構(gòu)建以消防部隊為主導(dǎo)的國家應(yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)體系騰五曉復(fù)旦大學(xué)課件

構(gòu)建以消防部隊為主導(dǎo)的國家應(yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)體系城市公共安全研究中心社會發(fā)展與公共政策學(xué)院滕五曉、序論危機(jī)=危險+機(jī)遇SARS危機(jī)推動了我國應(yīng)急管理體制的建立SARS的初期應(yīng)對，充分暴露出了我國突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的薄弱SARS危機(jī)的爆發(fā)直接推動了我國突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體制的建立與完善。經(jīng)過了三年多的不懈努力，我國已經(jīng)從單一的防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)過渡到了綜合性的危機(jī)管理體系建設(shè)，并逐步形成了以國務(wù)院《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為總綱，二十五件專項預(yù)案，八十件部門預(yù)案和三十一個省(區(qū)、市)總體預(yù)案為主的全國性的突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制與應(yīng)急管理體系框架，應(yīng)對突發(fā)事件的能力不斷提高。各級政府在此框架下建立了相應(yīng)的危機(jī)管理組織，并且已經(jīng)在突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急管理實踐中發(fā)揮著重要的作用。面對危機(jī)的突發(fā)性和不確定性，我國現(xiàn)有的危機(jī)管理體系在突發(fā)事件的處置和應(yīng)急管理過程中仍然存在著許多問題，難以有效地應(yīng)對各種災(zāi)害和事故。根據(jù)民政部國家減災(zāi)中心的統(tǒng)計，截止2006年8月15日，我國2006年因自然災(zāi)害死亡人數(shù)2006人，失蹤624人，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1600億元，與2000年以來歷史同期相比，因災(zāi)死亡人數(shù)明顯偏多（2000年—2005年同期平均因災(zāi)死亡1282人）。之所以造成如此重大生命和財產(chǎn)損失，除了2006年臺風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害頻發(fā)外，各地政府突發(fā)公共事件應(yīng)急管理能力不高、災(zāi)害應(yīng)急救援水平較低是其中最主要的原因。2.我國應(yīng)急管理工作中存在許多問題隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的高速發(fā)展，我國社會已經(jīng)進(jìn)入了一個高風(fēng)險的發(fā)展階段，正面臨著傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的、自然的和社會的各種安全風(fēng)險，各種突發(fā)事件日趨常態(tài)化、多樣化、復(fù)雜化，突發(fā)事件的形成規(guī)模、傳播速率和影響程度將逐步升級擴(kuò)大。我國每年因突發(fā)公共事件造成非正常死亡超過20萬人，300多萬人致殘，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)6000億元，并呈逐年增加的趨勢。與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的客觀要求相比，我國應(yīng)急管理體系建設(shè)基礎(chǔ)工作還相對薄弱，存在許多問題，主要表現(xiàn)在應(yīng)急救援法制基礎(chǔ)薄弱；應(yīng)急救援力量發(fā)展滯后；應(yīng)急管理機(jī)制尚未健全。