學(xué)習(xí)-財政學(xué)課件第二章

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2.財政職能本章解決的是財政學(xué)的基本思路問題。市場經(jīng)濟基本上處于有效狀態(tài)中，但也天然存在失效的情形，而彌補市場失效就成為公共財政賴以存在和開展活動的依據(jù)，也決定了公共財政的職能。

22.1市場效率市場效率是公共財政問題的分析起點。

32.1.1效率現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)所說的效率，通常指的是“帕累托效率”。帕累托效率定義，是意大利經(jīng)濟學(xué)家維爾弗雷德·帕累托（VifredoPareto）提出的。要理解經(jīng)濟是否達到“帕累托效率”狀態(tài)，可從“帕累托最優(yōu)”（Paretooptimality）和“帕累托改善”(Paretoimprovement)兩種不同角度去考察。所謂“帕累托最優(yōu)”，指的是在既定的個人偏好、生產(chǎn)技術(shù)和要素投入量下，當(dāng)一個社會對資源的任何重新配置，都已不可能使某個（些）人的處境變得更好，除非以他人處境的變差為代價，則此時社會資源配置處于最佳效率狀態(tài)中。42.1.2市場效率條件財政學(xué)的分析起點是這么一種假設(shè)，即經(jīng)濟處于一種純粹的市場運行狀態(tài)中，此時不存在政府和其他公共組織，也不存在公共領(lǐng)域，不存在計劃機制和行政手段的運用，整個經(jīng)濟完全由私人和資本來運作，完全由市場機制來發(fā)揮作用。這一假設(shè)，是為了分析市場機制能否實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，為公共財政不應(yīng)當(dāng)介入市場有效運行領(lǐng)域獲得基本的理論支撐。市場機制發(fā)揮著基礎(chǔ)配置作用，政府財政只起補充作用，只要市場是有效率的，政府就不應(yīng)過多的加以干預(yù)。5一般認為，在充分競爭條件下，市場運行的結(jié)果將能使社會資源的配置自動處于帕累托最優(yōu)狀態(tài)之中，即此時市場運行是有效的。但市場經(jīng)濟下的資源配置，并不總是時時處處都處于帕累托最優(yōu)狀態(tài)之中的。帕累托效率的實現(xiàn)，還需要滿足一定的條件。具體分析，還需要以既定的生產(chǎn)技術(shù)水平、要素投入數(shù)量和個人偏好以及市場價格機制能夠充分發(fā)揮作用等為假設(shè)前提。它實際上是以一個高度抽象的社會經(jīng)濟環(huán)境為對象來分析、探討市場效率的實現(xiàn)需要滿足什么樣的條件。假設(shè)在這個社會中，只有兩個人A和B，兩種產(chǎn)品X和Y，兩種生產(chǎn)要素即勞動L和資本K。61．“交換效率”條件所謂“交換效率”，指的是將既定的產(chǎn)品X和Y分配給A和B之后，形成了要想通過重新分配X和Y而使A（或B）過得更好，只能以B（或A）過得更壞為代價的狀態(tài)。邊際替代率？

交換效率條件X為果汁，Y為面包。A擁有20單位X和50單位Y，B擁有40單位X和40單位Y。此時A的X對Y的邊際替代率為2，B的X對Y的邊際替代率為5是否存在帕累托改善可能？何時達到效率？782．“生產(chǎn)效率”條件所謂“生產(chǎn)效率”，是指生產(chǎn)要素L和K的配置，已達到要想增加X（或Y）的產(chǎn)出，就只能以減少Y（或X）的產(chǎn)出為代價的狀態(tài)。邊際技術(shù)替代率生產(chǎn)可能性曲線產(chǎn)品轉(zhuǎn)化率93．“組合效率”條件由于上述效率條件是分別從消費領(lǐng)域和生產(chǎn)領(lǐng)域得出的，它們各自都不能單獨代表整個社會的資源最優(yōu)配置的狀態(tài)。這就需要將兩個領(lǐng)域結(jié)合起來考慮，才能獲得整個社會資源配置的帕累托最優(yōu)條件，即組合效率條件。10至此，我們已經(jīng)獲得了帕累托效率所需的條件。在充分競爭條件下，追求自身利益最大化的個人在其市場交易活動中，通過市場價格和有關(guān)產(chǎn)品的購買數(shù)量，能夠真實地表達出自己的偏好和欲望。在價格信號的指引下，市場自身能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)。一個有效率的經(jīng)濟體系能夠使資源配置達到這樣的標(biāo)準：各種產(chǎn)品的邊際社會收益等于邊際社會成本。

112.1.3社會福利與效率發(fā)展經(jīng)濟是為了改善人們的生活，是為了提高人們的生活質(zhì)量和水準。僅考慮市場效率是不夠的，效率還必須與社會福利聯(lián)系起來，才能得出社會資源配置的最佳點。但社會福利的判斷，牽涉到“公平”的標(biāo)準問題。在經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)等學(xué)科中，因人而異，對“公平”有著不同的理解和內(nèi)涵。

12公平的評判標(biāo)準1．功利主義標(biāo)準功利主義的標(biāo)準，是邊沁（JeremyBentham）提出來的。該標(biāo)準認為，整個社會福利是每個人的效用之和；而社會福利的最大化，也就是總福利的最大化和平均福利的最大化。

132．羅爾斯標(biāo)準羅爾斯（JohnRawls）1971年在《正義論》一書中，提出了這一標(biāo)準。他認為，一個社會的公平狀況，取決于這個社會中生活處境最差的那個人。將富人收入轉(zhuǎn)移給窮人，最不幸的人境況得到改善，也就增進了社會的總體福利。

