《行政法與行政訴訟法（第三版）》課件4章

第四章行政立法與其他行政規(guī)范性文件的制定第一節(jié)行政立法第二節(jié)其他行政規(guī)范性文件的制定第三節(jié)行政立法的效力等級(jí)、沖突及解決第四章行政立法與其他行政規(guī)范性文件的制定重點(diǎn)問題：

1、行政立法的概念與分類2、行政立法的原則3、行政立法的權(quán)限4、行政立法的程序5、行政立法的效力沖突及其解決6、其他行政規(guī)范性文件的概念、特征及種類第一節(jié)行政立法一、行政立法的概念二、行政立法的分類三、行政立法的原則四、行政立法的權(quán)限五、行政立法的程序六、行政立法的技術(shù)一、行政立法的概念行政立法是指特定的國家行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。行政立法的特征主要有：1、行政立法的主體是享有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)。2、行政立法是制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。3、行政立法是行政機(jī)關(guān)立法權(quán)范圍內(nèi)的行為。4、行政立法須依立法程序進(jìn)行。二、行政立法的分類行政立法立法權(quán)的來源主體及適用范圍目的與內(nèi)容職權(quán)性授權(quán)性中央地方執(zhí)行性創(chuàng)制性三、行政立法的原則行政立法的原則是指貫穿于行政立法的過程中，對(duì)行政立法起指導(dǎo)作用的基本準(zhǔn)則。行政立法應(yīng)當(dāng)遵循以下幾項(xiàng)原則：1、依法立法原則。行政立法必須依法進(jìn)行。依法立法包括三層含義：（1）行政立法必須依照法定權(quán)限。（2）行政立法的內(nèi)容必須符合憲法、法律、法規(guī)的規(guī)定。（3）行政立法必須遵循法定程序。三、行政立法的原則2、民主、公開原則。民主、公開原則包含以下幾個(gè)方面的基本要求：（1）行政立法要把維護(hù)最大多數(shù)人民的最大利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，正確處理人民的全局利益與局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和眼前利益的關(guān)系，立法的內(nèi)容要反映或體現(xiàn)大多數(shù)人民群眾的意志與利益。（2）立法程序要充分發(fā)揚(yáng)民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。（3）要依法公布已通過的行政立法文件，對(duì)直接涉及公民權(quán)利義務(wù)的行政立法，應(yīng)明確規(guī)定實(shí)施時(shí)間。（4）應(yīng)設(shè)置專門的行政立法咨詢機(jī)構(gòu)和咨詢程序，對(duì)特別重大的行政立法進(jìn)行專門咨詢，并作為必經(jīng)程序。三、行政立法的原則3、維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)的原則。我國的國家結(jié)構(gòu)是單一制，中央和地方職權(quán)的劃分，是遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則。而且，立法是廣大人民群眾意志與利益的反映。體現(xiàn)人民群眾意志和利益的立法應(yīng)當(dāng)有極大的權(quán)威、尊嚴(yán)，必須得到統(tǒng)一的遵守與執(zhí)行。三、行政立法的原則4、協(xié)調(diào)、合理原則。協(xié)調(diào)、合理原則要求：（1）要從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是地處理好方方面面的關(guān)系，既要符合全局的需要，又要考慮不同地區(qū)的實(shí)際情況；既要符合長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展方向，又要切合當(dāng)前的實(shí)際。（2）要科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。四、行政立法的權(quán)限（一）國務(wù)院的行政立法權(quán)限國務(wù)院的行政立法權(quán)是制定行政法規(guī)。根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，國務(wù)院制定行政法規(guī)的立法權(quán)限包括兩類事項(xiàng)：1、職權(quán)立法事項(xiàng)。（1）《憲法》第89條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。（2）國務(wù)院為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。2、授權(quán)立法事項(xiàng)。所謂授權(quán)立法事項(xiàng)，是指將本屬于全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國務(wù)院立法，國務(wù)院根據(jù)此項(xiàng)授權(quán)而對(duì)此事項(xiàng)制定行政法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。（二）國務(wù)院各部門的行政立法權(quán)限國務(wù)院各部門有制定部門規(guī)章的行政立法權(quán)限，這是中央行政立法的另一種形式?！读⒎ǚā飞形磳?duì)國務(wù)院與國務(wù)院各部委立法權(quán)限作出明確的劃分。國務(wù)院各部門制定規(guī)章的權(quán)限問題，《立法法》也僅作了原則性的規(guī)定，還不夠清晰和具體。根據(jù)該法第80條的規(guī)定，部門規(guī)章的行政立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。（三）有關(guān)地方人民政府的行政立法權(quán)限

