所有權(quán)爭議的集體土地論文

所有權(quán)爭議的集體土地論文1當(dāng)前農(nóng)村集體土地所有權(quán)爭議解決的困局1.1我們國家集體土地所有權(quán)制度變革，造成土地實際所有者模糊不清我們國家現(xiàn)行的土地所有權(quán)制度是1954年大規(guī)模的社會改造，收回農(nóng)民的土地所有權(quán)，確立的社會性質(zhì)的土地制度。農(nóng)民將個人擁有的土地?zé)o償交還國家，實行統(tǒng)一經(jīng)營，逐步構(gòu)成了三級所有的農(nóng)村集體土地所有制[4]。這種土地制度的改變把原來農(nóng)民與土地明確所有人對應(yīng)關(guān)系變?yōu)橥恋氐募w制，農(nóng)民不直接所有土地，而只能通過相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織享受土地的所有權(quán)。但是這種集體經(jīng)濟組織體形式松懈，人員不固定，當(dāng)發(fā)生權(quán)屬爭議時難以構(gòu)成合力。而且集體土地爭議的對象往往與政府有關(guān)，集體經(jīng)濟組織管理者顧及本身利益，基本不愿意組織有效的法律主體來解決爭議。而農(nóng)民自發(fā)組織又不符合法律，造成無人主張權(quán)利的窘境。1.2所有權(quán)權(quán)利虛置，使得爭議主體不夠重視從國際上比擬普遍的所有權(quán)概念分析，土地所有權(quán)包括土地的所有權(quán)利，即土地使用權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等，但是我們國家的土地管理法在規(guī)定集體的土地權(quán)利時把所有權(quán)與使用權(quán)區(qū)分開來，弱化了所有權(quán)概念。新公布的物權(quán)法更是提出用益物權(quán)的概念，進一步削弱了土地所有權(quán)。使得集體土地所有權(quán)在平常幾乎沒有什么作用，農(nóng)民享受不到土地所有權(quán)帶來的收益。相對于承包經(jīng)營權(quán)來講，農(nóng)民更重視眼前的使用利益，而忽視土地所有權(quán)價值。近年來，由于城鎮(zhèn)化進程加快，房地產(chǎn)行業(yè)得到高速發(fā)展，土地價值不斷攀升。在土地征收時，農(nóng)民將要面臨失去這些土地的局面，這時候才體會到土地所有權(quán)的價值。但是由于平常農(nóng)民土地意識冷淡，對于本人土地缺少適宜的衡量，進而造成在土地征收時漫天要價的行為，與征地補償?shù)男睦砺洳钶^大，再加上一些地方征地的不規(guī)范行為，所有權(quán)爭議便會集中爆發(fā)，如處置不當(dāng)更易引發(fā)群體事件。1.3所有權(quán)爭議調(diào)解方法技術(shù)相對落后，造成權(quán)屬爭議的解決缺少連續(xù)性我們國家的土地管理法以及諸多的權(quán)屬爭議的解決意見，比擬明確地規(guī)定了權(quán)屬爭議的各種情形，但是并沒有權(quán)屬爭議解決的詳細(xì)操作流程。在解決權(quán)屬爭議時往往見仁見智，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。同時在處理爭議時，由于技術(shù)落后，往往又沒有留下完好的存檔。而土地權(quán)屬爭議的解決是一個復(fù)雜的經(jīng)過，其間有可能出現(xiàn)停滯和反復(fù)。當(dāng)原來的土地爭議調(diào)解人離任后，繼任者無法了解原來的爭議解決進程和重點，又需要重新梳理。不僅費時費力，而且由于各人的理解不一致，其解決口徑可以能不一致，進而造成調(diào)解的公信力損失，影響調(diào)解成果。2農(nóng)村集體土地所有權(quán)爭議解決的契機2010年為加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，中央一號文件提出“力爭3年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織〞的工作目的。2011年國土資源部聯(lián)合財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)〔關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知〕〔國土資發(fā)[2011]60號〕要求，必須切實加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作，力爭到2012年把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織。