預(yù)算管理體制-分稅制課件

預(yù)算管理體制-分稅制一、概念二、財(cái)政分權(quán)理論三、分稅制預(yù)算管理體制歷史變遷改革背景改革過程分稅制簡(jiǎn)介預(yù)算管理體制-分稅制一、概念1預(yù)算管理體制概念預(yù)算管理體制是在中央與地方政府以及地方各級(jí)政府之間規(guī)定預(yù)算收支范圍和明確管理職權(quán)的一項(xiàng)制度。原則：（1）適度分權(quán)（2）事權(quán)財(cái)權(quán)相結(jié)合預(yù)算管理體制概念預(yù)算管理體制是在中央與地方政府以及地方各級(jí)政2財(cái)政分權(quán)理論附：中國特殊性核心問題效率優(yōu)勢(shì)信息優(yōu)勢(shì)財(cái)政試驗(yàn)田howwhat分稅制財(cái)政分權(quán)理論3效率優(yōu)勢(shì)蒂布特（tiebout）模型：稱“用腳投票”理論《APureTheoryofLocalExpenditure》1956這種理論認(rèn)為，如果全國有許多競(jìng)爭(zhēng)性的地方（社區(qū)）政府，所提供的公共物品的種類（教育、福利與安全等）與數(shù)量不同，相應(yīng)各地方的稅收負(fù)擔(dān)（公共物品的價(jià)格）也有差別，那么居民可以根據(jù)對(duì)公共物品的特殊偏好，選擇給予他們最大滿足的地方（社區(qū)）居住。如果任何一個(gè)地方居民不滿意當(dāng)?shù)卣峁┑墓卜?wù)，他就可以移居到另外一個(gè)他較為滿意的地方去。而且，偏好相同的人組合在一起，公共服務(wù)也會(huì)按最小的成本被提供。（物以類聚）

標(biāo)尺效應(yīng)：同級(jí)政府之間的相互監(jiān)督和學(xué)習(xí)能夠提高政府部門的運(yùn)作效率，節(jié)約行政管理成本。效率優(yōu)勢(shì)蒂布特（tiebout）模型：稱“用腳投票”理論4中國特殊性（1）戶籍制度限制了“用腳投票”氣候條件、風(fēng)俗習(xí)慣、社會(huì)關(guān)系有時(shí)會(huì)制約著人們的選擇。（2）各級(jí)地方政府可以有一定的稅收自主權(quán)－地方自治問題中國特殊性5預(yù)算管理體制-分稅制課件6如圖所示，假定有兩地居民，甲地的需求曲線為D1，乙地的需求曲線為D2，再假定提供公共商品的人均成本不變，即地方居民繳納的地方稅收總額不變，圖中表示為T，那么，甲地產(chǎn)量為Q1，乙地產(chǎn)量為Q2，顯然這是符合效率原則的。如果假定由中央政府統(tǒng)一提供Qc數(shù)量的公共商品，則對(duì)于甲地的福利損失是ABC組成的三角形陰影，因?yàn)樵摰貐^(qū)居民多付了稅收或成本；而在乙地的福利損失是由CDE組成的三角形陰影，因?yàn)榉N種原因該地區(qū)應(yīng)該得到的公共商品未能得到。由此可見，不同地區(qū)對(duì)地方公共商品的需求是有所差異的，地方政府能更好地依據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦钠锰峁┕采唐罚⒄n征相應(yīng)的地方稅收，從而有利于避免效率損失。如圖所示，假定有兩地居民，甲地的需求曲線為D1，乙地的需求曲7信息優(yōu)勢(shì)施蒂格勒（GeorgeStigler），1957《地方政府功能的有理范圍》“偏好誤識(shí)”分權(quán)理論：由于中央政府遠(yuǎn)離選民，信息相對(duì)不完備，對(duì)選民的公共物品需求的了解是不精確的。相反，地方政府直接受到來自當(dāng)?shù)剡x民的壓力，可以更好地了解當(dāng)?shù)剡x民的偏好，因此，地方政府與中央政府相比具有信息上的優(yōu)勢(shì)。實(shí)際上，較之單一層次的政府而言，多層次的政府更能夠加快信息反饋，所以公共服務(wù)是由幾個(gè)層次的政府來提供，那么就存在著多層次的公共選擇過程。這就會(huì)使政治家更加容易了解投票者的偏好，也會(huì)使政治家更加努力地去迎合選民的偏好，而且分權(quán)分層有助于政府提供多樣化的服務(wù)。中國特殊性：“只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)”的垂直政治體制限制了“用手投票”。

信息優(yōu)勢(shì)8財(cái)政試驗(yàn)田地方政府進(jìn)行財(cái)政實(shí)驗(yàn)的成本遠(yuǎn)低于中央政府，多樣化的實(shí)驗(yàn)方案有助于推動(dòng)公共政策的的創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步下級(jí)政府更加容易克服政治阻力進(jìn)行創(chuàng)新。從歷史來看，許多創(chuàng)新是來自基層的推動(dòng)。由于地方政府更因地制宜的尋找到和地方相適應(yīng)的制度安排，其中蘊(yùn)涵的制度知識(shí)還可以通過地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)而擴(kuò)散出去，從而間接地促進(jìn)其他地方的制度創(chuàng)新。地方政府進(jìn)行財(cái)政政策實(shí)驗(yàn)的成本遠(yuǎn)低于中央政府，多樣化得實(shí)驗(yàn)方案有助于推動(dòng)公共政策的創(chuàng)新和“技術(shù)進(jìn)步”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制、農(nóng)村稅費(fèi)改革、增值稅轉(zhuǎn)型、燃油稅、房產(chǎn)稅另外：政治人才的輸送地/s2009/propertytax/財(cái)政試驗(yàn)田/9預(yù)算管理體制-分稅制課件10財(cái)政三大職能在政府間的劃分資源配置職能：居民真實(shí)的反饋信息是最提供公共物品最重要的前提條件。雖然公共物品本身有層次之分，但大部分是屬于地方，由于相對(duì)于中央政府而言，地方更能了解居民不同的偏好，因而更有效率。收入分配職能：慣常所采用的手段是稅收和轉(zhuǎn)移支付手段。但是由于地方之間相對(duì)開放性（與國與國之間的封閉性不同），如果由地方政府來行使這項(xiàng)職能，勢(shì)必誘發(fā)地區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致最終失敗，所以一般由中央政府來提供。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能：地方政府缺乏相應(yīng)的手段，如貨幣發(fā)行手段，利率調(diào)整手段等等，在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)供求失衡時(shí)，只能由中央政府制定反周期政策來調(diào)節(jié)。財(cái)政三大職能在政府間的劃分資源配置職能：居民真實(shí)的反饋信息是11分稅制

