論食品安全監(jiān)管的行政問責(zé)研究（格式已改）

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上海海事大學(xué)

畢業(yè)設(shè)計（論文）

題目論食品安全監(jiān)管的行政問責(zé)研究

學(xué)號

班級

姓名

指導(dǎo)教師

日期年月日

上海海事大學(xué)本科生畢業(yè)設(shè)計

I

論食品安全監(jiān)管的行政問責(zé)研究

摘要：

隨著人民生活水平的不斷提高，與食品相關(guān)的行業(yè)近年來更是呈現(xiàn)百花盛放的繁榮局面。但是，各種食品安全方面的重大事件也不斷的出現(xiàn)，給人民的健康安全帶來了極大的威脅，給國家和人民的利益造成了極大的損失。食品安全現(xiàn)狀已經(jīng)引起越來越廣泛的社會關(guān)注。如何保障食品安全、提高監(jiān)管力度，成為了全社會著重關(guān)注的一個問題。因此，探討食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的行政問責(zé)制度具有重要的理論和現(xiàn)實意義。本文首先對食品安全監(jiān)管行政問責(zé)相關(guān)概念進(jìn)行概述，其次對我國食品安全監(jiān)管的行政問責(zé)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，先對我國食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實環(huán)境，并對我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)的相關(guān)案例進(jìn)行分析，總結(jié)出近年來我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)取得的進(jìn)展；再次總結(jié)歸納出我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)存在的主要問題；最后提出完善我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的建議。希望通過本文的研究，能使我國食品安全監(jiān)管體系和行政問責(zé)制更好的結(jié)合在一起，在食品安全方面發(fā)揮更重要的作用。

關(guān)鍵詞：食品安全食品安全監(jiān)管行政問責(zé)

III

ABSTRACT:

Withthecontinuousimprovementofpeople'slivingstandards,thefood-relatedindustryhasbeenprosperousinrecentyears.However,majorincidentsinvariousfoodsafetyhavealsoemerged,posinggreatthreatstothehealthandsafetyofthepeopleandcausinggreatlossestotheinterestsofthecountryandthepeople.Thecurrentstateoffoodsafetyhasattractedmoreandmoreattentionfromthesociety.Howtoensurefoodsafetyandimprovesupervisionhasbecomeamajorconcernofthewholesociety.Therefore,itisofgreattheoreticalandpracticalsignificancetoexploretheadministrativeaccountabilitysysteminthefieldoffoodsafetysupervision.Thispaperfirstlysummarizestheconceptsrelatedtoadministrativeaccountabilityoffoodsafetysupervision,andthenanalyzesthecurrentsituationofadministrativeaccountabilityoffoodsafetysupervisioninChina,firstlyontherealisticenvironmentofChina'sfoodsafetysupervision,andrelatedcasesofadministrativeresponsibilityforfoodsafetysupervisioninChina.ThepaperanalyzesandsummarizestheprogressintheadministrativeaccountabilityoffoodsafetysupervisioninChinainrecentyears.ItsummarizesthemainproblemsintheadministrativeaccountabilityoffoodsafetysupervisioninChina.Finally,itputsforwardsuggestionsonperfectingtheadministrativeaccountabilitysystemforfoodsafetysupervisioninChina.Itishopedthatthroughtheresearchinthispaper,China'sfoodsafetysupervisionsystemandadministrativeaccountabilitysystemwillbebettercombinedandplayamoreimportantroleinfoodsafety.

Keywords:

foodsafetyfoodsafetysupervisionadministrativeaccountability

IV

目錄

摘要 I

TOC\o"1-3"\h\u

27234

一、食品安全監(jiān)管行政問責(zé)的理論概述

1

26882

（一）食品安全監(jiān)管行政問責(zé)的概述

1

20654

（二）食品安全監(jiān)管行政問責(zé)的構(gòu)成要件

2

30921

二、我國食品安全監(jiān)管的行政問責(zé)現(xiàn)狀分析

3

14213

（一）食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的現(xiàn)狀

3

6336

（二）我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制存在的主要問題

5

23955

三、我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)中存在問題的成因分析

6

18685

（一）缺少專門的食品安全監(jiān)管行政問責(zé)法律法規(guī)

