精英決策模型3要點(diǎn)課件

精英決策模型

—《自上而下的政策制定》托馬斯?戴維王穎葉美連中外政治制度精英決策模型

—《自上而下的政策制定》托馬斯?戴維王穎葉1一、引言

1.什么是精英？卓越人物精英是泛指在一項(xiàng)或多項(xiàng)領(lǐng)域上的優(yōu)秀人才和領(lǐng)導(dǎo)者(如：科學(xué)家，政治家，學(xué)者，軍事家等)指各行各業(yè)中的杰出人才.一、引言

1.什么是精英？卓越人物2“精英”一詞最早出現(xiàn)在17世紀(jì)的法國，意指“精選出來的少數(shù)”或“優(yōu)秀人物”。精英理論認(rèn)為，社會(huì)的統(tǒng)治者是社會(huì)的少數(shù)，但他們在智力、性格、能力、財(cái)產(chǎn)等方面超過大多數(shù)被統(tǒng)治者，對社會(huì)的發(fā)展有重要影響和作用，是社會(huì)的精英。其中極少數(shù)的政治精英代表一定的利益集團(tuán)，掌握著重大決策權(quán)，他們的政治態(tài)度、言行，對政治發(fā)展方向和前景產(chǎn)生重要影響，決定著政治的性質(zhì)。“精英”一詞最早出現(xiàn)在17世紀(jì)的法國，意指“精選出來的少數(shù)”32.起源盡管人們可以從柏拉圖、馬基雅弗利等人的著作中找到精英主義的蛛絲馬跡，但是，一般觀點(diǎn)認(rèn)為系統(tǒng)而有影響的精英主義形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在20世紀(jì)70年代達(dá)到其發(fā)展的頂峰。早期的精英主義發(fā)源于意大利。莫斯卡、帕累托、米歇爾斯、奧爾特加、勒龐等人在批判大眾民主的基礎(chǔ)上發(fā)展了早期的精英主義理論，韋伯、熊彼特等人則從民主政治出發(fā)，論證了精英民主的政治合理性。當(dāng)代的精英主義者，如伯納姆、米爾斯等人則從經(jīng)濟(jì)和制度的角度論證了精英主義。2.起源盡管人們可以從柏拉圖、馬基雅弗利等人的著作中找到精英4精英主義的興起反映了西方思想界對大眾民主興起的保守態(tài)度，人們試圖以精英主義來對抗大眾民主的潮流。受到來自多元主義、社會(huì)主義等思潮的批判和挑戰(zhàn)，精英主義在當(dāng)代日趨衰落。晚近崛起的新精英主義則更多關(guān)注利益集團(tuán)，試圖在精英決策、精英統(tǒng)治的合法性等問題上有所突破。精英主義的興起反映了西方思想界對大眾民主興起的保守態(tài)度，人們5（1）[意]G·莫斯卡和帕累托開始關(guān)注少數(shù)精英在政治過程中的獨(dú)特作用；（2）C·R·米爾斯在1956年的《權(quán)力精英》中對政治精英理論進(jìn)行了典型的論述；（3）1975年托馬斯·戴伊和哈蒙·齊格勒在《民主的諷刺》中提出了精英決策理論；

3.精英決策理論的形成

（1）[意]G·莫斯卡和帕累托開始關(guān)注少數(shù)精英在政治過程中的6二、《自上而下的政策制定》（一）本書創(chuàng)作的背景

以前，談到美國的民主政體，人們更多想到的是“三權(quán)分立”，“兩黨制”，民主，人權(quán)等等。而托馬斯在本書中則通過大量的案例、圖示和數(shù)據(jù)告訴我們，事實(shí)并不是我們想象中的那樣，在美國這樣的民主國家，在許多焦點(diǎn)問題的政策取向上，美國公眾的意向和觀點(diǎn)與現(xiàn)行的國家政策存在明顯的分歧：超過半數(shù)（77%）的美國民眾并不認(rèn)為聯(lián)邦政府代表的是人民的利益，而作為聯(lián)邦政府，代表的不是人民群眾的利益，那又是誰的利益呢？

