中國信通院-數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告：運用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行政府治理的經(jīng)驗、挑戰(zhàn)及應(yīng)對（2022年）

數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告--運用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行政府治理的經(jīng)驗、挑戰(zhàn)及應(yīng)對中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所——運用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行行政管理的版權(quán)聲明本報告版權(quán)屬于中國信息通信研究院，并受法律保護(hù)。轉(zhuǎn)載、摘編或利用其它方式使用本報告文字或者觀點的，本院將追究其相關(guān)法律責(zé)任。前言也包括不同數(shù)字技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)生的特殊治理問題——由于不同技術(shù)特性我國運用數(shù)字技術(shù)開展政府治理的制度規(guī)則建設(shè)也呈現(xiàn)兩條主”文件中規(guī)范還較少。制度體系；二是完善政府治理領(lǐng)域新技術(shù)新應(yīng)用新模式的制度規(guī)范， (一)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用貫穿我國政府信息化全過程 1(二)中央部署加快數(shù)字技術(shù)應(yīng)用制度規(guī)則建設(shè) 3 (一)我國政府開展數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的整體進(jìn)展 4(二)幾類典型數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用情況 5(三)數(shù)字技術(shù)引發(fā)日益普遍的治理憂慮 13 (一)制度建設(shè)的兩條邏輯主線 18 情況 28 (一)增強(qiáng)制度建設(shè)的系統(tǒng)性 36(二)加強(qiáng)新技術(shù)新模式規(guī)范 37(三)加快完善標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè) 37(四)推動數(shù)據(jù)治理規(guī)則創(chuàng)新 37(五)健全數(shù)字安全治理規(guī)則 38圖目錄中的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用演進(jìn) 1級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力年度對比圖 5圖32019-2021年我國省級行政許可事項辦理情況 6圖4不同地區(qū)政務(wù)服務(wù)智能化建設(shè)的覆蓋情況 10情況 12 表目錄表1中央出臺的主要互聯(lián)網(wǎng)融合應(yīng)用制度規(guī)范..................................................30數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)1一、數(shù)字技術(shù)驅(qū)動政府治理變革(一)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用貫穿我國政府信息化全過程來源：中國信息通信研究院圖1政府信息化建設(shè)中的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用演進(jìn)辦、1黃璜.中國“數(shù)字政府”的政策演變——兼論“數(shù)字政府”與“電子政務(wù)”的關(guān)系[J].行政論壇,2020,27(03):47-55.數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)2《國家移動網(wǎng)絡(luò)的信息服務(wù)。2002年《關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》的重要形式。2009年隨著移動互聯(lián)網(wǎng)大規(guī)模部署應(yīng)用，政府網(wǎng)上服C走向新高度。第二次是從網(wǎng)上信息服務(wù)轉(zhuǎn)向線上辦事服務(wù)。2015年等據(jù)融合共享，優(yōu)化網(wǎng)上辦事流程，實現(xiàn)“全程網(wǎng)辦”321“十綱要》將數(shù)字政府上升為數(shù)字中國建設(shè)的“三大支柱”能化，加快數(shù)字技術(shù)在輔助政府決策、突發(fā)公共事件應(yīng)對中的運用。體系等。(二)中央部署加快數(shù)字技術(shù)應(yīng)用制度規(guī)則建設(shè)系統(tǒng)部數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)4，推動構(gòu)建多維標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。件中？是否能夠指引當(dāng)前實踐推進(jìn)？還存在哪些制度規(guī)則缺失？這回答的核心問題。二、數(shù)字技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用情況(一)我國政府開展數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的整體進(jìn)展全球第一梯隊，2022年電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)得分0.8119，全球排名第為第政府和重點城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估報告》顯示，2016-2021務(wù)能力逐年強(qiáng)化，位于“非常高”數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)5效果等方面位居全國前列，有望實現(xiàn)彎道超車2。