邵丹：從兩輪交通白皮書看上海交通發(fā)展演變

1、1、交通白皮書的內(nèi)涵和定位交通白皮書是一定時期交通綜合政策的重要表現(xiàn)形式，是市政府推進(jìn)交 通發(fā)展的綱領(lǐng)，也是政府對廣大市民的承諾。交通公共政策的內(nèi)涵非常豐 富，從領(lǐng)域維度看，涉及規(guī)劃、建設(shè)、運行和管理等不同環(huán)節(jié)。從功能維 度看，有的政策屬于方針導(dǎo)向性的，旨在明確發(fā)展方向和功能定位，體現(xiàn) 引導(dǎo)、規(guī)范和限制等不同的價值取向。有的政策屬于具體制度設(shè)計的，旨 在設(shè)定具體的操作規(guī)則。從具體手段看，又可以劃分為行政、法律、經(jīng)濟(jì) 和社會等不同的種類。02版白皮書可以定位為規(guī)劃項目的統(tǒng)籌平衡和重大 交通制度政策的設(shè)計，而13版交通白皮書則可以定位為新形勢下的交通發(fā) 展導(dǎo)向及重大交通制度政策的設(shè)計。2、上海交通

2、綜合交通管理體制變遷交通政策的有效實施取決于合適的體制結(jié)構(gòu)，02版白皮書編制時，上 海交通管理職能分散在規(guī)劃、建設(shè)、運營和管理等多個部門，缺乏綜合性 的交通主管部門，02版交通白皮書即由當(dāng)時的上海市發(fā)展計劃委員會牽頭。 2004年開始上海相關(guān)交通職能部門探索通過聯(lián)席會議機制統(tǒng)籌全市的交通 綜合管理。2007年上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展委員會成立，成為全市交通 綜合管理的主管部門，13版交通白皮書即是由上海建交委牽頭編制。兩輪 白皮書牽頭單位的差異，反映了上海交通綜合管理體制的變遷，也反映了 綜合性交通管理的必要性。02版白皮書編制之初，由于缺乏一個結(jié)構(gòu)精密、 統(tǒng)籌能力強、權(quán)威高的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，導(dǎo)致管

3、理資源分散、無法形成有效的管 理體系和協(xié)調(diào)的管理機制，在政策、規(guī)劃、建設(shè)和管理的具體實施中難以 真正有機銜接，進(jìn)而制約整體交通管理效率的提升。正如02版白皮書的外方咨詢單位SYSTRA/MVA公司指出的，以未來上海城市交通系統(tǒng)的規(guī)模、 復(fù)雜性以及綜合的程度看，有必要建立一個高層次機構(gòu)，以確保對城市交 通系統(tǒng)的綜合管理，其中包括道路和軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施，交通、停車、公 交服務(wù)法規(guī)等。實踐證明，統(tǒng)一高效的綜合管理體制是實現(xiàn)交通設(shè)施、運 行、管理高效運作的重要保障。3、上海交通發(fā)展階段的變化城市發(fā)展定位的持續(xù)提高。城市發(fā)展定位是交通白皮書編制的重要依據(jù) 和背景。02版白皮書編制的重要依據(jù)是2001年國

4、務(wù)院批復(fù)的上海市城 市總體規(guī)劃(1999-2020)，總規(guī)明確上海的定位社會主義現(xiàn)代化國際化 大都市，并著力打造國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易和航運四個中心功能。13版白皮書編制期間，正值新一輪城市總體規(guī)劃編制啟動，2013年初，市政府發(fā)布了關(guān)于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)意見，指出要努力建設(shè) 成為具有全球資源配置能力、較強國際競爭力和影響力的全球城市。全球 城市是國際大都市的最高級別，從交通體系上說，全球城市的交通服務(wù)圈 層大致包括全球網(wǎng)絡(luò)重要節(jié)點、全球城市區(qū)域及核心功能區(qū)域三個層次。 既有市域范疇城鄉(xiāng)差別的二元空間模式以及交通基礎(chǔ)設(shè)施功能體系日益難 以適應(yīng)新的發(fā)展要求。除此之外，如何繼續(xù)保持并增

5、強全球城市競爭力， 如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，也是全球城市需要考慮的問題，而這均都對新一輪 白皮書的愿景設(shè)置提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。市域城鎮(zhèn)體系格局的變化。城市空間體系格局的變化意味著人口和崗位 規(guī)模和空間布局的巨大變化，并對交通需求產(chǎn)生源頭的影響，是白皮書交 通政策需要關(guān)注的源頭要素?；仡櫳鲜兰o(jì) 90年代以來的上海城市空間布局 的發(fā)展歷程，城市發(fā)展空間逐步由浦西核心區(qū)、向浦東、向市域范圍擴(kuò)展， 區(qū)域間的聯(lián)系也在持續(xù)密切。從上海市域航空遙感圖變化來看，二輪城市 總規(guī)頒布后的十余年中，城市擴(kuò)展的速度進(jìn)一步加快，中心城浦東地區(qū)得 到了充分的發(fā)展，近郊的發(fā)展速度顯著加快，中心城蔓延態(tài)勢日益明顯， 以外環(huán)線

