我國公民私有財產權利的憲法保護

摘要：拆遷過程中公民為保護其合法私有財產權而與行政執(zhí)法機關產生摩擦的情況早已司空見慣了，這不應僅僅被看作“民與官”的矛盾，其后面更深層次的則是我國憲法統(tǒng)領下的法律體系在保護公民私有財產權方面存在的問題。本文針對我國公民私有財產權利的憲法保護問題進行了簡要分析和探討，并針對目前司法實踐中的問題提出了相關建議。關鍵詞：私有財產;憲法保護;違憲審查;憲政約束一、我國憲法對公民私有財產權利保護現狀分析拆遷過程中公民為保護其合法私有財產權而與行政執(zhí)法機關產生摩擦的情況早已司空見慣了，這不應僅僅被看作“民與官”的矛盾，其后面更深層次的則是我國憲法統(tǒng)領下的法律體系在保護公民私有財產權方面存在的問題。縱觀歷史，典型的個案看似微小，卻時常成為變革的契機。從一個個包含著吶喊、暴力和家庭悲劇的拆遷案例出發(fā)，便是從群眾出發(fā)、從實際出發(fā)，使我們能夠理論聯系實際地對我國憲法對公民私有財產保護現狀有一個客觀的認識。（一）不同層級立法之間沖突缺乏調整2007年3月，旅居新西蘭10余年的潘蓉張龍其夫婦二人得知祖居面臨拆遷，回國處理。二人祖產位于上海市閔行區(qū)，一幢建筑面積480平方米的四層小樓，地處上海機場集團“虹橋交通樞紐工程”擴建項目征地范圍內，動遷方給出的拆遷補償包括每平方米761元的房屋重置補貼，以及1480元的土地補償，各項補償共計118萬元。夫婦二人認為補償標準過低，雙方無法達成意思一致。2008年6月12日面對政府強制拆遷，因與執(zhí)行方交涉未果，張龍其選擇了向挖土機投擲自制的汽油瓶的極端方式保護其財產。2009年4月，上海市中級人民法院一審判處潘蓉夫婦妨害公務罪，張龍其獲刑8個月。夫婦二人上訴，同年7月二審維持原判后，按照上海市公安局出入境管理處的要求，潘蓉夫婦離開中國。此案中值得注意的是，潘蓉張其龍夫婦在交涉中一直以《憲法》、《物權法》相關條款據理力爭，而拆遷方則根據《城市房屋拆遷管理條例》認為地方政府有權行政強拆?？梢?，在實際拆遷過程中，由全國人大及其常委會制定的法律甚至憲法面對由國務院頒布的具體行政法規(guī)顯得蒼白無力。不可否認潘蓉夫婦的暴力行為很大程度是來自《憲法》、《物權法》面對行政法規(guī)、地方性法規(guī)的效力缺失而產生的無助，而這種效力缺失本不可能更不應該出現。因為根據《憲法》、《立法法》的規(guī)定，我國眾多的拆遷相關法律法規(guī)通過明晰的立法層級關系而具有不同效力在不同范圍內調整拆遷法律關系。憲法，作為國家的根本大法，對公民的私有財產權利的保護做了基本規(guī)定，這些規(guī)定在調整公民私有財產權利關系中具有最高法律效力任何法律法規(guī)不得與其相違背。其次，全國人大及其常委會頒布的法律，如《物權法》、《城市房地產管理法》中涉及保護公民私有財產權和行駛拆遷行政權力的相關規(guī)定。再次，由國務院出臺的相關行政法規(guī)如《城市房屋拆遷管理條例》《土地管理法實施條例》等，因為其具體性、可操作性和對地方立法的指導性，則是調整拆遷活動最為重要的法規(guī)構成。最后，拆遷的實踐部分則主要有地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)以及地方人民政府制定的規(guī)章、國務院各部委制定的行政規(guī)章和最高人民法院的司法解釋共同在各自范圍內調整。如果我國所有的有關調整公民私有財產的法律法規(guī)都能在憲法的統(tǒng)領下有條不紊的運行，那么拆遷中遇到的民憤與阻力就會大為減少。