有關(guān)地方人民政府（如省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府）依法享有制定地方政府規(guī)章的權(quán)限。地方政府規(guī)章制定權(quán)限涉及中央人民政府制定行政法規(guī)與地方人民政府制定規(guī)章之間的立法權(quán)限劃分，地方人民政府制定規(guī)章與地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)之間的權(quán)限劃分。根據(jù)《立法法》第82條的規(guī)定，地方政府規(guī)章制定權(quán)限包括以下兩個(gè)方面：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)。（2）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。五、行政立法的程序行政立法的程序，是指行政立法機(jī)關(guān)在制定、修改和廢止行政法規(guī)和規(guī)章過程中所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序等各種要素的總稱。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，結(jié)合國務(wù)院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》及現(xiàn)行行政立法的實(shí)踐，行政立法的制定一般應(yīng)遵循以下程序：（一）立項(xiàng)1.行政法規(guī)的立項(xiàng)2.行政規(guī)章的立項(xiàng)（二）起草1.行政法規(guī)的起草2.行政規(guī)章的起草五、行政立法的程序（三）征求意見（四）審查1.行政法規(guī)的審查2.行政規(guī)章的審查（五）決定和簽署1.行政法規(guī)的決定和簽署2.行政法規(guī)的決定和簽署（六）公布與備案1.行政法規(guī)的公布于備案2.行政規(guī)章的公布于備案（七）解釋1.行政法規(guī)的解釋2.行政規(guī)章的解釋六、行政立法的技術(shù)行政立法技術(shù)是指行政機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的實(shí)踐過程中總結(jié)出來的，能保障和提高行政立法質(zhì)量的技巧與方法。行政立法技術(shù)貫穿于整個(gè)行政立法實(shí)踐過程中，具體體現(xiàn)在行政立法的形式和內(nèi)容兩個(gè)方面。（一）行政立法形式方面的技術(shù)1、名稱要規(guī)范、簡(jiǎn)明、準(zhǔn)確。2、標(biāo)明制定或發(fā)布的行政機(jī)關(guān)。3、序言。4、正文排列要規(guī)范。5、簽署和附加部分。6、語言必須嚴(yán)謹(jǐn)、簡(jiǎn)潔、準(zhǔn)確。（二）行政立法內(nèi)容方面的技術(shù)1、弄清條文與規(guī)范的關(guān)系，做到規(guī)范明確并切實(shí)可行。2、明確列舉被廢除的法律規(guī)范性文件，保持整個(gè)法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。第二節(jié)其他行政規(guī)范性文件的制定一、其他行政規(guī)范性文件制定的概念二、其他行政規(guī)范性文件的分類三、其他行政規(guī)范性文件的效力四、其他行政規(guī)范性文件的制定程序一、其他行政規(guī)范性文件制定的概念其他行政規(guī)范性文件的制定：是指國家行政機(jī)關(guān)制定除行政法規(guī)、規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令，規(guī)定行政措施等抽象行政行為的活動(dòng)。其他規(guī)范性文件具有以下特征：1、主體的廣泛性2、效力的多層級(jí)性與從屬性3、規(guī)范性二、其他行政規(guī)范性文件的分類三、其他行政規(guī)范性文件的效力其他行政規(guī)范性文件雖然不屬于法的范疇，但它們能為人們提供行為規(guī)則，具有普遍約束力，在行政管理中起著非常重要的作用，其效力主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：1、他行政規(guī)范性文件對(duì)行政相對(duì)人具有拘束力和強(qiáng)制執(zhí)行力。2、其他行政規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)本身具有確定力。3、部分其他行政規(guī)范性文件是行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件的依據(jù)。4、其他行政規(guī)范性文件在行政訴訟中可以作為法院審理案件的參考。