14收入不平等的度量1、洛倫茨曲線（Lorenzcurve）可表示為一國總收入歸于人口中最窮的5%、最窮的10%、最窮的15%等的累積比重。15圖1-10洛倫茨曲線162、基尼系數(shù)（Ginicoefficient）

：收入絕對平等；：收入絕對不平等一般情況下，。數(shù)值越小，表明收入分配越平等，反之則越不平等。我國基尼系數(shù)已接近國際警戒線0.4。中國基尼系數(shù)昆明“兩會”期間，有教授提出：“重慶在今年力爭把基尼系數(shù)從0.42降到0.3，昆明也應(yīng)該好好研究一下自己的基尼系數(shù)。”此時，昆明市政協(xié)委員胡開林搶著發(fā)言稱：“誰說基尼系數(shù)一定要減小，我覺得基尼系數(shù)越大才越好。”他舉例說，堯舜講財富平等，所以連個子都沒留下，只能成了傳說?？脊艑＜彝诔鲆笊虝r代的多少財寶，都是巨大的貧富差距形成的產(chǎn)物。昆明也是因為某些人的錢太多了花不完，所以龍門也摳了出來，黑龍?zhí)兑餐诹顺鰜?，金殿也搭了出來?！耙菂侨饹]有錢，我們肯定也見不到金殿了”。胡開林接著說，“所以我覺得，別說目前的基尼系數(shù)是4，就是40都沒問題。歷史告訴我們，社會貧富差距就是要大，富就要富到極致，如果人人都像我一樣窮，中國怎么可能留下有如此輝煌的歷史?！?7182.2市場失效只要能夠滿足充分競爭這一條件，市場機制就能夠?qū)崿F(xiàn)資源的最佳配置。然而，市場并不是萬能的，即使充分尊重市場機制的作用，仍然存在若干市場無法有效配置資源和正常發(fā)揮作用的現(xiàn)象。這就是“市場失效”狀態(tài)，它是市場經(jīng)濟下天然存在的一種狀態(tài)。市場缺陷需要政府通過財政來彌補。

192.2.1公共產(chǎn)品公共產(chǎn)品的存在，是市場失效的首要原因，也是人們最初分析的市場失效狀態(tài)。201．什么是公共產(chǎn)品“公共產(chǎn)品”一詞，英語publicgoods，譯為“公共物品”、“公共財富”、“公共貨物”、“公共商品”、“公共品”、“共用品”等，在港臺地區(qū)則多譯為“公共財”。所謂“公共產(chǎn)品”，是“私人產(chǎn)品”（privategoods）的對立物，指的是具有共同消費性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。與私人產(chǎn)品的私人的、單個的消費性質(zhì)不同，公共產(chǎn)品具有聯(lián)合的、共同的消費性質(zhì)。公共產(chǎn)品在人們?nèi)粘Ｉ钪衅毡閺V泛存在，諸如國防、社會治安、政府管理、路燈、垃圾清理、防洪堤、道路、橋梁、下水道……都是公共產(chǎn)品的具體存在形態(tài)。這些現(xiàn)象和活動盡管千差萬別、千姿百態(tài)，但它們都有一個共同點，這就是具有共同消費性。212．公共產(chǎn)品的特性共同消費性是決定是否公共產(chǎn)品的根本特征，具體表現(xiàn)為兩個特性：（1）消費時的非排他性（non－excludability）。即只要有人提供了公共產(chǎn)品，不管該提供者是否愿意讓他人消費該產(chǎn)品，在產(chǎn)品效應(yīng)覆蓋的范圍和區(qū)域內(nèi)，任何人都能夠“消費”該產(chǎn)品，都能夠享受該服務(wù)。這時產(chǎn)品的提供者要想不讓某人消費該產(chǎn)品，或者是技術(shù)上做不到，或者是阻止他人消費該產(chǎn)品的成本費用過于昂貴也實際上不可能。這點，與私人產(chǎn)品所具有的消費時的排他性，即產(chǎn)品只能由提供者或購買者自己個人消費，而可以不讓他人參與消費，形成了鮮明的對比。（2）消費時的非對抗性（non－rivalness）。只要有人提供了公共產(chǎn)品，則該產(chǎn)品效應(yīng)覆蓋范圍和區(qū)域內(nèi)的消費者人數(shù)多寡，與該產(chǎn)品的數(shù)量和成本變化無關(guān)。換言之，新增消費者引起該產(chǎn)品的邊際成本為零。原有消費者在既定公共產(chǎn)品數(shù)量下所享用的消費量和效用程度，不會由于新消費者的加入而有所減少和損失。這點，與私人產(chǎn)品具有的消費時的對抗性，即某一消費者對于某一產(chǎn)品的消費，其他人便不能同時消費該產(chǎn)品，或者說新增消費者必須增加該產(chǎn)品的供應(yīng)量，否則就得減少原有消費者的消費量的特點，也是形成鮮明對比的。223．公共產(chǎn)品導(dǎo)致市場失效共同消費性使得人們具有了不付費就消費公共產(chǎn)品的可能。市場價格是市場機制發(fā)揮作用，引導(dǎo)社會資源達到最佳配置的基本信號。否定了市場收費，就意味市場難以將資源有效地配置于公共產(chǎn)品存在的領(lǐng)域，使公共產(chǎn)品供應(yīng)不足，從而出現(xiàn)市場失效狀態(tài)。234、公共產(chǎn)品的類型（層次）：純公共產(chǎn)品非競爭性；非排他性如：國防、外交、公共秩序、路燈、等混合產(chǎn)品（準公共產(chǎn)品）1、俱樂部產(chǎn)品非競爭性；排他性如：橋梁、高等教育、醫(yī)療、通訊等2、公共資源競爭性；非排他性如：海中的魚、山林、礦藏、野生動物等由于公共資源經(jīng)常被過度開發(fā)和使用，這種的現(xiàn)象在西方稱為“公共地的悲哀”。24