托馬斯在他的另一部著作《誰掌管美國》中，揭示了隱藏在法治背后的美國最有權(quán)勢的大資本家進(jìn)行階級統(tǒng)治的秘密：“在美國，有這樣一個(gè)權(quán)勢集團(tuán)，他們僅占美國人口的百萬分之二，卻擁有全國半數(shù)的工業(yè)資產(chǎn)，五分之四的銀行資產(chǎn)，一半以上的交通運(yùn)輸業(yè)與公共事業(yè)和三分之二的保險(xiǎn)業(yè)資產(chǎn)。由于這個(gè)集團(tuán)的存在，美國國家的政治權(quán)力形成了雙層結(jié)構(gòu)，即掌握最高權(quán)力的權(quán)勢集團(tuán)和政府、國會(huì)、聯(lián)邦法院等‘直接決策者’。而直接決策者的行動(dòng)僅僅是制定國家政策這個(gè)遠(yuǎn)為復(fù)雜的程序的最后階段。”二、《自上而下的政策制定》（一）本書創(chuàng)作的背景7（二）主要觀點(diǎn)梳理全面評估了國家的精英集團(tuán)如何將他們自己的價(jià)值觀念、興趣愛好轉(zhuǎn)化為公共政策的過程，本書論證的觀點(diǎn)是：即使在像美國這樣看似民主高度發(fā)達(dá)的國家，公共政策也是自上而下制定，而不是自下而上制定。具體來說有以下四點(diǎn)：第一，在許多焦點(diǎn)問題的政策取向上，美國公眾的意向和觀點(diǎn)與現(xiàn)行的國家政策存在著明顯分歧；第二，國會(huì)本身在很大程度上是按照自上而下的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系行使其功能的；而且維持國會(huì)運(yùn)行的費(fèi)用也最終決定了國會(huì)議員們對大款精英集團(tuán)的依賴；第三，執(zhí)行貫徹政策過程的權(quán)力雖然掌握在華盛頓官僚機(jī)構(gòu)手中，但這一過程卻密切地受國家精英集團(tuán)的直接操縱和利益集團(tuán)的監(jiān)控；第四，在國家精英集團(tuán)看來，政府最重要的功能--貨幣供應(yīng)政策的制定，不是由任何當(dāng)選的官員來掌握，而是由聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)獨(dú)立運(yùn)作。（二）主要觀點(diǎn)梳理全面評估了國家的精英集團(tuán)如何將他們自己的價(jià)8（三）精英模型的基本命題：①社會(huì)分為有權(quán)的少數(shù)和無權(quán)的多數(shù)，國家政策是由少數(shù)制定的（精英是少數(shù)、可以統(tǒng)治多數(shù)。奧妙何在？）②少數(shù)統(tǒng)治者不是群眾的代表。精英大多出自社會(huì)經(jīng)濟(jì)的上層(英國保守黨領(lǐng)袖卡梅倫出身伊頓公學(xué)和牛津大學(xué)、權(quán)力和財(cái)富的世襲化）③為了保持穩(wěn)定，非精英上升到精英地位是一個(gè)緩慢而又不間斷的過程（可以流動(dòng)）④精英們在保持社會(huì)制度的基本準(zhǔn)則和保持社會(huì)制度不變等方面意見一致⑤國家政策不反映民眾的要求，只反映精英的價(jià)值觀。國家政策的改變是緩慢的，而不是革命性的（漸進(jìn)的）⑥活躍的精英人物很少受民眾的影響，精英對民眾的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民眾對精英的影響（精英容易受到精英的影響而非民眾的影響。人大代表政協(xié)委員：精英還是民眾？共產(chǎn)黨：先進(jìn)黨還是精英黨？）（三）精英模型的基本命題：①社會(huì)分為有權(quán)的少數(shù)和無權(quán)的多數(shù)，9（四）自上而下的政策制定模式這些過程雖然有各自的獨(dú)立性而且每一個(gè)過程都包含一些主要組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)功能差別，但所有的過程都趨向于縱橫交織在一起的，這樣精英集團(tuán)的政策取舍也就得到同步傳達(dá)溝通（四）自上而下的政策制定模式這些過程雖然有各自的10政策的制定過程1.第一階段政策的制定過程1.第一階段11圖解基金會(huì)：企業(yè)公司和個(gè)人財(cái)富通過一定的渠道轉(zhuǎn)到各種基金會(huì)，是享受免稅的組織并向非營利組織提供資金幫助。國家主要基金的代理人都是精英們自己。他們提供資金來支持社會(huì)問題的界定，并確定國家應(yīng)優(yōu)先解決的問題，同時(shí)也提供資金支持研究新的政策導(dǎo)向。智囊團(tuán)：是一種發(fā)揮中心作用的協(xié)調(diào)機(jī)制，首要任務(wù)是按照基金會(huì)設(shè)定的政策導(dǎo)向工作，使他們吧金錢變成各種政策選擇。還致力于在國家的精英集團(tuán)、大眾傳媒、利益代表集團(tuán)、政府官員和政治領(lǐng)導(dǎo)者之間合縱連橫，尋找并發(fā)展彼此認(rèn)同的契合點(diǎn)。（布魯金斯學(xué)院、美國企業(yè)研究院、遺產(chǎn)基金會(huì)等）智囊團(tuán)所推薦的政策首先會(huì)通過媒體，通常是以新聞報(bào)道的形式發(fā)布出去，也會(huì)直接將其提交給白宮、政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和國會(huì)。圖解基金會(huì)：企業(yè)公司和個(gè)人財(cái)富通過一定的渠道轉(zhuǎn)到各種基金會(huì)，12精英決策模型3要點(diǎn)課件132.選舉領(lǐng)導(dǎo)人的過程個(gè)人向同一位候選人的捐資不得超過1000美元，但是，對于向政黨捐助資金數(shù)額的多少?zèng)]有規(guī)定任何限制---“彈性的金錢”2.選舉領(lǐng)導(dǎo)人的過程個(gè)人向同一位候選人的143.利益代表集團(tuán)的活動(dòng)過程政治活動(dòng)委員會(huì)接受捐助并將其分配給政治競選的候選人。通過在司法系統(tǒng)進(jìn)行有意識(shí)的訴訟活動(dòng)，來迫使政策的改變3.利益代表集團(tuán)的活動(dòng)過程政治活動(dòng)委員會(huì)接受捐助并154.民意的制造過程精英們依靠媒體來界定“社會(huì)問題”，來制造“問題”，使政府和民眾做好準(zhǔn)備，“迎接”解決問題答案的出臺(tái)：或者是新制定的或者是重新修訂的公共政策的頒布。4.民意的制造過程精英們依靠媒體來界定16“誰決定著政治的內(nèi)容，誰便統(tǒng)治著這個(gè)國家”“媒體帝國”：媒體決定大多數(shù)美國人關(guān)于他們周圍世界將要看什么、聽什么和讀什么的權(quán)力，很大程度上取決于少數(shù)幾家私人擁有的公司的運(yùn)作。如美國在線--時(shí)代華納公司(CNN、TBS等）、迪斯尼公司、維艾克姆公司（CBS、TNN等）。一般媒體能夠成功告訴人們思考什么的同時(shí)卻很少能夠改變他們既有的價(jià)值觀念和看法，但是當(dāng)民眾的意見觀點(diǎn)發(fā)生變化時(shí)，這種變化會(huì)向有利于媒體的方向轉(zhuǎn)化。雖然大多數(shù)人的觀點(diǎn)不會(huì)隨時(shí)間的推移而轉(zhuǎn)變，但人們觀點(diǎn)的改變的確強(qiáng)烈地受媒體影響?！罢l決定著政治的內(nèi)容，誰便統(tǒng)治著這個(gè)國家”一般媒體能夠成功告17第二階段

