論再造農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)和基層民主權(quán)威

1、論再造農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀根底和基層民主權(quán)威【摘要】中國(guó)近30年來(lái)的農(nóng)村改革，旨在再造農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀根底和基層民主權(quán)威，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新體制和社會(huì)管理體制。但由于受城鄉(xiāng)二元構(gòu)造和體制機(jī)制的制約，農(nóng)村消費(fèi)要素市場(chǎng)缺乏應(yīng)有的開(kāi)展，一再拖延了農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)立，全國(guó)9億農(nóng)民飽受“市場(chǎng)失靈和“政府失靈的雙重煎熬，鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)了“治理危機(jī)。下一步，應(yīng)堅(jiān)持“整體推進(jìn)和“重點(diǎn)打破相結(jié)合的原那么，全面深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會(huì)體制、文化體制的綜合性改革，為新農(nóng)村建立提供體制保障、財(cái)力支持和動(dòng)力源泉，不斷增強(qiáng)農(nóng)村開(kāi)展的內(nèi)部活力，不斷擴(kuò)大基層民主政治建立。【關(guān)鍵詞】農(nóng)村綜合改革

2、；整體推進(jìn)；重點(diǎn)打破；市場(chǎng)機(jī)制；基層民主；新農(nóng)村建立長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和基層民主化進(jìn)程總是持一種盲目樂(lè)觀的態(tài)度，認(rèn)為：“經(jīng)過(guò)20多年的改革，農(nóng)村作為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中自然經(jīng)濟(jì)色彩最濃、經(jīng)濟(jì)開(kāi)展程度最薄弱的環(huán)節(jié)，其運(yùn)行機(jī)制根本上已率先進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道1p6，“通過(guò)擴(kuò)大基層民主，實(shí)行村民自治，黨指導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民為中國(guó)農(nóng)村找到了一條開(kāi)展社會(huì)主義民主政治的道路2。溫家寶總理日前發(fā)表署名文章也指出，“近30年來(lái)的農(nóng)村改革，我們邁出了三大步：第一步，實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為核心的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革；第二步，實(shí)行以農(nóng)村稅費(fèi)改革為核心的國(guó)民收入分配關(guān)系改革；第三步，實(shí)行以促進(jìn)農(nóng)村上層建筑變革為核心的農(nóng)村綜合

3、改革。這三步改革始終貫穿一條紅線，就是保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利，解放和開(kāi)展消費(fèi)力3。其實(shí)，這些宏觀上的理論總結(jié)和理論概括都是根據(jù)黨的十一屆三中全會(huì)提出了“必須在經(jīng)濟(jì)上充分關(guān)心農(nóng)民的物質(zhì)利益，在政治上實(shí)在保障他們的民主權(quán)利這一指導(dǎo)思想所得出的價(jià)值判斷，尚缺乏以全面客觀地反映我國(guó)農(nóng)村改革與開(kāi)展極其復(fù)雜、曲折、且多變的困難歷程。正如著名農(nóng)村問(wèn)題專家杜潤(rùn)生先生提出的，“理論上提醒并不等于實(shí)際上解決問(wèn)題，尤其是當(dāng)問(wèn)題涉及重大的利益調(diào)整時(shí)更是如此。可以認(rèn)為，至今這一問(wèn)題仍然存在4(p145)。本文重點(diǎn)從實(shí)證研究的視角入手，主要圍繞著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)立和擴(kuò)大基層民主政治這兩大主題，試圖對(duì)我

4、國(guó)近30年來(lái)的農(nóng)村改革中一再出現(xiàn)“看似容易、解決卻難的現(xiàn)象加以系統(tǒng)總結(jié)和評(píng)價(jià)，以期對(duì)下一步科學(xué)制定農(nóng)村綜合改革的整體方案及相關(guān)配套政策措施有所裨益。一、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程中所遇到的幾個(gè)重大難題透視我國(guó)近30年來(lái)的農(nóng)村改革，已經(jīng)獲得了舉世公認(rèn)的宏大成就，對(duì)其他領(lǐng)域的改革也起到了示范效應(yīng)?！稗r(nóng)村改革開(kāi)場(chǎng)，一個(gè)優(yōu)先的目的，就是解決農(nóng)村微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制的問(wèn)題，即將人民公社體制改變?yōu)榧彝コ邪??？墒牵瑑H僅這一步，并沒(méi)有解決經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的宏觀機(jī)制，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制問(wèn)題4p146。所以，繼1982年至1986年的5個(gè)“中央一號(hào)文件之后，“我國(guó)深化農(nóng)村改革主要圍繞以下三項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)展：一確立農(nóng)戶自主權(quán)；二發(fā)育市場(chǎng)體系；三繼