盡快建立健全我國突發(fā)公共事件應(yīng)急救援體制，提升我國應(yīng)急救災(zāi)能力，將成為我國應(yīng)急管理工作的重要任務(wù)之一。二、我國應(yīng)急救援現(xiàn)狀分析1.我國國家應(yīng)急救援框架體系已經(jīng)初步形成近年來在黨中央、國務(wù)院的高度重視和領(lǐng)導(dǎo)下，我國政府在建立健全危機(jī)管理體系的建設(shè)方面取得了較大進(jìn)展，從過去主要由人民解放軍官兵參與救災(zāi)搶險的“人海戰(zhàn)術(shù)”式的災(zāi)害應(yīng)急救援模式，發(fā)展到現(xiàn)在以專業(yè)人員為主的技術(shù)型綜合應(yīng)急救援模式，建立了以地震災(zāi)害應(yīng)急救援為主的救援體系。2001年4月27日國家地震災(zāi)害緊急救援隊（即中國國際救援隊）的成立，標(biāo)志著我國地震災(zāi)害緊急救援步入專業(yè)技術(shù)化道路。天津、山西、甘肅、遼寧、云南、新疆、寧夏、重慶、福建、江蘇、青海、上海、內(nèi)蒙、湖南等20個省市先后組建了省級地震災(zāi)害緊急救援隊。部分地市也成立了地市級地震救援隊伍。全國地震專業(yè)救援隊伍正從規(guī)模化、層次化走向網(wǎng)絡(luò)化。由于我國行政管理結(jié)構(gòu)的特點，使得在應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)方面也體現(xiàn)出各自為政的特征，自上而下，各自建立本地區(qū)的應(yīng)急救援隊。如上述的地震應(yīng)急救援隊，已有20個省市建立，其他省市還將不斷建立。再如，上海市于2006年12月28日建立了以公安消防、地震部門為主的上海市地震災(zāi)害應(yīng)急救援隊，負(fù)責(zé)上海城市地震災(zāi)害的應(yīng)急救援。而這之前的12月7日上海市剛剛組建了由市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局牽頭的上海市安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊，作為應(yīng)對緊急情況時公安、消防隊伍的“后援”。這就具有非常明顯的地域特色和行業(yè)特色，各部門、各地區(qū)各自為政，紛紛建立屬于自己的應(yīng)急救援隊伍和體系，嚴(yán)重削弱和分散了應(yīng)急救災(zāi)力量，使得我國目前應(yīng)急救援力量薄弱、缺乏綜合性的應(yīng)急救助部隊和靈活多變的應(yīng)急救助體制。（2）應(yīng)急救援力量分散，各自為政建立國家應(yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)體系的必要性隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程的加快，各種致災(zāi)因素大量增加，具有現(xiàn)代特點的城市災(zāi)害、重大工業(yè)事故、環(huán)境災(zāi)害、以及公共衛(wèi)生事件等不斷發(fā)生，傳統(tǒng)災(zāi)害與新發(fā)災(zāi)害交織在一起，給人民群眾生命財產(chǎn)帶來嚴(yán)重危害，對社會公共安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。如何行之有效地應(yīng)對各類突發(fā)公共事件，科學(xué)合理構(gòu)建力量體系，建立運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，維護(hù)社會穩(wěn)定與和諧，已成為各級政府面臨的一項急待解決的課題。由于突發(fā)事件的不確定性和多變性，需要建立網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)急救援體系，通過集約化應(yīng)急救援管理，達(dá)到應(yīng)急救災(zāi)搶險的目的。而建立以消防隊伍為主的專業(yè)化應(yīng)急救援力量也是國際上共通的做法。很多國家的消防部門都承擔(dān)了應(yīng)急救災(zāi)的主要任務(wù)，有些建立了以消防為主的應(yīng)急救援體系。

