安全生產(chǎn)公益訴訟制度目標(biāo)、功能及歸宿的邏輯關(guān)系,法律邏輯論文

安全生產(chǎn)公益訴訟制度目標(biāo)、功能及歸宿的邏輯關(guān)系,法律邏輯論文摘要：安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟是預(yù)防安全生產(chǎn)事故發(fā)生的有效舉措，是解決安全生產(chǎn)領(lǐng)域有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象的重要抓手，是符合和人民等待的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。但是，理論研究和實(shí)務(wù)工作者普遍將保衛(wèi)公益和進(jìn)行法律監(jiān)督作為檢察公益訴訟的制度歸宿，將制度目的與功能當(dāng)成了制度的落腳點(diǎn)，不利于檢察公益訴訟制度的科學(xué)構(gòu)建和有效運(yùn)行。將解決法律糾紛作為制度落腳點(diǎn)，將修改(安全生產(chǎn)法〕作為制度的切入點(diǎn)，將明確訴訟啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)作為制度的關(guān)鍵點(diǎn)，是符合安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟制度邏輯的合理布置。本文關(guān)鍵詞語：安全生產(chǎn);檢察機(jī)關(guān);公益訴訟;可訴性;啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn);Abstract：Theinspectionofpublicinterestlitigationinproductionsafetyisaneffectivemeasuretopreventtheoccurrenceofproductionsafetyaccidents,andanimportantstartingpointtosolvetheproblemthatthelawisnotstrictlyenforcedproductionsafety.ItisaninstitutionalinnovationinlinewiththeexpectationsofthePartyandtheChinesepeoplewithasolidtheoreticalbasis.However,thetheoreticalresearchersandpractitionersgenerallyregardtheprotectionofpublicinterestandlegalsupervisionastheinstitutionalend-resultofprocuratorialpublicinterestlitigation,andtaketheinstitutionalgoalsandfunctionsastheinstitutionalfoothold,whichisnotconducivetothescientificconstructionandeffectiveoperationofprocuratorialpublicinterestlitigationsystem.Itisareasonablearrangementinlinewiththelogicoftheprocuratorialpublicinterestlitigationsysteminthefieldofproductionsafetytosettlelegaldisputes,tomodifythelawofproductionsafetyastheentrypointofthesystem,andtodefinethestandardforinitiatinglitigationasthekeypointofthesystem.Keyword：safetyproduction;procuratorialorgans;publicinterestlitigation;justiciability;initiativestandard;檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)保、食藥領(lǐng)域、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保衛(wèi)以及國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域提起公益訴訟的資格已經(jīng)得到了2021年新修改的(刑事訴訟法〕和(民事訴訟法〕確實(shí)認(rèn)。但檢察機(jī)關(guān)能否有權(quán)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域提起公益訴訟，理論上存在爭(zhēng)議，立法上尚未明確、實(shí)踐中做法各異。安全生產(chǎn)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全嚴(yán)密相連。2022年7月26日，李克強(qiáng)總理在安委會(huì)召開的全國(guó)安全生產(chǎn)電視會(huì)議上強(qiáng)調(diào)了安全生產(chǎn)的重要性，安全生產(chǎn)必須落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任，安全生產(chǎn)工作必須常抓緊抓，毫不懈怠1。我們國(guó)家當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域事故頻發(fā)，安全生產(chǎn)領(lǐng)域有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象突出。2021年12月18日，印發(fā)的(關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見〕，也提出要研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度。