5.政策制定的合法化過程（國會(huì)、總統(tǒng)和法院的任務(wù)）在政策制定過程中，合法性并不是通過普選而取得，實(shí)行普遍的政策創(chuàng)意和全體公民的復(fù)決投票權(quán)的形式，只存在于美國大約一半以上的州。在美國憲法中并沒有制定任何關(guān)于全民復(fù)決的條款。在精英決策模式中，政策本身并不是來自全體公民，也不必通過全體公民的同意才產(chǎn)生或者生效，是政治體制而不是政策本身賦予了政策合法性。第二階段

5.政策制定的合法化過程（國會(huì)、總統(tǒng)和法院的任務(wù)18國會(huì)與立法權(quán)國會(huì)與立法權(quán)19總統(tǒng)與政策的合法性在發(fā)生危機(jī)的時(shí)刻，美國人民總是期待著總統(tǒng)的決斷，從總統(tǒng)那里獲得信心和安慰，然而總統(tǒng)在政策制定方面的地位和影響，與他在人民中的聲望并沒有十分密切的關(guān)系?？偨y(tǒng)對法案的簽署對法案的成立不僅是必須的，而且總統(tǒng)的支持更加強(qiáng)了法律的合法性?？偨y(tǒng)與政策的合法性在發(fā)生危機(jī)的時(shí)刻，美國20司法程序與政策的合法性在美國，公共政策如果不經(jīng)過司法程序的挑戰(zhàn)和檢驗(yàn)，那么它們就不會(huì)取得完全的合法地位。法院自身以其特殊的司法決策方式來維護(hù)和加強(qiáng)它們自己的立法權(quán)威，主要有：表面上的客觀公正性--他們根本不會(huì)參與政策制定，僅僅是將法律或者憲法適用到具體的案件中。不參與任何政黨--法官必須使自己顯示出不允許政治考慮影響他們的決定。介入政治的特殊規(guī)則--除非案件被提交到眼皮底下并對法律提出挑戰(zhàn)，才會(huì)就懸而未決的立法或者已經(jīng)制定的法律向國會(huì)和總統(tǒng)提出建議。合法的程序和風(fēng)格。司法程序與政策的合法性在美國，公共政策如果不經(jīng)過司法程序的挑21第三階段

6.政策的執(zhí)行過程實(shí)際上，政策制定過程的大部分內(nèi)容都發(fā)生在數(shù)以百計(jì)的行政權(quán)力部門里。行政官僚機(jī)構(gòu)自身的膨脹和權(quán)力的增長，是隨著技術(shù)的進(jìn)步，信息量的增加和社會(huì)規(guī)模的日益擴(kuò)大且變得復(fù)雜化產(chǎn)生的。大型的復(fù)雜的民主政體都無法由其選舉產(chǎn)生的代表來直接統(tǒng)治和管理。無論總統(tǒng)還是國會(huì)都不能使他們自己陷于無窮無盡具體事務(wù)的處理中。第三階段

6.政策的執(zhí)行過程實(shí)際上，政策制定過程的大部分22第四階段7.自上而下的政策評估過程如果公共政策產(chǎn)生了任何效果，那么發(fā)現(xiàn)這些效果的過程就是政策的評估過程。政府自身也進(jìn)行政策評估，精英集團(tuán)自己也會(huì)直接收到來自他們自己所控制的團(tuán)體組織的信息。第四階段7.自上而下的政策評估過程如果公共政策產(chǎn)生了任何23政府主持的政策評估只限于以下方面：各種聽證會(huì)和各種報(bào)告--往往夸大政策的效益而有意盡量淡化政策的成本政策結(jié)果評估--報(bào)告通常僅僅限于政策實(shí)施所產(chǎn)生效果的一些數(shù)據(jù)而已公民的意見和投訴--廣大民眾對于政策的意見并不等于系統(tǒng)化的政策評估