私人產(chǎn)品·巧克力·衣服·擁擠的收費道路混合產(chǎn)品·學(xué)?！び芯€電話·不擁擠的收費道路公共資源·魚類·野生動物·擁擠的不收費道路純公共產(chǎn)品·路燈·國防·不擁擠的不收費道路是

否

是否競爭性？排他性？251、即便每個人消費概念的公共產(chǎn)品數(shù)量相同，他們對這種消費的評價也未必一致。舉例：國防擔(dān)心外來威脅者對國防的估值比其他人高。全面理解公共產(chǎn)品262、許多傳統(tǒng)上不被認為是產(chǎn)品的東西具有公共產(chǎn)品的特征。商業(yè)信用；分配公平；賓館的星級評定信息等。273、私人產(chǎn)品并不一定只由私人部門提供，公共產(chǎn)品也不一定只由公共部門提供。公共部門也提供私人產(chǎn)品：如醫(yī)療服務(wù)、住房；私人部門也提供公共產(chǎn)品：如希望工程就是私人提供公共產(chǎn)品的例子。再如廈大校內(nèi)嘉庚廣場由許多校友捐資；284、公共提供不等于公共生產(chǎn)如垃圾回收一般由公共部門提供，但可以雇傭私人部門來做這項工作。292.2.2外溢性外溢性的存在，是市場失效的一個重要原因。301．什么是外溢性“外溢性”一詞來自英語externalities，也譯為“外部效應(yīng)”、“外部經(jīng)濟”、“外部影響”、“外部性”、“外在性”，等等。所謂“外溢性”，指的是人們的行為對他人產(chǎn)生的利益或成本影響。即指某一經(jīng)濟主體在從事經(jīng)濟活動時給他人造成受損或受益而沒有承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任或取得相應(yīng)報酬的一種經(jīng)濟現(xiàn)象。典型的如工廠排放的廢水、廢氣、廢料等對周圍環(huán)境的污染，嚴重地減少了被影響者的個人或企業(yè)的利益，或增大了其生產(chǎn)成本和生活費用。312．外溢性的特性外溢性與公共產(chǎn)品有著很大的共性。在外溢性效應(yīng)覆蓋的范圍和區(qū)域內(nèi)，也具有共同消費性，即消費時的非排他性和非對抗性。不管外溢性的受益（害）者是否愿意，其外溢影響是無法拒絕的。因此，外溢性現(xiàn)象與公共產(chǎn)品現(xiàn)象密切相關(guān)，它實際上是公共產(chǎn)品的一種特例。對于外溢性問題的分析，大體上可以歸入準公共產(chǎn)品問題中。但外溢性又不同于公共產(chǎn)品：（1）公共產(chǎn)品本身就是正產(chǎn)品，而外溢性則不過是私人或企業(yè)活動的副產(chǎn)品和伴生物，是他們提供私人產(chǎn)品過程中附帶產(chǎn)生的；（2）公共產(chǎn)品的提供者以提供公共產(chǎn)品為目的，而外溢性產(chǎn)生者的活動目的，則是提供私人產(chǎn)品。通常來說，外溢性的產(chǎn)生是非故意的。323．外溢性導(dǎo)致市場失效如同公共產(chǎn)品一樣，外溢性也具有共同消費性，決定了它的市場失效。但外溢性活動的私人消費與共同消費、個人利益與社會利益相混雜的特點，決定了其市場失效與公共產(chǎn)品是不同的。這樣，市場機制無法將資源配置于純公共產(chǎn)品上，卻可以配置于外溢性產(chǎn)品上，兩者之間存在的是市場配置無效和低效的差別。一般來說，具有外溢性的產(chǎn)品本身也是私人產(chǎn)品，能夠通過市場提供并收取價格。不過，此時市場價格評價的僅是其產(chǎn)品的效用，而不包括外溢給社會帶來的成本和利益。外溢性產(chǎn)品的邊際私人成本和邊際社會成本、邊際私人收益和邊際社會收益的不同，導(dǎo)致市場價格的扭曲和不完全而出現(xiàn)市場失效的結(jié)果。正外溢性：私人成本大于社會成本，而私人收益小于社會收益。負外溢性：私人成本小于社會成本，而私人收益大于社會收益。33以利益外溢還是成本外溢為標(biāo)志，外溢性可分為兩大類：（1）負外溢性。它指的是將成本外加給社會的那類行為與活動。人們對負外溢性是比較熟悉的，典型的是環(huán)境污染問題。工廠獲得正產(chǎn)品的同時，也排放了廢水、廢料和廢氣等派生物。其正產(chǎn)品具有私人消費性，它的所有者可以通過市場獲得個人收益，但作為派生物的污染則具有共同消費性，使得污染成本是由社會承擔(dān)的。由于資本經(jīng)營的決策依據(jù)，是邊際私人成本和邊際私人收益，而不是邊際社會成本和邊際社會收益，這種邊際私人成本低于邊際社會成本的狀態(tài)，將導(dǎo)致生產(chǎn)或消費水平高于最優(yōu)水平。