四、其他行政規(guī)范性文件的制定程序根據(jù)國務(wù)院頒布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》，參照行政立法的程序，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定其他行政規(guī)范性文件應(yīng)遵循以下程序：1、起草2、協(xié)商和協(xié)調(diào)3、征求和聽取意見4、審核、簽批第三節(jié)行政立法的效力等級(jí)、沖突及解決一、行政法規(guī)的效力等級(jí)、沖突及解決二、部門行政規(guī)章的效力等級(jí)、沖突及解決三、地方行政規(guī)章的效力等級(jí)、沖突及解決一、行政法規(guī)的效力等級(jí)、沖突及解決行政法規(guī)在效力等級(jí)上低于憲法和法律，高于地方性法規(guī)、部門行政規(guī)章和地方行政規(guī)章。1、行政法規(guī)必須根據(jù)憲法和法律制定，或者根據(jù)法律制定機(jī)關(guān)——全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定而制定。2、憲法與法律的效力高于行政法規(guī)，行政法規(guī)的內(nèi)容不得與憲法和法律相抵觸，否則，是無效的。3、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后30日內(nèi)報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，接受該機(jī)關(guān)的監(jiān)督審查。4、行政法規(guī)如有超越權(quán)限、違反憲法與法律規(guī)定及違背法定程序的，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷該行政法規(guī)。二、部門行政規(guī)章的效力等級(jí)、沖突及解決部門行政規(guī)章在效力等級(jí)上低于憲法、法律和行政法規(guī)，但與地方性法規(guī)、地方行政規(guī)章之間沒有效力高低的區(qū)別。具體內(nèi)容是：1、部門行政規(guī)章的立法依據(jù)是法律、行政法規(guī)及國務(wù)院的決定、命令，部門行政規(guī)章多是為了執(zhí)行法律、行政法規(guī)而制定的。2、部門行政規(guī)章發(fā)布后30日內(nèi)應(yīng)報(bào)國務(wù)院備案審查，接受國務(wù)院的監(jiān)督。二、部門行政規(guī)章的效力等級(jí)、沖突及解決3、國務(wù)院有權(quán)改變或撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T行政規(guī)章。4、根據(jù)《立法法》第95條的規(guī)定，地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。5、部門行政規(guī)章與部門行政規(guī)章之間、部門行政規(guī)章與地方行政規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，則由國務(wù)院裁決適用。三、地方行政規(guī)章的效力等級(jí)、沖突及解決地方行政規(guī)章在效力等級(jí)上低于憲法、法律、行政法規(guī)以及同級(jí)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，而與部門行政規(guī)章之間有同等法律效力等級(jí)。具體內(nèi)容是：1、地方行政規(guī)章的立法依據(jù)是法律、行政法規(guī)及本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，地方行政規(guī)章多為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的需要而制定。2、地方行政規(guī)章的內(nèi)容不得與憲法、法律、行政法規(guī)以及本級(jí)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)相抵觸。三、地方行政規(guī)章的效力等級(jí)、沖突及解決3、地方行政規(guī)章在公布后30日內(nèi)應(yīng)報(bào)國務(wù)院、本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，其中較大的市的地方行政規(guī)章還應(yīng)同時(shí)報(bào)送所在省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和省、自治區(qū)人民政府備案，以備監(jiān)督審查。4、地方行政規(guī)章與憲法、法律、行政法規(guī)以及本級(jí)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)相抵觸的，國務(wù)院有權(quán)改變或撤銷，本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)也有權(quán)撤銷本級(jí)政府制定的地方行政規(guī)章，省、自治區(qū)政府也有權(quán)改變或撤銷下一級(jí)政府制定的不適當(dāng)?shù)牡胤叫姓?guī)章。5、規(guī)章內(nèi)部效力等級(jí)也不相同，部門行政規(guī)章與地方行政規(guī)章具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)有效施行，部門行政規(guī)章與地方行政規(guī)章不一致時(shí)，由國務(wù)院裁決適用，省級(jí)政府的地方行政規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)較大的市的政府制定的地方行政規(guī)章。