2022年行業(yè)分析建立我國食品安全事件處理長(zhǎng)效機(jī)制的建議

建立我國食品安全事件處理長(zhǎng)效機(jī)制的建議食品平安問題是民生問題、是政治經(jīng)濟(jì)問題，也是社會(huì)科學(xué)進(jìn)展問題。作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的進(jìn)展中國家，我國還將在一段時(shí)期內(nèi)應(yīng)對(duì)和處理食品平安問題，依據(jù)我在美國學(xué)習(xí)食品政策學(xué)及回國從事食品平安工作的閱歷，基于與國內(nèi)外食品平安機(jī)構(gòu)官員和學(xué)者的溝通（我國衛(wèi)生部、北京市食品平安委員會(huì)、美國FDA、歐盟食品平安局和我國香港特區(qū)政府食物平安中心等），建議我國政府部門采納“風(fēng)險(xiǎn)性分析”這一國際上成熟并得到廣泛認(rèn)同的原則，參考?xì)W盟以及我國香港特區(qū)政府的做法，建立負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和溝通的國家級(jí)專業(yè)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)將極大的促進(jìn)形成“權(quán)威統(tǒng)一的科學(xué)評(píng)估、政府科學(xué)決策與管理、相關(guān)部門準(zhǔn)時(shí)信息溝通”食品平安大事處理長(zhǎng)效機(jī)制。該機(jī)制將：一、日常監(jiān)管與危機(jī)處理中體現(xiàn)科學(xué)決策的指導(dǎo)思想；二、有效避開和掌握由媒體炒作和消費(fèi)者熟悉誤區(qū)所引起的社會(huì)恐慌及其衍生到經(jīng)濟(jì)、政治上的負(fù)面效應(yīng)，從而在很大程度上轉(zhuǎn)變我國在食品平安處理方面處于被動(dòng)的局面。

一、風(fēng)險(xiǎn)分析原則在食品平安管理中的作用

“風(fēng)險(xiǎn)分析”（riskanalysis）最初由國際食品法典委員會(huì)提出，近十余年來用于WTO/SPS、食品平安及其他公共危機(jī)大事。該原則由三個(gè)既相互關(guān)聯(lián)而又相對(duì)獨(dú)立的部分組成：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)性溝通。形象地說，“風(fēng)險(xiǎn)性分析”是三個(gè)套在一起的環(huán)組成的科學(xué)決策體系。近十余年來應(yīng)用于WTO/SPS、食品平安及其他公共危機(jī)大事處理。

首先，“風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估”，它是科學(xué)家對(duì)某一種食品存在的擔(dān)心全因素（包括微生物和化學(xué)物的污染）進(jìn)行評(píng)估的過程。比如，專家對(duì)三聚氰胺污染的乳制品進(jìn)行評(píng)估，對(duì)兒童和成人攝入多少會(huì)造成多大程度的危害等問題作出回答。

其次，“風(fēng)險(xiǎn)性管理”，政府決策者依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估結(jié)果制定相應(yīng)的對(duì)策和管理措施，作為立法或監(jiān)督部門的工作,這包括制定和實(shí)施國家法律、標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)監(jiān)管措施（如：確定檢測(cè)頻率、發(fā)布食品召回或禁止問題食品進(jìn)口等），必定受各國的政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平和生活習(xí)慣的影響。

最終，科學(xué)家（風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者）與政府官員（風(fēng)險(xiǎn)管理者）之間要有雙向的溝通；政府和專家還要在實(shí)行管理措施的同時(shí)向消費(fèi)者、媒體等利益相關(guān)方進(jìn)行溝通。這就是“風(fēng)險(xiǎn)性溝通”。只有上述三個(gè)部分都發(fā)揮作用，才能稱之為運(yùn)用了風(fēng)險(xiǎn)分析原則。