歷史變遷

改革背景具體操作分稅制分稅制12歷史變遷：“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死又放”

1978年前：統(tǒng)收統(tǒng)支“大鍋飯1978－1994年：“劃分收支，分級(jí)包干”“分灶吃飯”1994年至今分稅制歷史變遷：“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死又放”19713數(shù)據(jù)_中央窮、地方富“兩個(gè)比重”

第一：財(cái)政收入占GDP的比重、第二：中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重地方財(cái)政為了短期利益，紛紛上馬高稅收項(xiàng)目，造成了我國第一次的投資過熱.1994年以前的財(cái)政收入，中央占3成，地方拿7成數(shù)據(jù)_中央窮、地方富“兩個(gè)比重”

第一：財(cái)政收入占GDP的14兩個(gè)比重”變動(dòng)情況

年度財(cái)政收入占GDP的比重(%)中央財(cái)政收入占全國的比重(%)

1978

31.1

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52.8兩個(gè)比重”變動(dòng)情況

年度財(cái)政收入占GDP的比重(%)15預(yù)算管理體制-分稅制課件16包干體制-地方激勵(lì)機(jī)制財(cái)政體制多變，1993年之前，變動(dòng)了不下15次，最短的一次財(cái)政體制只維持了一年。“一省一率”；“諸侯經(jīng)濟(jì)”上?！~上解+遞增分成。每年財(cái)政收入165億，其中100億歸中央，65億留地方，每增加一億，中央與地方五五開。實(shí)施期間，財(cái)政收入163-165億元之間，無增長。北京——收入遞增包干，約定年增長率4%。結(jié)果每年財(cái)政增長4%，后發(fā)現(xiàn)隱瞞了98億元收入。包干體制-地方激勵(lì)機(jī)制財(cái)政體制多變，1993年之前，變動(dòng)了不17分稅制出臺(tái)的過程囊中羞澀的財(cái)政部長挑燈夜戰(zhàn)做方案地方談判，南征北戰(zhàn)十七省廣東談判西部、中部上海實(shí)施初，排險(xiǎn)闖關(guān)解疑難分稅制出臺(tái)的過程囊中羞澀的財(cái)政部長18分稅制含義分稅制是指在中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央與地方預(yù)算支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預(yù)算收入的財(cái)政管理體制。是國際上通行的一種分配體制，是處理政府間財(cái)政分配關(guān)系的一種較為規(guī)范的方式。一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立、自求平衡。主要思路：分稅、分權(quán)、分管事權(quán)——財(cái)權(quán)（分稅）——稅收征管——轉(zhuǎn)移支付分稅制含義分稅制是指在中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央與地方19事權(quán)：中央政府負(fù)責(zé)國防、外交、轉(zhuǎn)移支付、戰(zhàn)略性開發(fā)等預(yù)算開支，而地方政府則負(fù)責(zé)提供普通教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。事權(quán)：中央政府負(fù)責(zé)國防、外交、轉(zhuǎn)移支付、戰(zhàn)略性開發(fā)等預(yù)算開支20財(cái)權(quán)的劃分中央稅、地方稅和共享稅特征：地方1993年應(yīng)得的財(cái)力不變（以1993年為基期）中央拿大頭（稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央），地方拿小頭，地方缺口由轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)只限于中央和各省之間，不涉及到省以下

財(cái)權(quán)的劃分21

征收機(jī)關(guān)征收稅種國稅局系統(tǒng)增值稅、消費(fèi)稅、車輛購置稅、鐵路、銀行總行、保險(xiǎn)總公司集中繳納的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等證券交易印花稅以及國家指定征收的其他稅。地稅局系統(tǒng)營業(yè)稅、城建稅（國稅局征的除外）、個(gè)人所得稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、車船稅、印花稅等。地方財(cái)政部門地方附加、耕地占用稅

海關(guān)系統(tǒng)關(guān)稅、行李和郵遞物品進(jìn)口稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅征收機(jī)關(guān)征收稅種國稅局系統(tǒng)增值稅、消費(fèi)稅、車輛購置稅、鐵路22預(yù)算管理體制-分稅制課件23分稅制之后…財(cái)政收入大幅增加。中央財(cái)力大增，辦大型運(yùn)動(dòng)或展覽或軍備分稅制之后…財(cái)政收入大幅增加。24分稅制之后…駐京辦“貧困縣”地方公共福利大幅消減、土地財(cái)政、地方債務(wù)（節(jié)流、開源）附帶：稅務(wù)成本分稅制之后…駐京辦“貧困縣”25預(yù)算管理體制-分稅制課件26兩個(gè)比重”變動(dòng)情況