34（2）正外溢性。它指的是將利益外溢給了社會的那類行為與活動。諸如森林，它提供的私人產(chǎn)品是木材等，而外溢的卻包括調(diào)節(jié)氣候、保持水土、涵養(yǎng)水分、凈化空氣、美化環(huán)境等效用，森林的所有者能夠擁有并索取市場價格的只是木材等產(chǎn)品，而外溢的利益如調(diào)節(jié)氣候等，是無法索取市場價格的。這種邊際私人收益低于邊際社會收益的狀態(tài)，將導(dǎo)致實際產(chǎn)量（消費量）低于最佳產(chǎn)量（消費量）的結(jié)果。就社會資源的有效配置而言，應(yīng)當(dāng)是最適配置，即不多不少處于最佳點上。“不足”或“過度”都意味著資源的低效配置，都是市場失效的具體表現(xiàn)狀態(tài)。

352.2.3自然壟斷1．什么是自然壟斷所謂“規(guī)模報酬遞增”，（increasingreturnstoscale）指的是某一產(chǎn)品或行業(yè)的凈收益的增長速度，超過其生產(chǎn)規(guī)模的擴大速度的現(xiàn)象或狀態(tài)。在規(guī)模報酬遞增狀態(tài)下，充分競爭的市場最終必將走向自然壟斷。這是因為，規(guī)模報酬遞增意味著愈大的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，市場收益率將愈高，從而大企業(yè)在市場競爭中處于愈有利的地位。這將不斷地迫使小企業(yè)退出該領(lǐng)域，或阻止其他小資本進入該領(lǐng)域。這樣，在規(guī)模報酬遞增領(lǐng)域，即使最初存在著無數(shù)的企業(yè)，市場自發(fā)競爭的結(jié)果，也將最終僅余下少數(shù)幾個乃至單獨一個大企業(yè)。由此形成的壟斷狀態(tài)，就是“自然壟斷”。傳統(tǒng)上把諸如城市公用事業(yè)的自來水、煤氣、電力、郵政、電信和城市公交等，視為是自然壟斷的典型例子。362．自然壟斷的特性自然壟斷是天然形成的壟斷，是與“人為”壟斷相對立的“自然”壟斷，兩者有著不同的特點。盡管自然壟斷也損害市場競爭，也產(chǎn)生壟斷利潤而損害社會公眾利益，但作為自然形成的結(jié)果，它相對于無數(shù)企業(yè)競爭的狀態(tài)，又帶給社會公眾以巨大的利益。如城市的供水、供氣、供電等服務(wù)，如果由無數(shù)家企業(yè)提供，將導(dǎo)致同一區(qū)域內(nèi)無數(shù)管道并列鋪設(shè)的狀態(tài)。對于整個社會，這顯然是低效浪費的。相反，只由單一廠家供應(yīng)，將避免管道鋪設(shè)上的資源浪費，產(chǎn)生帕累托改善的結(jié)果，又有其符合社會公眾根本利益的另一面。所以，對這種“壟斷”不應(yīng)絕對地和簡單地否定之。373．自然壟斷導(dǎo)致市場失效壟斷是充分競爭的對立物，自然壟斷意味著市場失效。當(dāng)某一行業(yè)在產(chǎn)量達到相對較高水平之后，就會出現(xiàn)規(guī)模收益遞增和成本遞減的趨勢，壟斷者可能通過限制產(chǎn)量，抬高價格，使價格高于其邊際成本，獲得額外利潤，從而喪失市場效率。總之，如果純粹由市場來決定，其結(jié)果必然帶來效率損失。

38圖1-3自然壟斷392.2.4信息不對稱1．信息不對稱的特性如果說其他市場失效狀態(tài)只存在于某些領(lǐng)域、部門和行業(yè)，則嚴格地說，信息不對稱對于市場是無所不在、無處不有的，差別僅是程度的大小和范圍的寬狹而已。換言之，市場經(jīng)濟就是風(fēng)險經(jīng)濟。作為無數(shù)人自發(fā)參與的活動，任何一個市場參與者要想完全了解對方，顯然是不可能的。因此，信息不對稱問題是始終存在的。對于市場經(jīng)濟來說，就不是存在風(fēng)險和不確定性與否的問題，而是其程度大小及對資源配置影響如何的問題。402．信息不對稱的市場失效市場充分競爭的實現(xiàn)，是以擁有充分的信息為前提的。但在現(xiàn)實的市場活動中，人們要擁有完全的信息是極為困難的，這就難以保證絕對的充分競爭。從這個意義看，任何市場總是或多或少地處于失效狀態(tài)之中，人們所說的“充分競爭”只是相對的。信息不對稱可能帶來的問題主要有：（1）逆向選擇。它是因為信息的事前不對稱引起的問題。即在簽訂合同或從事交易之前，就存在著信息不對稱，使得事物或活動的某些特征被隱藏，誤導(dǎo)了相關(guān)經(jīng)濟主體，作出與交易另一方的期望截然相反的選擇。（2）道德風(fēng)險。它是在合同簽訂之后才發(fā)生的問題。這一問題所對應(yīng)的是隱藏行為。諸如保險市場，人們的財產(chǎn)一旦買了保險，可能就不會那么小心保管和使用，該財產(chǎn)的丟失與損壞的可能性就大大增加。這種行為就是道德風(fēng)險問題。問題？老年健康保險中是否存在逆向選擇和道德風(fēng)險問題？41422.2.5社會分配不公（收入分配）所謂社會分配不公，指的是特定時期內(nèi)與當(dāng)時社會公認的公平準則不相符合的收入、財富和社會福利的分布狀態(tài)。社會分配不公狀態(tài)，是市場經(jīng)濟自發(fā)運行所必然出現(xiàn)的結(jié)果。但這種狀態(tài)本身是市場有效配置資源的結(jié)果，而不是市場低效或無效配置資源的產(chǎn)物。作為市場無法正常發(fā)揮作用的一種狀態(tài)，也是市場失效。它不同于前述四類市場失效的不同之處在于，前四類市場失效是市場機制無法有效配置資源產(chǎn)生的，而這類市場失效則是市場機制有效配置資源的產(chǎn)物。