國內(nèi)外應(yīng)用“風(fēng)險(xiǎn)分析”處理食品平安大事的案例分析

回顧近幾年我國比較“出名”的食品平安大事，可以發(fā)覺假冒偽劣性質(zhì)的問題居多。比如，所謂“毒菜花大事”是超范圍使用二氧化硫，所謂“致癌毒魚”是鰻魚中使用“孔雀石綠”，所謂“毒辣椒醬”是食品中使用化工原料蘇丹紅。這類大事有的特點(diǎn)是，一方面使用非食品的物質(zhì)造成食物污染屬于違法行為，但并沒有達(dá)到“有毒”的程度；另一方面是媒體冠以“有毒”、“致癌”等語言描述誤導(dǎo)消費(fèi)者,進(jìn)一步引起社會(huì)恐慌。食品平安危機(jī)需要官員第一時(shí)間做出決策，既要打擊違法行為，又要對(duì)消費(fèi)者開展樂觀的溝通活動(dòng)。以下兩個(gè)例子，說明“風(fēng)險(xiǎn)分析”原則在大事處理中的應(yīng)用。

例一、2022年英國處理進(jìn)口食品中蘇丹紅大事。蘇丹紅作為一種化工原料，是不允許在食品中使用的。2022年2月，英國食品標(biāo)準(zhǔn)局（FSA）檢出印度進(jìn)口的調(diào)料中含有蘇丹紅之后，馬上公布召回全部發(fā)覺含有蘇丹紅的食品；同時(shí)向消費(fèi)者開展信息溝通活動(dòng)，包括官方網(wǎng)站上登出“大事背后的事實(shí)”，說明：“食品中使用蘇丹紅是違法行為，政府已全面停售并監(jiān)督企進(jìn)行召回；但依據(jù)評(píng)估，就目前在食品中的含量來講，對(duì)你的健康危害微小，偶然誤食也不會(huì)致病”。這就是一個(gè)符合風(fēng)險(xiǎn)分析原則處理大事的正確程序，“蘇丹紅”大事起始于英國，但沒有引起恐慌的社會(huì)現(xiàn)象。

例二、2022年我國處理辣椒醬中蘇丹紅大事。幾乎與英國處理蘇丹紅大事同時(shí)，我國有關(guān)部門在番茄醬等調(diào)料中檢出蘇丹紅。政府投入了大量管理資源查處，消費(fèi)者對(duì)全部帶紅色的加工食品都非常懼怕。值得反思的是，在“蘇丹紅”大事發(fā)生2個(gè)月后，我國專家的評(píng)估報(bào)告才得以公布：“蘇丹紅是動(dòng)物致癌物，人體通過辣椒醬可能攝入的蘇丹紅最大量?jī)H相當(dāng)于動(dòng)物致癌劑量的十萬到一百萬分之一，由于實(shí)際在辣椒粉中蘇丹紅的檢出量通常較低，因此對(duì)人健康造成危害的可能性很小，偶然攝入含有少量蘇丹紅的食品，引起的致癌性危急性不大?！痹u(píng)估結(jié)論沒有在引導(dǎo)政府和消費(fèi)者正確了解風(fēng)險(xiǎn)之中發(fā)揮“科學(xué)依據(jù)”的作用。全國人民在媒體炒作“有毒辣椒醬”中，“談紅色變”。這樣的大事引起消費(fèi)者對(duì)整體食品平安狀況的誤會(huì)，也使我國在國際貿(mào)易中陷入被動(dòng)的局面。

這兩個(gè)例子說明過去幾年我國與國際水平的“風(fēng)險(xiǎn)分析”原則之間曾存在的差距，突出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)溝通對(duì)政府管理起到的重要作用。

值得重視的是，近幾年來，我國政府已經(jīng)開頭重視“風(fēng)險(xiǎn)分析”的理論與實(shí)踐。2022年，國家食品藥品監(jiān)督管理局與世界衛(wèi)生組織合作共同舉辦了國際食品平安風(fēng)險(xiǎn)分析研討班，參與人員為各省食品藥品監(jiān)督管理干部。