年度財(cái)政收入占GDP的比重(%)中央財(cái)政收入占全國的比重(%)

1978

31.1

15.5

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17.2

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52.8兩個(gè)比重”變動(dòng)情況

年度財(cái)政收入占GDP的比重(%)27預(yù)算管理體制-分稅制課件28中央財(cái)政收入迅速增長，這樣的中央財(cái)政收入，客觀上保證了一大批國家重點(diǎn)項(xiàng)目的投入，火電、水電、核電、鐵路、碼頭、高速公路、機(jī)場(chǎng)等項(xiàng)目在這十年間得到了迅速的發(fā)展，支撐了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

1994年實(shí)行分稅制的同時(shí)，政府明確了中國改革的總體方向是實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在這個(gè)思想的指導(dǎo)下，許多原來由國家、企業(yè)包下來的社會(huì)事業(yè)也開始進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，但是其中一些本來屬于公共財(cái)政范圍之內(nèi)的責(zé)任也被拋給了社會(huì)，出現(xiàn)了過度市場(chǎng)化的情形，突出的問題包括義務(wù)教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等。中央財(cái)政收入迅速增長，這樣的中央財(cái)政收入，客觀上保證了一大批29預(yù)算管理體制-分稅制課件30專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付-駐京辦有人說美國的地方官員可以不去華盛頓，但中國的官員不去北京不行。因?yàn)榇髾?quán)和大錢都在北京，要錢要官都得去。正如國家審計(jì)署審計(jì)長李金華指出的：“有的駐京辦目的就是跑‘部’‘錢’進(jìn)?！薄芭苁且粋€(gè)足字旁，還有一個(gè)包，要帶包去跑?！边@個(gè)“包”是個(gè)“通天袋”，里面內(nèi)容豐富，應(yīng)有盡有?！读送分赋?，各地駐京辦每年用在疏通關(guān)系上的“灰色經(jīng)費(fèi)”在200億元以上。中央轉(zhuǎn)移支付的欠透明狀態(tài)，成了各地駐京辦“跑部錢進(jìn)”的原因之一。

事實(shí)上，駐京機(jī)構(gòu)的迅猛增長，正好契合了中央和地方分權(quán)的歷史演變，其中尤以1994年中央與地方分稅制改革之后為甚。到1991年，北京還只有186個(gè)市級(jí)以上的駐京辦。此后，駐京辦以驚人的速度增長。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在在北京，除了52家副省級(jí)以上辦事處，還有520家市級(jí)和5000余家縣級(jí)辦事處。如果加上各種協(xié)會(huì)、企業(yè)和大學(xué)的聯(lián)絡(luò)處，各種駐京機(jī)構(gòu)超過1萬家。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付-駐京辦有人說美國的地方官員可以不去華盛頓，但中31縣級(jí)駐京辦及地方政府職能部門駐京辦一律撤銷，嚴(yán)禁在京設(shè)立新的辦事機(jī)構(gòu)。11月9日，625家被撤駐京辦名錄公布。然而，撤銷令發(fā)布一年之后，地方政府駐京辦改頭換面，依舊在京“潛伏行動(dòng)”。為何令行不止？專家分析，因?yàn)榈胤秸O(shè)駐京辦的訴求沒變：拿項(xiàng)目跑撥款、招商引資，還有接訪維穩(wěn)任務(wù)。地方政府違規(guī)私設(shè)駐京辦，根源在于行政審批制度以及接訪勸返機(jī)制。沒有合法身份，不掛駐京辦招牌，到今年9月，這樣的日子湖南某縣“駐京辦”負(fù)責(zé)人張海（化名）已經(jīng)過了一年多。但他并沒覺得有什么兩樣，“唯一的遺憾就是，如果沒裁撤令，還允許掛駐京辦這塊招牌，撥的辦公經(jīng)費(fèi)應(yīng)該會(huì)多一點(diǎn)，就不會(huì)像中秋節(jié)這樣，想搞個(gè)同鄉(xiāng)聯(lián)誼都心有余而力不足”。“在京工作人員服務(wù)聯(lián)絡(luò)中心”縣級(jí)駐京辦及地方政府職能部門駐京辦一律撤銷，嚴(yán)禁在京設(shè)立新的32湖南新邵“炫困”

新邵縣政府官網(wǎng)在文章《新邵成功納入國家集中連片特殊困難地區(qū)》中，以“歷盡千辛萬苦，想盡千方百計(jì)，通過兩年艱苦卓絕的努力”來形容“成功納入”的不易。

邵陽縣也曾有過類似的“炫困”。當(dāng)時(shí)，為了慶祝成為“國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣”，全城放鞭炮，竟致煙花爆竹脫銷。耗資近50萬元

湖南新邵“炫困”

新邵縣政府官網(wǎng)在文章《新邵成功33新邵縣委的一份文件稱，在成為省扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣之后，到2007年底，全縣累計(jì)投入財(cái)政扶貧資金3102.1萬元，其中中央和省、市投入2843.4萬元?？h里運(yùn)用這些資金，大大改善了貧困人口的生存條件和貧困村的生產(chǎn)條件。