432.2.6宏觀經(jīng)濟總量失衡所謂宏觀經(jīng)濟總量失衡，指的是市場經(jīng)濟在自發(fā)運行過程中所必然產(chǎn)生的失業(yè)、通貨膨脹和經(jīng)濟危機等現(xiàn)象。市場經(jīng)濟在其自發(fā)運行中，總是呈現(xiàn)出一種波浪型的周期循環(huán)起伏狀態(tài)。這種不穩(wěn)定狀態(tài)，主要是以物價的跌脹、失業(yè)率的升降以及經(jīng)濟增長率的高低等癥狀表現(xiàn)出來的。經(jīng)濟時而過冷時而過熱的狀態(tài)，尤其是周期性出現(xiàn)經(jīng)濟危機的狀態(tài)，如同社會分配不公一樣，也是市場有效配置資源的結(jié)果，也是市場無法正常發(fā)揮作用的一種狀態(tài)，因而也是市場失效的表現(xiàn)。宏觀經(jīng)濟總量失衡則是宏觀經(jīng)濟意義上的市場失效?？傊鲜鍪袌鍪顟B(tài)，都是在肯定市場機制的基礎(chǔ)性作用，而市場又天然無能為力的前提下得出的。如果不能克服這些市場失效狀態(tài)，市場是無法正常運行的。這就必須尋求非市場的解決辦法，要求政府及公共財政的介入。市場失效就成為公共財政存在的經(jīng)濟根源。442.3財政職能所謂“財政職能”，指的是政府應(yīng)當(dāng)履行的經(jīng)濟職責(zé)和任務(wù)。它解決的是市場經(jīng)濟下政府應(yīng)當(dāng)干什么的問題。財政職能問題的介紹，將概要地描述市場型政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，其實質(zhì)是解決政府與市場的關(guān)系問題。

452.3.1資源配置職能在市場經(jīng)濟下，政府和財政是為了彌補市場失效而存在的。這就是以政府的行政手段替代市場機制，去克服資源配置上的無效低效等問題。因此，資源配置是公共財政的首要職能。461．財政配置職能的基本要求在市場經(jīng)濟下，政府與企業(yè)和家庭一樣，都是資源配置的主體，它們的活動共同構(gòu)成了統(tǒng)一的資源配置整體。公共財政必須根本遵循市場效率準則，依據(jù)公共產(chǎn)品提供與消費的不同特點，去開展自身的資源配置活動。為此，它必須滿足以下基本要求：資源配置是公共財政的首要職能。47（1）兩大部門間資源的最佳配置

（2）有效配置歸政府支配的資源。

（3）市場效率損失最小化。48（1）兩大部門間資源的最佳配置在社會資源總量既定的前提下，財政活動應(yīng)當(dāng)保證資源和要素能夠有效配置于公共經(jīng)濟與私人經(jīng)濟兩大部門之間。實際上是財政集中度問題。公共財政取走的資源和要素既不能過多，也不能過少。過多即是稅收負擔(dān)的過重，過少則會出現(xiàn)公共服務(wù)提供不足，表明公共部門擁有的社會資源份額并不適度。因此，資源和要素在兩大部門之間的最佳分布，應(yīng)以政府從市場取走的份額和向市場提供公共產(chǎn)品的狀態(tài)來綜合衡量。

如何約束和限制政府行為，將財政活動限制在適度的規(guī)模與范圍內(nèi)，直接決定著政府對社會資源和要素的攫取是否適度，決定了整個社會資源和要素在兩大部門之間的分布是否最佳的問題。

49（2）有效配置歸政府支配的資源。現(xiàn)代社會是一個復(fù)雜的綜合統(tǒng)一體，政府提供的公共服務(wù)總量、單項的內(nèi)容和規(guī)模是不同的。在資源總量既定的約束下，政府具體提供哪些公共產(chǎn)品，每種公共產(chǎn)品的規(guī)模多大，都是以只能是社會公眾最需要的，即必須達到公共產(chǎn)品效用的最大化。為此，政府通過征稅收費擁有資源索取權(quán)后，就有個如何把握和匯總整個社會的私人偏好與欲望，并據(jù)此通盤考慮和安排整個政府預(yù)算支出，以求達到資源最佳配置的問題。50（3）市場效率損失最小化。政府的收支活動不僅直接配置社會資源，還影響企業(yè)和私人的資源配置活動，間接影響社會資源的配置效率。在市場經(jīng)濟中，兩大部門之間發(fā)生著千絲萬縷的聯(lián)系，其中既有等價交換的市場性聯(lián)系，也有政府單方面取予的非市場性聯(lián)系。前者不會導(dǎo)致經(jīng)濟效率的扭曲，后者則不同。政府對資源和要素的單方面取走或給予，總會或多或少引起市場運行偏離原先的軌道，產(chǎn)生資源配置扭曲而導(dǎo)致效率損失。從這個意義上看，絕對地要求政府收支活動不引起效率損失是不可能的，只是要求政府活動引起的市場效率損失最小化。譬如稅收的征納。51稅收的征納，通常會產(chǎn)生“超額負擔(dān)”（excessburden），它指的是由于稅收課征引起的資源支配權(quán)由企業(yè)部門轉(zhuǎn)移到政府部門，引起資源配置不當(dāng)而造成的損失。對于整個社會，這是“凈損失”(netloss)。它表現(xiàn)為納稅人的損失大于政府取走的稅款，整個社會無論是政府還是私人，都沒有獲得這部分收益。這一“凈損失”也可以用“福利成本”或“社會損失”（也譯為“絕對損失”、“無謂損失”等）等來表達，它指的是由于資源配置不當(dāng)，引起產(chǎn)品或服務(wù)供應(yīng)過多或過少，從而產(chǎn)生的社會福利損失。此外，政府課稅發(fā)生種種直接費用，導(dǎo)致了直接成本，也影響了社會資源的配置效率。政府活動的市場效率損失最小化，就是要盡可能壓縮“超額負擔(dān)”、“福利成本”和“社會損失”。522．財政配置的范圍提供公共產(chǎn)品是財政配置資源的首要內(nèi)容。它主要包括國家防務(wù)、維持正常社會秩序、建造公共工程、糾正外溢性和介入自然壟斷領(lǐng)域等。