5、續(xù)展開(kāi)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)構(gòu)造。這三工程標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度，將視作衡量農(nóng)村開(kāi)展成功與否的標(biāo)志。然而，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，受制于城市國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革和政治體制改革。用當(dāng)時(shí)的一句話來(lái)講，就是對(duì)于中國(guó)農(nóng)村改革，一切廉價(jià)的工程已經(jīng)出臺(tái)，不觸動(dòng)深層構(gòu)造，就不能前進(jìn)一步了。正是這個(gè)原因，農(nóng)村改革初期一系列一號(hào)文件的歷史使命告一段落4(p145)。1992年鄧小平同志發(fā)表?南巡談話?和黨的十四大提出“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，我國(guó)農(nóng)村進(jìn)入了一個(gè)“市場(chǎng)化改革的新階段。但由于受城鄉(xiāng)二元構(gòu)造和體制機(jī)制的制約，農(nóng)村消費(fèi)要素市場(chǎng)缺乏應(yīng)有的開(kāi)展，一再拖延了農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)立，全國(guó)9億農(nóng)民飽受“市場(chǎng)失靈和“政府失靈的雙重煎熬，鄉(xiāng)村社會(huì)

6、也出現(xiàn)了“治理危機(jī)。正如有的學(xué)者所提出，“上個(gè)世紀(jì)90年代以后，我國(guó)農(nóng)業(yè)消費(fèi)要素已不是留在農(nóng)村內(nèi)部使用了城市擴(kuò)張，大規(guī)模占用農(nóng)村土地；勞動(dòng)力大量流出農(nóng)村，企業(yè)得以雇傭最廉價(jià)的勞動(dòng)力，幾乎什么社保都沒(méi)有；農(nóng)村資金大量外流，每年各個(gè)銀行抽走農(nóng)村大量資金。而當(dāng)農(nóng)村開(kāi)展必需的消費(fèi)要素都被抽走的時(shí)候，就算農(nóng)民再有志氣、有天大本領(lǐng)也沒(méi)用5(p26)。特別是在這一時(shí)期，全國(guó)上上下下、四面八方總有無(wú)數(shù)雙“看得見(jiàn)的手政府、“看不見(jiàn)的手市場(chǎng)、“第三只手鄉(xiāng)村干部齊刷刷地伸向農(nóng)民，“有些地區(qū)的農(nóng)村人口境況，就像一個(gè)人長(zhǎng)久地站在齊脖深的河水中，只要涌來(lái)一陣細(xì)浪，就會(huì)陷入滅頂之災(zāi)6p1。于是，不少地方的農(nóng)民在近乎陷于絕望

7、和迷茫中喊出了“市場(chǎng)終究在哪里？、“農(nóng)民到底種啥最值錢？、“農(nóng)村終究應(yīng)該消費(fèi)什么？消費(fèi)多少？、“搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又怎么樣？、“搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不如方案經(jīng)濟(jì)等等這樣的牢騷怪論。可見(jiàn)，我國(guó)在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的歷史進(jìn)程中，農(nóng)村改革雖然可以率先打破，但卻不能率先獲得成功。總的說(shuō)，“目前我國(guó)尚未建立起民主化、法治化的現(xiàn)代農(nóng)村政治制度；開(kāi)放、公平的現(xiàn)代農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度；科學(xué)、文明的現(xiàn)代農(nóng)村文化制度；賦予農(nóng)民各種權(quán)利的現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)制度7p8。那么，我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)立為何遲遲不能邁出“驚人的一跳馬克思語(yǔ)呢？根據(jù)當(dāng)今世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)興旺國(guó)家的理論經(jīng)歷，判斷和衡量某個(gè)國(guó)家或地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育成熟的標(biāo)準(zhǔn)是：從微觀層

8、面看各種消費(fèi)要素的自由流動(dòng)性，以便充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的根底性作用；從宏觀層面看，國(guó)家是否建立和完善對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開(kāi)展的支持保護(hù)體系，以便實(shí)在保障農(nóng)民的合法權(quán)益和躲避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。換言之，一個(gè)“好的市潮和一個(gè)“好的政府，關(guān)鍵就在于可以讓廣闊消費(fèi)者和消費(fèi)者以最便利的交易手段和最節(jié)約的交易費(fèi)用實(shí)現(xiàn)其利潤(rùn)最大化。很顯然，我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是一種“市場(chǎng)扭曲與“政府缺位并存的低層次的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。尤其是進(jìn)入20世紀(jì)80年代中后期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地、資本、技術(shù)、勞動(dòng)力、人才、農(nóng)資等消費(fèi)要素市場(chǎng)發(fā)育幾乎陷于停頓、甚至有所倒退，全國(guó)高度分散的2.5億多個(gè)農(nóng)戶無(wú)力進(jìn)入大市場(chǎng)，而現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“無(wú)形之手和