在這里背景下，本文重點(diǎn)討論安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟的制度邏輯，即關(guān)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟制度目的、功能與歸宿之間的邏輯關(guān)系，進(jìn)而期望能為檢察公益訴訟制度的發(fā)展與完善提供有益參考。一、安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟的理論根據(jù)檢察機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域提起公益訴訟的理論基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)，確有必要性、合法性以及可操作性，是符合和人民等待的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。(一)安全生產(chǎn)領(lǐng)域引入檢察公益訴訟的必要性安全生產(chǎn)問題易發(fā)多發(fā)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況大量存在、現(xiàn)有檢察監(jiān)督方式偏軟，用公益訴訟制度的優(yōu)勢(shì)來應(yīng)對(duì)當(dāng)下安全生產(chǎn)問題，具有其現(xiàn)實(shí)必要性。1.安全生產(chǎn)領(lǐng)域事故頻發(fā)。近年來，我們國(guó)家的安全生產(chǎn)工作獲得了一定成效，但形勢(shì)卻仍然嚴(yán)峻，安全生產(chǎn)領(lǐng)域事故頻發(fā)，損害結(jié)果觸目驚心。僅2022年3月份下旬就有一連串災(zāi)難:21日的響水化工廠的大爆炸造成了78人喪生;22日湖南客車著火，50余人傷亡;31日上午昆山發(fā)生的燃燒爆炸事故又造成了8人被燒死;5月25日，山東金海翔貨輪發(fā)生二氧化碳泄漏，造成10人死亡，19人送醫(yī);7月19日，河南省三門峽市義馬氣化廠空氣分離裝置發(fā)生爆炸事故，造成15人死亡、16人重傷。另有2021年8月12日的天津港化工廠大爆炸，以及2021年11月28日的河北省張家口市的11.28重大爆燃事故[1]。安全生產(chǎn)領(lǐng)域不僅個(gè)案影響宏大，公眾傷亡總量同樣驚人。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的(國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)〕顯示，2021年各類生產(chǎn)安全事故共造成34046人喪生2。安全生產(chǎn)主要問題集中在四個(gè)方面:一是安全基礎(chǔ)仍然薄弱;二是企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí);三是非法違法行為仍然突出;四是安全管理和監(jiān)督不到位。2.安全生產(chǎn)法律施行效果不佳。當(dāng)前，我們國(guó)家關(guān)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法律法規(guī)體系趨于完善，但有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的情況大量存在。我們國(guó)家在安全生產(chǎn)領(lǐng)域共有11部法律、3部司法解釋、20多部行政法規(guī)、30多部地方式方法規(guī)、100多部部門規(guī)章以及400余部安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)[2]。但是，部分單位或執(zhí)法人員對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的違法違規(guī)行為不重視，檢查多，執(zhí)法少，不解決實(shí)際問題。以遭到社會(huì)廣泛關(guān)注的江蘇響水大爆炸為例。固然執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了安全隱患，也屢次進(jìn)行了行政處理懲罰，但每一次處理都沒有真正撼動(dòng)企業(yè)，罰款對(duì)于企業(yè)在宏大的商業(yè)利潤(rùn)面前只是毛毛雨，停業(yè)整頓不過是水過地皮濕。執(zhí)法機(jī)關(guān)寬松軟的處理懲罰形式與企業(yè)的僥幸心理最終釀成了數(shù)萬噸TNT級(jí)別的大爆炸，78人死亡，200多人受傷，經(jīng)濟(jì)損失不可估量。3.現(xiàn)有檢察監(jiān)督方式手段偏軟。當(dāng)下，檢察機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)督具有事后、被動(dòng)、柔性的特點(diǎn)，監(jiān)督方式和手段偏軟。當(dāng)下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)安全生產(chǎn)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，通常是在重大的安全生產(chǎn)事故發(fā)生后，檢察機(jī)關(guān)被動(dòng)的參與調(diào)查，在發(fā)現(xiàn)違法行為后，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式停留在制發(fā)檢察建議書、糾正違法行為告知書，其制裁效果有限、強(qiáng)迫力缺乏則直接導(dǎo)致了在實(shí)踐中部分行政機(jī)關(guān)選擇忽視檢察機(jī)關(guān)的糾正違法通知書和檢察建議書。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的逐步完善，檢察機(jī)關(guān)對(duì)安全生產(chǎn)經(jīng)過中出現(xiàn)的瀆職、貪污賄賂等職務(wù)犯罪的監(jiān)督也得到消弱。在發(fā)生安全生產(chǎn)事故后的一陣風(fēng)與寬松軟的監(jiān)督形式造成了檢察機(jī)關(guān)對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的檢察監(jiān)督乏力。