然而在我國法律實踐之中，《城市房屋拆遷管理條例》作為行政法規(guī)，由它規(guī)定的拆遷中對非國有財產的征收，超出了行政法規(guī)的權限范疇，與《憲法》和《立法法》相違背;其中某些條款與民法沖突，有違當事人法律地位平等原則、保護合法民事權益原則及保護公民合法財產所有權規(guī)定。加之我國法律之間的層級關系，使得行政法規(guī)一般采取與地方立法相結合的方式實施，如《城市房屋拆遷管理條例》作為行政法規(guī)其中存在的與憲法和法律相背離之處，經由各級地方政府據此制定地方性法規(guī)等方式，又使得下位法與上位法之間的沖突擴大化了。最為嚴重的是，下位法與上位法沖突在立法技術上雖然無法避免，但這種行政法規(guī)、地方性法規(guī)及政府規(guī)章的大規(guī)模違憲狀態(tài)竟然可以自2001年到2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺持續(xù)10年而穩(wěn)定不變，使人不禁要問我國的違憲審查制度是否在有效運行。（二）對政府行政權力限制不足1996年8月，時在成都市區(qū)做服裝生意的唐福珍和丈夫胡昌明，為響應當時回鄉(xiāng)投資的號召，與金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華村簽訂了面積969.8平方米的《建房用地協議》，隨后修建了面積超過1600平方米的磚混結構及簡易結構房屋，且未辦理《規(guī)劃建設許可證》及用地審批手續(xù)。此后至今，胡昌明夫婦對所建房屋一直沒有辦理相關手續(xù)。2007年8月，成都市決定修建市政道路金新路。針對當地政府提出的補償條件，胡昌明表示拒絕接受，并提出了800多萬元的補償要價。2007年10月23日成都市金牛區(qū)城管局對胡昌明下達的限期拆除違法建筑決定書，限令其在2007年11月3日24時前拆除建筑，胡昌明一家未予理睬。2009年4月10日，金牛區(qū)城管局對胡昌明建筑實施拆除，遭到其前妻唐福珍（此時二人已經離婚）組織的親屬多人阻撓，雙方對峙最終演變成唐福珍點燃身上汽油自焚身亡的慘劇。唐福珍事件因其慘烈結果引來各方關注。拋開其中的法律實踐爭議不論，為什么公民不惜以自己的生命為代價對抗政府行為，除了當時的沖動，其中的無奈和絕望可見一斑。事后，唐福珍等當事人行為被當地政府定性為“暴力抗法”，不得不承認目前面對強大而幾乎不受限制的公權力，公民的私有財產權利只能是其俎上魚肉。唐福珍的自焚不僅僅是其家庭的悲劇，更是當地政府行駛其行政權力的失敗。如果政府在拆遷這種涉及公民私有財產權利的重大事件中能夠以正當合理的理由，通過透明并充分與當事人交流的程序，以適當的方式執(zhí)行其行政決定，那么這種惡性事件便可能避免。相反如果“政府出于本能的沖動和理性的自負，機械照搬自然科學方法，強行干預社會經濟，就會破壞自生的擴展秩序，限制個人利用各自的信息和知識的自由和激勵動機，則必然導致政府治理的全面失敗”。政府的職責應該是盡力維護一個公平有序的社會環(huán)境，讓居于其中的市場主體能夠充分行使自己的意愿。但因為征收征用的客觀存在，政府也被賦予了成為市場主體的資格，使得限制對這一強大的公權力肆意濫用對私有財產權利的侵害成為一個必須解決的問題。然我國憲法對政府行政權力卻沒有做到充分限制，如上文提到，在私有財產征收征用的實踐階段真正適用的法律卻是行政法規(guī)和地方政府規(guī)章而憲法法律的規(guī)定則往往被忽略，最終成為“憲法中最明顯和最直接的保護，即不予公正補償而將私有財產征為公用的禁令在實際上幾乎無法被看成是阻擋政府權力的屏障”。