該文件明確指出：“要及時調(diào)處土地權(quán)屬爭議，建立土地權(quán)屬爭議調(diào)處信息庫，及時把握集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)屬爭議動態(tài)，有效化解爭議，為確權(quán)創(chuàng)造條件〞。這些重要文件的以及農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查工作的開展，為集體土地所有權(quán)爭議的調(diào)解提供了良好的基礎(chǔ)與機遇。3上海市崇明縣集體土地所有權(quán)爭議調(diào)解方案崇明縣位于上海市東北角，轄崇明、長興、橫沙三島，總面積1411km2，陸域總面積1367km2，農(nóng)村集體土地面積約673.9km2，占上海全市10個調(diào)查區(qū)縣總和的1/5強，為上海市農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查的重點。該縣1970年縣屬工廠63個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦工廠76個；到1984年，全縣工廠企業(yè)猛增到793個，其中縣辦企業(yè)78個，鄉(xiāng)辦企業(yè)238個，鎮(zhèn)辦企業(yè)11個，村辦企業(yè)466個。近年來崇明經(jīng)濟高速發(fā)展，近五年間年均經(jīng)濟增長10.7%。集體土地開發(fā)利用量逐年增加，土地所有權(quán)爭議時有發(fā)生。崇明縣土地所有權(quán)爭議幾乎涵蓋了上海市集體土地所有權(quán)爭議的所有情形，因此妥善解決崇明縣集體土地所有權(quán)爭議，對于上海市乃至全國土地調(diào)查工作具有比擬強的代表意義。3.1推舉集體經(jīng)濟組織指界人代表本組織行使?fàn)幾h調(diào)解權(quán)利，化解爭議主體代表合法性困局在集體土地所有權(quán)實地調(diào)查前，根據(jù)相關(guān)法律合法產(chǎn)生1~2名本集體經(jīng)濟組織指界人，行使在土地調(diào)查經(jīng)過中有關(guān)土地權(quán)屬爭議調(diào)解權(quán)利。村及村民小組集體土地所有權(quán)指界人，必須是該集體經(jīng)濟組織18周歲以上的成員。集體經(jīng)濟組織應(yīng)按〔村民委員會組織法〕及村民自治章程召開村民會議，推舉指界人，并構(gòu)成會議決議，指界人推舉結(jié)果應(yīng)及時向本集體經(jīng)濟組織成員公布。依法推舉的指界人須經(jīng)集體經(jīng)濟組織受權(quán)，簽訂受權(quán)書。用集體經(jīng)濟組織指界人代替集體經(jīng)濟組織管理者行使本集體經(jīng)濟組織的爭議調(diào)解權(quán)利，一方面由于由村民選取的指界人具有很好的大眾基礎(chǔ)，在進行權(quán)屬爭議調(diào)解時能如實反映廣大大眾的訴求，另一方面由于本集體經(jīng)濟組織與指界人利益攸關(guān)，指界人在進行權(quán)屬爭議調(diào)解時，比擬能抵御來之調(diào)解之外的種種壓力，使得調(diào)解結(jié)果更公正。3.2建立完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查爭議調(diào)解機制崇明縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查爭議調(diào)解采用三級調(diào)解制度〔圖1〕。第一級由村主任或農(nóng)戶主任領(lǐng)銜，聯(lián)合土地調(diào)查機構(gòu)工作人員現(xiàn)場調(diào)解。根據(jù)村民自治法，村主任由村民直接選舉產(chǎn)生，往往德高望重，具有較好的大眾基礎(chǔ)，而且村主任土生土長，熟悉本村土地的權(quán)屬演變歷史，由其講明爭議土地所有權(quán)的歷史演變進行調(diào)解更容易被老百姓接受。調(diào)查機構(gòu)工作人員則負(fù)責(zé)調(diào)解工作的技術(shù)支持，當(dāng)調(diào)解成功時，采用GPS技術(shù)實測確定界址線的位置，再由權(quán)屬界限雙方共同在指界圖上簽字確認(rèn)，并拍照留檔，穩(wěn)固調(diào)解結(jié)果。第二級由鎮(zhèn)政府土地所主持。