(二)安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟的合法性于2021年發(fā)布的(關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見〕明確指出研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域提起公益訴訟不僅有政策支持，也有憲法法律根據(jù)。1.人民檢察院具有法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份定位、監(jiān)督法律統(tǒng)一公正施行的功能定位被(憲法〕134條明確規(guī)定。自檢察制度產(chǎn)生，檢察機(jī)關(guān)就致力于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。當(dāng)公共利益遭到損害，而其他社會(huì)主體不愿或不敢或無人起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)自然能夠作為國(guó)家和社會(huì)公益的代表提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域提起公益訴訟本就是行使監(jiān)督權(quán)、履行維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益職能的經(jīng)過。2.人民檢察院具有提起公益訴訟的職權(quán)。(人民檢察院組織法〕第2條明確了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的自我定位。檢察機(jī)關(guān)通過行使國(guó)家賦予的檢察權(quán)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益。檢察機(jī)關(guān)保衛(wèi)公益的職能被憲法性法律確認(rèn)，充分表示清楚檢察機(jī)關(guān)具有提起公益訴訟的職權(quán)。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起保衛(wèi)公共利益的重?fù)?dān)。檢察機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域提起公益訴訟，愈加豐富了這一職能的外延。3.安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟符合立法發(fā)展趨勢(shì)。2021年新修改的(民事訴訟法〕和(行政訴訟法〕為檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)保、食藥安全、國(guó)有資產(chǎn)保衛(wèi)以及國(guó)有土地出讓等領(lǐng)域提起公益訴訟提供了程序法根據(jù)。然而，對(duì)等應(yīng)作等內(nèi)還是等外理解成為理論界與實(shí)踐界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。若理解為等內(nèi)，在生態(tài)環(huán)境和資源保衛(wèi)方面，檢察機(jī)關(guān)以毀壞環(huán)境為名義在安全生產(chǎn)領(lǐng)域提起公益訴訟的案例不在少數(shù)。而食品藥品安全則與食品藥品安全生產(chǎn)有密不可分的聯(lián)絡(luò)，兩者在司法實(shí)踐中的重合度更高層次。若理解為等外，關(guān)于設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)法院的方案中指出互聯(lián)網(wǎng)法院可受理互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域檢察公益訴訟案件。2021年5月通過的(英雄烈士保衛(wèi)法〕中賦予檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)p害英烈榮譽(yù)的行為提起民事公益訴訟的職權(quán)。兩者均為檢察機(jī)關(guān)拓展等外領(lǐng)域公益訴訟提供了經(jīng)歷體驗(yàn)3。(三)安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟的可操作性1.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的身份和能力優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)在訴訟經(jīng)過中具有公權(quán)利機(jī)關(guān)身份、獨(dú)立的訴訟地位、法定的證據(jù)調(diào)查核實(shí)權(quán)等本身?xiàng)l件，這在調(diào)動(dòng)司法資源的有效配置、保證訴訟的程序與實(shí)體的雙重正義、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益方面具有宏大的優(yōu)勢(shì)。首先，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)以及與之相匹配的特定公權(quán)利使其能夠與行政機(jī)關(guān)或者擁有雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)相抗衡，進(jìn)而有效改變?nèi)跣〉墓窕蛘呱鐣?huì)團(tuán)體作為原告時(shí)氣力過于弱小的尷尬局面。其次，檢察機(jī)關(guān)具有獨(dú)立的訴訟地位。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中扮演著公益訴訟人的角色能夠最大限度地保證訴訟的公益性，即減小了公益與私益的互相混合的可能性。再次，檢察機(jī)關(guān)具有法定的調(diào)查核實(shí)權(quán)。