9、國(guó)家宏觀調(diào)控的“有形之手又不能給他們提供幫助和效勞，農(nóng)民“在資源使用和配置上，在財(cái)政、稅收、金融政策上，在教育和社會(huì)公共福利待遇上，與其他階層均處于不平等地位7p1，他們只能求助于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織和民間社會(huì)組織以求得生存，不僅遭受了國(guó)民待遇的不公平和公共權(quán)利的缺失，而且在劇烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于一種弱勢(shì)地位。這是嚴(yán)重制約我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開(kāi)展、農(nóng)民增收的主要障礙。一我國(guó)現(xiàn)行的土地集體所有制極大地限制了農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)立我國(guó)在農(nóng)村改革初期不僅面臨著如何解決十幾億人口“吃飯的問(wèn)題，而且面臨著如何緩解農(nóng)村人地矛盾日益激化和農(nóng)業(yè)就業(yè)壓力日益嚴(yán)重的問(wèn)題。因?yàn)椋皬?952年到1978年，全國(guó)人均耕地面積已由2

10、.82畝減少到1.51畝，平均每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力全年消費(fèi)糧食僅為1000千克左右，除掉農(nóng)民自留口糧外，一個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力全年提供的商品糧只有70千克。到1978年底，農(nóng)民人均純收入只有70多元，其中有近四分之一的消費(fèi)隊(duì)社員收入在50元以下，平均每個(gè)消費(fèi)大隊(duì)的集體積累還不到1萬(wàn)元，有的地方甚至不能維持簡(jiǎn)單再消費(fèi)8(p823)。這就說(shuō)明了，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行農(nóng)村集體土地所有制隱含著“集體成員權(quán)平等和“退出機(jī)制缺失的制度缺陷，由此導(dǎo)致億萬(wàn)農(nóng)民無(wú)止境地要求平分土地，以致出現(xiàn)了在高勞動(dòng)強(qiáng)度和過(guò)密型種植形式下的土地報(bào)酬遞減、邊際效益下降、甚至為零或?yàn)樨?fù)數(shù)的極端現(xiàn)象9。然而，“黨的十一屆三中全會(huì)后不久，農(nóng)村改革一開(kāi)場(chǎng)，在

11、當(dāng)時(shí)的特殊政治環(huán)境下，用包產(chǎn)到戶取代人民公社，乃是群眾和指導(dǎo)機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期博弈之后互相妥協(xié)的產(chǎn)物。當(dāng)時(shí)把包產(chǎn)到戶和包干到戶統(tǒng)稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，曾考慮過(guò)土地用于農(nóng)耕最忌掠奪性短期行為，因此想比照歷史上有過(guò)的經(jīng)歷永佃制即無(wú)限期租賃設(shè)計(jì)承包制。但權(quán)衡過(guò)利弊后提出來(lái)醞釀，贊同者少，疑心者多，認(rèn)為它不符合責(zé)任制的概念。因怕節(jié)外生枝，由此引起新的爭(zhēng)論，影響以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代人民公社這個(gè)主題，因此暫時(shí)擱置了。1984年以后，中共中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)穩(wěn)定現(xiàn)行政策，爭(zhēng)論暫時(shí)平息了。這樣做，今天看來(lái)算不上最好的選擇，但在當(dāng)時(shí)卻是不可防止的10(p151)。可見(jiàn)，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制本質(zhì)是一種“半截子改革，國(guó)家

12、并沒(méi)有恢復(fù)和成認(rèn)農(nóng)民在建國(guó)初期土改中所得到“完好的土地產(chǎn)權(quán)包括土地買賣、出租、典當(dāng)、抵押、贈(zèng)與、繼承等權(quán)利。接下來(lái)，官方和理論界卻把它說(shuō)成是“億萬(wàn)農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉、“具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力。因此，“進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，首先必須長(zhǎng)期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營(yíng)為根底的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這是黨的農(nóng)村政策的基石，任何時(shí)候都不能動(dòng)冶11(p58)。正如制度學(xué)派的創(chuàng)始人諾思所提出的，“一旦無(wú)效率的制度選擇沿著原來(lái)的錯(cuò)誤途徑走下去，就會(huì)陷入一種自動(dòng)鎖定的狀態(tài)，初始的制度設(shè)計(jì)會(huì)強(qiáng)化現(xiàn)存的制度刺激與慣性，要想脫身而出就顯得非常困難。正是由于國(guó)家決定產(chǎn)權(quán)構(gòu)造，因此國(guó)家最終要對(duì)造成經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、衰退或停滯的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的效率負(fù)