當(dāng)土地爭議在現(xiàn)場無法達成共鳴時，土地權(quán)屬各方到鎮(zhèn)土地所進行調(diào)解，土地調(diào)查機構(gòu)提供相關(guān)技術(shù)支持，調(diào)解成功后到現(xiàn)場實測界址線坐標(biāo)位置，權(quán)屬界限雙方簽字確認(rèn)。第三級縣級調(diào)解，由縣地籍科協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門對土地權(quán)屬爭議進行調(diào)解，并將調(diào)解經(jīng)過備案。在實際工作中，要充分發(fā)揮村級調(diào)解的作用。這是由于村干部更貼近基層，更了解集體土地爭議的成因，在老百姓中比擬有威信，現(xiàn)身講法，更易被老百姓接受，爭議調(diào)解不容易反復(fù)。實踐表示清楚，大多數(shù)爭議都能夠在村干部的調(diào)解下得到妥善解決。3.3梳理相關(guān)權(quán)證實文件及法律法規(guī)為爭議調(diào)解提供根據(jù)爭議調(diào)解調(diào)解前調(diào)查機構(gòu)需對現(xiàn)行的土地權(quán)屬調(diào)解法律法規(guī)進行收集、整理，對原始資料進行梳理，做到心中有數(shù)。在本次土地調(diào)查中收集到的法律法規(guī)主要有1962年〔農(nóng)村工作條例修正草案〕、1989年〔關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見〕、1986年〔中國土地管理法〕、1995年〔確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定〕、1999年〔中國土地管理法施行條例〕、〔中國物權(quán)法〕以及上海市有關(guān)灘涂管理辦法等地方性法律法規(guī)，收集到的基礎(chǔ)資料包括轄區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬證實材料〔產(chǎn)證、批文等〕和崇明縣土地初始地籍圖〔1990版、2000版〕。在實際工作中，后者作為調(diào)解因地物發(fā)生變化而產(chǎn)生的所有權(quán)權(quán)屬爭議非常有效。3.4加強土地法規(guī)宣傳在土地所有權(quán)爭議調(diào)解前要加強土地法律法規(guī)方面的宣傳，可采用會議和現(xiàn)場兩種形式，農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查也是一次很好的給老百姓普法的時機。分析諸多的土地所有權(quán)爭議，很多都是由于老百姓不清楚土地法律所致。通過土地法律宣傳，不僅能夠提高老百姓的土地法律意識，充分意識到集體土地所有權(quán)調(diào)查的目的是為了保護老百姓利益，更好地配合工作；當(dāng)土地權(quán)屬有爭議時，也能積極參加土地權(quán)屬調(diào)解，起到很好的調(diào)解效果；同時可以以讓老百姓用法律的武器來保護本人的土地權(quán)利，進而減少土地權(quán)屬爭議的再次發(fā)生。3.5采用GPS技術(shù)對權(quán)屬界限實時測繪，穩(wěn)固爭議調(diào)解成果集體土地所有權(quán)爭議地塊往往比擬分散，采用常規(guī)的測繪技術(shù)需要先做控制再進行細(xì)部測量，花費時間較長且精度得不到保證。在本次集體土地所有權(quán)調(diào)查中，采用RTK-VRS測量技術(shù)有效解決了這一難題。VRS〔virtualreferencestation〕是一種虛擬參考站技術(shù)。在VRS網(wǎng)絡(luò)中，各固定參考站不直接向移動用戶發(fā)送任何改正信息，而是將所有的原始數(shù)據(jù)通過數(shù)據(jù)通訊線發(fā)送給控制中心。同時，移動用戶在工作之前，先通過GSM的信息功能向控制中心發(fā)送一個概略坐標(biāo)，控制中心在收到這個位置信息后，根據(jù)用戶位置，由計算機自動選擇最佳的一組固定基準(zhǔn)站，根據(jù)這些站發(fā)來的信息，整體地改正GPS的軌道誤差、電離層、對流層和大氣折射引起的誤差，將高精度的差分信號發(fā)送給移動站。這個差分信號的效果相當(dāng)于在移動站附近構(gòu)成一個虛擬的參考基站，進而解決了RTK作業(yè)距離上的限制，保證定位精度。當(dāng)權(quán)屬爭議調(diào)解成功時，能夠馬上進行界址點實地坐標(biāo)測量，現(xiàn)場即可得出界址點的平面坐標(biāo)，由權(quán)屬爭議雙方進行簽字確認(rèn)界址線，穩(wěn)固調(diào)解成果。