和直接的扶貧資金、貸款比，地方政府更看重各種優(yōu)惠政策。扶貧資金不僅要?？顚Ｓ?，還要經(jīng)過復(fù)雜繁瑣的申報(bào)程序。而地區(qū)性的優(yōu)惠政策則意味著對(duì)投資的吸引力，意味著“放水養(yǎng)魚”。新邵縣政府網(wǎng)站的信息顯示，目前新邵縣已享有比照國家西部開發(fā)政策縣、國家石漠化治理試點(diǎn)縣、國家大中型水庫移民后扶縣、革命老區(qū)縣等10頂國家和省政策扶持帽子。依托這些政策優(yōu)勢(shì)，新邵縣在項(xiàng)目爭(zhēng)取、轉(zhuǎn)移支付和基礎(chǔ)建設(shè)等方面，“十一五”期間累計(jì)爭(zhēng)取上級(jí)轉(zhuǎn)移支付10.67億元，年均增長27.6%。新邵縣委的一份文件稱，在成為省扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣之后，到34

據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中央只負(fù)擔(dān)2%，省地兩級(jí)負(fù)擔(dān)11%，縣級(jí)負(fù)擔(dān)9%，78%的經(jīng)費(fèi)要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)來負(fù)擔(dān)，最后實(shí)際上就是由占大多數(shù)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這就形成了所謂的“中央請(qǐng)客，地方買單”的局面。

在中央把省里的部分稅權(quán)上收的同時(shí)，地方也上行下效。地市政府的財(cái)政稅收上收到省里，而地市一級(jí)則把縣鄉(xiāng)財(cái)政稅收上收到地市，其結(jié)果是，自1994年的分稅制改革以來，我國政府財(cái)權(quán)的集中程度不斷提高。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重從1993年的22%大幅提高到2002年的54.9%，省級(jí)政府的財(cái)力也從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，省級(jí)以下地方政府的財(cái)權(quán)只有余下不到17%的水平，卻負(fù)擔(dān)80%的民生和絕大部分公共事務(wù)的支出。

預(yù)算管理體制-分稅制課件35稅務(wù)成本數(shù)據(jù)：按1992年的年報(bào)統(tǒng)計(jì)，美國的稅收征收成本占稅收收入總額的0.58%，日本為1.13%2010年“三公經(jīng)費(fèi)”：海關(guān)總署以5.03億元，國稅總局共21.66億元，公車支出占近七成，達(dá)14.8億元。公務(wù)接待費(fèi)也讓人咋舌，其去年支出6.6億元，平均每天182萬元（稅收協(xié)作，跨地區(qū)稅務(wù)部門之間的稅收征管、稅務(wù)稽查、聯(lián)合辦稅等業(yè)務(wù)招待費(fèi)支出）

稅收體系復(fù)雜、稅種繁多人（60萬人137多萬人）、機(jī)構(gòu)、納稅成本、稽查部門“搶稅”合一？合并辦公？稅務(wù)成本數(shù)據(jù)：按1992年的年報(bào)統(tǒng)計(jì)，美國的稅收征收成本占稅36是各級(jí)政府之間或同級(jí)政府之間通過財(cái)政資金的無償撥付來調(diào)節(jié)各級(jí)預(yù)算主體收支水平的一項(xiàng)制度。轉(zhuǎn)移支付政府轉(zhuǎn)移支付政府間轉(zhuǎn)移支付是各級(jí)政府之間或同級(jí)政府之間通過財(cái)政資金的無償撥付來調(diào)節(jié)各級(jí)37轉(zhuǎn)移支付1.一般性補(bǔ)助范疇：體制補(bǔ)助與體制上解。(財(cái)力）2.中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的稅收返還。(“保存量，調(diào)增量”)保護(hù)地方既得利益，中央把在1993年按新體制計(jì)算的凈增加的收入全部返還給地方。稅收返還基數(shù)R＝C＋75％V－S

1994年以后，稅收返還在這個(gè)基數(shù)上逐年遞增，遞增率按增值稅和消費(fèi)稅的平均增長率的1：O.3系數(shù)確定。RN=RN-1+RN-1×0.3×（C+75%V)N/（C+75%V)N-13.專項(xiàng)撥款無限額配套；有限額配套；非配套4.年終結(jié)算補(bǔ)助與上解轉(zhuǎn)移支付1.一般性補(bǔ)助范疇：體制補(bǔ)助與體制上解。(財(cái)力）38一般說來，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方支付的支出決定有影響。一般性的轉(zhuǎn)移支付著重彌補(bǔ)地方自有財(cái)力不足的問題，具有較強(qiáng)的收入效應(yīng)。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般有著特定的政策意圖，或者是協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展的大型投資，或者均等各地的公共服務(wù)水平，也或者出于政治上穩(wěn)定的考慮。預(yù)算管理體制-分稅制課件39自1985年開始，西藏就實(shí)行了農(nóng)牧民子女住校生享受包吃、包住、包學(xué)習(xí)費(fèi)用的“三包”政策，這一政策使得西藏近5萬名學(xué)生受益；住房，截止到2007年，西藏共有57萬多農(nóng)牧民，全部住上了安全適用的住宅；醫(yī)療，實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)“百分之百”，一個(gè)是100%的農(nóng)牧民，享有以免費(fèi)醫(yī)療為基礎(chǔ)的醫(yī)療保障，另一個(gè)是農(nóng)牧民孕產(chǎn)婦，住院分娩實(shí)行100%報(bào)銷。此外，針對(duì)拉薩“3·14”事件和全國物價(jià)上漲對(duì)西藏的影響，在原最低生活保障的基礎(chǔ)上，每人每月增加10元的臨時(shí)補(bǔ)助，城市享受最低生活保障人口每人每月增加臨時(shí)補(bǔ)助15元。

自1985年開始，西藏就實(shí)行了農(nóng)牧民子女住校生享受包吃、包住40中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付情況表單位：億元

類型項(xiàng)目金額占總額的比重（%）財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付一般性轉(zhuǎn)移支付民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付緩解鄉(xiāng)縣財(cái)政困難轉(zhuǎn)移支付其他財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付