在某種程度上，政府審計(jì)辦公室（成立于1921年）倒是經(jīng)常進(jìn)行一些對聯(lián)邦政策較為客觀的評估。

那為什么政府在自己所做的政策評估方面的努力通常總是歸于失?。浚╬212)政府主持的政策評估只限于以下方面：24精英們的政策評估精英們的政策評估25政策評估是一個(gè)政治性的運(yùn)作過程，當(dāng)精英集團(tuán)的追求與社會(huì)的目標(biāo)相一致時(shí)，當(dāng)他們認(rèn)可政府應(yīng)當(dāng)努力解決哪些問題時(shí)，當(dāng)他們認(rèn)可社會(huì)效益與社會(huì)成本的本質(zhì)以及問題的輕重緩急時(shí)，政策評估就會(huì)在相對理性的軌道上進(jìn)行。但這并不意味著精英們在公共政策問題上是鐵板一塊，在目標(biāo)追求和價(jià)值取向上課能是一致的，但對于如何實(shí)現(xiàn)它們確時(shí)另外一回事，即爭吵的對象是實(shí)現(xiàn)公共政策的途徑和方法，而不是政策目標(biāo)本身。精英決策模型3要點(diǎn)課件26合理性在公共政策的實(shí)際運(yùn)作中，精英決策模型仍然是最現(xiàn)實(shí)也是最實(shí)用的模型：精英能夠形成一個(gè)有組織、有目標(biāo)并且自覺的團(tuán)體，能夠較有效地制定政策；普通群眾則是分散的，不自覺的，很難影響最終政策的制定；由于精英較高的知識(shí)水平，所以能夠做出更加合理的決定，克服個(gè)體博弈過程中帶來的效率和效能損失，降低了此過程帶來的外部成本，同時(shí)在一定程度上克服個(gè)體決策的非理性；因?yàn)榫⒌牧鲃?dòng)性，所以精英重視智庫的作用，也會(huì)接受公眾意見而避免被另一個(gè)精英集團(tuán)所替代。合理性在公共政策的實(shí)際運(yùn)作中，精英決策模型仍然是最現(xiàn)實(shí)也是最27批評（一）理論的發(fā)生誰制定政策——什么制定政策？精英的說法常常是對這誰“制定政策”一不恰當(dāng)?shù)奶釂柕幕卮?；P264“是什么產(chǎn)生政策”更為貼切，其原因是，如果有許多專家，而每人在決策中都執(zhí)行不同的任務(wù)，那么政策只能通過他們之間的合作才能產(chǎn)生。P30批評（一）理論的發(fā)生28（二）高估精英的作用多樣性本身削弱了精英中任何一個(gè)集團(tuán)的權(quán)力（二）高估精英的作用29（三）貶低了公民對政策的影響力，而事實(shí)上：第一，我們已經(jīng)看到，在民主體制中，政黨競爭使大多數(shù)不積極的公民在決策中有了發(fā)言權(quán)，只是因?yàn)橄嗷ジ偁幍恼h關(guān)心公民的偏愛。第二，我們看到，民主的決策系統(tǒng)把決策任務(wù)分配給普通公民和直接決策者。這樣，大多數(shù)樂于此事的普通公民可以參加投票來選擇直接決策者。第三，決策系統(tǒng)將決策任務(wù)分得如此之開，以致不論能干的公民的經(jīng)歷或他的特別興趣何在，都可能有一個(gè)適合他的任務(wù)或角色：利益集團(tuán)工作、政黨工作、競選公職，如此等等。簡言之，雖然大多數(shù)公民對政策的影響很小，一些精力充沛、富有才干的公民能對政策產(chǎn)生相當(dāng)大的影響。查爾斯·林德布洛姆.竺乾威，胡君芳譯.政策過程.臺(tái)北：五南圖書出版有限公司，1980.P267（三）貶低了公民對政策的影響力，而事實(shí)上：30（四）如果沒有一定的限制，那么精英主義理念下的精英決策則會(huì)成為一種更加可怕的“惡”～—權(quán)力的腐敗和極權(quán)（四）如果沒有一定的限制，那么精英主義理念下的精英決策則會(huì)成31案例

美國的人口控制問題（20世紀(jì)50-70年代）

from：托馬斯戴伊.誰掌管美國——卡特年代.北京：世界知識(shí)出版社，1980,258-287

1950年之前，掌權(quán)階層對人口問題注意甚少，因此政府在這方面也沒有采取任何行動(dòng)。唯一積極關(guān)注人口控制問題的團(tuán)體是“美國計(jì)劃生育聯(lián)合會(huì)”，該團(tuán)體向貧窮婦女提供節(jié)育常識(shí)宣傳材料，但就推動(dòng)節(jié)育成為一個(gè)公共政策而言，該會(huì)所作的工作是沒有成效的。案例