6

4283

（二）食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的規(guī)定不明確

6

13291

（三）行政問責(zé)配套制度缺失

7

31139

四、完善我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的建議

8

21037

（一）制定統(tǒng)一的行政問責(zé)法

8

27165

（二）明確行政問責(zé)運(yùn)行機(jī)制

8

8351

（三）健全食品安全監(jiān)管的行政問責(zé)配套制度

9

11813

參考文獻(xiàn)

11

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11

一、食品安全監(jiān)管行政問責(zé)的理論概述

（一）食品安全監(jiān)管行政問責(zé)的概述

1.食品安全監(jiān)管行政問責(zé)的概念

由于市場存在失靈現(xiàn)象，食品安全領(lǐng)域也不例外，就需要政府進(jìn)行各環(huán)節(jié)的適當(dāng)干預(yù)，即我們所說的有效監(jiān)督。為了大力配合政府相關(guān)部門的監(jiān)管，相關(guān)的企業(yè)必須做出適合的改變以謀求和政府部門的一致性，所以雙方就必須按照法定的程序承擔(dān)相對應(yīng)的責(zé)任與后果，從而促進(jìn)我國食品安全環(huán)境邁向更為規(guī)范的軌道。由此誕生了食品安全監(jiān)管行政問責(zé)。其內(nèi)涵可以表述為：特定的問責(zé)主體針對食品安全監(jiān)管部門及其工作人員所實施的，當(dāng)其不履行或不當(dāng)履行其監(jiān)管職責(zé)，造成食品安全事故時，按照法定程序要求其承擔(dān)否定性后果的一種活動。李抒聞.以法律與制度為依據(jù)的食品安全管理制度研究[J].食品研究與開發(fā),2018,v.39；No.336(11)：218-222.

2.食品安全監(jiān)管行政問責(zé)的特征

（1）具有權(quán)責(zé)一致性

食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)均享有法律賦予的監(jiān)管權(quán)力，但是在行使這些監(jiān)管權(quán)力時不能亂作為、濫用權(quán)力，而應(yīng)該是“法無授權(quán)即禁止”。一旦在監(jiān)管過程中出現(xiàn)問題，那么就要啟動問責(zé)程序。問責(zé)的前提條件就是要準(zhǔn)確定位監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，只有這樣才能理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的形式與種類。

（2）與監(jiān)管環(huán)境密切相連

食品安全監(jiān)管的效用高低與否與監(jiān)管主體的自身素質(zhì)密不可分，如果食品安全監(jiān)管的主體能夠改變原有的監(jiān)管作風(fēng)、加強(qiáng)自身素質(zhì)的提高，那么監(jiān)管環(huán)境就必然隨之改變。提升監(jiān)管主體自身素質(zhì)的有效途徑就是在食品安全監(jiān)管中建立行政問責(zé)制，這種問責(zé)制在一定程度上起到了監(jiān)督、促進(jìn)食品安全監(jiān)管主體不斷提升自身素質(zhì)的作用。只有不斷推行這一制度，才能增強(qiáng)監(jiān)管主體的責(zé)任感，同時也有利于改善監(jiān)管環(huán)境。

3.食品安全監(jiān)管行政問責(zé)的性質(zhì)

（1）合法性

對行政行為進(jìn)行問責(zé)，是政治權(quán)利平等原則和社會倫理的必然要求，一個行政權(quán)利的現(xiàn)實要求就是它一定要具有合理性，并且以合法性作為其運(yùn)行基礎(chǔ)，以道德性作為其所追求的精神需求，這不僅是社會主義國家人民政府的職責(zé)，同時也是我國五千年華夏文明誕生的精神要求。

（2）倫理性

對于行政權(quán)利的監(jiān)督就是一種自律和他律。以倫理上來講，自律就是執(zhí)政部門和人員從自身來進(jìn)行道德約束和自我規(guī)范，他律則是由別人來對你進(jìn)行的一種約束。在進(jìn)行行政問責(zé)的時候就要從這兩個角度出發(fā)，行政人員不僅要對其他人進(jìn)行約束就是所謂的他律，還要從自身做起，遵從社會倫理道德，執(zhí)法不違法。我們也要加強(qiáng)社會的倫理道德教育，讓每一個人內(nèi)心都要充斥著倫理道德，讓每一個人都能夠自覺并且自我約束，這就能夠大大的加強(qiáng)我國的行政問責(zé)發(fā)展。

