《行政法與行政訴訟法（第三版）》課件4章

第四章行政立法與其他行政規(guī)范性文件的制定第一節(jié)行政立法第二節(jié)其他行政規(guī)范性文件的制定第三節(jié)行政立法的效力等級、沖突及解決第四章行政立法與其他行政規(guī)范性文件的制定重點問題：

1、行政立法的概念與分類2、行政立法的原則3、行政立法的權限4、行政立法的程序5、行政立法的效力沖突及其解決6、其他行政規(guī)范性文件的概念、特征及種類第一節(jié)行政立法一、行政立法的概念二、行政立法的分類三、行政立法的原則四、行政立法的權限五、行政立法的程序六、行政立法的技術一、行政立法的概念行政立法是指特定的國家行政機關依照法定權限和程序制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。行政立法的特征主要有：1、行政立法的主體是享有立法權的行政機關。2、行政立法是制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。3、行政立法是行政機關立法權范圍內(nèi)的行為。4、行政立法須依立法程序進行。二、行政立法的分類行政立法立法權的來源主體及適用范圍目的與內(nèi)容職權性授權性中央地方執(zhí)行性創(chuàng)制性三、行政立法的原則行政立法的原則是指貫穿于行政立法的過程中，對行政立法起指導作用的基本準則。行政立法應當遵循以下幾項原則：1、依法立法原則。行政立法必須依法進行。依法立法包括三層含義：（1）行政立法必須依照法定權限。（2）行政立法的內(nèi)容必須符合憲法、法律、法規(guī)的規(guī)定。（3）行政立法必須遵循法定程序。三、行政立法的原則2、民主、公開原則。民主、公開原則包含以下幾個方面的基本要求：（1）行政立法要把維護最大多數(shù)人民的最大利益作為出發(fā)點和落腳點，正確處理人民的全局利益與局部利益、長遠利益和眼前利益的關系，立法的內(nèi)容要反映或體現(xiàn)大多數(shù)人民群眾的意志與利益。（2）立法程序要充分發(fā)揚民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。（3）要依法公布已通過的行政立法文件，對直接涉及公民權利義務的行政立法，應明確規(guī)定實施時間。（4）應設置專門的行政立法咨詢機構和咨詢程序，對特別重大的行政立法進行專門咨詢，并作為必經(jīng)程序。三、行政立法的原則3、維護法制的統(tǒng)一和尊嚴的原則。我國的國家結構是單一制，中央和地方職權的劃分，是遵循在中央統(tǒng)一領導下充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則。而且，立法是廣大人民群眾意志與利益的反映。體現(xiàn)人民群眾意志和利益的立法應當有極大的權威、尊嚴，必須得到統(tǒng)一的遵守與執(zhí)行。三、行政立法的原則4、協(xié)調(diào)、合理原則。協(xié)調(diào)、合理原則要求：（1）要從實際出發(fā)，實事求是地處理好方方面面的關系，既要符合全局的需要，又要考慮不同地區(qū)的實際情況；既要符合長遠的發(fā)展方向，又要切合當前的實際。（2）要科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、行政機關的權力與責任。四、行政立法的權限（一）國務院的行政立法權限國務院的行政立法權是制定行政法規(guī)。根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，國務院制定行政法規(guī)的立法權限包括兩類事項：1、職權立法事項。（1）《憲法》第89條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項。（2）國務院為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項。2、授權立法事項。所謂授權立法事項，是指將本屬于全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，由全國人民代表大會及其常務委員會授權國務院立法，國務院根據(jù)此項授權而對此事項制定行政法規(guī)進行調(diào)整。（二）國務院各部門的行政立法權限國務院各部門有制定部門規(guī)章的行政立法權限，這是中央行政立法的另一種形式?！读⒎ǚā飞形磳鴦赵号c國務院各部委立法權限作出明確的劃分。國務院各部門制定規(guī)章的權限問題，《立法法》也僅作了原則性的規(guī)定，還不夠清晰和具體。根據(jù)該法第80條的規(guī)定，部門規(guī)章的行政立法權限應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。（三）有關地方人民政府的行政立法權限

有關地方人民政府（如省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府）依法享有制定地方政府規(guī)章的權限。地方政府規(guī)章制定權限涉及中央人民政府制定行政法規(guī)與地方人民政府制定規(guī)章之間的立法權限劃分，地方人民政府制定規(guī)章與地方人民代表大會及其常委會制定地方性法規(guī)之間的權限劃分。根據(jù)《立法法》第82條的規(guī)定，地方政府規(guī)章制定權限包括以下兩個方面：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項。（2）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。五、行政立法的程序行政立法的程序，是指行政立法機關在制定、修改和廢止行政法規(guī)和規(guī)章過程中所應遵循的方式、步驟、順序等各種要素的總稱。