1120159661147615024615.32.29.020.12.03.4專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般預(yù)算專項(xiàng)撥款國債專項(xiàng)補(bǔ)助351748.0合計(jì)7329100.0中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付情況表單位：億元類型項(xiàng)目金額占總額41

粘蠅紙效應(yīng)，經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，地方以補(bǔ)助形式接受一元要比本地方稅收增加一元導(dǎo)致更大的公共支出。一些官僚對(duì)其預(yù)算最大化感興趣，利用選民的信息不充分，通過對(duì)公共決策的影響使得中央的補(bǔ)助“粘”在政府部門中，而不是理論上分析的那樣，在公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間尋找一個(gè)效用最大化的配置狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家把這種現(xiàn)象稱為“粘蠅紙效應(yīng)”，即上級(jí)政府的一般定額補(bǔ)助被“粘”在公共產(chǎn)品上。粘蠅紙效應(yīng)，經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，地方以補(bǔ)助形式接受一元要比本地方42一般性轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移支付中影響因素客觀因素少數(shù)民族人口比重財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)人均財(cái)力行政區(qū)域劃分密度物價(jià)指數(shù)總?cè)丝谌司鵊DP人口密度一般性轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移支付中影響因素客觀因素少數(shù)民族人口比重財(cái)政供養(yǎng)43若干國家轉(zhuǎn)移支付前后中央與地方之間收支分配格局（％）國別轉(zhuǎn)移前中央收入的比重轉(zhuǎn)移后中央收入的比重中央支出的比重英國（1990）美國（1990）澳大利亞（1991）加拿大（1989）阿根廷（1989）印度（1989）印度尼西亞（1990）895871496268907142513157448270495134535483

若干國家轉(zhuǎn)移支付前后中央與地方之間收支分配格局（％）國別轉(zhuǎn)移441993年基數(shù)9月份稅收增長60%10月份80%11月份90%12月份120%10-12月比上年多了600多億，1993年的財(cái)政收入增加了900多億。1993年基數(shù)9月份稅收增長60%45預(yù)算管理體制-分稅制一、概念二、財(cái)政分權(quán)理論三、分稅制預(yù)算管理體制歷史變遷改革背景改革過程分稅制簡(jiǎn)介預(yù)算管理體制-分稅制一、概念46預(yù)算管理體制概念預(yù)算管理體制是在中央與地方政府以及地方各級(jí)政府之間規(guī)定預(yù)算收支范圍和明確管理職權(quán)的一項(xiàng)制度。原則：（1）適度分權(quán)（2）事權(quán)財(cái)權(quán)相結(jié)合預(yù)算管理體制概念預(yù)算管理體制是在中央與地方政府以及地方各級(jí)政47財(cái)政分權(quán)理論附：中國特殊性核心問題效率優(yōu)勢(shì)信息優(yōu)勢(shì)財(cái)政試驗(yàn)田howwhat分稅制財(cái)政分權(quán)理論48效率優(yōu)勢(shì)蒂布特（tiebout）模型：稱“用腳投票”理論《APureTheoryofLocalExpenditure》1956這種理論認(rèn)為，如果全國有許多競(jìng)爭(zhēng)性的地方（社區(qū)）政府，所提供的公共物品的種類（教育、福利與安全等）與數(shù)量不同，相應(yīng)各地方的稅收負(fù)擔(dān)（公共物品的價(jià)格）也有差別，那么居民可以根據(jù)對(duì)公共物品的特殊偏好，選擇給予他們最大滿足的地方（社區(qū)）居住。如果任何一個(gè)地方居民不滿意當(dāng)?shù)卣峁┑墓卜?wù)，他就可以移居到另外一個(gè)他較為滿意的地方去。而且，偏好相同的人組合在一起，公共服務(wù)也會(huì)按最小的成本被提供。（物以類聚）

標(biāo)尺效應(yīng)：同級(jí)政府之間的相互監(jiān)督和學(xué)習(xí)能夠提高政府部門的運(yùn)作效率，節(jié)約行政管理成本。效率優(yōu)勢(shì)蒂布特（tiebout）模型：稱“用腳投票”理論49中國特殊性（1）戶籍制度限制了“用腳投票”氣候條件、風(fēng)俗習(xí)慣、社會(huì)關(guān)系有時(shí)會(huì)制約著人們的選擇。（2）各級(jí)地方政府可以有一定的稅收自主權(quán)－地方自治問題中國特殊性50預(yù)算管理體制-分稅制課件51如圖所示，假定有兩地居民，甲地的需求曲線為D1，乙地的需求曲線為D2，再假定提供公共商品的人均成本不變，即地方居民繳納的地方稅收總額不變，圖中表示為T，那么，甲地產(chǎn)量為Q1，乙地產(chǎn)量為Q2，顯然這是符合效率原則的。如果假定由中央政府統(tǒng)一提供Qc數(shù)量的公共商品，則對(duì)于甲地的福利損失是ABC組成的三角形陰影，因?yàn)樵摰貐^(qū)居民多付了稅收或成本；而在乙地的福利損失是由CDE組成的三角形陰影，因?yàn)榉N種原因該地區(qū)應(yīng)該得到的公共商品未能得到。由此可見，不同地區(qū)對(duì)地方公共商品的需求是有所差異的，地方政府能更好地依據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦钠锰峁┕采唐罚⒄n征相應(yīng)的地方稅收，從而有利于避免效率損失。如圖所示，假定有兩地居民，甲地的需求曲線為D1，乙地的需求曲52信息優(yōu)勢(shì)施蒂格勒（GeorgeStigler），1957《地方政府功能的有理范圍》“偏好誤識(shí)”分權(quán)理論：由于中央政府遠(yuǎn)離選民，信息相對(duì)不完備，對(duì)選民的公共物品需求的了解是不精確的。相反，地方政府直接受到來自當(dāng)?shù)剡x民的壓力，可以更好地了解當(dāng)?shù)剡x民的偏好，因此，地方政府與中央政府相比具有信息上的優(yōu)勢(shì)。實(shí)際上，較之單一層次的政府而言，多層次的政府更能夠加快信息反饋，所以公共服務(wù)是由幾個(gè)層次的政府來提供，那么就存在著多層次的公共選擇過程。這就會(huì)使政治家更加容易了解投票者的偏好，也會(huì)使政治家更加努力地去迎合選民的偏好，而且分權(quán)分層有助于政府提供多樣化的服務(wù)。中國特殊性：“只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)”的垂直政治體制限制了“用手投票”。