（3）必要性

食品安全涉及范圍廣，關(guān)注度日漸加深，重要性日益凸顯，該領(lǐng)域的問題不僅需要行業(yè)范圍內(nèi)實現(xiàn)自我規(guī)范，更多時候還是需要政府有效地發(fā)揮市場監(jiān)管職能，有力打擊侵害食品安全的違法行為，維護(hù)市場秩序平衡，實現(xiàn)公權(quán)為民的目的。因此食品安全監(jiān)管行政問責(zé)的存在是很必要的。

（二）食品安全監(jiān)管行政問責(zé)的構(gòu)成要件

1.行政問責(zé)的主體

行政問責(zé)的主體指的是“由誰來追究責(zé)任，即誰來問，誰來監(jiān)督”。根據(jù)問責(zé)主體的不同，我國的行政問責(zé)主體主要包括同體問責(zé)主體和異體問責(zé)主體兩種形式。所謂同體問責(zé)是指執(zhí)政黨內(nèi)部對其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)或行政系統(tǒng)內(nèi)部對其官員的問責(zé)，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)和黨內(nèi)問責(zé)。因此，同體問責(zé)的主體就是行政機(jī)關(guān)及執(zhí)政黨。異體問責(zé)指的是人大、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、政協(xié)、新聞媒體及公眾等多個主體對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的問責(zé)，即異體問責(zé)的主體指的是人大、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、政協(xié)、新聞媒體以及公眾等。而對于食品安全監(jiān)管領(lǐng)域來說，行政問責(zé)的主體指的是在食品安全監(jiān)管過程中，所有享有問責(zé)權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和個人，既包括同體問責(zé)主體也包括異體問責(zé)主體。

2.行政問責(zé)的客體

行政問責(zé)的客體指的是行政問責(zé)的對象，即“向誰問責(zé)，誰來承擔(dān)責(zé)任”。而對其問責(zé)的前提是其不履行或者不當(dāng)履行職責(zé)和義務(wù)。這些客體包括對其管轄職責(zé)范圍負(fù)有責(zé)任的各級政府、負(fù)有直接或者間接責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者、不履行或者不當(dāng)履行職責(zé)義務(wù)的政府公務(wù)人員以及替代政府行政機(jī)關(guān)履行部分行政職責(zé)的事業(yè)單位中的工作人員。具體到食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，其行政問責(zé)的客體即行政問責(zé)的對象則指的是在食品安全監(jiān)管過程中，由于未履行或者不當(dāng)履行監(jiān)管職責(zé)而需要承擔(dān)否定性后果的食品安全監(jiān)管部門及其工作人員。

3.行政問責(zé)的范圍

行政問責(zé)的范圍指的就是“對什么進(jìn)行問責(zé)，問什么。”即在什么領(lǐng)域內(nèi)可以對失職的官員進(jìn)行問責(zé)，追究他們的責(zé)任。政府部門及其工作人員在法律允許的范圍內(nèi)行使職權(quán)，履行職責(zé)，而當(dāng)他們不履行或者沒有正確履行其職權(quán)，影響行政效率，擾亂行政秩序，給人民的生活帶來不利影響，損害政府形象信譽(yù)進(jìn)而導(dǎo)致政府公信力下降時，就必須要對相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人乃至工作人員追究責(zé)任。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，行政問責(zé)的范圍應(yīng)包括所有監(jiān)管不力的行為，如食品安全監(jiān)管部門及其工作人員的不作為、消極作為以及不當(dāng)作為等行為都包含在行政問責(zé)的范圍之內(nèi)。陳麗清.我國食品安全監(jiān)管不作為規(guī)制研究[D].中國人民公安大學(xué),2017..

二、我國食品安全監(jiān)管的行政問責(zé)現(xiàn)狀分析

（一）食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的現(xiàn)狀

1.食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的立法現(xiàn)狀

食品安全存在問題是多種因素共同作用的結(jié)果，如部分企業(yè)缺失誠信、道德淪喪，消費(fèi)者自身安全意識薄弱等等。但最難辭其咎的就是食品安全監(jiān)管部門。