13、責(zé)12(p11)。馬克思那么一針見(jiàn)血地指出，“小塊土地所有制按其性質(zhì)來(lái)說(shuō)就排斥社會(huì)勞動(dòng)消費(fèi)力的開(kāi)展、勞動(dòng)的社會(huì)形式、資本的社會(huì)積聚、大規(guī)模的畜牧和科學(xué)的不斷擴(kuò)大的應(yīng)用。高利貸和稅收制度必然會(huì)到處促使這種所有制衰敗。消費(fèi)條件日趨惡化和消費(fèi)資料日益昂貴是小塊土地所有制的必然規(guī)律。對(duì)這種消費(fèi)方式來(lái)說(shuō)，好年成也是一種不幸13(p830)。因此，恩格斯晚年曾告誡說(shuō)，“假如我們所許的諾言使農(nóng)民哪怕有一點(diǎn)借口設(shè)想我們是要長(zhǎng)期保全小塊土地所有制，那就不僅對(duì)于黨而且對(duì)于小農(nóng)本身也是最壞不過(guò)的幫倒忙14(p501)。但是，迄今為止，我國(guó)農(nóng)業(yè)消費(fèi)微觀組織卻被鎖定在細(xì)小土地規(guī)模和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的低程度上運(yùn)行。據(jù)1986年農(nóng)

14、村固定觀察點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)資料顯示，全國(guó)平均每個(gè)農(nóng)戶承包耕地面積9.2畝，共劃分為9塊，平均每塊耕地面積僅有1.02畝，其中最小地塊只有0.03畝，最狹窄地塊只有50厘米。目前我國(guó)耕地總面積已經(jīng)減少到18.51億畝，農(nóng)民人均占有耕地僅為1.2畝，尚不到世界人均耕地程度的40%。此外，全國(guó)有三分之一的省份人均耕地面積還不到1畝，其中有660個(gè)縣人均耕地面積還不到0.5畝，大大低于結(jié)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的人口/土地承載力0.8畝“戒備線?？偟目?，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)陷入了兩難選擇的“囚徒困境：即一方面，土地是農(nóng)業(yè)最根本的消費(fèi)要素和農(nóng)民最根本的生活保障，在還沒(méi)有其他手段可替代土地作為9億農(nóng)民最根本的社會(huì)

15、保障時(shí)，穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)，就是穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的一項(xiàng)帶有根本性的重大措施；另一方面，從長(zhǎng)遠(yuǎn)開(kāi)展看，這條路也走不通，解決人地矛盾主要應(yīng)通過(guò)開(kāi)展二、三產(chǎn)業(yè)，開(kāi)展小城鎮(zhèn)，逐步減少農(nóng)業(yè)人口，引導(dǎo)土地使用權(quán)在農(nóng)戶之間合理流動(dòng)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)消費(fèi)要素流動(dòng)來(lái)解決，這才是治本之策11p62。事實(shí)上，早在1987年的“中央五號(hào)文件中就提出了，“鄉(xiāng)、村合作組織主要是以土地為中心形成的，它與專業(yè)合作社不同，具有社區(qū)性、綜合性的特點(diǎn)，因此要實(shí)行農(nóng)村土地有償使用制度改革8p890；但到1998年10月，黨的十五屆三中全會(huì)決定中卻要求，“從我國(guó)的根本國(guó)情出發(fā)，開(kāi)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)不能過(guò)多的在土地上做文章，而以農(nóng)民的勞動(dòng)結(jié)

16、合和農(nóng)民的資本結(jié)合為主的集體經(jīng)濟(jì)更應(yīng)鼓勵(lì)開(kāi)展11p57。這實(shí)際上等于是切斷了農(nóng)村土地與資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等消費(fèi)要素“市場(chǎng)聯(lián)姻，因此它與農(nóng)村社會(huì)化、專業(yè)化、商品化的開(kāi)展趨勢(shì)是自相矛盾的。譬如，截止2002年底，我國(guó)農(nóng)村各類新型專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織僅為28.7萬(wàn)個(gè)，共接納會(huì)員1596.7萬(wàn)人，只占全國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)4.97億人的3%左右，并且普遍存在規(guī)模不大、覆蓋面孝實(shí)力薄弱、管理不標(biāo)準(zhǔn)、解體過(guò)于頻繁、穩(wěn)定性能差等問(wèn)題。再如，“自1979年改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)平均每年各種建立占地400萬(wàn)畝以上，25年共征用了農(nóng)村耕地1億畝左右。失去土地的農(nóng)民從征用土地中得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償最多不超過(guò)5000億元，國(guó)家和城市工