3.6建立集體土地所有權(quán)爭議調(diào)解數(shù)據(jù)庫在崇明縣集體土地所有權(quán)調(diào)查工作中，考慮到工作進度等原因，仍有部分爭議不能得到及時調(diào)解，這時就需要對這些爭議進行梳理。實際工作中把爭議圖形和爭議主體輸入局大機系統(tǒng)，建立集體土地所有權(quán)爭議數(shù)據(jù)庫。同時采用紙質(zhì)表格記錄雙方爭議的重點，各自主張的界址線以及調(diào)解工作思路。對這些紙質(zhì)文檔進行掃描，采用電子和紙質(zhì)兩種形式進行存檔。4農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查中土地權(quán)屬爭議調(diào)解中需要講明的問題4.1關(guān)于崇明縣綠華鎮(zhèn)權(quán)屬爭議講明崇明島為世界第一大河口沖積沙島，隨長江平均每年約4.7億噸的泥沙入海而自然長大，1949年崇明島面積缺少600km2，經(jīng)太多次圍墾到達如今規(guī)模。綠華鎮(zhèn)是崇明縣最年輕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1971年由9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣政府共同圍墾于長江灘涂，1972年成立新建副業(yè)場，1980年改為綠華農(nóng)工商聯(lián)合公司，1984年設(shè)置綠華鄉(xiāng)，1995年建鎮(zhèn)。根據(jù)上海市灘涂管理的相關(guān)辦法，假如綠華鎮(zhèn)沒有構(gòu)成建制鎮(zhèn)，則其所有權(quán)屬也很明確，即應(yīng)屬圍墾者所有，其區(qū)域內(nèi)農(nóng)民也屬于9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但是由于綠華鎮(zhèn)成了建制鎮(zhèn)，假如仍把土地所有權(quán)確權(quán)給9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣政府所有，就會造成綠華鎮(zhèn)農(nóng)民沒有土地的尷尬局面。為此綠華鎮(zhèn)人民政府本著務(wù)實的態(tài)度發(fā)出崇綠府[2013]31號文，明確提出其所有權(quán)存在源頭爭議，暫停確權(quán)以保護綠華鎮(zhèn)農(nóng)民的利益。4.2多個集體經(jīng)濟組織土地被統(tǒng)一使用，原土地自然界限不清崇明縣生態(tài)島建設(shè)，使用集體土地植樹造林，毀壞了原來的地形地貌，而原始界限資料也無法找到，這種情形無法直接到現(xiàn)場調(diào)解指界。對于這種爭議的解決辦法有兩種，一種是根據(jù)各集體經(jīng)濟組織的土地使用協(xié)議上的土地面積，同時根據(jù)指界人對土地相對位置的大概描繪，在內(nèi)業(yè)對現(xiàn)狀地塊面積進行加權(quán)分配的方式進行界限分割，根據(jù)分割權(quán)屬界限進行實地放樣，再由指界人簽字確認(rèn)；另一種方式不對現(xiàn)狀地塊進行分割，只是注明各個權(quán)利人的土地面積。兩種調(diào)解辦法都能得到農(nóng)民的認(rèn)可，但是第一種方法爭議解決愈加徹底，更接近農(nóng)民原來土地權(quán)屬界限狀況。4.3農(nóng)民對過去土地補償有疑問，對已有產(chǎn)證權(quán)屬存爭議在崇明縣土地調(diào)查經(jīng)過中，主要有兩類這樣的情形。一類是農(nóng)民集資辦小學(xué)，后由于集中辦學(xué)，原學(xué)校占地改作他用，小學(xué)已辦理相關(guān)權(quán)證，大機系統(tǒng)顯示宗地已經(jīng)為國有。但是農(nóng)民以為，學(xué)校已經(jīng)撤銷，土地應(yīng)該歸還給原權(quán)利人。另一類是村辦社辦企業(yè)占用原小組土地，已辦理土地權(quán)證，解決勞動力后不久企業(yè)倒閉產(chǎn)生爭議。根據(jù)產(chǎn)證優(yōu)先的原則，首先認(rèn)定產(chǎn)證的合法性，對于農(nóng)民主張補償缺少的歷史遺留問題可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況進行處理。5土地所有權(quán)爭議調(diào)解的政策建議5.1建立土地權(quán)屬爭議的定期回訪制度通過農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查，建立了集體土