信息優(yōu)勢(shì)53財(cái)政試驗(yàn)田地方政府進(jìn)行財(cái)政實(shí)驗(yàn)的成本遠(yuǎn)低于中央政府，多樣化的實(shí)驗(yàn)方案有助于推動(dòng)公共政策的的創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步下級(jí)政府更加容易克服政治阻力進(jìn)行創(chuàng)新。從歷史來看，許多創(chuàng)新是來自基層的推動(dòng)。由于地方政府更因地制宜的尋找到和地方相適應(yīng)的制度安排，其中蘊(yùn)涵的制度知識(shí)還可以通過地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)而擴(kuò)散出去，從而間接地促進(jìn)其他地方的制度創(chuàng)新。地方政府進(jìn)行財(cái)政政策實(shí)驗(yàn)的成本遠(yuǎn)低于中央政府，多樣化得實(shí)驗(yàn)方案有助于推動(dòng)公共政策的創(chuàng)新和“技術(shù)進(jìn)步”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制、農(nóng)村稅費(fèi)改革、增值稅轉(zhuǎn)型、燃油稅、房產(chǎn)稅另外：政治人才的輸送地/s2009/propertytax/財(cái)政試驗(yàn)田/54預(yù)算管理體制-分稅制課件55財(cái)政三大職能在政府間的劃分資源配置職能：居民真實(shí)的反饋信息是最提供公共物品最重要的前提條件。雖然公共物品本身有層次之分，但大部分是屬于地方，由于相對(duì)于中央政府而言，地方更能了解居民不同的偏好，因而更有效率。收入分配職能：慣常所采用的手段是稅收和轉(zhuǎn)移支付手段。但是由于地方之間相對(duì)開放性（與國與國之間的封閉性不同），如果由地方政府來行使這項(xiàng)職能，勢(shì)必誘發(fā)地區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致最終失敗，所以一般由中央政府來提供。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能：地方政府缺乏相應(yīng)的手段，如貨幣發(fā)行手段，利率調(diào)整手段等等，在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)供求失衡時(shí)，只能由中央政府制定反周期政策來調(diào)節(jié)。財(cái)政三大職能在政府間的劃分資源配置職能：居民真實(shí)的反饋信息是56分稅制

歷史變遷

改革背景具體操作分稅制分稅制57歷史變遷：“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死又放”

1978年前：統(tǒng)收統(tǒng)支“大鍋飯1978－1994年：“劃分收支，分級(jí)包干”“分灶吃飯”1994年至今分稅制歷史變遷：“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死又放”19758數(shù)據(jù)_中央窮、地方富“兩個(gè)比重”

第一：財(cái)政收入占GDP的比重、第二：中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重地方財(cái)政為了短期利益，紛紛上馬高稅收項(xiàng)目，造成了我國第一次的投資過熱.1994年以前的財(cái)政收入，中央占3成，地方拿7成數(shù)據(jù)_中央窮、地方富“兩個(gè)比重”

第一：財(cái)政收入占GDP的59兩個(gè)比重”變動(dòng)情況

年度財(cái)政收入占GDP的比重(%)中央財(cái)政收入占全國的比重(%)