17、商業(yè)從農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓中積累了9萬(wàn)多億元的資產(chǎn)15。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，目前全國(guó)失去土地的“三無(wú)農(nóng)民無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障到達(dá)4500萬(wàn)人左右，已成為影響整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。如今回過(guò)頭來(lái)看，我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地家庭承包制的政策作用范圍及其績(jī)效是相當(dāng)有限的。據(jù)有關(guān)專家實(shí)證研究得出的結(jié)論，“1978年至1984年，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品以不變價(jià)格計(jì)算增長(zhǎng)42.23%，其中有46.89%歸功于家庭承包制取代集體耕作制的體制改革，而化肥施用量的增加奉獻(xiàn)份額占到32.2%，農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)的奉獻(xiàn)份額占到了15.98%，其他的制度改革奉獻(xiàn)份額非常微校但是，它對(duì)農(nóng)業(yè)消費(fèi)的影響只是一次性的突發(fā)效應(yīng)，實(shí)際到1984年全國(guó)范圍內(nèi)都實(shí)行家庭

18、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，這種制度變遷的沖擊已經(jīng)釋放完畢16(p20-21)。如從1978年到1984年，全國(guó)農(nóng)民人均純收入年均實(shí)際增長(zhǎng)13.4%，但從1985年到1988年已下降到5%，從1989年到1992年僅為2%。而從1997年到2002年，全國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)出現(xiàn)了連續(xù)4年下滑的趨勢(shì)，分別為4.6%、4.3%、3.8%、2.1%。正因?yàn)檫@樣，從1985年到2002年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入之比已由1：1.9上升到1：3.1，成為世界上貧富差距最大的少數(shù)幾個(gè)國(guó)家之一。此外，“我國(guó)人口多，耕地少，自然災(zāi)害頻繁，技術(shù)裝備落后，但我國(guó)國(guó)土遼闊，自然資源和勞力資源豐富，消費(fèi)路徑很多。假如只在占國(guó)土非常之一的耕

19、地上做文章，不在非常之九的山區(qū)、草原、江河、湖泊和灘涂上打主意，農(nóng)民就很難富起來(lái)8(p849)。因此，“我們?cè)谵r(nóng)村搞的大包干，只是解決了18億畝耕地的局部問(wèn)題，而耕地之外廣闊的國(guó)土資源包括60億畝草原、42.7億畝林地、42億畝大陸架漁場(chǎng)等在相當(dāng)程度上還處于權(quán)責(zé)不清、主體不明、利用不夠、經(jīng)營(yíng)粗放的狀態(tài)。這已成為制約我國(guó)農(nóng)業(yè)構(gòu)造調(diào)整、農(nóng)業(yè)效益進(jìn)步和農(nóng)民增收步伐的嚴(yán)重障礙17。世界著名的開(kāi)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家德?tīng)柌└裼幸痪涿裕骸凹偃缃o農(nóng)民以土地的所有權(quán)，他們會(huì)把沙漠變成綠洲；假如讓農(nóng)民以租賃的方式來(lái)經(jīng)營(yíng)土地，他們又會(huì)把綠洲變成沙漠。而目前我國(guó)仍堅(jiān)持實(shí)行農(nóng)村集體土地所有制，極大地限制了土地要素市場(chǎng)的發(fā)育和開(kāi)

20、展，這正是導(dǎo)致農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)立“總在產(chǎn)生、但總也長(zhǎng)不大的制度根源所在。一言以蔽之，可以說(shuō)我國(guó)近30年來(lái)的農(nóng)村改革是“成也蕭何，敗也蕭何。二我國(guó)金融管理體制滯后嚴(yán)重地制約了農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)立農(nóng)村改革以前，廣闊農(nóng)民手中根本沒(méi)有什么“活錢。據(jù)有關(guān)專家測(cè)算，從1952年到1990年，我國(guó)農(nóng)業(yè)共為工業(yè)化建立提供資金11594.14億元，其中來(lái)自“剪刀差的局部占75.1%，來(lái)自農(nóng)業(yè)稅的局部占13.2%，來(lái)自銀行儲(chǔ)蓄的局部占11.7%18。農(nóng)村改革以后，我國(guó)農(nóng)民手中開(kāi)場(chǎng)積累了一些剩余資金，“國(guó)家允許農(nóng)民和集體的資金自由地或有組織的流動(dòng)，不受地區(qū)限制。鼓勵(lì)農(nóng)民向各種企業(yè)投資入股；鼓勵(lì)集體和農(nóng)民本著自