目前我國食品安全監(jiān)管中行政問責(zé)的法律依據(jù)主要是2009年頒布并實施的《食品安全法》，該法第九十五條第一款規(guī)定“違反本法規(guī)定，縣級以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會影響的，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過、降級、撤職或開除的處分”，第九十五條第二款規(guī)定“違法本法規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門或其他有關(guān)行政部門不履行本法規(guī)定的職責(zé)或濫用職權(quán)、玩忽職守、詢私舞弊的，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過或降級的處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或開除的處分；其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職”。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第四十三條規(guī)定“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理人員不依法履行監(jiān)督職責(zé)，或濫用職權(quán)的，依法給予行政處分”。

《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》第六十二條規(guī)定“畜牧獸醫(yī)、衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理等部門，不履行本條例規(guī)定職責(zé)造成后果的或濫用職權(quán)、有其他讀職行為的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)或任免機(jī)關(guān)對其主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過或降級的處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或開除的處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”等等諸多法律法規(guī)都做出了相應(yīng)的規(guī)定。

2.食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的執(zhí)法現(xiàn)狀

我國在2009年頒布了《食品安全法》，其中明確的規(guī)定了我國將采用多部門分段式監(jiān)管（如圖2-1）主要就是將不同的任務(wù)分配給不同的部門去解決處理，但是這種制度很容易造成監(jiān)管職責(zé)的沖突，比如說一些違法的食品加工廠，它涉及到衛(wèi)生部門，環(huán)保部門，治安部門等多家單位，當(dāng)這些部門在執(zhí)行任務(wù)的時候，與其他部門之間免不了的會發(fā)生沖突，但是誰先執(zhí)法，或者該由誰來執(zhí)法則受到了不同的意見。所以，為了能夠平衡這種執(zhí)法矛盾，我國在2013年又進(jìn)行了改革，成立了國家食品藥品監(jiān)管理總局，其主要負(fù)責(zé)食品安全生產(chǎn)和食品的安全流通環(huán)節(jié)。由國家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)相關(guān)食品安全法律法規(guī)的制定和確立食品安全的制度。其改革之后具體國家食品安全管理的流程圖如圖2-2，對比改革前后的體制變化，我們可以看出，改革后我國的監(jiān)管模式十分清晰，各負(fù)其責(zé)。這對于部門權(quán)利的整合十分有利，我國自此之后對食品的管理實行統(tǒng)一，集中的監(jiān)管。但新的食品安全監(jiān)管體制在權(quán)力配置方面仍然存在混亂不清的問題，監(jiān)管主體雖較之前有所減少，但數(shù)量還是很多，且職責(zé)交叉問題仍然未得到徹底解決。

圖2-1大部制改革前我國食品安全監(jiān)管體制

圖2-22013年大部制改革后我國的食品安全監(jiān)管體制

（二）我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制存在的主要問題

1.異體問責(zé)力度不夠

目前，我國的行政問責(zé)主體主要是來自于同體問責(zé)，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級對下級的問責(zé)和黨內(nèi)問責(zé)，而異體問責(zé)主體在實際的食品安全監(jiān)管行政問責(zé)中發(fā)揮的作用并不大，尤其是人大、各民主黨派和政協(xié)發(fā)揮的作用更是微乎其微。從近年來我國發(fā)生的食品安全事故行政問責(zé)的案例，尤其以上述三鹿奶粉事件來看，行政問責(zé)的主體主要集中在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級對下級的問責(zé)以及執(zhí)政黨內(nèi)部的問責(zé)，異體問責(zé)主體中除了新聞媒體、公民以及司法機(jī)關(guān)時有參與之外，其他異體問責(zé)主體如人大、政協(xié)、民主黨派等幾乎沒有參與到行政問責(zé)當(dāng)中去，因此，它們并沒有發(fā)揮其本來應(yīng)有的行政問責(zé)效力。

2.責(zé)任認(rèn)定困難

2013年3月，我國對食品安全監(jiān)管部門實行了大部制改革，雖然，這次改革在原有分部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管的基礎(chǔ)上對監(jiān)管部門的規(guī)定有所明確，撤銷了藥監(jiān)局和食品安全委員會辦公室，同時將質(zhì)量監(jiān)督總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職能和工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職能納入到國家食品藥品監(jiān)督管理總局，但實際上問責(zé)客體還是眾多，包括農(nóng)業(yè)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、海關(guān)部門、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國家食品安全委員會以及縣級以上地方各級人民政府以及縣級以上地方衛(wèi)生行政、工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)督以及食品藥品監(jiān)管部門等對食品安全負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的眾多部門及其工作人員都依然是食品安全監(jiān)管行政問責(zé)的問責(zé)客體。王帥斌,王冀寧,童毛弟,等.關(guān)于食品安全中政府監(jiān)管的國內(nèi)外研究綜述[J].中國食物與營養(yǎng),2017,23(9)：17-21.