最近的“三聚氰胺污染奶粉”大事處理過程，近期專家稱“中國政府對(duì)此次奶粉污染大事的處理基本遵循了國際通行的風(fēng)險(xiǎn)分析原則，這次的堅(jiān)決決策帶來的影響從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看是樂觀的”。首先，政府有關(guān)部門依據(jù)專家的評(píng)估快速做出了管理決策，包括：馬上啟動(dòng)國家重大食品平安事故I級(jí)響應(yīng)機(jī)制；同時(shí)，政府準(zhǔn)時(shí)向社會(huì)各界公眾管理措施和最新進(jìn)展；衛(wèi)生部在12320全國公共衛(wèi)生公益熱線網(wǎng)站上發(fā)布公眾詢問指南,并組織專家通過主流媒體,將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)結(jié)果向公眾解釋大事性質(zhì)。首先向公眾說明添加三聚氰胺屬于非法行為，進(jìn)而解釋三聚氰胺的毒性評(píng)估結(jié)論。此次大事處理還體現(xiàn)了三個(gè)特點(diǎn)：（1）政府與其他利益相關(guān)者之間的溝通準(zhǔn)時(shí)而且“有前瞻性”。比如，考慮到需要盡快重建消費(fèi)者信念、恢復(fù)國有乳品企業(yè)的市場(chǎng)，我國衛(wèi)生部發(fā)布三聚氰胺在乳制品中臨時(shí)管理限量檢出值，既能判定、掌握摻假行為，又可愛護(hù)奶農(nóng)的利益，在充分論證并征求相關(guān)部門、企業(yè)、消費(fèi)者以及世界衛(wèi)生組織等國際組織看法之后，衛(wèi)生部發(fā)布三聚氰胺在乳制品中的臨時(shí)管理限量檢出值；同時(shí)，考慮了社會(huì)可能消失的反響，新聞發(fā)布上邀請(qǐng)專家與政府官員一起回答媒體問題，準(zhǔn)時(shí)澄清了幾個(gè)簡(jiǎn)單混淆的概念；（2）“雙憧憬返”的溝通過程，政府部門收集了媒體、公眾對(duì)這一大事的看法和投訴，有針對(duì)性地進(jìn)行了溝通，而不是以往單方面的宣揚(yáng)和灌輸；（3）保持信息的“全都性”，政府指定幾位專家以統(tǒng)一的口徑對(duì)公眾進(jìn)行解釋，轉(zhuǎn)變了以往“專家”眾多，產(chǎn)生誤導(dǎo)的混亂局面。這一系列決策和做法使風(fēng)險(xiǎn)信息溝通最大程度地消退人們的心理恐慌，為社會(huì)削減不必要的損失。

二、促進(jìn)“風(fēng)險(xiǎn)分析”制度化的詳細(xì)建議

依據(jù)我與部分國家或地區(qū)食品平安機(jī)構(gòu)之間的溝通和理解（美國FDA、歐盟食品平安局、澳大利亞新西蘭食品標(biāo)準(zhǔn)局和我國香港特區(qū)政府食物平安中心等），我建議從“機(jī)構(gòu)化”動(dòng)身，提高科學(xué)家與政府官員之間的有機(jī)連接與協(xié)作，逐步建立健全“風(fēng)險(xiǎn)分析”制度和工作機(jī)制。