美國的人口控制問題（20世紀(jì)50-70年代）

from32美國掌權(quán)階層中那些較先進(jìn)的人們開始注意人口爆炸的問題。洛克菲勒基金會(huì)提供幾筆科研經(jīng)費(fèi)，從研究中得出關(guān)于40年代人口增長的一些令人不安的事實(shí)和設(shè)想。1952年，洛克菲勒第三在弗吉尼亞州的威廉斯堡召開了一次人口問題會(huì)議。會(huì)議結(jié)束時(shí)，提議設(shè)立一個(gè)制訂全國人口政策的新機(jī)構(gòu)，于是人口協(xié)會(huì)得以建立。人口協(xié)會(huì)的資金來自于洛克菲勒基金會(huì)和福特基金會(huì)。它在制訂國家人口控制政策方面，不久就取得了領(lǐng)導(dǎo)地位。協(xié)會(huì)支持研制避孕物品的計(jì)劃和各種計(jì)劃生育規(guī)劃；通過基金會(huì)捐款、合同和獎(jiǎng)學(xué)金動(dòng)員全國各大學(xué)力量從事研究。美國掌權(quán)階層中那些較先進(jìn)的人們開始注意人口爆炸的問題。33同時(shí)，精英著手利用新聞工具設(shè)法改變公眾關(guān)于人口控制問題的想法。迪克西紙杯公司董事長休穆爾，圣勞倫斯海道開發(fā)公司以及計(jì)劃生育聯(lián)合會(huì)的一位董事（兼任對外關(guān)系協(xié)會(huì)、哈佛俱樂部等成員）開始改變公眾輿論，出口了《人口炸彈》小冊子等。穆爾在華盛頓還建立了一個(gè)常設(shè)院外活動(dòng)集團(tuán)——人口危機(jī)委員會(huì)，該委員會(huì)以德蕾珀為首，由大公司經(jīng)理人員、退休大使和將軍、大律師事務(wù)所的律師、政府官員以及大學(xué)名流。人口協(xié)會(huì)和人口危機(jī)委員會(huì)成為該領(lǐng)域的主角，而最終倡議人口控制的計(jì)劃生育聯(lián)合會(huì)成為散發(fā)資料的宣傳機(jī)構(gòu)，改組織影響力很小。同時(shí)，精英著手利用新聞工具設(shè)法改變公眾關(guān)于人口控制問題的想法34掌權(quán)階層提出用于發(fā)展中國家對外援助的錢由于人口迅速增長而花光了。艾森豪威爾對此作出回應(yīng)，于1959年設(shè)立一個(gè)委員會(huì)來研究相關(guān)問題，該委員會(huì)的主席正是德蕾珀。德蕾珀委員會(huì)的結(jié)論認(rèn)為人口迅速增長是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙，建議對外援助撥款應(yīng)用于人口控制。雖然建議不被采用，但報(bào)告使得人口控制問題提上了美國對外政策的議事日程。1965年，約翰遜總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的國家政府全盤承擔(dān)了制訂人口政策的職責(zé)，主要任務(wù)分配給國際開發(fā)署，下設(shè)一個(gè)人口辦公室。國內(nèi)成立了人口研究中心，把聯(lián)邦政府的經(jīng)費(fèi)撥給人口研究方面。人口問題研究和計(jì)劃生育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)來源，逐漸由私人轉(zhuǎn)到聯(lián)邦政府，但人口委員會(huì)在推行企業(yè)界和金融界精英對此政策的關(guān)注上起到重要作用，用一億多元來資助人口控制活動(dòng)，而委員會(huì)的資金仍然來自基金會(huì)。掌權(quán)階層提出用于發(fā)展中國家對外援助的錢由于人口迅速增長而花光351969年，尼克松將第一個(gè)關(guān)于人口問題的咨文提交國會(huì)，咨文中說明，美國的人口問題就在于貧寒家庭中的那些不該生的孩子。在總統(tǒng)、企業(yè)界、基金會(huì)和大學(xué)先動(dòng)起來后，國會(huì)緊跟著采取了行動(dòng)。最初關(guān)于人口問題的重要法案——計(jì)劃生育服務(wù)于人口研究法、關(guān)于建立人口增長與美國前途委員會(huì)的法案，在1970年生效。建立人口增長與美國前途委員會(huì)，任務(wù)是研究20世紀(jì)末美國國內(nèi)的人口增長和遷移問題，職權(quán)是制定今后的政策。改委員會(huì)1972年提出最后一份報(bào)告，強(qiáng)烈聲明控制人口。而這個(gè)報(bào)告是由一個(gè)“緊湊的小型班子”擬就的：某一個(gè)人可以發(fā)揮很大的影響，一直存在一個(gè)黑手黨似的組織……1969年，尼克松將第一個(gè)關(guān)于人口問題的咨文提交國會(huì)，咨文中36洛克菲勒家族、企業(yè)界領(lǐng)導(dǎo)人物、國會(huì)議員、有組織的勞工、民間與文化團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)人、大學(xué)和基金會(huì)之間的一致意見：運(yùn)用政府權(quán)力改善生活水平以控制人口增長的自由派觀點(diǎn)。洛克菲勒家族、企業(yè)界領(lǐng)導(dǎo)人物、國會(huì)議員、有組織的勞工、民間與37謝謝觀看！謝謝觀看！38精英決策模型

—《自上而下的政策制定》托馬斯?戴維王穎葉美連中外政治制度精英決策模型

—《自上而下的政策制定》托馬斯?戴維王穎葉39一、引言

1.什么是精英？卓越人物精英是泛指在一項(xiàng)或多項(xiàng)領(lǐng)域上的優(yōu)秀人才和領(lǐng)導(dǎo)者(如：科學(xué)家，政治家，學(xué)者，軍事家等)指各行各業(yè)中的杰出人才.一、引言

1.什么是精英？卓越人物40“精英”一詞最早出現(xiàn)在17世紀(jì)的法國，意指“精選出來的少數(shù)”或“優(yōu)秀人物”。精英理論認(rèn)為，社會(huì)的統(tǒng)治者是社會(huì)的少數(shù)，但他們在智力、性格、能力、財(cái)產(chǎn)等方面超過大多數(shù)被統(tǒng)治者，對社會(huì)的發(fā)展有重要影響和作用，是社會(huì)的精英。其中極少數(shù)的政治精英代表一定的利益集團(tuán)，掌握著重大決策權(quán)，他們的政治態(tài)度、言行，對政治發(fā)展方向和前景產(chǎn)生重要影響，決定著政治的性質(zhì)。“精英”一詞最早出現(xiàn)在17世紀(jì)的法國，意指“精選出來的少數(shù)”412.起源盡管人們可以從柏拉圖、馬基雅弗利等人的著作中找到精英主義的蛛絲馬跡，但是，一般觀點(diǎn)認(rèn)為系統(tǒng)而有影響的精英主義形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在20世紀(jì)70年代達(dá)到其發(fā)展的頂峰。早期的精英主義發(fā)源于意大利。莫斯卡、帕累托、米歇爾斯、奧爾特加、勒龐等人在批判大眾民主的基礎(chǔ)上發(fā)展了早期的精英主義理論，韋伯、熊彼特等人則從民主政治出發(fā)，論證了精英民主的政治合理性。當(dāng)代的精英主義者，如伯納姆、米爾斯等人則從經(jīng)濟(jì)和制度的角度論證了精英主義。2.起源盡管人們可以從柏拉圖、馬基雅弗利等人的著作中找到精英42精英主義的興起反映了西方思想界對大眾民主興起的保守態(tài)度，人們試圖以精英主義來對抗大眾民主的潮流。受到來自多元主義、社會(huì)主義等思潮的批判和挑戰(zhàn)，精英主義在當(dāng)代日趨衰落。晚近崛起的新精英主義則更多關(guān)注利益集團(tuán)，試圖在精英決策、精英統(tǒng)治的合法性等問題上有所突破。精英主義的興起反映了西方思想界對大眾民主興起的保守態(tài)度，人們43（1）[意]G·莫斯卡和帕累托開始關(guān)注少數(shù)精英在政治過程中的獨(dú)特作用；（2）C·R·米爾斯在1956年的《權(quán)力精英》中對政治精英理論進(jìn)行了典型的論述；（3）1975年托馬斯·戴伊和哈蒙·齊格勒在《民主的諷刺》中提出了精英決策理論；