6、為分界的區(qū)域差別化設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)面臨客觀的發(fā)展挑戰(zhàn)和調(diào)整要 求。交通設(shè)施體系和出行特征的變化。交通設(shè)施是引導(dǎo)城市空間開發(fā)的重要 載體。在02版白皮書頒布時，上海市整體的交通基礎(chǔ)設(shè)施仍相對滯后，道 路網(wǎng)絡(luò)總體容量不大，軌道交通網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)重滯后。經(jīng)過十年發(fā)展，在13版白皮書頒布時，交通基礎(chǔ)設(shè)施由相對滯后到初步建成，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，服務(wù)質(zhì)量大大提高，但設(shè)施規(guī)模進(jìn)一步拓展的難度也在日益增大。從需求 層面看，隨著居民出行距離的不斷拉長和生活水平的提高，汽車保有量迅 猛增加。雖然公共交通出行比例不斷提升，但增幅逐步放緩。同時，隨著 電動自行車的普及發(fā)展和私人小客車的快速增長，以公共交通為導(dǎo)向的交 通模式面臨較

7、大挑戰(zhàn)，公共交通出行比重提升速度明顯滯后于小客車和電 動自行車。既有以車輛擁有控制和設(shè)施增量為核心的政策導(dǎo)向面臨向交通 需求管理轉(zhuǎn)型的迫切需求。4、一體化發(fā)展理念的堅持和提升1998年7月，英國政府頒布了解決交通問題的新手段：方便所有出 行者(A New Deal For Transport : Better for everyone)的交通政策白 皮書。英國以往交通政策的主題是私有化、競爭和放松管制，但上世紀(jì)末， 英國交通運輸體系暴露出很多問題。為了改善交通，該報告首次提出了一 體化交通的概念，一體化交通就是這版白皮書解決交通問題的新手段。該 報告涉及3個重要的觀點，即目標(biāo)和價值理念上追求

8、可持續(xù)發(fā)展，減少出 行對小客車的依賴；應(yīng)對手段上注重系統(tǒng)的整合，包括設(shè)施體系的整合以 及運營組織的整合；管理保障上注重綜合性管理機構(gòu)的統(tǒng)籌管理，并強化 社會參與。雖然在政策背景、目的、階段等方面與上海交通發(fā)展存在較大 的差異，但其白皮書中所提及的三大理念，卻給上海交通發(fā)展較多的啟示 和借鑒。02版白皮書首次系統(tǒng)性闡述了上海一體化交通的內(nèi)涵，明確提出了上海一體化交通應(yīng)該具備的價值取向，即人性化、捷運化、信息化和生態(tài)化4大基本特征，設(shè)定了一體化交通的階段控制目標(biāo)要求，即提供“暢達(dá)、安全、 舒適、清潔”的交通服務(wù)，同時闡述了交通應(yīng)與土地、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等外部要 素聯(lián)動發(fā)展，交通體系內(nèi)部要實現(xiàn)設(shè)施平衡、運

9、行協(xié)調(diào)、管理統(tǒng)一等發(fā)展 要求。十年來上海始終高舉交通一體化的旗幟，堅持以人為本、集約高效、智 能生態(tài)等價值取向，但兩輪白皮書依然體現(xiàn)了一定的差別，其核心差異在于發(fā)展階段差異背景下對一體化外延的拓展和重視程度。02版白皮書面對的是一個相對分散但快速發(fā)展的交通基礎(chǔ)設(shè)施快速建設(shè)時期，隨著交通設(shè) 施規(guī)模的擴(kuò)大，各系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性不強的矛盾日益突出，如各類交通設(shè)施之間 連接不緊密，各種方式之間無法協(xié)調(diào)運作以及各部門之間難以形成管理合 力等等，促使子系統(tǒng)整合發(fā)展成為新世紀(jì)上海城市交通發(fā)展的首要任務(wù)， 因此02版白皮書更加側(cè)重交通體系內(nèi)部的一體化要素整合。而13版白皮書面臨的更大挑戰(zhàn)來自于交通外部，隨著生態(tài)文明建

10、設(shè)上升為國家戰(zhàn)略， 隨著全球城市構(gòu)建對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動等不同圈層交通與城鎮(zhèn)體系的聯(lián) 動發(fā)展要求的強化，隨著社會治理體系的變化，交通與環(huán)境、用地、經(jīng)濟(jì)、 社會參與等外部因素的關(guān)聯(lián)度越來越大，交通必須和外部要素聯(lián)動發(fā)展， 才能適應(yīng)新的發(fā)展形勢和要求。而與之相適應(yīng)，在階段控制性指標(biāo)的設(shè)置 和選取過程中，除了既有的效率指標(biāo)外，交通文明、綠色低碳等指標(biāo)也上 升到頂層目標(biāo)。5、重大交通制度設(shè)計的變化重大交通制度設(shè)計是交通白皮書政策的核心。02版交通白皮書以構(gòu)筑國際大都市一體化交通為總體目標(biāo)，以“公共交通優(yōu)先、交通區(qū)域差別、道 路車輛協(xié)調(diào)”為基本準(zhǔn)則，開展了包括設(shè)施建設(shè)、通行秩序、運輸組織、綜 合管理等全