21、愿互利的原那么，將資金集中起來(lái)，結(jié)合興辦各種企業(yè)，尤其是支持興辦開(kāi)發(fā)性事業(yè)8(p869)。因此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在短短幾年時(shí)間里，產(chǎn)值已達(dá)二千億元以上，吸收勞力六千萬(wàn)人，為我國(guó)農(nóng)村克制耕地有限、勞力過(guò)多、資金短缺的困難，為建立新的城鄉(xiāng)關(guān)系，找到了一條有效的途徑8p885，截止1997年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值已到達(dá)20740億元，占國(guó)內(nèi)消費(fèi)總值的27.7%，占全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值的47.3%，占整個(gè)農(nóng)村社會(huì)增加值的60%，從業(yè)人員1.35億人，占農(nóng)村勞動(dòng)力的29%，農(nóng)民增收局部的1/2來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收入。然而，我國(guó)從試辦農(nóng)民合作基金協(xié)會(huì)國(guó)有商業(yè)銀行市場(chǎng)化改革農(nóng)村信譽(yù)合作社股份制改造，并沒(méi)有真正“放寬國(guó)內(nèi)民間資本

22、的市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域，創(chuàng)造各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境朱镕基語(yǔ)。1992年以后，我國(guó)金融體制改革的目的是實(shí)行“企業(yè)化管理，國(guó)有商業(yè)銀行盡量避開(kāi)本錢高、收益低、風(fēng)險(xiǎn)大的農(nóng)村投資領(lǐng)域，而越來(lái)越傾向于高回報(bào)的“黃金客戶，追逐資本利潤(rùn)最大化。特別是從1998年開(kāi)場(chǎng)，國(guó)有商業(yè)銀行相繼從農(nóng)村地區(qū)“大撤退，共撤掉縣域內(nèi)的金融網(wǎng)點(diǎn)3.1萬(wàn)多個(gè)。1999年1月，國(guó)務(wù)院又宣布“全國(guó)統(tǒng)一取締農(nóng)村合作基金協(xié)會(huì)。這樣，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)正規(guī)的金融組織只剩下信譽(yù)合作社一家仍在堅(jiān)持著“慘淡經(jīng)營(yíng)。據(jù)國(guó)家央行提供的數(shù)據(jù)顯示，截止1999年底，全國(guó)農(nóng)村信譽(yù)社系統(tǒng)共有39515個(gè)，總資產(chǎn)為14329.19億元，負(fù)債總額高達(dá)14413.67億元，

23、根本處于一種資不抵債的狀況。全行業(yè)擁有正式職工65.4萬(wàn)人計(jì)算另外還有8萬(wàn)名臨時(shí)工和20萬(wàn)名代辦員，人均資產(chǎn)規(guī)模僅為219.1萬(wàn)元，人均年度費(fèi)用已到達(dá)41811元，即使按資本年收益率2%計(jì)算，還是全行業(yè)虧損。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村信譽(yù)社各項(xiàng)存款余額只占全國(guó)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)存款余額的12%，各項(xiàng)貸款余額僅占全國(guó)的11%，并且大多農(nóng)村信譽(yù)社不良資產(chǎn)率在50%以上，有的省份甚至高達(dá)90%以上。截止2022年末，全國(guó)郵政儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)已到達(dá)3.2萬(wàn)多個(gè)，共吸收存款余額為1.3萬(wàn)億元，其中有75來(lái)自農(nóng)村地區(qū)。據(jù)有關(guān)專家測(cè)算，目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)60%70%的資金流向城市和工商企業(yè)，平均每年流出資金數(shù)額高達(dá)6000億元以上，一個(gè)

24、縣至少在3億元以上。目前我國(guó)農(nóng)民從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款尚不到20%，其中有7580%的農(nóng)戶從來(lái)沒(méi)有與銀行打過(guò)交道，根本是親戚朋友之間的私人借貸。農(nóng)村惟一的資金來(lái)源渠道是進(jìn)城農(nóng)民工掙得的“工資性收入，但全國(guó)2億多農(nóng)民工平均每人創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值大約在25000元左右，而他們一年充其量每人只拿回家鄉(xiāng)8000元，剩下的17000元都留在了城市，僅此一項(xiàng)每年就流失資金在3400億元以上。可以說(shuō)，目前我國(guó)農(nóng)村內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)了“資金斷流或“金融真空的現(xiàn)象，成為制約農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)立的最大障礙。三我國(guó)基層農(nóng)業(yè)科技推廣體制改革滯后是制約農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)立的重要因素。多年來(lái)，我們一再講：“開(kāi)展農(nóng)業(yè)消費(fèi)，一靠政策，二靠