提供公共產(chǎn)品是政府財政的首要職責(zé)。53（1）國家防務(wù)。

（2）公共管理。

（3）建造公共工程。

（4）干預(yù)外溢性行為。

（5）自然壟斷領(lǐng)域。54（1）國家防務(wù)。一個國家不具備應(yīng)有的國防能力和實力，是不可想象的。沒有相應(yīng)的國防，就沒有和平安寧的建設(shè)環(huán)境，或者即使取得很大建設(shè)成就，也無法保證其成果歸己所有。極而言之，國防是關(guān)系到一個國家和民族是否有資格保留“球籍”的問題，古今中外無不如此。因此，每個國家都必須將相當(dāng)份額的資源用于國防上。國防從來都是政府支出的最重要內(nèi)容之一。國防是典型的純公共產(chǎn)品，國防費用是由政府財政安排的。55（2）公共管理。正常的社會秩序，對于市場和資本的存在與發(fā)展是必不可少的，諸如維持社會治安，提供消防、垃圾清理等服務(wù)都如此。財政提供維持正常秩序所需財力，直接服務(wù)于市場和資本。這類服務(wù)經(jīng)費大部分由財政提供，少部分可以直接收取服務(wù)費而無須由財政全額負擔(dān)。政府發(fā)揮社會管理者作用，設(shè)定各種法律規(guī)章制度，以規(guī)范市場秩序；進行信息管理，以減少市場的盲目性，如制訂質(zhì)量標(biāo)準、頒發(fā)畢業(yè)證書等，等等。由此而產(chǎn)生的費用，也主要由財政提供。綜治委改名中共中央政治局常委、中央政法委書記、中央社會管理綜合治理委員會主任周永康16日在京主持召開中央社會管理綜合治理委員會第一次全體會議并講話。他強調(diào)，要認真貫徹落實中央關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的決策部署，切實履行中央賦予的各項職責(zé)任務(wù)，協(xié)調(diào)各方面力量推動解決社會管理面臨的突出問題，為建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系作出新貢獻。會上，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理、中央綜治委副主任回良玉宣讀了中辦、國辦關(guān)于中央社會治安綜合治理委員會更名為中央社會管理綜合治理委員會的通知。針對當(dāng)前影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題，要組織專門力量，集中做好幾個方面的工作。一是建立覆蓋全部實有人口的動態(tài)管理服務(wù)體系；二是加強對非公有制經(jīng)濟組織和社會組織的服務(wù)管理；三是做好對特殊人群的社會關(guān)懷幫扶工作；四是進一步完善社會治安防控體系；五是有效預(yù)防青少年違法犯罪；六是加強校園及周邊治安綜合治理；七是加強關(guān)系國計民生重要設(shè)施的安全聯(lián)防工作；八是加強社會管理方面的法律法規(guī)和政策措施的研究等。5657（3）建造公共工程。一是公共設(shè)施。它主要有市區(qū)內(nèi)的道路、路燈、下水道、港口碼頭、公園和其他娛樂場所等。這類投資大部分由政府公共支出來滿足，但有些也可由私人提供。二是交通等基礎(chǔ)設(shè)施。如高速公路、橋梁、隧道等，具有鮮明的私人消費性，可以收取使用費，可以由私人投資。但它又具有壟斷性和公益性，又不能完全由市場提供，需要政府一定程度的介入。三是水利等基礎(chǔ)設(shè)施。公共財政必須提供財力，以確保政府對于水庫、防洪堤等水利設(shè)施的投入。水利問題等從來都是國家必須承擔(dān)的職能，其投資主要應(yīng)當(dāng)由政府通過公共支出來提供，但也不絕對排斥私人出資。

58（4）干預(yù)外溢性行為。外溢性行為的糾正，基本上只能依靠政府，原因在于外溢性是在私人提供私人產(chǎn)品過程中發(fā)生的。對于負外溢性，如果政府不加干預(yù)，私人從事這類活動由于成本外溢，將可獲得額外的利潤，導(dǎo)致社會資源過多配置于這類活動。環(huán)境污染是負外溢性的典型，政府可以通過征收污染稅（費）取走額外利潤，或發(fā)放許可證等方式來糾正。對于正外溢性，即別人無償享受其利益的活動，諸如森林的營造與保護、城市的綠化、公園的建造、各類文化設(shè)施的提供等以及保護自然資源和野生資源等，由于利益外溢，私人對這類活動的投資可能不足，成為政府必須介入的重要領(lǐng)域。基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)也具有較強的正外溢性，對社會經(jīng)濟發(fā)展有著重大影響。但基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)可能由于利益外溢而處于低利微利狀態(tài)，新興產(chǎn)業(yè)巨大的投資風(fēng)險，都決定了私人投資可能不足，需要政府的介入，以補貼或直接投資等形式加以支持。59（5）自然壟斷領(lǐng)域。自然壟斷也是壟斷，如果不受政府控制和干預(yù)，私人資本在這一領(lǐng)域?qū)⒖梢垣@得壟斷利潤。因此，這一領(lǐng)域無需擔(dān)憂私人投資不足。自然壟斷就成為現(xiàn)代政府必須介入的重要領(lǐng)域。在這方面政府可以采用的方法，主要有規(guī)制、直接投資、提供補貼等。