事實上，私有財產的征收征用是關系到所有普通公民的根本利益大事，根據我國《立法法》的相關規(guī)定本應該由全國人大制定的法律來具體調整，而目前這種行政立法主導的調整方式，本身應該看成一種政府的越權行為，實質上便是憲法對政府權力的限制不足。政府權利不受限的弊端早已經十分明顯，如《城市房屋拆遷管理條例》定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷”，即所謂的“行政強拆”，已經成為目前大量拆遷暴力事件的導火索。這樣的規(guī)定表面是為了提高行政權力執(zhí)行效率，卻也使得政府得以利用其行政裁決權和強制力以個人或商業(yè)利益為目的大肆推行城市房屋拆遷。最終發(fā)展下去，便是公權力利用其當然優(yōu)勢壓榨個人權利，一旦體制漏洞出現，公權力便會成為少數人牟利的手段。（三）對公共利益界定模糊江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)東門郊外農科所23號，為一棟三層的小樓，所有人為鐘如田、鐘如奎、鐘如滿三兄弟。2007年宜黃縣政府興建河東新區(qū)客運站，項目得到了上級部門的批準，于2007年開始對涉及該項目的居民住宅進行拆遷，由宜黃縣投資發(fā)展有限公司負責拆遷工作。一直到2009年年底，該公司拆遷范圍內的絕大部分住宅戶主同意拆遷，而鐘家的三層樓房則成為了最后拆遷的對象。協調多次后，雙方依舊無法就安置和拆遷條件達成一致。2010年9月10日上午，因與執(zhí)法人員對峙，鐘家人情急自焚，最終導致至1人死亡2人重傷的慘劇。事件發(fā)生之后，當地政府主要責任人雖都被追責，然而當地官員隨后的一篇文章卻引來更多爭議。該文章稱“從某種程度上說，沒有強拆就沒有中國的城市化，沒有城市化就沒有一個‘嶄新的中國'，是不是因此可以說沒有強拆就沒有‘新中國'？”從一定意義上來講，這篇文章的論點也非空穴來風，公共利益的內涵是一個永恒的爭論，對其權衡之時確需極為審慎的考量。事實上宜黃拆遷案件中當地政府所持的“沒有強拆就沒有新中國”的論調，本質上就是以“公共利益”四字論證其拆遷行為的合法性，隨后在輿論中引發(fā)的大量爭論亦反映出公共利益內涵的難以明確。根據2004年3月14日全國人大高票通過的憲法修正案，其中有關私產限制與克減的相關條款被修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。可以說“公共利益”的存在與“補償”的必要，是現行憲法第13條財產權保護條款所確立的兩項制度性要件。然而在修憲之后，雖然相關的法律法規(guī)已跟隨憲法相應修改，但這兩項要件卻一直沒有在制度性層面上得到充分具體的界定，尤其是其中的“公共利益”要件，仍被普遍認為具有“模糊性”的屬性，乃至這種觀念幾乎形成了一種“咒語”，使得在現行法律框架之內，認定“公共利益”的標準、程序等具體制度迄今尚付闕如。公共利益一詞隨著憲法修正案的通過，出現在各部有關私產保護的法律之中，但無論是《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》亦或是《民法通則》乃至2007年通過的《物權法》均未對其具體的內涵做出明確界定，相關條款都是模糊的涉及。