機(jī)制通常是制度的詳細(xì)表現(xiàn)形式,受制度制約,為決策體制服務(wù)?！敖Y(jié)構(gòu)打算結(jié)果”，高效的食品平安大事處理機(jī)制必需首先確定能夠擔(dān)當(dāng)其職能的機(jī)構(gòu)和相應(yīng)制度。目前，我國的食品平安監(jiān)管體制屬于“分段管理”，即衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局、工商總局和農(nóng)業(yè)部等業(yè)務(wù)部按環(huán)節(jié)分別擔(dān)當(dāng)了“風(fēng)險(xiǎn)分析”框架中“風(fēng)險(xiǎn)管理”的職能，為了更有效地為主管部門和信息溝通供應(yīng)科學(xué)依據(jù)，亟需建立擔(dān)當(dāng)“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”和“風(fēng)險(xiǎn)溝通”的國家級(jí)機(jī)構(gòu)。

（一）建立“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”、“風(fēng)險(xiǎn)溝通”的國家級(jí)機(jī)構(gòu)的依據(jù)

其一、我國開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作將具有法律依據(jù)。全國人大常委會(huì)三審“國家食品平安法草案”中增加了兩款關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)定，其中一款為：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門通過食品平安風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)或者接到舉報(bào)發(fā)覺食品可能存在平安隱患的，應(yīng)當(dāng)馬上依法進(jìn)行檢驗(yàn)并進(jìn)行食品平安風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”。由此明確了“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”在行政管理和執(zhí)法中的法律基礎(chǔ)?！皣壹?jí)”評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)威地位。與國際水平相比，我國食品平安領(lǐng)域開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估尚處在需要大量實(shí)踐的階段，技術(shù)手段和專家資源都集中在國家級(jí)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)中（主要是衛(wèi)生部下屬的中國疾病預(yù)防掌握中心），在現(xiàn)有基礎(chǔ)上建立“國家評(píng)估機(jī)構(gòu)”，可以避開不同地區(qū)“閉門評(píng)估”、不同部門“分段評(píng)估”導(dǎo)致方法不統(tǒng)一、結(jié)果不同等混亂局面。

其二、國際上共同趨勢(shì)是設(shè)立一個(gè)部門負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)溝通。我國目前所開展的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要在衛(wèi)生部下屬的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)中進(jìn)行，由同一組專家既進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、又進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理（如起草標(biāo)準(zhǔn)）。這是由于專家資源不足而實(shí)行的權(quán)宜之計(jì)，不符合“風(fēng)險(xiǎn)分析”中“評(píng)估”與“管理”相對(duì)獨(dú)立以確保其過程科學(xué)的原則。在這方面，一些國家和地區(qū)的做法值得借鑒。歐盟在經(jīng)受了“瘋牛病”危機(jī)之后重新組建食品平安機(jī)構(gòu)，2022年成立了歐盟食品平安局（EFSA）。作為獨(dú)立的科學(xué)機(jī)構(gòu)，該局主要為歐盟委員會(huì)和成員國政府就涉及食品飼料等方面的平安問題供應(yīng)專家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估服務(wù)，幫助政府機(jī)構(gòu)做出科學(xué)合理的管理決策并統(tǒng)一發(fā)布信息，從制度上保障管理行為的科學(xué)性。

同理，我國香港食物及衛(wèi)生局負(fù)責(zé)全部涉及食物平安與醫(yī)療方面的政策制訂。該局下屬的食物環(huán)境衛(wèi)生署負(fù)責(zé)食物的監(jiān)測(cè)、監(jiān)管以及餐館發(fā)牌照等工作。2022年，依據(jù)“風(fēng)險(xiǎn)分析”原則建立了隸屬于食物環(huán)境衛(wèi)生署的“食物平安中心”，由署長(zhǎng)之下的食物平安專員負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。該中心下設(shè)“食物監(jiān)察和管制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)和風(fēng)險(xiǎn)傳達(dá)科”三個(gè)部門，從機(jī)構(gòu)設(shè)置和專業(yè)人員結(jié)構(gòu)上供應(yīng)了實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)分析”的必要條件。其中，“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”部門科學(xué)評(píng)估食物中的風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，“風(fēng)險(xiǎn)管理”部門實(shí)施食品平安掌握與督察方案，“風(fēng)險(xiǎn)傳達(dá)”部門適時(shí)向市民發(fā)布食物平安信息，通過建立“業(yè)界詢問論壇”、“消費(fèi)者聯(lián)系小組”促進(jìn)政府與企業(yè)、市民之間的溝通，編寫通俗易懂的“風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)訊”，在引導(dǎo)消費(fèi)者、媒體理性對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了樂觀的作用。比如，在“三鹿奶粉大事”中，香港“食物平安中心”設(shè)立專欄對(duì)市民進(jìn)行集中溝通，對(duì)于“每人要食用了多少三聚氰胺含量超過法例標(biāo)準(zhǔn)的食物，才會(huì)超過平安參考值？”的問題，“食物平安中心”答：“由于幼童和成人對(duì)三聚氰胺的反應(yīng)有所不同，因此我們供應(yīng)兩組資料作為例子。無論如何，只要長(zhǎng)期平均的攝入量不超出平安參考值，間或超出這個(gè)參考值并不會(huì)影響健康?！?/p>