602.3.2收入分配職能

公共財政的公平職能，指的是在市場經(jīng)濟下，政府必須遵循社會認可的“公平”和“公正”標(biāo)準，通過財政收支對國民收入、財富以及社會福利再分配，實現(xiàn)社會相對公平的任務(wù)和職能。

611．僅指社會公平問題在人們生活中，存在著形形色色的不公平現(xiàn)象，它們并不都是社會分配不公問題。相反，社會分配不公僅是多種多樣不公平現(xiàn)象中的一種。社會公平涉及的是國民收入的分配狀態(tài)，即社會成員之間的貧富分布與差距問題。（1）它僅指國民收入、財富和社會福利在社會各階層之間的分布狀態(tài)，即貧富差別所產(chǎn)生的社會公平與否的問題。（2）公平與否依據(jù)特定時期和國家的標(biāo)準來確定。不同時期不同國家有著不同的社會公平標(biāo)準。甚至在同一國家不同區(qū)域間也有著某種公平準則的差異，例如我國近年來開始實行的“最低生活保障”辦法，各地的標(biāo)準就不一樣，沿海地區(qū)比內(nèi)陸地區(qū)就可能高一些。622．公共財政如何履行公平職能？社會分配不公狀態(tài)是市場自發(fā)運行的結(jié)果，依靠市場難以解決，必須由政府介入，通過財政手段的直接再分配，才能實現(xiàn)社會的相對公平。財政作用于社會公平的主要措施有：63（1）征收個人所得稅。

（2）征收財產(chǎn)稅。

（3）征收遺產(chǎn)與贈予稅。

（4）政府的濟貧支出。

（5）政府的社會保險支出。

（6）政府干預(yù)自然壟斷行業(yè)。

（7）政府的投資性支出。64（1）征收個人所得稅。私人的勞動收入和資產(chǎn)收益差距，是導(dǎo)致社會收入差距的基本原因。個人所得稅直接針對這部份收入課征，以超額累進稅率取走富裕階層較多的收入，而對貧窮階層則不征稅，或者只征比率較小的稅款。這樣，可以對由于勞動能力和財富占有所產(chǎn)生的收入差距作了較大壓縮，在財政收入方面形成了第一道防線。65（2）征收財產(chǎn)稅。社會財富與財產(chǎn)的差距也是社會不公的重要內(nèi)容。社會成員之間的收入存在的差距，必將轉(zhuǎn)化為社會財富與財產(chǎn)分布的差距，而財產(chǎn)差距又將引起財產(chǎn)收益的差距，進一步加大社會不公的程度。財產(chǎn)稅主要是對富裕階層征收的，將縮小社會各階層在財富上的差距。因此，財產(chǎn)稅就成為防止社會不公的第二道防線。66（3）征收遺產(chǎn)與贈予稅。由于遺產(chǎn)是引起財富分布差距在不同代人之間積累的直接因素，因而遺產(chǎn)稅的征收，將進一步控制財富及其收入兩極分化的累積程度。遺產(chǎn)稅與以上各稅分工協(xié)作，共同取走富裕階層相當(dāng)份額的收入與財富，在調(diào)節(jié)和壓縮貧富峰谷間差距時，起著在峰尖上狠砍數(shù)刀的作用，大大抑制了富裕階層的富裕程度，也為政府在社會成員間進行大規(guī)模的再分配，提供了基本財力來源。這是公共收入上防止社會不公的第三道防線。67（4）政府的濟貧支出。這是政府依據(jù)有關(guān)的濟貧法案條規(guī)等，通過政府預(yù)算安排的支出，用于“貧困線”下的社會成員的生活補助。所謂“貧困線”的經(jīng)濟涵義，就是社會成員個人或家庭的最低生活水平線。濟貧支出直接將收入轉(zhuǎn)移給了貧窮階層，大大改善了社會最底層的生活水準。在貧富峰谷之間，起著填高谷底的作用。如我國的“最低生活保障線”、經(jīng)濟適用房、廉租房、災(zāi)害救濟、困難補助及再就業(yè)政策等，政府在收入與支出上的這些措施，共同配合大大縮減了貧富的差異程度。

68（5）政府的社會保險支出。失業(yè)、退休、疾病和傷殘等，是市場經(jīng)濟下必然發(fā)生的現(xiàn)象。表面上看，這類現(xiàn)象是社會成員個人的市場自發(fā)活動的伴生物，似乎應(yīng)當(dāng)由個人來應(yīng)付和克服。但從社會范圍看，這類現(xiàn)象具有普遍性和必然性，其影響的不僅是某個人遭遇和處境好壞的問題，而是關(guān)系到整個社會秩序和市場運行是否正常的根本問題。個人應(yīng)付市場風(fēng)浪的能力有限，尤其貧窮階層更如此，僅靠個人的力量是不夠的，依靠社會團體的慈善援助也不解決根本問題，需要政府大力發(fā)揮作用。為此，政府必須建立社會保險制度，以公共財政作為其財力后盾。由于社會保險制度對于社會的貧窮階層更為有利，因而它實際上起了公平社會福利的作用。69（6）政府干預(yù)自然壟斷行業(yè)。由于規(guī)模報酬遞增行業(yè)的自然壟斷結(jié)果，決定了政府必須加以干預(yù)。政府通常對這類行業(yè)實行價格限制，防止這類企業(yè)謀取壟斷利潤而損害公眾利益的現(xiàn)象發(fā)生。自然壟斷行業(yè)如供水、供電、供氣、市內(nèi)公交、郵電通訊等，都是當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的必備條件，也是當(dāng)?shù)鼐用竦纳畋匦杵罚鋬r格的高低都直接影響轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)和生活狀況，具有強烈的外溢性。因此，政府往往通過公共財政或者直接投資實行國有，或者提供補貼抵補虧損等方式，對自然壟斷行業(yè)實行低價政策。這將有助于改善社會貧窮階層的生活狀況，同時也進行了社會福利的再分配。70（7）政府的投資性支出。公路、鐵路、水庫、機場等的投資建造，必然影響所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和生活改善，因而也或強或弱的改變著社會福利分布的狀況。政府的投資性支出是我國政府調(diào)節(jié)整個社會經(jīng)濟生活的重要手段，如目前的西部大開發(fā)，就是政府大幅度增加對西部的投資，以改變西部生活的落后狀態(tài)。