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，結合國務院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》及現(xiàn)行行政立法的實踐，行政立法的制定一般應遵循以下程序：（一）立項1.行政法規(guī)的立項2.行政規(guī)章的立項（二）起草1.行政法規(guī)的起草2.行政規(guī)章的起草五、行政立法的程序（三）征求意見（四）審查1.行政法規(guī)的審查2.行政規(guī)章的審查（五）決定和簽署1.行政法規(guī)的決定和簽署2.行政法規(guī)的決定和簽署（六）公布與備案1.行政法規(guī)的公布于備案2.行政規(guī)章的公布于備案（七）解釋1.行政法規(guī)的解釋2.行政規(guī)章的解釋六、行政立法的技術行政立法技術是指行政機關在制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的實踐過程中總結出來的，能保障和提高行政立法質(zhì)量的技巧與方法。行政立法技術貫穿于整個行政立法實踐過程中，具體體現(xiàn)在行政立法的形式和內(nèi)容兩個方面。（一）行政立法形式方面的技術1、名稱要規(guī)范、簡明、準確。2、標明制定或發(fā)布的行政機關。3、序言。4、正文排列要規(guī)范。5、簽署和附加部分。6、語言必須嚴謹、簡潔、準確。（二）行政立法內(nèi)容方面的技術1、弄清條文與規(guī)范的關系，做到規(guī)范明確并切實可行。2、明確列舉被廢除的法律規(guī)范性文件，保持整個法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。第二節(jié)其他行政規(guī)范性文件的制定一、其他行政規(guī)范性文件制定的概念二、其他行政規(guī)范性文件的分類三、其他行政規(guī)范性文件的效力四、其他行政規(guī)范性文件的制定程序一、其他行政規(guī)范性文件制定的概念其他行政規(guī)范性文件的制定：是指國家行政機關制定除行政法規(guī)、規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令，規(guī)定行政措施等抽象行政行為的活動。其他規(guī)范性文件具有以下特征：1、主體的廣泛性2、效力的多層級性與從屬性3、規(guī)范性二、其他行政規(guī)范性文件的分類三、其他行政規(guī)范性文件的效力其他行政規(guī)范性文件雖然不屬于法的范疇，但它們能為人們提供行為規(guī)則，具有普遍約束力，在行政管理中起著非常重要的作用，其效力主要體現(xiàn)在以下四個方面：1、他行政規(guī)范性文件對行政相對人具有拘束力和強制執(zhí)行力。2、其他行政規(guī)范性文件對行政機關本身具有確定力。3、部分其他行政規(guī)范性文件是行政復議機關審理復議案件的依據(jù)。4、其他行政規(guī)范性文件在行政訴訟中可以作為法院審理案件的參考。四、其他行政規(guī)范性文件的制定程序根據(jù)國務院頒布的《國家行政機關公文處理辦法》，參照行政立法的程序，結合實踐經(jīng)驗，制定其他行政規(guī)范性文件應遵循以下程序：1、起草2、協(xié)商和協(xié)調(diào)3、征求和聽取意見4、審核、簽批第三節(jié)行政立法的效力等級、沖突及解決一、行政法規(guī)的效力等級、沖突及解決二、部門行政規(guī)章的效力等級、沖突及解決三、地方行政規(guī)章的效力等級、沖突及解決一、行政法規(guī)的效力等級、沖突及解決行政法規(guī)在效力等級上低于憲法和法律，高于地方性法規(guī)、部門行政規(guī)章和地方行政規(guī)章。1、行政法規(guī)必須根據(jù)憲法和法律制定，或者根據(jù)法律制定機關——全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定而制定。2、憲法與法律的效力高于行政法規(guī)，行政法規(guī)的內(nèi)容不得與憲法和法律相抵觸，否則，是無效的。3、行政法規(guī)應當在公布后30日內(nèi)報全國人民代表大會常務委員會備案，接受該機關的監(jiān)督審查。4、行政法規(guī)如有超越權限、違反憲法與法律規(guī)定及違背法定程序的，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷該行政法規(guī)。二、部門行政規(guī)章的效力等級、沖突及解決部門行政規(guī)章在效力等級上低于憲法、法律和行政法規(guī)，但與地方性法規(guī)、地方行政規(guī)章之間沒有效力高低的區(qū)別。具體內(nèi)容是：1、部門行政規(guī)章的立法依據(jù)是法律、行政法規(guī)及國務院的決定、命令，部門行政規(guī)章多是為了執(zhí)行法律、行政法規(guī)而制定的。2、部門行政規(guī)章發(fā)布后30日內(nèi)應報國務院備案審查，接受國務院的監(jiān)督。二、部門行政規(guī)章的效力等級、沖突及解決3、國務院有權改變或撤銷不適當?shù)牟块T行政規(guī)章。4、根據(jù)《立法法》第95條的規(guī)定，地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規(guī)的，應當決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應當適用部門規(guī)章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。5、部門行政規(guī)章與部門行政規(guī)章之間、部門行政規(guī)章與地方行政規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致的，則由國務院裁決適用。