其三、食品平安信息需要國家有統(tǒng)一的渠道予以發(fā)布和解釋。食品平安大事處理的難點(diǎn)在于引導(dǎo)消費(fèi)者、媒體與政府部門共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。在食品平安大事中，公眾主要依靠政府供應(yīng)權(quán)威而專業(yè)的信息，我國有必要加強(qiáng)對(duì)媒體、對(duì)公眾供應(yīng)針對(duì)大事特定內(nèi)容的信息服務(wù)。英國的“瘋牛病”和我國的“蘇丹紅”等大事已表明，假如與消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)溝通不夠準(zhǔn)時(shí)、到位，即便實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)和管理的手段，也不能確保掌握衍生到社會(huì)、國家甚至國際上的負(fù)面影響。鑒于溝通的內(nèi)容專業(yè)化程度高、溝通的影響廣泛而快速，許多國家將“風(fēng)險(xiǎn)溝通”作為危機(jī)管理重要組成部分加以系統(tǒng)化培訓(xùn)和演練，如:美國衛(wèi)生部、環(huán)保局和澳大利亞政府通過案例分析、模擬演習(xí)等方式提高官員們與媒體、公眾溝通的水平。我國可以借鑒這些做法，最有效的方式就是通過政府的機(jī)構(gòu)開展這方面的工作。

（二）關(guān)于國家級(jí)食品平安風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)溝通專業(yè)機(jī)構(gòu)職責(zé)的設(shè)想

1、“國家食品平安風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)建立日常和危機(jī)管理所需的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制。主要職能：（1）在日常工作中，對(duì)食品中的各種健康影響因素進(jìn)行評(píng)估，確定監(jiān)管重點(diǎn)；（2）為地方管理機(jī)構(gòu)供應(yīng)專業(yè)指導(dǎo)；（3）在突發(fā)大事中，協(xié)調(diào)組織相關(guān)部門開展評(píng)估，向政府部門供應(yīng)權(quán)威的評(píng)估結(jié)果。

2、“國家食品平安風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)建立日常和危機(jī)管理所需的風(fēng)險(xiǎn)溝通工作機(jī)制。主要職能:（1）在日常工作中，匯合分析國內(nèi)外食品平安輿情；（2）討論適合我國國情的風(fēng)險(xiǎn)溝通策略并組織實(shí)施信息溝通活動(dòng)；（3）在突發(fā)大事中，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果為政府供應(yīng)書面材料，并通過易于理解的方式關(guān)心公眾樹立正確的熟悉。

新建部門以“國家食品平安風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與溝通中心”命名，對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)溝通兩個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，應(yīng)當(dāng)是接近于抱負(fù)狀態(tài)的組織結(jié)構(gòu)。這個(gè)“中心”是設(shè)置在某個(gè)國家部委還是作為獨(dú)立的專業(yè)部門較適合，還需要進(jìn)一步論證。

介紹：

韓蕃璠