25、科技，三靠投入，最終靠科學(xué)技術(shù)解決問(wèn)題。但是，要把現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)力，還需要廣闊基層農(nóng)業(yè)科技人員可以及時(shí)地把先進(jìn)的適用技術(shù)送到億萬(wàn)農(nóng)民手中。而目前的農(nóng)業(yè)科技人員僅為135萬(wàn)人，只占全國(guó)各類專業(yè)技術(shù)人員3053.3萬(wàn)人的4.4%，并且長(zhǎng)期存在管理體制不順、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不活、人員隊(duì)伍不穩(wěn)、經(jīng)費(fèi)保障缺乏等問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力中承受過(guò)短期技術(shù)培訓(xùn)占20%，承受過(guò)初級(jí)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的為3.4%，承受過(guò)中等專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的僅為0.13%，而沒(méi)有承受過(guò)任何技術(shù)培訓(xùn)的卻高達(dá)76.4%。譬如，地處大別山區(qū)腹地的河南省新縣，平均每萬(wàn)人中只有1名農(nóng)業(yè)科技人員，平均4.1萬(wàn)畝林地只有1名林業(yè)科技人員

26、，全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今還沒(méi)有一個(gè)“實(shí)體型科技推廣站。目前縣直農(nóng)、林、水、畜牧等系統(tǒng)雖然擁有上千名農(nóng)業(yè)科技人員，但是這些人常年呆在機(jī)關(guān)里辦公“吃安穩(wěn)飯，很少下到田間地頭去搞技術(shù)指導(dǎo)，更不說(shuō)搞農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和承包責(zé)任制了?？傊?，目前我國(guó)基層農(nóng)業(yè)科技推廣體系仍處于一種“線斷、網(wǎng)破、人散的低落狀態(tài)，成為制約農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)立的重要因素。四我國(guó)以政府控制為核心的國(guó)有糧食企業(yè)改革滯后直接影響農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)立雖然我國(guó)經(jīng)過(guò)了近30年的農(nóng)村改革，但是以政府控制為核心的國(guó)有糧食企業(yè)改革卻沒(méi)有按照“市場(chǎng)化的改革取向進(jìn)展。比方，1986年至1991年的農(nóng)產(chǎn)品流通體制“雙軌制改革，國(guó)家財(cái)政對(duì)糧、棉、油價(jià)格補(bǔ)貼總

27、額為1363億元，直到1992年底全國(guó)放開(kāi)糧油價(jià)格時(shí)，國(guó)有糧食企業(yè)已虧損掛帳到達(dá)545億元。從1992年4月到1998年5月，國(guó)有糧食企業(yè)改革重新回到“雙軌制改革上來(lái)，實(shí)際到1999年已經(jīng)步履維艱、難以為繼了，但中央財(cái)政卻為此支付了高達(dá)3000億元的所謂“改革本錢。據(jù)商務(wù)部提供的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，我國(guó)縣及縣以下社會(huì)消費(fèi)品零售總額到達(dá)22082億元，比1995年增長(zhǎng)1.68倍，從事農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷活動(dòng)的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織超過(guò)2萬(wàn)個(gè)，有接近600萬(wàn)農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人活潑在城鄉(xiāng)之間。但是，由于目前我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)主體規(guī)模孝實(shí)力弱，農(nóng)產(chǎn)品流通業(yè)態(tài)及經(jīng)營(yíng)方式陳舊，農(nóng)村市場(chǎng)連鎖經(jīng)營(yíng)交易額所占比重尚缺乏10%

28、，而通過(guò)對(duì)手交易銷售的日用消費(fèi)品卻占到了90%以上，農(nóng)村集貿(mào)市場(chǎng)已成為“地區(qū)封鎖和“假冒偽劣商品充滿的重災(zāi)區(qū)。據(jù)調(diào)查，目前我國(guó)農(nóng)民人均商業(yè)面積僅為城市的1/10，農(nóng)村市場(chǎng)根底設(shè)施嚴(yán)重缺乏，約有42%的農(nóng)戶自己銷售農(nóng)產(chǎn)品，有45%的農(nóng)戶直接把產(chǎn)品賣給個(gè)體商販，只有2.7%的農(nóng)戶通過(guò)訂單銷售。可見(jiàn)，我國(guó)讓高度分散的2.5億多個(gè)農(nóng)戶充當(dāng)市場(chǎng)主體，一直存在著供應(yīng)上的過(guò)度敏感性和市場(chǎng)信息上的不對(duì)稱性，因此是不完備的市場(chǎng)主體。它詳細(xì)表如今：一是消費(fèi)選擇上的盲目性，個(gè)體農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)信息缺乏分析才能，“終究什么賺錢、到底什么好銷心里沒(méi)譜；二是家庭經(jīng)營(yíng)上的分散性，農(nóng)戶各自為政的小消費(fèi)、商品規(guī)模小，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)