因此，在面對眾多的問責(zé)客體時，具體的責(zé)任認(rèn)定將會非常困難，最典型的例子則是像“面包房”和“鹵食店”這樣的以“前店后廠”形式存在的小作坊，它既存在于食品的生產(chǎn)領(lǐng)域也存在于食品的流通領(lǐng)域，而它們到底應(yīng)當(dāng)作為哪一個環(huán)節(jié)由哪一個部門來進(jìn)行監(jiān)管，仍然沒有相關(guān)依據(jù)來進(jìn)行界定，一旦它出現(xiàn)了食品安全問題需要追究相關(guān)人員的行政責(zé)任時，責(zé)任就變得難以認(rèn)定。

3.問責(zé)程序不完善

目前我國的食品安全監(jiān)管行政問責(zé)程序缺乏規(guī)范性，在具體執(zhí)行問責(zé)的過程中表現(xiàn)出隨意性的特點(diǎn)。具體表現(xiàn)在：問責(zé)啟動程序的規(guī)定不明確，直接導(dǎo)致的后果是啟動行政問責(zé)的條件模糊，如何去啟動缺乏自覺性。從理論上看，作為民意表達(dá)機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的人民代表大會理應(yīng)具有啟動行政問責(zé)程序的資格，然而事實上我國目前的實際情況卻并非如此，例如三鹿奶粉事件的問責(zé)啟動程序，事件的發(fā)生首先是由公民自身發(fā)現(xiàn)嬰兒患有腎結(jié)石，其次，經(jīng)過媒體的大量報道，最后，在引起相關(guān)食品安全監(jiān)管部門的重視后，甘肅省委書記立即作出批示決定啟動行政問責(zé)，對于涉及此次事件的人員采取果斷、迅猛的處分。那么以上事件啟動行政問責(zé)的決定權(quán)在誰呢？是誰決定啟動行政問責(zé)呢？事實上決定人是上級行政首長，即問責(zé)的啟動與否主要取決于領(lǐng)導(dǎo)人的個人意志，并沒有法律法規(guī)可供遵循。

三、我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)中存在問題的成因分析

（一）缺少專門的食品安全監(jiān)管行政問責(zé)法律法規(guī)

雖然我國近年在法治的道路上做了大量的工作，法制建設(shè)日臻完善，法治理念逐漸深入，對依法治國有著極大的推動，但是在行政問責(zé)相關(guān)方面的法律建設(shè)還是比較欠缺，關(guān)于食品生產(chǎn)加工的監(jiān)督方面的問題仍有許多空白。行政問責(zé)的主要依據(jù)也多散見于一些地方性的法律條例之中或其它的黨員紀(jì)律監(jiān)督問責(zé)處罰條例。例如我國陸續(xù)發(fā)布的幾部有關(guān)上文內(nèi)容的一些法律，其中的一些規(guī)定對食品安全做過司法解釋。朱靜.政府在食品安全監(jiān)管中的責(zé)任問題研究[D].河北師范大學(xué),2016.

然而這些規(guī)定的內(nèi)容大多不夠細(xì)致，未能明確規(guī)定，所以在政府部門具體處理時會出現(xiàn)責(zé)罰不一的情況。問責(zé)主體本身雖然是一個監(jiān)督機(jī)構(gòu)但是其本身并不能監(jiān)督自己，故存在一定的缺陷，行政問責(zé)的權(quán)力也都掌握在主要領(lǐng)導(dǎo)的手中，易受到外部環(huán)境的影響，責(zé)任追究的彈性較大。這種浮于表面、流于形式的處罰常常因為沒有司法支持保護(hù)，而起不到實質(zhì)性的監(jiān)督效果。