3.精英決策理論的形成

（1）[意]G·莫斯卡和帕累托開始關(guān)注少數(shù)精英在政治過程中的44二、《自上而下的政策制定》（一）本書創(chuàng)作的背景

以前，談到美國的民主政體，人們更多想到的是“三權(quán)分立”，“兩黨制”，民主，人權(quán)等等。而托馬斯在本書中則通過大量的案例、圖示和數(shù)據(jù)告訴我們，事實(shí)并不是我們想象中的那樣，在美國這樣的民主國家，在許多焦點(diǎn)問題的政策取向上，美國公眾的意向和觀點(diǎn)與現(xiàn)行的國家政策存在明顯的分歧：超過半數(shù)（77%）的美國民眾并不認(rèn)為聯(lián)邦政府代表的是人民的利益，而作為聯(lián)邦政府，代表的不是人民群眾的利益，那又是誰的利益呢？

托馬斯在他的另一部著作《誰掌管美國》中，揭示了隱藏在法治背后的美國最有權(quán)勢的大資本家進(jìn)行階級統(tǒng)治的秘密：“在美國，有這樣一個(gè)權(quán)勢集團(tuán)，他們僅占美國人口的百萬分之二，卻擁有全國半數(shù)的工業(yè)資產(chǎn)，五分之四的銀行資產(chǎn)，一半以上的交通運(yùn)輸業(yè)與公共事業(yè)和三分之二的保險(xiǎn)業(yè)資產(chǎn)。由于這個(gè)集團(tuán)的存在，美國國家的政治權(quán)力形成了雙層結(jié)構(gòu)，即掌握最高權(quán)力的權(quán)勢集團(tuán)和政府、國會(huì)、聯(lián)邦法院等‘直接決策者’。而直接決策者的行動(dòng)僅僅是制定國家政策這個(gè)遠(yuǎn)為復(fù)雜的程序的最后階段?！倍?、《自上而下的政策制定》（一）本書創(chuàng)作的背景45（二）主要觀點(diǎn)梳理全面評估了國家的精英集團(tuán)如何將他們自己的價(jià)值觀念、興趣愛好轉(zhuǎn)化為公共政策的過程，本書論證的觀點(diǎn)是：即使在像美國這樣看似民主高度發(fā)達(dá)的國家，公共政策也是自上而下制定，而不是自下而上制定。具體來說有以下四點(diǎn)：第一，在許多焦點(diǎn)問題的政策取向上，美國公眾的意向和觀點(diǎn)與現(xiàn)行的國家政策存在著明顯分歧；第二，國會(huì)本身在很大程度上是按照自上而下的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系行使其功能的；而且維持國會(huì)運(yùn)行的費(fèi)用也最終決定了國會(huì)議員們對大款精英集團(tuán)的依賴；第三，執(zhí)行貫徹政策過程的權(quán)力雖然掌握在華盛頓官僚機(jī)構(gòu)手中，但這一過程卻密切地受國家精英集團(tuán)的直接操縱和利益集團(tuán)的監(jiān)控；第四，在國家精英集團(tuán)看來，政府最重要的功能--貨幣供應(yīng)政策的制定，不是由任何當(dāng)選的官員來掌握，而是由聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)獨(dú)立運(yùn)作。（二）主要觀點(diǎn)梳理全面評估了國家的精英集團(tuán)如何將他們自己的價(jià)46（三）精英模型的基本命題：①社會(huì)分為有權(quán)的少數(shù)和無權(quán)的多數(shù)，國家政策是由少數(shù)制定的（精英是少數(shù)、可以統(tǒng)治多數(shù)。奧妙何在？）②少數(shù)統(tǒng)治者不是群眾的代表。精英大多出自社會(huì)經(jīng)濟(jì)的上層(英國保守黨領(lǐng)袖卡梅倫出身伊頓公學(xué)和牛津大學(xué)、權(quán)力和財(cái)富的世襲化）③為了保持穩(wěn)定，非精英上升到精英地位是一個(gè)緩慢而又不間斷的過程（可以流動(dòng)）④精英們在保持社會(huì)制度的基本準(zhǔn)則和保持社會(huì)制度不變等方面意見一致⑤國家政策不反映民眾的要求，只反映精英的價(jià)值觀。國家政策的改變是緩慢的，而不是革命性的（漸進(jìn)的）⑥活躍的精英人物很少受民眾的影響，精英對民眾的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民眾對精英的影響（精英容易受到精英的影響而非民眾的影響。人大代表政協(xié)委員：精英還是民眾？共產(chǎn)黨：先進(jìn)黨還是精英黨？）（三）精英模型的基本命題：①社會(huì)分為有權(quán)的少數(shù)和無權(quán)的多數(shù)，47（四）自上而下的政策制定模式這些過程雖然有各自的獨(dú)立性而且每一個(gè)過程都包含一些主要組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)功能差別，但所有的過程都趨向于縱橫交織在一起的，這樣精英集團(tuán)的政策取舍也就得到同步傳達(dá)溝通（四）自上而下的政策制定模式這些過程雖然有各自的48政策的制定過程1.第一階段政策的制定過程1.第一階段49圖解基金會(huì)：企業(yè)公司和個(gè)人財(cái)富通過一定的渠道轉(zhuǎn)到各種基金會(huì)，是享受免稅的組織并向非營利組織提供資金幫助。國家主要基金的代理人都是精英們自己。他們提供資金來支持社會(huì)問題的界定，并確定國家應(yīng)優(yōu)先解決的問題，同時(shí)也提供資金支持研究新的政策導(dǎo)向。智囊團(tuán)：是一種發(fā)揮中心作用的協(xié)調(diào)機(jī)制，首要任務(wù)是按照基金會(huì)設(shè)定的政策導(dǎo)向工作，使他們吧金錢變成各種政策選擇。還致力于在國家的精英集團(tuán)、大眾傳媒、利益代表集團(tuán)、政府官員和政治領(lǐng)導(dǎo)者之間合縱連橫，尋找并發(fā)展彼此認(rèn)同的契合點(diǎn)。（布魯金斯學(xué)院、美國企業(yè)研究院、遺產(chǎn)基金會(huì)等）智囊團(tuán)所推薦的政策首先會(huì)通過媒體，通常是以新聞報(bào)道的形式發(fā)布出去，也會(huì)直接將其提交給白宮、政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和國會(huì)。圖解基金會(huì)：企業(yè)公司和個(gè)人財(cái)富通過一定的渠道轉(zhuǎn)到各種基金會(huì)，50精英決策模型3要點(diǎn)課件512.選舉領(lǐng)導(dǎo)人的過程個(gè)人向同一位候選人的捐資不得超過1000美元，但是，對于向政黨捐助資金數(shù)額的多少?zèng)]有規(guī)定任何限制---“彈性的金錢”2.選舉領(lǐng)導(dǎo)人的過程個(gè)人向同一位候選人的523.利益代表集團(tuán)的活動(dòng)過程政治活動(dòng)委員會(huì)接受捐助并將其分配給政治競選的候選人。通過在司法系統(tǒng)進(jìn)行有意識(shí)的訴訟活動(dòng)，來迫使政策的改變3.利益代表集團(tuán)的活動(dòng)過程政治活動(dòng)委員會(huì)接受捐助并534.民意的制造過程精英們依靠媒體來界定“社會(huì)問題”，來制造“問題”，使政府和民眾做好準(zhǔn)備，“迎接”解決問題答案的出臺(tái)：或者是新制定的或者是重新修訂的公共政策的頒布。4.民意的制造過程精英們依靠媒體來界定54“誰決定著政治的內(nèi)容，誰便統(tǒng)治著這個(gè)國家”“媒體帝國”：媒體決定大多數(shù)美國人關(guān)于他們周圍世界將要看什么、聽什么和讀什么的權(quán)力，很大程度上取決于少數(shù)幾家私人擁有的公司的運(yùn)作。如美國在線--時(shí)代華納公司(CNN、TBS等）、迪斯尼公司、維艾克姆公司（CBS、TNN等）。一般媒體能夠成功告訴人們思考什么的同時(shí)卻很少能夠改變他們既有的價(jià)值觀念和看法，但是當(dāng)民眾的意見觀點(diǎn)發(fā)生變化時(shí)，這種變化會(huì)向有利于媒體的方向轉(zhuǎn)化。雖然大多數(shù)人的觀點(diǎn)不會(huì)隨時(shí)間的推移而轉(zhuǎn)變，但人們觀點(diǎn)的改變的確強(qiáng)烈地受媒體影響?！罢l決定著政治的內(nèi)容，誰便統(tǒng)治著這個(gè)國家”一般媒體能夠成功告55第二階段