三、建立以消防部隊為主導(dǎo)的國家應(yīng)急救援體系

如新奧爾良市遭受卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害時，就近的城市搜索救援部隊迅速參與了應(yīng)急救助工作。圖為加州第5搜索救助部隊（CATF-5）在實施救災(zāi)搶險。

圖3加州第5搜索救援部隊（CATF-5）在新奧爾良災(zāi)區(qū)開展救助活動2.公安消防部隊?wèi)?yīng)急救援的特點與優(yōu)勢我國公安消防部隊與其它救援隊伍相比在綜合應(yīng)急救援能力方面具有四個方面的明顯優(yōu)勢：體制優(yōu)勢、裝備優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、實戰(zhàn)經(jīng)驗。這些優(yōu)勢也正是應(yīng)急救援部隊所必需的基本要素。體制優(yōu)勢：我國公安消防部隊具有完備的組織管理體系，地域分布廣，覆蓋我國縣市級以上城市。從上到下具有完善的指揮體系和現(xiàn)代化的通訊網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實施全日制全天候的執(zhí)勤戰(zhàn)備，熟悉城市社區(qū)的各種情況，在任何情況下遇到突發(fā)事件，消防部隊都能快速應(yīng)對。裝備優(yōu)勢：消防部隊是火災(zāi)搶險專業(yè)化隊伍，配備有現(xiàn)代化的搶險救援裝備。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，消防部隊的器材裝備有了進(jìn)一步提高，許多消防部門都已配備了現(xiàn)代化的消防設(shè)備和特種消防車輛，具備了滅火、防化、生命探測等救災(zāi)搶險的功能。技術(shù)優(yōu)勢：應(yīng)急救援實戰(zhàn)經(jīng)驗豐富：消防人員都經(jīng)過了專門化的訓(xùn)練，業(yè)務(wù)技術(shù)良好。不僅具備火災(zāi)的救災(zāi)搶險技術(shù)，在各種高空救援、水上搶險、化學(xué)危險品防毒、反恐排爆、井下?lián)岆U等方面已經(jīng)得到訓(xùn)練，在應(yīng)急救援中具有較強(qiáng)的技術(shù)優(yōu)勢。所以，公安消防部隊已經(jīng)具備了各種突發(fā)事件的應(yīng)急救援能力和實戰(zhàn)經(jīng)驗，能勝任綜合性的突發(fā)公共事件的應(yīng)急救援。公安消防部隊的體制和管理機(jī)制有利于貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急處置原則。公安消防部隊在長期的火災(zāi)救災(zāi)搶險實踐中積累了豐富的應(yīng)急救援經(jīng)驗，在火災(zāi)救援、危險化學(xué)品處置、抗洪救災(zāi)等方面開發(fā)了很多成功的救援方法。據(jù)不完全統(tǒng)計，2006年以來，全國公安消防部隊共參加各類滅火和搶險救援戰(zhàn)斗42.5萬起，其中撲救火災(zāi)20.6萬起，參加社會搶險救援和社會救助21.9萬次，搶救遇險被困人員3萬人，保護(hù)、搶救財產(chǎn)價值300多億元，出色地完成了各類急、難、險、重的突發(fā)公共事件應(yīng)急救援任務(wù)，成功處置了甘肅蘭州“3?10”華邦女子廣場特大火災(zāi)、江蘇常州“8?23”亞邦集團(tuán)苯罐火災(zāi)、黑龍江大興安嶺森林火災(zāi)、西藏“4?21”特大交通事故、云南陸良“10?1”天然氣井噴事故；會同有關(guān)部門積極抗擊了“碧利斯”和“桑美”臺風(fēng)等災(zāi)害事故的襲擊盡管我國公安消防部隊在災(zāi)害應(yīng)急救援方面具備了很好的優(yōu)勢，但其救援活動還主要集中于城市火災(zāi)的應(yīng)急搶險，應(yīng)急救援功能比較單一。各地政府雖然重視并加強(qiáng)消防隊伍的建設(shè)，但相比發(fā)達(dá)國家消防部隊?wèi)?yīng)急救援，我國消防部隊在綜合性應(yīng)急救援方面的能力還比較低，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。3.加大城市消防力量，由單一的消防向綜合性應(yīng)急救援發(fā)展比較上海市消防部隊與日本東京的消防部隊的規(guī)模和活動狀況，不難發(fā)現(xiàn)，人口規(guī)模和土地面積遠(yuǎn)超過于日本東京的上海，其消防力量遠(yuǎn)不如東京，消防人數(shù)和消防中隊數(shù)只有東京的二分之一到三分之一，相應(yīng)的消防裝備也落后于東京很多。項目上海東京常住人口（萬人）17781266土地面積（Km2）6340.52187.11消防隊伍現(xiàn)役官兵數(shù)（人）570017979消防支隊數(shù)（個）2480消防中隊數(shù)（個）102206主要消防設(shè)備消防車輛總數(shù)（輛）4331877（其中222輛急救車）泵浦車（輛）108486泡沫車（輛）175？指揮車（輛）1991消防摩托（輛）1420化學(xué)消防車（輛）2948消防云梯車（輛）3085消防曲臂車（輛）6消防艇（艘）無9消防直升機(jī)（架）無6上?！獤|京消防力量比較