11、方面的政策制度設(shè)計。13版交通白皮書總體延續(xù)了 02版白皮 書的核心制度，但對其內(nèi)涵和外延均進(jìn)行了拓展。版白虔書松心戰(zhàn)略新一輪白點書核心阪璐圖2新老白皮書核心戰(zhàn)略的差異關(guān)于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。02版白皮書制定了適度超前的交通基礎(chǔ)設(shè)施 投資政策，設(shè)定了城市交通基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模占全市國內(nèi)生產(chǎn)總值 5%的目 標(biāo)，其中軌道交通投資額占比高達(dá)40%。13版白皮書雖未設(shè)定明確的投資 規(guī)模占比，但依然強調(diào)交通設(shè)施的建設(shè)投入，當(dāng)然投資重點和區(qū)域有所變 化。城市交通基礎(chǔ)設(shè)施依然是投資重點，按交通方式分，投資將進(jìn)一步向 公共交通傾斜，慢行設(shè)施的重要度也得到提升；按區(qū)域分，投資將進(jìn)一步 向郊區(qū)新城、新市鎮(zhèn)傾斜。對外交

12、通中，航運中心建設(shè)的高峰已經(jīng)過去， 未來設(shè)施建設(shè)重點在于機場服務(wù)能力的提升、海港設(shè)施的完善以及內(nèi)河航 運的突破，而鐵路系統(tǒng)建設(shè)方興未艾，也將成為近期對外交通建設(shè)的重點。關(guān)于交通工具和通行秩序。02版白皮書關(guān)于交通工具和通行秩序管理 的核心政策是非營運性小客車通行額度拍賣制度，對于摩托車和助動車擁 有及使用的限制性政策，以及對于營運性車輛，如貨車的夜運政策，此外 還有相配套的交通組織政策等。13版交通白皮書意識到就上海目前設(shè)施發(fā) 展階段而言，大規(guī)模的道路設(shè)施建設(shè)已經(jīng)難以為繼，在小客車擁有管理政 策邊際效應(yīng)逐步消失的背景下，應(yīng)加速車輛擁有管理向使用管理的轉(zhuǎn)型， 進(jìn)一步強調(diào)停車管理的調(diào)控作用。對于0

13、2版白皮書尚未政策導(dǎo)向的電動自 行車，就其規(guī)范管理設(shè)定了上牌、目錄管理、違章治理等制度設(shè)計。對電 商快速發(fā)展帶來的爆發(fā)式的快遞運輸需求，在延續(xù)夜運政策的基礎(chǔ)上，力 爭在車型標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化上取得突破。此外，13版白皮書還進(jìn)一步提升了 交通文明的地位，從人、車、路、秩序環(huán)境等全要素治理的角度，進(jìn)一步 強調(diào)交通參與者文明意識提升對交通通行能力的挖潛作用。關(guān)于運輸組織和市場規(guī)制。02版白皮書高度關(guān)注交通客貨運輸行業(yè)的 規(guī)范發(fā)展，在系統(tǒng)層面希望加強軌道與公交網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)的整合，在市場規(guī) 制方面重點強化公益性運輸業(yè)態(tài)的準(zhǔn)入管理，明確了運輸業(yè)態(tài)發(fā)展的規(guī)模 化、專業(yè)化和規(guī)范化導(dǎo)向，以及公益性和經(jīng)營性相結(jié)合定價、收費政策及 配套補貼機制。13版白皮書總體延續(xù)了 02版白皮書的政策導(dǎo)向，結(jié)合宏 觀發(fā)展形勢和背景的變化進(jìn)行了優(yōu)化。在運輸組織層面，進(jìn)一步強化了以 軌道交通為核心的公共交通整體服務(wù)水平的提升，在軌道交通基礎(chǔ)骨干地 位轉(zhuǎn)型的同時，更加重視地面公交線網(wǎng)和路權(quán)體系的建設(shè)重構(gòu)，重視換乘 接駁體系的建設(shè)完善，重視中運量系統(tǒng)的互補錯位。在市場規(guī)制層面，對 市場化、互聯(lián)網(wǎng)背景下新興業(yè)態(tài)的發(fā)展持鼓勵和規(guī)范的態(tài)度，力圖通過新 業(yè)態(tài)的有序發(fā)展實現(xiàn)傳統(tǒng)交通模式的轉(zhuǎn)型升級。關(guān)于綜合管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。02版白皮書從用地、環(huán)境、技術(shù)等交