從檢察機(jī)關(guān)日常從事的工作來看，檢察人員在辦理大量普通訴訟案件時(shí)已經(jīng)積累了豐富的調(diào)查取證、起訴、應(yīng)訴能力，相對(duì)于普通公眾與社會(huì)組織，檢察機(jī)關(guān)所具有的調(diào)查核實(shí)證據(jù)并提起訴訟的人力、物力和財(cái)力往往在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的訴訟時(shí)具有明顯的優(yōu)勢(shì)，能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)保衛(wèi)公益的目的。2.安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟有經(jīng)歷體驗(yàn)?zāi)軌蚪梃b。2021年的(民事訴訟法〕第55條與(行政訴訟法〕第25條固然沒有規(guī)定安全生產(chǎn)領(lǐng)域能夠提起檢察公益訴訟，但安全生產(chǎn)領(lǐng)域與現(xiàn)行規(guī)定領(lǐng)域存在共性。以環(huán)境與資源保衛(wèi)領(lǐng)域?yàn)槔?。兩者固然在立法、司法、?zhí)行等方面存在著眾多差異，但都是通太多方主體在特定區(qū)域內(nèi)協(xié)作作為特征的[3]。當(dāng)下，檢察公益訴訟程序基本有章可循，對(duì)于訴前程序、訴訟主體、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、管轄等兩高已經(jīng)作出相關(guān)解釋與規(guī)定。在這里框架下，安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟完全能夠效仿環(huán)境資源保衛(wèi)、食品藥品安全等領(lǐng)域的司法實(shí)踐，按部就班地適用相關(guān)實(shí)體法和程序法。2021年6月28日，翁牛特旗人民檢察院向翁牛特旗安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局發(fā)出催促履行職責(zé)檢察建議書，催促該局按照(危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例〕全面履行職責(zé)，消除公共安全隱患。該案是內(nèi)蒙古自治區(qū)2021年檢察機(jī)關(guān)公益訴訟十大案例之一，也是該區(qū)首例安全生產(chǎn)領(lǐng)域典型案例，充分運(yùn)用訴前檢察建議預(yù)防了重大安全事故的發(fā)生。固然該案尚未進(jìn)入訴訟階段，但卻充分反映了實(shí)踐部門正在積極探尋求索在安全生產(chǎn)領(lǐng)域提起公益訴訟，而我們國(guó)家嚴(yán)峻的安全生產(chǎn)問題也正在呼喚這一制度的建立。3.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的能力得到鍛煉和提升。人民檢察院提起公益訴訟，是一項(xiàng)經(jīng)司法實(shí)踐驗(yàn)證切實(shí)可行的制度，自2021年7月1日人大常委會(huì)會(huì)受權(quán)檢察院在部分省市開展公益訴訟的試點(diǎn)工作以來，獲得了顯著成績(jī)。根據(jù)2022年兩會(huì)期間最高人民檢察院的工作報(bào)告，2021年，檢察機(jī)關(guān)共辦理民事公益訴訟案件4393件、行政公益訴訟案件108767件4。檢察機(jī)關(guān)在最近幾年積累的經(jīng)歷體驗(yàn)使得檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的能力不斷提升。此時(shí)，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域引入檢察公益訴訟是可行的。另外，我們國(guó)家法治的發(fā)展進(jìn)步和正在進(jìn)行的司法改革也為安全生產(chǎn)領(lǐng)域引入檢察公益訴訟提供了條件。一個(gè)國(guó)家，要建立完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，需要法治的發(fā)展進(jìn)步。我們國(guó)家自改革開放40年來，法制建設(shè)已經(jīng)獲得宏大進(jìn)步，法治觀念深切進(jìn)入人心，官員依法行政的觀念不斷提高。所有這些，加上當(dāng)前正在進(jìn)行的司法改革，都為安全生產(chǎn)領(lǐng)域引入檢察公益訴訟提供了條件。二、安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟的制度歸宿安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益的制度歸宿重點(diǎn)要解決的是制度的落腳點(diǎn)問題。理論研究和實(shí)務(wù)工作中，普遍將保衛(wèi)公益和進(jìn)行法律監(jiān)督作為公益訴訟的制度歸宿，忽視了制度目的、功能和制度落腳點(diǎn)的區(qū)分，不利于檢察公益訴訟制度的科學(xué)構(gòu)建和有效運(yùn)行。(一)保衛(wèi)國(guó)家和社會(huì)公共利益是公益訴訟制度的基本目的最高檢發(fā)布的(檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革的試點(diǎn)方案〕第一條目的和原則開宗明義:建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度目的有五點(diǎn)5。很多學(xué)者易將最后一點(diǎn)即維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益視作公益訴訟制度的落腳點(diǎn)，但維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益實(shí)則為提起公益訴訟目的之一而非制度落腳點(diǎn)。原因有以下三點(diǎn):1.公共利益并非一個(gè)明確的法律概念，難以為公益訴訟制度提供穩(wěn)固的基點(diǎn)。正如陳新民教授所講，公共利益是典型的不確定法律概念，其最十分之處就在于其不確定性，這種不確定性表如今利益內(nèi)容及收益對(duì)象兩個(gè)方面[4]。