5.政策制定的合法化過程（國會(huì)、總統(tǒng)和法院的任務(wù)）在政策制定過程中，合法性并不是通過普選而取得，實(shí)行普遍的政策創(chuàng)意和全體公民的復(fù)決投票權(quán)的形式，只存在于美國大約一半以上的州。在美國憲法中并沒有制定任何關(guān)于全民復(fù)決的條款。在精英決策模式中，政策本身并不是來自全體公民，也不必通過全體公民的同意才產(chǎn)生或者生效，是政治體制而不是政策本身賦予了政策合法性。第二階段

5.政策制定的合法化過程（國會(huì)、總統(tǒng)和法院的任務(wù)56國會(huì)與立法權(quán)國會(huì)與立法權(quán)57總統(tǒng)與政策的合法性在發(fā)生危機(jī)的時(shí)刻，美國人民總是期待著總統(tǒng)的決斷，從總統(tǒng)那里獲得信心和安慰，然而總統(tǒng)在政策制定方面的地位和影響，與他在人民中的聲望并沒有十分密切的關(guān)系。總統(tǒng)對法案的簽署對法案的成立不僅是必須的，而且總統(tǒng)的支持更加強(qiáng)了法律的合法性?？偨y(tǒng)與政策的合法性在發(fā)生危機(jī)的時(shí)刻，美國58司法程序與政策的合法性在美國，公共政策如果不經(jīng)過司法程序的挑戰(zhàn)和檢驗(yàn)，那么它們就不會(huì)取得完全的合法地位。法院自身以其特殊的司法決策方式來維護(hù)和加強(qiáng)它們自己的立法權(quán)威，主要有：表面上的客觀公正性--他們根本不會(huì)參與政策制定，僅僅是將法律或者憲法適用到具體的案件中。不參與任何政黨--法官必須使自己顯示出不允許政治考慮影響他們的決定。介入政治的特殊規(guī)則--除非案件被提交到眼皮底下并對法律提出挑戰(zhàn)，才會(huì)就懸而未決的立法或者已經(jīng)制定的法律向國會(huì)和總統(tǒng)提出建議。合法的程序和風(fēng)格。司法程序與政策的合法性在美國，公共政策如果不經(jīng)過司法程序的挑59第三階段