1978

31.1

15.5

1980

25.5

24.5

1985

22.2

38.4

1989

15.7

30.9

1990

15.7

33.8

1991

14.5

29.8

1992

12.9

28.1

1993

12.3

22.0

1994

10.8

55.7

1995

10.3

52.2

1996

10.4

49.4

1997

11.0

48.9

1998

11.7

49.5

1999

12.8

51.1

2000

13.5

52.2

2001

14.9

52.4

2002

15.7

55.0

2003

16.0

54.6

2004

16.5

54.9

2005

17.2

52.3

2006

18.5

52.8兩個(gè)比重”變動(dòng)情況

年度財(cái)政收入占GDP的比重(%)60預(yù)算管理體制-分稅制課件61包干體制-地方激勵(lì)機(jī)制財(cái)政體制多變，1993年之前，變動(dòng)了不下15次，最短的一次財(cái)政體制只維持了一年?！耙皇∫宦省?；“諸侯經(jīng)濟(jì)”上?！~上解+遞增分成。每年財(cái)政收入165億，其中100億歸中央，65億留地方，每增加一億，中央與地方五五開。實(shí)施期間，財(cái)政收入163-165億元之間，無增長。北京——收入遞增包干，約定年增長率4%。結(jié)果每年財(cái)政增長4%，后發(fā)現(xiàn)隱瞞了98億元收入。包干體制-地方激勵(lì)機(jī)制財(cái)政體制多變，1993年之前，變動(dòng)了不62分稅制出臺(tái)的過程囊中羞澀的財(cái)政部長挑燈夜戰(zhàn)做方案地方談判，南征北戰(zhàn)十七省廣東談判西部、中部上海實(shí)施初，排險(xiǎn)闖關(guān)解疑難分稅制出臺(tái)的過程囊中羞澀的財(cái)政部長63分稅制含義分稅制是指在中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央與地方預(yù)算支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預(yù)算收入的財(cái)政管理體制。是國際上通行的一種分配體制，是處理政府間財(cái)政分配關(guān)系的一種較為規(guī)范的方式。一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立、自求平衡。主要思路：分稅、分權(quán)、分管事權(quán)——財(cái)權(quán)（分稅）——稅收征管——轉(zhuǎn)移支付分稅制含義分稅制是指在中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央與地方64事權(quán)：中央政府負(fù)責(zé)國防、外交、轉(zhuǎn)移支付、戰(zhàn)略性開發(fā)等預(yù)算開支，而地方政府則負(fù)責(zé)提供普通教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。事權(quán)：中央政府負(fù)責(zé)國防、外交、轉(zhuǎn)移支付、戰(zhàn)略性開發(fā)等預(yù)算開支65財(cái)權(quán)的劃分中央稅、地方稅和共享稅特征：地方1993年應(yīng)得的財(cái)力不變（以1993年為基期）中央拿大頭（稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央），地方拿小頭，地方缺口由轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)只限于中央和各省之間，不涉及到省以下

財(cái)權(quán)的劃分66

征收機(jī)關(guān)征收稅種國稅局系統(tǒng)增值稅、消費(fèi)稅、車輛購置稅、鐵路、銀行總行、保險(xiǎn)總公司集中繳納的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等證券交易印花稅以及國家指定征收的其他稅。地稅局系統(tǒng)營業(yè)稅、城建稅（國稅局征的除外）、個(gè)人所得稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、車船稅、印花稅等。地方財(cái)政部門地方附加、耕地占用稅

海關(guān)系統(tǒng)關(guān)稅、行李和郵遞物品進(jìn)口稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅征收機(jī)關(guān)征收稅種國稅局系統(tǒng)增值稅、消費(fèi)稅、車輛購置稅、鐵路67預(yù)算管理體制-分稅制課件68分稅制之后…財(cái)政收入大幅增加。中央財(cái)力大增，辦大型運(yùn)動(dòng)或展覽或軍備分稅制之后…財(cái)政收入大幅增加。69分稅制之后…駐京辦“貧困縣”地方公共福利大幅消減、土地財(cái)政、地方債務(wù)（節(jié)流、開源）附帶：稅務(wù)成本分稅制之后…駐京辦“貧困縣”70預(yù)算管理體制-分稅制課件71兩個(gè)比重”變動(dòng)情況

年度財(cái)政收入占GDP的比重(%)中央財(cái)政收入占全國的比重(%)

1978

31.1

15.5

1980

25.5

24.5

1985

22.2

38.4

1989

15.7

30.9

1990

15.7

33.8

1991

14.5

29.8

1992

12.9

28.1

1993

12.3

22.0

1994

10.8

55.7

1995

10.3

52.2

1996

10.4

49.4

1997

11.0

48.9

1998

11.7

49.5

1999

12.8

51.1

2000

13.5

52.2

2001

14.9

52.4

2002

15.7

55.0

2003

16.0

54.6

2004

16.5

54.9

2005

17.2

52.3

2006

18.5

52.8兩個(gè)比重”變動(dòng)情況

年度財(cái)政收入占GDP的比重(%)72預(yù)算管理體制-分稅制課件73中央財(cái)政收入迅速增長，這樣的中央財(cái)政收入，客觀上保證了一大批國家重點(diǎn)項(xiàng)目的投入，火電、水電、核電、鐵路、碼頭、高速公路、機(jī)場(chǎng)等項(xiàng)目在這十年間得到了迅速的發(fā)展，支撐了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

1994年實(shí)行分稅制的同時(shí)，政府明確了中國改革的總體方向是實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在這個(gè)思想的指導(dǎo)下，許多原來由國家、企業(yè)包下來的社會(huì)事業(yè)也開始進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，但是其中一些本來屬于公共財(cái)政范圍之內(nèi)的責(zé)任也被拋給了社會(huì)，出現(xiàn)了過度市場(chǎng)化的情形，突出的問題包括義務(wù)教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等。中央財(cái)政收入迅速增長，這樣的中央財(cái)政收入，客觀上保證了一大批74預(yù)算管理體制-分稅制課件75專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付-駐京辦有人說美國的地方官員可以不去華盛頓，但中國的官員不去北京不行。因?yàn)榇髾?quán)和大錢都在北京，要錢要官都得去。正如國家審計(jì)署審計(jì)長李金華指出的：“有的駐京辦目的就是跑‘部’‘錢’進(jìn)?！薄芭苁且粋€(gè)足字旁，還有一個(gè)包，要帶包去跑?！边@個(gè)“包”是個(gè)“通天袋”，里面內(nèi)容豐富，應(yīng)有盡有?！读送分赋?，各地駐京辦每年用在疏通關(guān)系上的“灰色經(jīng)費(fèi)”在200億元以上。中央轉(zhuǎn)移支付的欠透明狀態(tài)，成了各地駐京辦“跑部錢進(jìn)”的原因之一。