法律應(yīng)用1、起草行政法規(guī),應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。起草部門應(yīng)當(dāng)就涉及其他部門的職責(zé)或者與其他部門關(guān)系緊密的規(guī)定,與有關(guān)部門協(xié)商一致;經(jīng)過充分協(xié)商不能取得一致意見的,應(yīng)當(dāng)在上報(bào)行政法規(guī)草案送審稿時(shí)說明情況和理由。起草部門應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及有關(guān)管理體制、方針政策等需要國務(wù)院決策的重大問題提出解決方案,報(bào)國務(wù)院決定。2、同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的,適用新的規(guī)定。法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致,不能確定如何適用時(shí),由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。行政法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致,不能確定如何適用時(shí),由國務(wù)院裁決。法律應(yīng)用3、行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力。國務(wù)院各部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以向國務(wù)院提出行政法規(guī)解釋要求。對(duì)屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題,省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機(jī)構(gòu)以及國務(wù)院有關(guān)部門法制機(jī)構(gòu)請(qǐng)求國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)解釋的,國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以研究答復(fù);其中涉及重大問題的,由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出意見,報(bào)國務(wù)院同意后答復(fù)。4、涉及國務(wù)院兩個(gè)以上部門職權(quán)范圍的事項(xiàng),制定行政法規(guī)條件尚不成熟,需要制定規(guī)章的,國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定規(guī)章。該規(guī)章由聯(lián)合制定的部門首長(zhǎng)共同署名公布,使用主辦機(jī)關(guān)的命令序號(hào)。法律應(yīng)用5、規(guī)章解釋權(quán)屬于規(guī)章制定機(jī)關(guān)。規(guī)章有下列情形之一的,由制定機(jī)關(guān)解釋:（1）規(guī)章的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的;（2）規(guī)章制定后出現(xiàn)新的情況,需要明確適用規(guī)章依據(jù)的。規(guī)章解釋由規(guī)章制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)參照規(guī)章送審稿審查程序提出意見,報(bào)請(qǐng)制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后公布。規(guī)章的解釋與規(guī)章具有同等效力。案（事）例案情簡(jiǎn)介：2002年7月，某港資企業(yè)投資27億元人民幣與內(nèi)地某市自來水公司簽訂合作合同，經(jīng)營(yíng)該市污水處理。享有規(guī)章制定權(quán)的該市政府為此還專門制定了《污水處理專營(yíng)管理辦法》，對(duì)港方作出一系列承諾，并規(guī)定政府承擔(dān)污水處理費(fèi)優(yōu)先支付和差額補(bǔ)足的義務(wù)，該辦法至合作期結(jié)束時(shí)廢止。2005年2月，市政府以合作項(xiàng)目系國家明令禁止的變相對(duì)外融資舉債的“固定回報(bào)”項(xiàng)目，違反了國務(wù)院辦公廳《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》的精神，屬于應(yīng)清理、廢止、撤銷的范圍為由，作出“關(guān)于廢止《污水處理專營(yíng)管理辦法》的決定”，但并未將該決定告知合作公司和港方。港方認(rèn)為市政府的做法不當(dāng)，理由是：其一，國務(wù)院辦公廳文件明確要求，各級(jí)政府對(duì)涉及固定回報(bào)的外商投資項(xiàng)目應(yīng)“充分協(xié)商”、“妥善處理”，市政府事前不作充分論證，事后也不通知對(duì)方，違反了文件精神；其二，1998年9月國務(wù)院通知中已明令禁止審批新的“固定回報(bào)”項(xiàng)目，而污水處理