特別救援隊救助機(jī)動部隊水難救援隊山丘救援隊東京消防廳所屬專業(yè)救援隊伍標(biāo)志

水難救援隊實施急救消防機(jī)動部隊進(jìn)行搜救演習(xí)訓(xùn)練東京消防專業(yè)救援隊由此可見，我國公安消防部隊要真正成為專業(yè)化的綜合性應(yīng)急救援部隊，無論在隊伍建設(shè)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、裝備配置和管理體制等方面都需要進(jìn)一步加強(qiáng)。努力建設(shè)更加協(xié)調(diào)、匹配的消防機(jī)制，擴(kuò)大消防部隊的救助內(nèi)容和救助范圍，能更好的發(fā)揮應(yīng)急救助的作用。使我國消防的整體實力達(dá)到國際先進(jìn)水平。為了提高我國城市消防部隊的應(yīng)急救援能力，需要加強(qiáng)空中救援的建設(shè)，并積極開展高架道路和高速道路的應(yīng)急救援。(1)建立空中應(yīng)急救援體系我國空中救助力量薄弱很大程度上影響著我國的應(yīng)急救援成效。隨著城市化的高度發(fā)展，城市交通越來越復(fù)雜，城市建筑不斷增高。這給城市災(zāi)害應(yīng)急救助造成很大困難。尤其是高樓火災(zāi)和救援，難以實施。發(fā)達(dá)國家很早就建立了空中應(yīng)急救援體系。如美國洛杉磯市，規(guī)定了10層以上的大樓都必須按規(guī)定在樓頂建直升機(jī)停機(jī)坪，用于突發(fā)事件時應(yīng)急救援。洛杉磯市消防局建立了空中救援體系，在突發(fā)事件發(fā)生時，可以實施空中快速應(yīng)急災(zāi)害評估、空中應(yīng)急救助、空中消防等。洛杉磯市消防局空中消防直升機(jī)在地震火災(zāi)、山林火災(zāi)的滅火中發(fā)揮著重要作用。日本東京也建立了空中消防急救體系，消防直升機(jī)空中滅火、空中救助、空中應(yīng)急受災(zāi)評估等，該體系還能直接對消防直升機(jī)實施空中加水，使空中救援更加快速。（2）建立高速道路急救機(jī)制近年，我國高速道路得到了飛速的發(fā)展。地區(qū)間高速道路網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)建成，不僅方便了人們的出行，更加促進(jìn)了各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。但是，高速公路上的突發(fā)交通事故也不斷上升，一些重特大交通事故多發(fā)生在高速公路，造成巨大生命和財產(chǎn)損失。目前我國高速公路突發(fā)事故應(yīng)急救助仍然依靠常規(guī)的120急救和消防部隊的救援。這種方法很大程度上延誤受傷人員的急救。尤其對于如發(fā)生在偏遠(yuǎn)地區(qū)高速公路上的特大交通事故，實施一般的救助需要花費很長時間，這樣會延誤急救時機(jī)，造成更大傷亡。所以，我國應(yīng)該以公安消防部隊為主，盡快建立高速道路急救機(jī)制，以應(yīng)對不斷增多的高速道路重特大突發(fā)交通事故。美國、日本等發(fā)達(dá)國家都建立了高速道路應(yīng)急救援體系，通過直升機(jī)實施快速救助。圖8為美國洛杉磯市消防局參與高速公路突發(fā)事故應(yīng)急救援。

突發(fā)事件具有較大的不確定性和多變性，任何地區(qū)都難以建立應(yīng)對一切突發(fā)事故或災(zāi)害的應(yīng)急救援部隊。應(yīng)對特發(fā)事件，需要相互支援，實施網(wǎng)絡(luò)化管理。這樣既可以有效地實施應(yīng)急救助，同時又能避免各地方盲目投入和低水平的重復(fù)建設(shè)。4.建立跨地區(qū)的應(yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)體系美國的國家應(yīng)急救援部隊，通過28個分布于美國各地的搜索救助部隊，達(dá)到實施全美國的應(yīng)急救援。阪神大地震后，為了提高應(yīng)急救援的速度和效率，日本對原有的救助體系進(jìn)行了調(diào)整，建立了緊急消防援助體系，組建了緊急消防援助部隊。其目的就是在大規(guī)模地震災(zāi)害發(fā)生時，為了能迅速的進(jìn)行情報收集、消防、人員救助等活動，并確保擁有高度精密化器材裝備的救助隊伍能夠有效統(tǒng)一地進(jìn)行應(yīng)急救助活動。日本全國消防機(jī)關(guān)于1995年創(chuàng)建了應(yīng)急消防援助對。該緊急消防援助部隊共有1785個消防部隊、約2萬6千多消防隊員組成。緊急消防援助部隊由緊急指揮支援部隊、后方支援部隊、急救部隊、航空部隊、救助部隊、水上部隊、消防部隊、特殊災(zāi)害部隊等8個專業(yè)化部隊組成。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，根據(jù)災(zāi)情的需要，緊急消防援助部隊將派遣部分專業(yè)部隊或全部救援部隊奔赴災(zāi)區(qū)進(jìn)行救災(zāi)援助活動。該部隊的主要特征將分布于日本全國各地的消防系統(tǒng)，形成了一個全國性的應(yīng)急救助網(wǎng)絡(luò)體系。專業(yè)性強(qiáng)，分工明確。在日后的應(yīng)急救災(zāi)過程中，日本緊急消防援助部隊發(fā)揮了巨大作用，成為日本災(zāi)害應(yīng)急救助的主要力