由于公共和利益概念的不確定性，其利益內(nèi)容和受益對(duì)象的不確定性，對(duì)公共利益進(jìn)行界定是特別困難的。2.假如保衛(wèi)公益成為制度落腳點(diǎn)，那么，提起公益訴訟的適格主體完全能夠愈加多元化。社會(huì)團(tuán)體、人民甚至公民都能夠成為維護(hù)公共利益的重要?dú)饬Γ?dú)有檢察機(jī)關(guān)難以服眾。另外，檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)利機(jī)關(guān)，在履行各項(xiàng)職能之時(shí)，如提起刑事公訴、提起檢察建議、監(jiān)督公權(quán)利運(yùn)行等同樣也是在維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益。以致于行政機(jī)關(guān)和法院在行使公權(quán)利履行職能之時(shí)同樣也是在維護(hù)公共利益。社會(huì)上的各種公益組織在創(chuàng)立之時(shí)就以維護(hù)公共利益為其宗旨。因而，維護(hù)公共利益是各方面而非檢察機(jī)關(guān)一家之事。維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益是如此廣泛模糊的一個(gè)概念，檢察公益訴訟制度以此為落腳點(diǎn)明顯有些站不住腳。3.檢察公益訴訟制度的有效運(yùn)行建立在對(duì)公共利益的損耗上。檢察公益訴訟是以消耗大量司法資源為前提的，控辯審三方在訴前準(zhǔn)備、庭審、訴后上訴、抗訴、執(zhí)行等都建立在對(duì)公權(quán)機(jī)關(guān)人力、物力、時(shí)間等成本大量消耗的基礎(chǔ)上。如今國(guó)家大力提倡優(yōu)化司法職權(quán)配置、緩解辦案壓力、提高辦案質(zhì)量原因也在于司法資源同樣有限，在維護(hù)國(guó)家與社會(huì)公共利益方面同樣很重要。(二)監(jiān)督國(guó)家法律的統(tǒng)一施行是公益訴訟制度的基本功能國(guó)家在安全生產(chǎn)領(lǐng)域已有一系列的法律法規(guī)政策，為何安全生產(chǎn)事故還是那樣頻發(fā)，究其原因是已有法律法規(guī)政策沒有被貫徹執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域提起公益訴訟正是在監(jiān)督有關(guān)部門依法履行職責(zé)。但是，監(jiān)督國(guó)家法律的統(tǒng)一施行不應(yīng)成為制度的歸宿，而應(yīng)是基本功能。1.檢察公益訴訟并非監(jiān)督國(guó)家法律施行的唯一方式。監(jiān)督法律施行方式具有多樣性。經(jīng)過幾十年的建設(shè)，我們國(guó)家現(xiàn)行的法律施行監(jiān)督體系已經(jīng)較為完備。以行政執(zhí)法監(jiān)督體系為例，包括行政機(jī)關(guān)的自我糾察與外部糾察體系。前者主要包括行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)察部門和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，后者則主要包括人大、審訊機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、社團(tuán)組織、媒體以及公眾的監(jiān)督。而隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的完成，監(jiān)委會(huì)也是一個(gè)有力的監(jiān)督主體。另外，各個(gè)監(jiān)督主體依法履職的方式也有較大的差異。2.公益訴訟并非行政行為檢察監(jiān)督的唯一方式。行政行為檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為所進(jìn)行的法律監(jiān)督[5]。隨著十八屆四中全會(huì)的重大改革部署的逐步落實(shí)，行政檢察監(jiān)督從以往單一的訴訟監(jiān)督擴(kuò)大到訴訟監(jiān)督與行為監(jiān)督并行。訴訟以其權(quán)威性、判決結(jié)果構(gòu)成的示范效應(yīng)、對(duì)特定社會(huì)關(guān)系的調(diào)整作用而在糾紛解決中占據(jù)著不可替代的作用，進(jìn)而為探尋求索行政行為檢察監(jiān)督開拓了一條全新的道路。訴訟監(jiān)督的有效性是建立在對(duì)司法資源的大量消耗的前提上的，因此公益訴訟在檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)、不行使職權(quán)的催促糾正機(jī)制中不可能也不應(yīng)當(dāng)占據(jù)主導(dǎo)地位。2022年，兩會(huì)最高人民檢察院的工作報(bào)告也強(qiáng)調(diào)了訴前程序在實(shí)現(xiàn)公益的重要作用。報(bào)告指出:檢察機(jī)關(guān)通過訴前程序促使有關(guān)主體依法履職能夠以最少的司法投入獲得最佳的社會(huì)效果。2021年，檢察機(jī)關(guān)共辦理訴前程序案件102975件。檢察建議的采納率到達(dá)97.2%，更多問題在訴前得以解決6。由此可見，檢察機(jī)關(guān)按照訴前程序向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議這一監(jiān)督程序在整個(gè)檢察催促機(jī)制中應(yīng)占主導(dǎo)地位。(三)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度落腳點(diǎn)是解決法律糾紛無論是保衛(wèi)公益，還是法律監(jiān)督，都是正當(dāng)?shù)模匾?，符合人民等待、符合?guó)家需要的。但既然是訴訟，就一定要解決可訴性的問題。1.要有爭(zhēng)議。很多的公益訴訟實(shí)踐證明，有些時(shí)候行政主體不履行法律職責(zé)具有很多客觀制約因素。公益訴訟制度設(shè)立目的之一在于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，而司法資源亦屬于公共利益之一。