（二）食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的規(guī)定不明確

1.問責(zé)主體狹窄

監(jiān)管過程中的事前、事中監(jiān)管問責(zé)較少，事后問責(zé)較為頻繁，而問責(zé)的主體也多集中于直接負(fù)責(zé)人的監(jiān)管失位方面。通俗的解釋就是，對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督的部門成員只是單一的按照職務(wù)規(guī)定來辦事情。對于應(yīng)該監(jiān)察而職務(wù)沒有規(guī)定到的東西就會疏于監(jiān)管。隨著時代的進(jìn)步需要監(jiān)管的東西在變得越來越多，而監(jiān)管條例卻跟不上更新的速度而形成空白。直至發(fā)生重大事故后，政府部門才會考慮現(xiàn)實的法律建設(shè)問題。這樣遲緩的行政方式在新時代下急需改正。

2.問責(zé)客體過多

因現(xiàn)行體制下異體問責(zé)主體難以發(fā)揮其作用，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)既是問責(zé)主體也是問責(zé)客體，問責(zé)客體過多，在問責(zé)過程中主要依靠上下級差異所產(chǎn)生的行政權(quán)威，這就導(dǎo)致責(zé)任往往最終落實在下級行政領(lǐng)導(dǎo)，而上級政府的行政工作往往由于缺少有效的問責(zé)主體難以實現(xiàn)，使一套完整的問責(zé)體系斷了線，不但使政府問責(zé)失去功效，也違反了民主政治的客觀準(zhǔn)則。

3.問責(zé)范圍不全面

由于食品安全監(jiān)管行政問責(zé)針對的是食品安全事故，因此，我國近年來發(fā)生的食品安全事故中，被問責(zé)的對象通常是食品安全監(jiān)管部門的領(lǐng)導(dǎo)人及有關(guān)工作人員，針對的是那些被問責(zé)對象監(jiān)管不力的具體行政行為，而實際上，絕大多數(shù)食品安全事故的發(fā)生從根本上究其原因卻在于相關(guān)制度和規(guī)范的不健全和不完善。因此，對于這種食品安全監(jiān)管部門在行政立法中體現(xiàn)出來的抽象行政行為中的“不作為”或“消極作為”，即在制定法律法規(guī)時，不積極履行自己的職責(zé)，制定的法律存在重大漏洞，因而導(dǎo)致出現(xiàn)食品安全事故，是否應(yīng)將其納入到食品安全監(jiān)管行政問責(zé)范圍之內(nèi)，我國在法律上還沒有相關(guān)明確的規(guī)定。

4.問責(zé)程序規(guī)定不完善

一部健全的法律必須具備的要素之一就是正當(dāng)?shù)某绦?，程序的正?dāng)為實體的公正提供保障。所謂問責(zé)程序就是指問責(zé)時所要遵循的方式、方法、步驟。行政問責(zé)法所規(guī)定的問責(zé)程序應(yīng)該包括啟動程序、受理程序、調(diào)查程序、決定程序、復(fù)議、申訴等救濟(jì)程序。還應(yīng)包括一些特殊程序，如涉事主體回避程序、申辯程序等。目前我國法律沒有規(guī)定問責(zé)各個環(huán)節(jié)的程序，對于問責(zé)的啟動也不是非常規(guī)范，往往依領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志而定。被問責(zé)人的合法權(quán)益得不到保障。梁準(zhǔn).完善我國食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法體制的對策研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2017(03)：309.

（三）行政問責(zé)配套制度缺失

1.監(jiān)督制度不完善

食品安全是一個龐大的系統(tǒng)，涉及的領(lǐng)域較為廣泛，要治理好食品安全問題最少需要協(xié)調(diào)好四個方面的關(guān)系：政府、市場、第三部門和社會。以上幾個方面在邏輯和功能上都互相聯(lián)系而又起到自己獨(dú)特的作用，共同為政府對于企業(yè)食品安全的監(jiān)管添磚加瓦，確保食品安全管理進(jìn)入良性的循環(huán)。從目前我國政府對于食品安全問題的行政監(jiān)管的主要形式來看，監(jiān)察的部門和對象一直是非常重要的2個因素。以法律規(guī)定來看，我國相關(guān)立法對于企業(yè)監(jiān)管的主異體還是做了明確分配。但是，在實際的問責(zé)過程中，社會各種力量難以得到有效發(fā)揮。我國各級監(jiān)察部門因為嚴(yán)格規(guī)定和嚴(yán)厲的措施成為監(jiān)督管理企業(yè)的主體，所以同體問責(zé)成為了我國有關(guān)行政問責(zé)的主要工作方式。而作為客體，那些沒有盡職盡責(zé)或者有重大過失的公務(wù)員其實是組成政府的個體分子，這就直接導(dǎo)致了任何意義上的行政問責(zé)始終都是“內(nèi)部”處理機(jī)制。這樣一來，問責(zé)客體源自于問責(zé)主體，政府部門在對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的時候不能完全發(fā)揮其作用。