事實(shí)上，駐京機(jī)構(gòu)的迅猛增長，正好契合了中央和地方分權(quán)的歷史演變，其中尤以1994年中央與地方分稅制改革之后為甚。到1991年，北京還只有186個(gè)市級(jí)以上的駐京辦。此后，駐京辦以驚人的速度增長。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在在北京，除了52家副省級(jí)以上辦事處，還有520家市級(jí)和5000余家縣級(jí)辦事處。如果加上各種協(xié)會(huì)、企業(yè)和大學(xué)的聯(lián)絡(luò)處，各種駐京機(jī)構(gòu)超過1萬家。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付-駐京辦有人說美國的地方官員可以不去華盛頓，但中76縣級(jí)駐京辦及地方政府職能部門駐京辦一律撤銷，嚴(yán)禁在京設(shè)立新的辦事機(jī)構(gòu)。11月9日，625家被撤駐京辦名錄公布。然而，撤銷令發(fā)布一年之后，地方政府駐京辦改頭換面，依舊在京“潛伏行動(dòng)”。為何令行不止？專家分析，因?yàn)榈胤秸O(shè)駐京辦的訴求沒變：拿項(xiàng)目跑撥款、招商引資，還有接訪維穩(wěn)任務(wù)。地方政府違規(guī)私設(shè)駐京辦，根源在于行政審批制度以及接訪勸返機(jī)制。沒有合法身份，不掛駐京辦招牌，到今年9月，這樣的日子湖南某縣“駐京辦”負(fù)責(zé)人張海（化名）已經(jīng)過了一年多。但他并沒覺得有什么兩樣，“唯一的遺憾就是，如果沒裁撤令，還允許掛駐京辦這塊招牌，撥的辦公經(jīng)費(fèi)應(yīng)該會(huì)多一點(diǎn)，就不會(huì)像中秋節(jié)這樣，想搞個(gè)同鄉(xiāng)聯(lián)誼都心有余而力不足”?！霸诰┕ぷ魅藛T服務(wù)聯(lián)絡(luò)中心”縣級(jí)駐京辦及地方政府職能部門駐京辦一律撤銷，嚴(yán)禁在京設(shè)立新的77湖南新邵“炫困”

新邵縣政府官網(wǎng)在文章《新邵成功納入國家集中連片特殊困難地區(qū)》中，以“歷盡千辛萬苦，想盡千方百計(jì)，通過兩年艱苦卓絕的努力”來形容“成功納入”的不易。

邵陽縣也曾有過類似的“炫困”。當(dāng)時(shí)，為了慶祝成為“國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣”，全城放鞭炮，竟致煙花爆竹脫銷。耗資近50萬元

湖南新邵“炫困”

新邵縣政府官網(wǎng)在文章《新邵成功78新邵縣委的一份文件稱，在成為省扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣之后，到2007年底，全縣累計(jì)投入財(cái)政扶貧資金3102.1萬元，其中中央和省、市投入2843.4萬元?？h里運(yùn)用這些資金，大大改善了貧困人口的生存條件和貧困村的生產(chǎn)條件。

和直接的扶貧資金、貸款比，地方政府更看重各種優(yōu)惠政策。扶貧資金不僅要專款專用，還要經(jīng)過復(fù)雜繁瑣的申報(bào)程序。而地區(qū)性的優(yōu)惠政策則意味著對(duì)投資的吸引力，意味著“放水養(yǎng)魚”。新邵縣政府網(wǎng)站的信息顯示，目前新邵縣已享有比照國家西部開發(fā)政策縣、國家石漠化治理試點(diǎn)縣、國家大中型水庫移民后扶縣、革命老區(qū)縣等10頂國家和省政策扶持帽子。依托這些政策優(yōu)勢(shì)，新邵縣在項(xiàng)目爭(zhēng)取、轉(zhuǎn)移支付和基礎(chǔ)建設(shè)等方面，“十一五”期間累計(jì)爭(zhēng)取上級(jí)轉(zhuǎn)移支付10.67億元，年均增長27.6%。新邵縣委的一份文件稱，在成為省扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣之后，到79

據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中央只負(fù)擔(dān)2%，省地兩級(jí)負(fù)擔(dān)11%，縣級(jí)負(fù)擔(dān)9%，78%的經(jīng)費(fèi)要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)來負(fù)擔(dān)，最后實(shí)際上就是由占大多數(shù)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這就形成了所謂的“中央請(qǐng)客，地方買單”的局面。

在中央把省里的部分稅權(quán)上收的同時(shí)，地方也上行下效。地市政府的財(cái)政稅收上收到省里，而地市一級(jí)則把縣鄉(xiāng)財(cái)政稅收上收到地市，其結(jié)果是，自1994年的分稅制改革以來，我國政府財(cái)權(quán)的集中程度不斷提高。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重從1993年的22%大幅提高到2002年的54.9%，省級(jí)政府的財(cái)力也從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，省級(jí)以下地方政府的財(cái)權(quán)只有余下不到17%的水平，卻負(fù)擔(dān)80%的民生和絕大部分公共事務(wù)的支出。

預(yù)算管理體制-分稅制課件80稅務(wù)成本數(shù)據(jù)：按1992年的年報(bào)統(tǒng)計(jì)，美國的稅收征收成本占稅收收入總額的0.58%，日本為1.13%2010年“三公經(jīng)費(fèi)”：海關(guān)總署以5.03億元，國稅總局共21.66億元，公車支出占近七成，達(dá)14.8億元。公務(wù)接待費(fèi)也讓人咋舌，其去年支出6.6億元，平均每天182萬元（稅收協(xié)作，跨地區(qū)稅務(wù)部門之間的稅收征管、稅務(wù)稽查、聯(lián)合辦稅等業(yè)務(wù)招待費(fèi)支出）

稅收體系復(fù)雜、稅種繁多人（60萬人137多萬人）、機(jī)構(gòu)、納稅成本、稽查部門“搶稅”合一？合并辦公？稅務(wù)成本數(shù)據(jù)：按1992年的年報(bào)統(tǒng)計(jì)，美國的稅收征收成本占稅81是各級(jí)政府之間或同級(jí)政府之間通過財(cái)政