假如司法權(quán)過度擴(kuò)張，法院包打天下，包羅萬象，不僅僅會(huì)造成案件壓力大，司法權(quán)配置不當(dāng)問題，更會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)無法平衡與其他權(quán)利的關(guān)系[6]。最近，在吉林省人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局一案中，檢察院提起了抗訴。華而不實(shí)，法院在裁判文書的講明事項(xiàng)中指出實(shí)現(xiàn)公益的目的并非一定要通過進(jìn)入公益訴訟程序方能實(shí)現(xiàn)，公益訴訟的價(jià)值更不能以司法裁判的數(shù)量和檢察機(jī)關(guān)勝訴的比例來衡量7。2.要有法律爭(zhēng)議。法律爭(zhēng)議是相對(duì)于宗教爭(zhēng)議、學(xué)術(shù)爭(zhēng)議、政治爭(zhēng)議而言的，在司法的框架下僅應(yīng)解決法律爭(zhēng)議。但這就牽涉到了關(guān)于法律爭(zhēng)議與其他性質(zhì)爭(zhēng)議的邊界問題。這是與國(guó)家的政治、文化、宗教信仰、經(jīng)濟(jì)等密切相關(guān)的，我們國(guó)家當(dāng)前并沒有相關(guān)規(guī)定，以致于大量非法律爭(zhēng)議問題被起訴到法院，法院受理后現(xiàn)有的司法框架不能解決，最終仍會(huì)回歸到其他框架內(nèi)解決。以琿春市國(guó)土資源局為例，在其接到檢察建議后，及時(shí)向市主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報(bào)，進(jìn)行調(diào)查，但在履職經(jīng)過存在維護(hù)國(guó)防公路安全排險(xiǎn)修繕的正當(dāng)行為。當(dāng)事人死亡、不配合調(diào)查等多種因素干擾8。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之前，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法履行職責(zé)并采取有效措施，但因行政執(zhí)法程序及執(zhí)法條件所限，尚未完全消除違法后果。這種情形不存在法律爭(zhēng)議，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟并無本質(zhì)意義。綜上分析，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域引入檢察公益訴訟的制度歸宿應(yīng)是解決在安全生產(chǎn)領(lǐng)域存在的法律糾紛。檢察機(jī)關(guān)只要堅(jiān)持一定的起訴標(biāo)準(zhǔn)，才能讓公益訴訟制度煥發(fā)出長(zhǎng)久的活力。三、安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟的制度構(gòu)建安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟，符合和人民等待，法理根據(jù)充分。當(dāng)下安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟面臨的問題，不是可不能夠開展的問題，而是怎樣開展的問題。對(duì)此，需要進(jìn)一步明確法律根據(jù)和相關(guān)配套制度。(一)通過司法解釋擴(kuò)大檢察公益訴訟等外領(lǐng)域?qū)?行政訴訟法〕與(民事訴訟法〕中關(guān)于等領(lǐng)域的規(guī)定應(yīng)做等內(nèi)理解還是等外理解，對(duì)于拓展檢察公益訴訟范圍有著重要影響。安全生產(chǎn)領(lǐng)域應(yīng)屬于等外領(lǐng)域，即檢察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查發(fā)如今安全生產(chǎn)領(lǐng)域有符合行政機(jī)關(guān)以作為或不作為的違法方式致使國(guó)家和社會(huì)公共利益遭到損害的法律構(gòu)成要件，就能夠啟動(dòng)公益訴訟訴前程序向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，若由于行政機(jī)關(guān)惰于履行職責(zé)的行為致使公受益之處于持續(xù)受損狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)就可提起行政公益訴訟。這其實(shí)是符合檢察公益訴訟頂層設(shè)計(jì)目的的。結(jié)合前文闡述的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的五個(gè)目的能夠發(fā)現(xiàn)，制度設(shè)計(jì)并沒有對(duì)檢察公益訴訟的范圍進(jìn)行限定。除此之外，2021年12月，在(關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見〕中明確提出要研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度9。2021年5月1日，(英雄烈士保衛(wèi)法〕正式施行后，又賦予檢察機(jī)關(guān)在英烈聲譽(yù)保衛(wèi)領(lǐng)域提起民事公益訴訟的職權(quán)10?？梢?，在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍上，頂層設(shè)計(jì)者保持的是一種開放的態(tài)度。明確了安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)儆诘韧夤嬖V訟這一點(diǎn)，就可通過最高院與最高檢聯(lián)合發(fā)布司法解釋的形式擴(kuò)大檢察公益訴訟的受案范圍，而立法形式就完全能夠借鑒環(huán)境資源、食品藥品安全、英烈保衛(wèi)等領(lǐng)域的立法例。