三、地方行政規(guī)章的效力等級、沖突及解決地方行政規(guī)章在效力等級上低于憲法、法律、行政法規(guī)以及同級和上級人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)，而與部門行政規(guī)章之間有同等法律效力等級。具體內(nèi)容是：1、地方行政規(guī)章的立法依據(jù)是法律、行政法規(guī)及本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，地方行政規(guī)章多為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的需要而制定。2、地方行政規(guī)章的內(nèi)容不得與憲法、法律、行政法規(guī)以及本級和上級人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)相抵觸。三、地方行政規(guī)章的效力等級、沖突及解決3、地方行政規(guī)章在公布后30日內(nèi)應報國務院、本級人民代表大會常務委員會備案，其中較大的市的地方行政規(guī)章還應同時報送所在省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會和省、自治區(qū)人民政府備案，以備監(jiān)督審查。4、地方行政規(guī)章與憲法、法律、行政法規(guī)以及本級和上級人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)相抵觸的，國務院有權改變或撤銷，本級人民代表大會常務委員會也有權撤銷本級政府制定的地方行政規(guī)章，省、自治區(qū)政府也有權改變或撤銷下一級政府制定的不適當?shù)牡胤叫姓?guī)章。5、規(guī)章內(nèi)部效力等級也不相同，部門行政規(guī)章與地方行政規(guī)章具有同等效力，在各自的權限范圍內(nèi)有效施行，部門行政規(guī)章與地方行政規(guī)章不一致時，由國務院裁決適用，省級政府的地方行政規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)較大的市的政府制定的地方行政規(guī)章。法律應用1、起草行政法規(guī),應當深入調(diào)查研究,總結實踐經(jīng)驗,廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取召開座談會、論證會、聽證會等多種形式。起草部門應當就涉及其他部門的職責或者與其他部門關系緊密的規(guī)定,與有關部門協(xié)商一致;經(jīng)過充分協(xié)商不能取得一致意見的,應當在上報行政法規(guī)草案送審稿時說明情況和理由。起草部門應當對涉及有關管理體制、方針政策等需要國務院決策的重大問題提出解決方案,報國務院決定。2、同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的,適用新的規(guī)定。法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致,不能確定如何適用時,由全國人民代表大會常務委員會裁決。行政法規(guī)之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致,不能確定如何適用時,由國務院裁決。法律應用3、行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力。國務院各部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以向國務院提出行政法規(guī)解釋要求。對屬于行政工作中具體應用行政法規(guī)的問題,省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機構以及國務院有關部門法制機構請求國務院法制機構解釋的,國務院法制機構可以研究答復;其中涉及重大問題的,由國務院法制機構提出意見,報國務院同意后答復。4、涉及國務院兩個以上部門職權范圍的事項,制定行政法規(guī)條件尚不成熟,需要制定規(guī)章的,國務院有關部門應當聯(lián)合制定規(guī)章。該規(guī)章由聯(lián)合制定的部門首長共同署名公布,使用主辦機關的命令序號。法律應用5、規(guī)章解釋權屬于規(guī)章制定機關。規(guī)章有下列情形之一的,由制定機關解釋:（1）規(guī)章的規(guī)定需要進一步明確具體含義的;（2）規(guī)章制定后出現(xiàn)新的情況,需要明確適用規(guī)章依據(jù)的。規(guī)章解釋由規(guī)章制定機關的法制機構參照規(guī)章送審稿審查程序提出意見,報請制定機關批準后公布。規(guī)章的解釋與規(guī)章具有同等效力。案（事）例案情簡介：2002年7月，某港資企業(yè)投資27億元人民幣與內(nèi)地某市自來水公司簽訂合作合同，經(jīng)營該市污水處理。享有規(guī)章制定權的該市政府為此還專門制定了《污水處理專營管理辦法》，對港方作出一系列承諾，并規(guī)定政府承擔污水處理費優(yōu)先支付和差額補足的義務，該辦法至合作期結束時廢止。2005年2月，市政府以合作項目系國家明令禁止的變相對外融資舉債的“固定回報”項目，違反了國務院辦公廳《關于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》的精神，屬于應清理、廢止、撤銷的范圍為由，作出“關于廢止《污水處理專營管理辦法》的決定”，但并未將該決定告知合作公司和港方。港方認為市政府的做法不當，理由是：其一，國務院辦公廳文件明確要求，各級政府對涉及固定回報的外商投資項目應“充分協(xié)商”、“妥善處理”，市政府事前不作充分論證，事后也不通知對方，違反了文件精神；其二，1998年9月國務院通知中已明令禁止審批新的“固定回報”項目，而污水處理