711.3.3經(jīng)濟穩(wěn)定職能公共財政的經(jīng)濟穩(wěn)定職能，是指政府必須通過稅收和公共支出等手段，去實現(xiàn)充分就業(yè)、通貨穩(wěn)定、合理的國際收支狀況等目標(biāo)，以保證宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定增長的職能和任務(wù)。市場經(jīng)濟的運行結(jié)果，總是會出現(xiàn)一種周期性的經(jīng)濟波動。其主要的和根本的危險在于經(jīng)濟過冷，即經(jīng)濟不景氣乃至經(jīng)濟危機。隨著市場經(jīng)濟體制在西方發(fā)達國家的逐步形成，周期性經(jīng)濟循環(huán)也在西方發(fā)達國家逐步顯現(xiàn)和加劇，其間距越來越短，頻率越來越快，規(guī)模越來越大，波幅越來越寬，經(jīng)濟危機造成的危害也越來越嚴重。其典型表現(xiàn)，是1930年代世界性大經(jīng)濟危機的暴發(fā)，此時如果不能有效走出經(jīng)濟危機的陰影，其結(jié)果將是市場經(jīng)濟體制的全面崩潰。72經(jīng)濟危機的產(chǎn)生不是市場機制配置資源的問題，而是市場有效運行的結(jié)果。從某種意義上說，市場越是有效配置社會資源，市場的發(fā)展?fàn)顩r越好，則生產(chǎn)相對過剩狀態(tài)的可能性就越大，經(jīng)濟危機的規(guī)模也將越大，損失也將越慘重，對市場經(jīng)濟的威脅也將越大。因此，市場經(jīng)濟盡管微觀上能夠達到資源最佳配置狀態(tài)，但宏觀上卻無力自我調(diào)節(jié)達到穩(wěn)定狀態(tài)。它需要市場之外的力量，才能解決這一問題。政府作為唯一具有政治權(quán)力的全社會性機構(gòu)，才可能對全國范圍的宏觀經(jīng)濟活動進行調(diào)節(jié)控制，施加應(yīng)有的影響；經(jīng)濟的波動一般表現(xiàn)為社會總供給與總需求的失衡，為了糾正總供給和總需求失衡狀態(tài)，只能依靠政府的財政或貨幣等政策手段才行，其中財政政策運作，就是公共財政履行穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟職能的具體表現(xiàn)。73市場經(jīng)濟下的財政政策運作，主要針對解決經(jīng)濟過冷或經(jīng)濟過熱問題，其目的是實現(xiàn)充分就業(yè)、通貨適度穩(wěn)定和國際收支平衡，從而實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。財政政策主要以稅收和公共支出為手段，并配合公債政策，去影響社會總需求狀況。通過調(diào)節(jié)社會需求來平衡總供給與總需求的關(guān)系。總供給﹥總需求：擴大財政支出、減少稅收收入、回購公債總供給﹤總需求：減少財政支出、增加稅收收入、發(fā)行公債742.3.4財政職能相互關(guān)系公共財政的三大職能之間，存在的是既一致又矛盾的關(guān)系。三者之間首先是一致的。財政的公平與穩(wěn)定職能的實現(xiàn)，其前提條件是效率職能的實現(xiàn)。只有解決了效率問題，社會才有可能真正解決公平問題。也只有解決了效率問題，才有可能真正解決宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定問題。一個沒有效率的社會，是沒有前途的社會，是走向沒落的社會。經(jīng)濟的根本問題是效率問題，缺乏效率，經(jīng)濟增長乏力，更多的將是經(jīng)濟危機乃至社會危機、政治危機，是談不上宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定增長的。近年來我國實行積極財政政策，其效果并不盡人意，關(guān)鍵原因之一就是相應(yīng)的微觀基礎(chǔ)尚未在我國建成，缺乏必不可少的有效運行的市場的支持。75效率、公平和穩(wěn)定三大政策目標(biāo)之間，也可能存在矛盾和沖突。公平與效率始終是一對矛盾，是魚與熊掌不可兼得。譬如，希望促進公平，卻損害了效率；而為了提高效率，則必須以公平為代價。我國通過20余年的改革開放，經(jīng)濟有了迅速的增長，效率有了很大提高，但公平問題也尖銳起來，貧富差距日益拉大，嚴重地影響了社會穩(wěn)定。這使得政府在抉擇上陷于兩難困境，需要在效率與公平之間作出抉擇和痛苦的取舍。

76因此，政府在開展收支活動時，三大職能是應(yīng)綜合考慮的。政府有關(guān)稅收和公共支出的法律法規(guī)制度等的確立，政府各項具體收入與支出活動的安排，都必須綜合考慮社會資源的有效配置、國民收入的公平分配和宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定增長等目標(biāo)，而不應(yīng)只