(二)適時(shí)修訂(中國(guó)安全生產(chǎn)法〕建立安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟制度，完善相關(guān)的法律法規(guī)是當(dāng)務(wù)之急。結(jié)合現(xiàn)今的法律體系和司法實(shí)踐，在(安全生產(chǎn)法〕中增加安全生產(chǎn)公益訴訟的相關(guān)條款最切合實(shí)際。主要有下面幾點(diǎn)原因:首先，安全生產(chǎn)牽涉的領(lǐng)域過于廣泛，調(diào)整安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、規(guī)章特別龐雜且位階有別，操作起來過于困難也無本質(zhì)必要。(安全生產(chǎn)法〕作為安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法律，對(duì)其進(jìn)行修改就能實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的覆蓋。其次，(民事訴訟法〕和(行政訴訟法〕修改不久，短期內(nèi)再進(jìn)行修改不利于維護(hù)法律的穩(wěn)定性，而(安全生產(chǎn)法〕恰逢修改機(jī)會(huì)。最后，(英雄烈士保衛(wèi)法〕中規(guī)定在英烈保衛(wèi)這一等外領(lǐng)域開展檢察公益的立法形式也為其修改提供了難得珍貴的經(jīng)歷體驗(yàn)。詳細(xì)而言，可對(duì)(安全生產(chǎn)法〕做如下修訂:1.將總則第三條中的建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)、職工介入、監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制修改為建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)、職工介入、監(jiān)管、檢察監(jiān)督、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制。2.在第四章安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理中增加一條作為第六十九條:人民檢察院在履行職責(zé)經(jīng)過中發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益遭到損害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，催促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院能夠向人民法院提起訴訟。(三)明確安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域引入檢察公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督應(yīng)明確訴訟的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，注意重點(diǎn)包括啟動(dòng)機(jī)會(huì)、啟動(dòng)條件和啟動(dòng)目的等一系列問題。1.啟動(dòng)機(jī)會(huì)在嚴(yán)格執(zhí)行訴前檢察建議后。檢察公益訴訟應(yīng)在訴前程序后，并與其他糾紛處理程序不沖突的情況下啟動(dòng)。(人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作施行辦法〕第13條和第40條分別規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟和行政公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)履行的訴前程序11。訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必經(jīng)前置程序和解決公益受損的重要方式。通過向相關(guān)單位發(fā)出檢察建議，催促相關(guān)主體在一定期限內(nèi)履行職能或糾正違法行為，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。實(shí)踐中，也是通過訴前檢察建議糾正了絕大部分的公益受損問題。因而，檢察公益訴訟應(yīng)在訴前程序后啟動(dòng)。2.啟動(dòng)條件是行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)。(行政訴訟法〕第25條指出，人民檢察院向法院提起訴訟訴的條件是行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)。而2021年3月，兩高聯(lián)合發(fā)布的(關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〕第21條則指出行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極回復(fù)檢察建議書，檢察機(jī)關(guān)可針對(duì)檢察機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為提起訴訟12。能夠發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)法律規(guī)定中均指明了啟動(dòng)的原因是行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)。關(guān)于對(duì)依法履行職責(zé)的認(rèn)識(shí)，在(檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南〕(征求意見稿)中指出對(duì)于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法啟動(dòng)行政處理懲罰的立案、調(diào)查等程序，尚處于作出行政處理懲罰的法定期限內(nèi)，則應(yīng)看其能否在法定期限內(nèi)作出行政處理懲罰決定，能否存在客觀障礙，不能一概認(rèn)定為未依法履行職責(zé)。