6.政策的執(zhí)行過程實(shí)際上，政策制定過程的大部分內(nèi)容都發(fā)生在數(shù)以百計(jì)的行政權(quán)力部門里。行政官僚機(jī)構(gòu)自身的膨脹和權(quán)力的增長，是隨著技術(shù)的進(jìn)步，信息量的增加和社會(huì)規(guī)模的日益擴(kuò)大且變得復(fù)雜化產(chǎn)生的。大型的復(fù)雜的民主政體都無法由其選舉產(chǎn)生的代表來直接統(tǒng)治和管理。無論總統(tǒng)還是國會(huì)都不能使他們自己陷于無窮無盡具體事務(wù)的處理中。第三階段

6.政策的執(zhí)行過程實(shí)際上，政策制定過程的大部分60第四階段7.自上而下的政策評估過程如果公共政策產(chǎn)生了任何效果，那么發(fā)現(xiàn)這些效果的過程就是政策的評估過程。政府自身也進(jìn)行政策評估，精英集團(tuán)自己也會(huì)直接收到來自他們自己所控制的團(tuán)體組織的信息。第四階段7.自上而下的政策評估過程如果公共政策產(chǎn)生了任何61政府主持的政策評估只限于以下方面：各種聽證會(huì)和各種報(bào)告--往往夸大政策的效益而有意盡量淡化政策的成本政策結(jié)果評估--報(bào)告通常僅僅限于政策實(shí)施所產(chǎn)生效果的一些數(shù)據(jù)而已公民的意見和投訴--廣大民眾對于政策的意見并不等于系統(tǒng)化的政策評估

在某種程度上，政府審計(jì)辦公室（成立于1921年）倒是經(jīng)常進(jìn)行一些對聯(lián)邦政策較為客觀的評估。

那為什么政府在自己所做的政策評估方面的努力通?？偸菤w于失敗？（p212)政府主持的政策評估只限于以下方面：62精英們的政策評估精英們的政策評估63政策評估是一個(gè)政治性的運(yùn)作過程，當(dāng)精英集團(tuán)的追求與社會(huì)的目標(biāo)相一致時(shí)，當(dāng)他們認(rèn)可政府應(yīng)當(dāng)努力解決哪些問題時(shí)，當(dāng)他們認(rèn)可社會(huì)效益與社會(huì)成本的本質(zhì)以及問題的輕重緩急時(shí)，政策評估就會(huì)在相對理性的軌道上進(jìn)行。但這并不意味著精英們在公共政策問題上是鐵板一塊，在目標(biāo)追求和價(jià)值取向上課能是一致的，但對于如何實(shí)現(xiàn)它們確時(shí)另外一回事，即爭吵的對象是實(shí)現(xiàn)公共政策的途徑和方法，而不是政策目標(biāo)本身。精英決策模型3要點(diǎn)課件64合理性在公共政策的實(shí)際運(yùn)作中，精英決策模型仍然是最現(xiàn)實(shí)也是最實(shí)用的模型：精英能夠形成一個(gè)有組織、有目標(biāo)并且自覺的團(tuán)體，能夠較有效地制定政策；普通群眾則是分散的，不自覺的，很難影響最終政策的制定；由于精英較高的知識(shí)水平，所以能夠做出更加合理的決定，克服個(gè)體博弈過程中帶來的效率和效能損失，降低了此過程帶來的外部成本，同時(shí)在一定程度上克服個(gè)體決策的非理性；因?yàn)榫⒌牧鲃?dòng)性，所以精英重視智庫的作用，也會(huì)接受公眾意見而避免被另一個(gè)精英集團(tuán)所替代。合理性在公共政策的實(shí)際運(yùn)作中，精英決策模型仍然是最現(xiàn)實(shí)也是最65批評（一）理論的發(fā)生誰制定政策——什么制定政策？精英的說法常常是對這誰“制定政策”一不恰當(dāng)?shù)奶釂柕幕卮穑籔264“是什么產(chǎn)生政策”更為貼切，其原因是，如果有許多專家，而每人在決策中都執(zhí)行不同的任務(wù)，那么政策只能通過他們之間的合作才能產(chǎn)生。P30批評（一）理論的發(fā)生66（二）高估精英的作用多樣性本身削弱了精英中任何一個(gè)集團(tuán)的權(quán)力（二）高估精英的作用67（三）貶低了公民對政策的影響力，而事實(shí)上：第一，我們已經(jīng)看到，在民主體制中，政黨競爭使大多數(shù)不積極的公民在決策中有了發(fā)言權(quán)，只是因?yàn)橄嗷ジ偁幍恼h關(guān)心公民的偏愛。第二，我們看到，民主的決策系統(tǒng)把決策任務(wù)分配給普通公民和直接決策者。這樣，大多數(shù)樂于此事的普通公民可以參加投票來選擇直接決策者。第三，決策系統(tǒng)將決策任務(wù)分得如此之開，以致不論能干的公民的經(jīng)歷或他的特別興趣何在，都可能有一個(gè)適合他的任務(wù)或角色：利益集團(tuán)工作、政黨工作、競選公職，如此等等。簡言之，雖然大多數(shù)公民對政策的影響很小，一些精力充沛、富有才干的公民能對政策產(chǎn)生相當(dāng)大的影響。查爾斯·林德布洛姆.竺乾威，胡君芳譯.政策過程.臺(tái)北：五南圖書出版有限公司，1980.P267（三）貶低了公民對政策的影響力，而事實(shí)上：68（四）如果沒有一定的限制，那么精英主義理念下的精英決策則會(huì)成為一種更加可怕的“惡”～—權(quán)力的腐敗和極權(quán)（四）如果沒有一定的限制，那么精英主義理念下的精英決策則會(huì)成69案例

美國的人口控制問題（20世紀(jì)50-70年代）

from：托馬斯戴伊.誰掌管美國——卡特年代.北京：世界知識(shí)出版社，1980,258-287

1950年之前，掌權(quán)階層對人口問題注意甚少，因此政府在這方面也沒有采取任何行動(dòng)。唯一積極關(guān)注人口控制問題的