2.行政信息缺乏公開性

由于政府對政務(wù)活動信息進(jìn)行控制，導(dǎo)致了行政信息缺乏公開性，這是造成問責(zé)制度弱化的另一個原因。政府往往只注重向上級匯報信息而忽視了向公眾公開信息、提供交流。在食品安全事故發(fā)生后，政府的一些部門不及時向公眾發(fā)布真實情況，反而封鎖消息。對于公眾來講，這種信息的控制與封鎖一方面使得公眾無法了解和知悉政府及其官員的活動，進(jìn)而危害到公眾的自身權(quán)利和利益;另一方面也會因此造成公眾無法實現(xiàn)對政府行為的監(jiān)督;對于政府來講，這種信息的控制與封鎖使其無法實現(xiàn)與公眾的交流與溝通，其政策的制定難免與實際需要相脫節(jié)，即便決策正確也很難得到公眾的理解、支持和信賴，從而在一定程度上降低了政府的執(zhí)行力和公信力。

3.救濟(jì)制度不完善

所謂的行政問責(zé)的救濟(jì)制度，具體就是指我國《公務(wù)員法》和《行政監(jiān)察法》中提出的合法的救濟(jì)制度，也就是當(dāng)行政機(jī)關(guān)的工作人員在合法權(quán)益受到侵犯的情況下，這時就可以依法向相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)提起訴訟，維護(hù)自身的合法權(quán)益。秦麗.我國食品安全監(jiān)管問題及對策研究[J].食品安全導(dǎo)刊,2016(6)：21-21.

但是在當(dāng)前我國的行政問責(zé)制度中，仍然存在著一些不可避免的、亟待解決的缺陷，比如司法救濟(jì)制度和行政復(fù)議制度的不完善、不健全，這在一定程度上就導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)工作人員在自身合法權(quán)益受到侵犯時，不能得到很好的解決。

四、完善我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的建議

（一）制定統(tǒng)一的行政問責(zé)法

目前，我國尚未出臺一部《行政問責(zé)法》，一些有限的關(guān)于問責(zé)制度的規(guī)定都散見于地方政府規(guī)章、行政規(guī)章中以及政策性文件中。在實行行政問責(zé)的過程中缺乏具有權(quán)威性、可行性、普適性的法律。特別是在構(gòu)建我國食品安全監(jiān)管中行政問責(zé)的機(jī)制下，《行政問責(zé)法》的出臺是必要而急迫的，它是關(guān)乎食品安全問責(zé)機(jī)制的前提，只有盡快出臺這樣一部統(tǒng)一、專門的法律，才能在踐行行政問責(zé)時真正做到有章可循、有法可依?！缎姓栘?zé)法》在設(shè)計時應(yīng)該包括以下幾個方面的內(nèi)容：首先，行政問責(zé)的基本原則，如問責(zé)法定原則、權(quán)力與責(zé)任相一致原則、懲罰與教育相結(jié)合原則等。其次，規(guī)定行政問責(zé)的主體、行政問責(zé)的對象、行政問責(zé)的事由、行政問責(zé)的程序以及行政問責(zé)的責(zé)任承擔(dān)形式等。囊括上述內(nèi)容的行政問責(zé)可以形成完整的法律體系，改變我國原始的權(quán)力型行政問責(zé)模式，過渡到制度型行政問責(zé)模式，只有這樣才能使行政問責(zé)體現(xiàn)出發(fā)揮出其應(yīng)有的價值、發(fā)揮其強(qiáng)大的作用。

（二）明確行政問責(zé)運(yùn)行機(jī)制

1.規(guī)范問責(zé)主體

首先，明確黨政關(guān)系，明晰權(quán)力與責(zé)任。當(dāng)出現(xiàn)一系列的食品問題事件時，群眾總是追究行政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，認(rèn)為行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是最主要的事故發(fā)生的負(fù)責(zé)人。然而行政領(lǐng)導(dǎo)在決策食品安全問題上并不是真正的決策者，而是執(zhí)行者，主權(quán)不在他們手上。所以造成了決策和執(zhí)行的混亂情況。所以在未來的幾年或者幾十年里，政府的責(zé)任主體的細(xì)致劃分將逐步進(jìn)行著。這樣也有利于處理好我國的政黨關(guān)系問題。陳金玲.我國流通領(lǐng)域食品經(jīng)營者的食品安全法律規(guī)制研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究,2017(2)：30-38.