直至2011年新近通過的《國有土地上房屋征收與補償條例》對房屋征收規(guī)定了六條公共利益的范圍具有一定進步意義，但其第六條作為兜底條款而并未將公共利益限死在有限的條文中――法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。實際上因為公共利益本身的復雜性，也絕不可能用簡單的文字概括，因此在實踐環(huán)節(jié)中公共利益仍然是一個寬泛的名詞，可以根據需要而解釋。這種有權機關對公共利益的任意解釋，將使憲法確立的私有財產權利保護制度成為空乏的文字甚至為投機者所利用。試想，如果追逐私利的商業(yè)拆遷行為與為了公共利益進行的公益征收可以混為一談，并且在法律法規(guī)中能夠取得同樣的公權力支持，那么商業(yè)拆遷中拆遷人與被拆遷人之間的地位將變得如何的不平衡？實際上，商業(yè)拆遷應屬于民事行為范疇，只能根據雙方的合意一致來進行，不平等的當事人關系，與民法基本原則相悖。雖然社會發(fā)展必然需要以新事物代替舊事物為基礎，公共利益這樣的制度有其存在的必要。但對其解釋、界定的不完善和缺失，卻可以使這樣出發(fā)點良好的機制為個人私利所利用，這是我們研究憲法保護公民私有財產權利時必須反思的。二、完善我國憲政體制對公民私有財產權利保護的建議（一）建立有效的違憲審查制度違憲審查制度源自美國歷史上著名的“馬伯里訴麥迪遜”判例，因其闡明：聯邦憲法取締一切與之相抵觸的法案，從而確立了美國司法機關對憲法以外的法律是否符合聯邦憲法的基本原則的審查權力，體現的是司法權對立法權的制衡。而如前文所分析，對于我國法律對私有財產保護的體系之中長期存在的下位法與憲法“保護公民合法私有財產”精神不符情況，違憲審查機制卻始終未發(fā)揮效力。實際上，截止目前作為法定違憲審查機關的全國人大及其常委會尚未撤銷過任何一例涉嫌的法律、法規(guī)、規(guī)章，甚至其他如罷免、質詢、不通過報告、組織特別問題調查委員會等法定權力也沒有得到充分、有效的行駛。中國的違憲審查制度從西方引入之初，便極具中國特色，但其先天不足也使其在中國的運行舉步維艱：首先，中國的違憲審查制度缺乏專門的執(zhí)行機關。其次，違憲審查制度在司法實踐中的應用缺失。最后，有權提起違憲審查的主體范圍狹窄，僅局限于國務院、中央軍委等少數國家機關中，相反最廣大的普通民眾卻沒有提起違憲審查的資格，十分不利于公民保護自身權利。面對目前種類繁多各種侵害公民憲法賦予的私有財產權利的法規(guī)和行為，我認為只有對現有違憲審查制度做如下改進，才能還憲法以其應有的效力，有效保護私有財產不受侵害。（二）成立獨立的專門違憲審查機關基于中國實際政治體制的考慮，專門的違憲審查機關應下屬于全國人民代表大會，稱憲法監(jiān)督審查委員會，專門的違憲審查機關及其成員應實行立法回避，以實現違憲審查權與立法權相分離。使其可以獨立受理違憲審查申請，審查違憲案件，并作出違憲追究、駁回違憲審查請求等裁決。這樣便解決了立法機關“自己做自己的法官”的困境，也一方面增強了處理違憲案件的效率。同時也可在普通法院中設立具有一定的違憲審查權限的憲法法庭，受理憲法訴訟案件，加強憲法在司法實踐中的應用，同時也可以體現司法權對立法權的制衡和監(jiān)督。（三）制定完善的違憲審查程序即通過設置一系列規(guī)范的違憲審查訴訟程序，使程序的啟動方式、啟動訴訟的主體資格、啟動事由、違憲審查的原則、主體、對象、內容、方式、權限等全程制度化，使行使違憲審查權的機構能夠依照預先設定好的明晰的違憲審查程序處理違憲審查案件。如果是在法院受理憲法訴訟案件的，則可以具體建立相關訴訟程序法規(guī)定人民法院憲法訴訟案件的受理范圍、時限、方法和步驟以及有關爭議的解決方四）擴大違憲審