由此可見，不完全履職應(yīng)當(dāng)分情況考慮。詳細(xì)而言，可包括下面情形:當(dāng)行政機(jī)關(guān)完全不履行職責(zé)時(shí)應(yīng)符合起訴標(biāo)準(zhǔn);當(dāng)檢察機(jī)關(guān)由于主觀不愿而部分履行職責(zé)時(shí)符合起訴標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)由于客觀不能而部分履職時(shí)應(yīng)該進(jìn)行綜合考量;當(dāng)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)完全履行職責(zé)時(shí)，無論公共利益能否還是那樣處于受損害狀態(tài)都不符合起訴標(biāo)準(zhǔn)。在司法實(shí)踐中判定依法履行職責(zé)也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持行為標(biāo)準(zhǔn)而非結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。原因有三點(diǎn):一是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)苛、結(jié)果責(zé)任不切合實(shí)際情況、以結(jié)果為導(dǎo)向并不能起到預(yù)防作用。這在安全生產(chǎn)領(lǐng)域更為突出，當(dāng)安全責(zé)任事故發(fā)生之時(shí)再追查責(zé)任就顯得為時(shí)已晚。二是在經(jīng)濟(jì)上存在區(qū)域差異、在政治上存在中心工作。我們國(guó)家幅員遼闊，不同地區(qū)間的發(fā)展水平存在較大差異，這也導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)的工作中心存在偏差，對(duì)結(jié)果采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不利于各主體間的平衡與協(xié)調(diào)。三是以結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)易侵蝕行政機(jī)關(guān)監(jiān)管工具選擇權(quán)和程序判定裁量權(quán)。3.啟動(dòng)目的是解決詳細(xì)法律爭(zhēng)議。能否啟動(dòng)訴訟程序的關(guān)鍵在于被訴行為能否具有可訴性，也就是能否具有法律爭(zhēng)議。假如能夠通過行政途徑解決則不必通過司法途徑，假如能夠通過更為經(jīng)濟(jì)高效的非訴途徑解決則不必通過占用大量司法資源的訴訟途徑解決。在安全監(jiān)管職能部門雖未對(duì)檢察建議進(jìn)行回復(fù)，但已經(jīng)以實(shí)際行動(dòng)對(duì)檢察建議作出回應(yīng)的情形中，實(shí)際上行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)并不存在本質(zhì)爭(zhēng)議，就不應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)公益訴訟程序。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)存在法律爭(zhēng)議的標(biāo)準(zhǔn)能夠包含下面幾點(diǎn):一是主觀標(biāo)準(zhǔn)。雙方就履職的主體存在爭(zhēng)議;檢察機(jī)關(guān)對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)部門就能否在一定期限內(nèi)通過書面形式或詳細(xì)行為對(duì)檢察建議作出回復(fù)存在爭(zhēng)議;安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門對(duì)檢察機(jī)關(guān)檢察建議內(nèi)容有爭(zhēng)議;雙方就國(guó)家利益或社會(huì)利受益之處于受損害狀態(tài)存在爭(zhēng)議。二是客觀標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職的方式、方式方法、對(duì)象等詳細(xì)履職行為存在爭(zhēng)議;雙方關(guān)于行政機(jī)關(guān)能否具備履職能力、能否具有客觀因素制約導(dǎo)致履職不能存在爭(zhēng)議。以下為參考文獻(xiàn)[1]李富永．讓安全生產(chǎn)法規(guī)也長(zhǎng)出牙齒[N]．中華工商時(shí)報(bào)，2022-04-02(3).[2]李洪興．讓安全第一愈加深切進(jìn)入人心[N]．人民日?qǐng)?bào)，2022-04-09(5).[3]盧希起．司法執(zhí)法邊界新論以環(huán)境保衛(wèi)和安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)橐暯荹J]．求是學(xué)刊，2021,45(1):105-113.[4]陳新民．德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論[M]．濟(jì)南:山東人民出版社，2001:182.[5]唐璨．論行政行為檢察監(jiān)督及其制度優(yōu)勢(shì)[J]．江淮論壇，2021(2):105-108.[6]傅郁林．司法權(quán)的外部邊界與內(nèi)部配置[J]．法制與社會(huì)發(fā)展，2021,22(2):34-35.注釋1參見(李克強(qiáng)對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)電視會(huì)議作出重要批示〕，載于中國(guó)網(wǎng):govguowuyuan/2022-07/26/content_5415651.htm，最后訪問日期:2022年8月6日。2參見國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng):tjsj/zxfb/202202/t20220228_165