其次，明確上下級關(guān)系。上下級的關(guān)系問題是比較頭疼的問題，復(fù)雜并且很難得到良好的解決。普遍出現(xiàn)了上級把責(zé)任推卸給下級的現(xiàn)象。上級明顯擁有著很大的權(quán)力。但是一旦出了什么問題，下級就會成為了上級的“替罪羊”。這顯然違背了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則。如何使上級做到權(quán)責(zé)對等，這是一個復(fù)雜且很難解決的問題，但是又是必須要解決的難題。

2.明確問責(zé)客體

必須明確行政問責(zé)的客體是對食品安全負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的所有行政主體和公務(wù)人員，即食品安全監(jiān)管中各個環(huán)節(jié)的所有工作人員都需要對食品安全負(fù)責(zé)。并要明確界定問責(zé)客體的責(zé)任層次，建議根據(jù)食品安全事故的等級確定責(zé)任的級別，出現(xiàn)什么級別的事故就有什么級別的問責(zé)與之一一對應(yīng)，以事故的危害程度、責(zé)任人的職務(wù)級別為依據(jù)制定問責(zé)的等級，加強(qiáng)行政首長問責(zé)制，但同時也要注意不要忽視對一般監(jiān)管人員的責(zé)任追究，對于因監(jiān)管不力造成食品安全事故的必須要對其進(jìn)行問責(zé)，予以處罰。

3.明確問責(zé)范圍，細(xì)化責(zé)任分配

我國在行政部門所建立的制度中，有很多矛盾，對其范圍的劃分也是十分模糊的，一些重大事件發(fā)生之后按照法律規(guī)定，需要考慮它的公共性質(zhì)和必然性。很多人都認(rèn)為，行政問責(zé)方面的法律應(yīng)該全面具體，考慮到濫用權(quán)力、工作態(tài)度不認(rèn)真等問題需要劃入到問責(zé)法律之中。在我國，問責(zé)主要指的是集體的決策。如果決策意見一致的話，一般都是集體決策的結(jié)果，雖然達(dá)到了意見的統(tǒng)一，但是，當(dāng)追究責(zé)任主體的時候，到底是誰的責(zé)任就很難說清了。閭佳.食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法體制完善研究[D].湘潭大學(xué),2016.

集體決策成為了問責(zé)的“黑洞”，決策是集體做的，如果出現(xiàn)問題，問責(zé)的主體就只能是這個決策的集體，也就意味著問題的責(zé)任主體是不存在的，問題也不會解決，責(zé)任人不得而知。因此，決策機(jī)構(gòu)的設(shè)立也是十分重要的，權(quán)責(zé)的統(tǒng)一是十分必要的。問責(zé)主體也需要劃分清楚。要分清主體和客體的責(zé)任義務(wù)需要得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。明確各自的責(zé)任義務(wù)，分配好責(zé)任。

4.規(guī)范問責(zé)程序

結(jié)合當(dāng)前我國行政問責(zé)制度的發(fā)展?fàn)顩r，不難看出我們國家在這方面的法律法規(guī)還相當(dāng)不完善、不健全，所以我們必須要積極采取一系列有效的解決措施。首先，改進(jìn)完善已經(jīng)出臺的地方行政問責(zé)法中對行政問責(zé)具體的程序的條文規(guī)定，推進(jìn)行政問責(zé)程序的明確化和規(guī)范化，尤其是在問責(zé)程序中的受理、開始、調(diào)查、處理等等方面，另外，還需要制定補(bǔ)充性的食品安全行政問責(zé)之外的相關(guān)的法律法規(guī)，這樣做，更加有利于監(jiān)管效能的發(fā)揮。

（三）健全食品安全監(jiān)管的行政問責(zé)配套制度

1.不斷擴(kuò)大民眾參與食品問責(zé)監(jiān)督管理的覆蓋面

為了實現(xiàn)全民平等，保證每一個公民的知情權(quán)和參與權(quán)，保障各個