來源：中央黨校(國家行政學(xué)院)電子政務(wù)研究中心圖2省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力年度對比圖(二)幾類典型數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用情況征并總結(jié)可能存在的治理風(fēng)險。2孟天廣、張小勁等，《中國數(shù)字政府發(fā)展研究報告(2021)》。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)6來源：中央黨校(國家行政學(xué)院)電子政務(wù)研究中心圖32019-2021年我國省級行政許可事項辦理情況對升政府部門間信息溝通效率；網(wǎng)上審批3中央黨校(國家行政學(xué)院)電子政務(wù)研究中心。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)7聯(lián)動。截至目前，國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)(一期)工程竣工，實送、協(xié)查協(xié)辦和專項整治功能4。2.大數(shù)據(jù)技術(shù)：強(qiáng)化數(shù)據(jù)賦能能力，并降低治理成本。在線監(jiān)管平臺、公安智慧警務(wù)平臺等。4國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，《數(shù)字中國發(fā)展報告(2021年)》。5賽迪智庫，《中國大數(shù)據(jù)區(qū)域發(fā)展水平評估報告(2022年)》。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)8準(zhǔn)意主動提出救助需求的市民，通過民生大數(shù)據(jù)分析，進(jìn)行精準(zhǔn)識別，務(wù)。021年相繼上線。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)9后重建工作。3.人工智能技術(shù)：邁向智能時代智力與行為能力的科學(xué)與技術(shù)6。不同于傳統(tǒng)計算機(jī)技術(shù)根據(jù)既定的為用機(jī)器不斷感知、水平。高，是西部地區(qū)覆蓋率的兩倍以上7。城市大腦方面，據(jù)政府采購網(wǎng)城市及東部地區(qū)8。6中國信息通信研究院、中國人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟《人工智能治理白皮書》。7中山大學(xué)、科大訊飛，《治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型(2021)——政務(wù)服務(wù)智能化建設(shè)的現(xiàn)狀與未來》。8全國信標(biāo)委智慧城市標(biāo)準(zhǔn)工作組，《城市大腦發(fā)展白皮書》。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)來源：中山大學(xué)數(shù)字治理研究中心、科大訊飛圖4不同地區(qū)政務(wù)服務(wù)智能化建設(shè)的覆蓋情況對合度的智能測評、體檢報告和申報引導(dǎo)服務(wù)。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)可通過RPA機(jī)器人，對信息進(jìn)行自動抓取、整理和審批，避免大量的二次錄入工作，縮短流程辦理時間。通過運用RPA技術(shù)，政府業(yè)務(wù)中超過50%的業(yè)務(wù)流程都可以實現(xiàn)部分或全部決策，保障應(yīng)急處突事件的快速響應(yīng)。全網(wǎng)一致、不易篡改9。區(qū)塊鏈具有高度防篡改、歷史可追溯、數(shù)據(jù)9中國信通院《區(qū)塊鏈白皮書(2020)》。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)比最高(25.89%)，應(yīng)用最為活躍11。各、來源：智慧城市生態(tài)圈、賽迪研究院圖5近幾年政務(wù)區(qū)塊鏈項目數(shù)變化情況據(jù) 10智慧城市生態(tài)圈，《政務(wù)區(qū)塊鏈建設(shè)指南白皮書(2022)》。11賽迪研究院，《2021年中國區(qū)塊鏈年度發(fā)展白皮書》。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)區(qū)塊鏈+可信存證。利用區(qū)塊鏈可建立行政管理部門間點對點的區(qū)塊鏈+數(shù)據(jù)共享。將政務(wù)數(shù)據(jù)上鏈儲存，同時將數(shù)據(jù)來源、使基礎(chǔ)上實現(xiàn)不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)“數(shù)據(jù)結(jié)果上鏈”，累計已上鏈業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)區(qū)塊鏈+多方協(xié)作。運用區(qū)塊鏈引導(dǎo)政務(wù)信息資源交換方式由非(三)數(shù)字技術(shù)引發(fā)日益普遍的治理憂慮善制度規(guī)則建設(shè)。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)1.數(shù)字技術(shù)應(yīng)用面臨共性治理問題一是項目審批較難滿足技術(shù)快速更新迭代需求。2019年底國務(wù)院出臺《國家政務(wù)信息化項目建設(shè)管理辦法》(國辦發(fā)〔2019〕57的審批時間。信息不對稱、供需對接難的問題，企業(yè)基于單一標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)打法，數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)熟評價體系和機(jī)制。待進(jìn)一步討論和明確。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)引發(fā)系統(tǒng)崩潰等。治理能力鴻溝。根據(jù)清華大學(xué)評價，我國數(shù)字政府建設(shè)水平排名前12國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心，《2020年中國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全報告》。13國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心，《2021年上半年我國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測數(shù)據(jù)分析報告》。14孟天廣、張小勁等，《中國數(shù)字政府發(fā)展研究報告(2021)》。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)2.典型技術(shù)應(yīng)用引發(fā)特殊治理問題平普惠等方面還有仍存在難點。網(wǎng)絡(luò)方面，我國已經(jīng)建成覆蓋各層級、高、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)分析導(dǎo)致錯誤推理等挑戰(zhàn)。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)布，引發(fā)廣泛爭議15。國內(nèi)政府治理領(lǐng)域，由人工存在過度采集和使用個人信息的情況。題。三、數(shù)字技術(shù)在政府治理中應(yīng)用的規(guī)則建設(shè)情況(一)制度建設(shè)的兩條邏輯主線15LumK,IsaacW.ToPredictandServe?[J].Significance,2016,13(5):14-19.數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)來源：中國信息通信研究院圖6數(shù)字技術(shù)治理的制度體系架構(gòu)(二)技術(shù)應(yīng)用的共性規(guī)則建設(shè)情況1.立項建設(shè)：強(qiáng)化統(tǒng)籌規(guī)劃和集約創(chuàng)新2007年國家發(fā)展改革委制定并實施了《國家電子政務(wù)工程建設(shè)(國家發(fā)展和改革委員會令2007年第55號)，建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。2008年補(bǔ)充印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國家電子政務(wù)設(shè)工作也提出了更新要求。在此背景下，2019年底國務(wù)院出臺《國家政務(wù)信息化項目建設(shè)管理辦法》(國辦發(fā)〔2019〕57號)，對原實效。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)20相關(guān)審批程序，促進(jìn)各部門聚焦緊迫需求開展建設(shè)，實現(xiàn)快速迭代。重要依據(jù)。提升政務(wù)信息化集約建設(shè)水平等提供了支撐。為此，數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)212.運行管理：規(guī)范企業(yè)參與信息化運營?！秶艺?wù)信息化項目建設(shè)管理辦法》(國辦發(fā)〔2019〕57號)提建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2022〕14號)提到，加強(qiáng)對參與政府信清晰、職責(zé)明確、責(zé)任落實。3.數(shù)據(jù)治理：重點推動數(shù)據(jù)共享開放數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)22礎(chǔ)信息庫建設(shè)等。2004年中辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》(中辦發(fā)〔2004〕34號)，提到建立健全政府信息用工作，鼓勵將政務(wù)信息應(yīng)用在宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等經(jīng)濟(jì)工作中。印發(fā)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》(國發(fā)〔2016〕51號)，1272號)，明確政務(wù)信息資源的分類、責(zé)任方、格式、屬性、更新資源共享管理機(jī)制和信息共享工作評價機(jī)制。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)23分別接入國家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)或國家電子政務(wù)外網(wǎng)的數(shù)據(jù)共享交換平信息共享標(biāo)準(zhǔn)體系。內(nèi)部數(shù)據(jù)共享不暢的問題依然凸顯。2021年2月，國務(wù)院辦公廳又、數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)24簽訂、業(yè)務(wù)結(jié)算等。4.安全管理：提升各類風(fēng)險應(yīng)對能力安全環(huán)境下進(jìn)行。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全方面，2021年已經(jīng)出臺《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)、事件報告等職責(zé)。的秘數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)25安全管理提供指引。2016年，十二屆全國人大審議通過《網(wǎng)絡(luò)安全增。這一背景下，2019年網(wǎng)信辦、發(fā)改委、工信部、財政部四部門控水平，降低采購使用云計算服務(wù)帶來的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)26應(yīng)當(dāng)保密等特定情形外，在使用個人信息前應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)。5.數(shù)字鴻溝：推進(jìn)數(shù)字化更加公平普惠優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)。2020年在新冠疫情及數(shù)字化的沖擊下，智能化障礙重重等。針對日益凸顯的數(shù)字鴻溝，2020年工業(yè)和信息化部、切實解決老年人運用智能技術(shù)困難實施方案》(國辦發(fā)〔2020〕45號)，就老年數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)27信管函〔2021〕67號)，部署開展為期一年的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用適老化改人、殘疾人基本生活密切相關(guān)的網(wǎng)站、手機(jī)APP的適老化改造，鼓務(wù)等領(lǐng)域適老化建設(shè)和改造方案。發(fā)〔2022〕14號)指出，要推動數(shù)字普惠，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)數(shù)字建設(shè)人才培養(yǎng)計劃(政數(shù)學(xué)院)，為新疆?dāng)?shù)字化培訓(xùn)提供優(yōu)質(zhì)資源。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)28(三)典型技術(shù)的特殊規(guī)則建設(shè)情況1.互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用規(guī)則聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》(國辦函〔2016〕108號)等聯(lián)網(wǎng)+”細(xì)化規(guī)定，為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)賦能具體場景應(yīng)用提出具體可操作理，我們將其歸納為六方面主要應(yīng)用原則。文件要求推動各領(lǐng)域服務(wù)事項從線下走向線上，建立線上辦事流程，上盡上、全程在線”。《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”式數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)29+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》要求，凡是能通過網(wǎng)絡(luò)共享復(fù)用的材理。聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”服務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)全程留痕，可查詢、可追溯，滿足行業(yè)監(jiān)管需求。上，數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)30利用，避免分散建設(shè)、重復(fù)投資。表1中央出臺的主要互聯(lián)網(wǎng)融合應(yīng)用制度規(guī)范領(lǐng)域12服務(wù)”開展信息惠民試點實施方案的通知345678931領(lǐng)域作的通知國家衛(wèi)生健康委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+護(hù)理服務(wù)”試點工作的通知務(wù))”行動方案(2018-2020年)》的通知記記”方便企業(yè)和群眾辦事的意見來源：中國信息通信研究院整理2.大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用規(guī)則發(fā)〔2015〕50號)，這是我國首個發(fā)展和應(yīng)用大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略性指導(dǎo)辦發(fā)〔2016〕47號)、《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)國土資源大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展實施意見的通知》(國土資發(fā)〔2016〕72號)以及《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》(國辦發(fā)〔2015〕51號)本偏差等在制度中體現(xiàn)較少。數(shù)字時代治理現(xiàn)代化研究報告(2022年)32應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。技術(shù)，引導(dǎo)市場預(yù)期；2)市場監(jiān)管分析能力，要求構(gòu)建大數(shù)據(jù)監(jiān)管模型，違法違規(guī)現(xiàn)象；3)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警能力，如要求集合物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)平；4)政策仿真和決策支持能力，如要求利用大數(shù)據(jù)分析、挖掘、全重大事件進(jìn)行預(yù)警、研判和應(yīng)對指揮、設(shè)備和服務(wù)提供商的風(fēng)險評估和安全管理。3.人工智能技術(shù)應(yīng)用規(guī)則數(shù)字時代治理現(xiàn)