29、；三是經(jīng)營(yíng)方式上的封閉性，分散農(nóng)戶小而全的消費(fèi)經(jīng)營(yíng)方式，排斥社會(huì)化和專業(yè)化消費(fèi)；四是商品交換上的滯后性，農(nóng)產(chǎn)品賣難與搶購(gòu)并存，多數(shù)農(nóng)戶消費(fèi)的大路產(chǎn)品過(guò)剩、暢銷產(chǎn)品短缺；五是比擬利益上的制約性，大多農(nóng)戶一般處于產(chǎn)中的原料產(chǎn)品消費(fèi)，農(nóng)民收益低，農(nóng)業(yè)消費(fèi)開(kāi)展缺乏后勁?？偟目矗壳拔覈?guó)農(nóng)產(chǎn)品流通市場(chǎng)體系不健全、不完善，不僅直接影響到農(nóng)民增收和農(nóng)村消費(fèi)的增長(zhǎng)，而且成為制約國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求擴(kuò)大的一大瓶頸。綜上所述，我國(guó)在當(dāng)前和今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，繼續(xù)深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，再造農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀根底，仍然是一項(xiàng)繁重而艱巨的任務(wù)。二、農(nóng)村基層民主化進(jìn)程中所遇到的幾個(gè)重大難題透視農(nóng)村改革以前，我國(guó)建立了一個(gè)全面浸

30、透到窮鄉(xiāng)僻壤的龐大國(guó)家機(jī)器人民公社體制，它既是一種“無(wú)所不能、無(wú)所不管的全能型政府組織，又是一種“國(guó)家財(cái)政不負(fù)擔(dān)的，靠集體自己養(yǎng)活自己的，一切聽(tīng)命于國(guó)家方案的勞動(dòng)組織19(p200)，具有很強(qiáng)的資源汲取才能。尤其是“國(guó)家政治權(quán)利浸透到農(nóng)民家庭中，家庭的內(nèi)部關(guān)系、生育、子女教育、婚姻、老人贍養(yǎng)、消費(fèi)乃至消費(fèi)等等，都受到公社標(biāo)準(zhǔn)的制約20(p377)。截止1978年底，全國(guó)農(nóng)村人民公社6.5萬(wàn)多個(gè)，擁有國(guó)家干部150萬(wàn)人左右，消費(fèi)大隊(duì)70萬(wàn)多個(gè)，擁有半脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部600萬(wàn)人左右，消費(fèi)隊(duì)600萬(wàn)多個(gè)，擁有不脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部3500萬(wàn)人左右。這三項(xiàng)合計(jì)起來(lái)約有4250萬(wàn)名農(nóng)村基層干部，幾乎相當(dāng)

31、于一個(gè)歐洲國(guó)家的人口總和，但其行政經(jīng)費(fèi)支出卻只占全國(guó)的5%左右21(p161)。因此，在人民公社時(shí)期，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的絕大局部都控制在公社、大隊(duì)、消費(fèi)隊(duì)手中，其消費(fèi)剩余除了分配給農(nóng)民必需的生活資料外，其余都掌握在集體手中，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題也就被隱蔽在公有制里了22。這樣一種農(nóng)村基層行政管理體制是無(wú)法維持長(zhǎng)久的，即“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)構(gòu)造以及由經(jīng)濟(jì)構(gòu)造所制約的社會(huì)的開(kāi)展23(p305)。所以，我國(guó)實(shí)行農(nóng)村改革以后，廢除了人民公社的舊體制，開(kāi)場(chǎng)建構(gòu)“鄉(xiāng)政與“村治二元?jiǎng)e離的基層社會(huì)管理新體制。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.一關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的建立與改革黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，我國(guó)

32、過(guò)去的“政社合一人民公社體制失去了權(quán)威根底，“無(wú)法容忍新興的社會(huì)力量，無(wú)法協(xié)調(diào)和統(tǒng)帥整個(gè)農(nóng)村社會(huì)24p211，“造成農(nóng)村一局部社隊(duì)基層組織松散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無(wú)人負(fù)責(zé)，不良現(xiàn)象滋長(zhǎng)蔓延8p853。1982年12月，五屆全國(guó)人大通過(guò)了修改后的?中華人民共和國(guó)憲法?，其中第95條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政區(qū)域，設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府8p1060。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)出了?關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知?，要求“盡快改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況8p867。到1985年春，全國(guó)共建立了79306個(gè)鄉(xiāng)、3144個(gè)民族鄉(xiāng)、9140個(gè)

33、鎮(zhèn)和948628個(gè)村民委員會(huì)、588多萬(wàn)個(gè)村民組。至此，在我國(guó)延續(xù)了26年的人民公社體制終于退出了歷史舞臺(tái)！但是，我國(guó)在方案體制下長(zhǎng)期形成的“政黨政治與“政府政治互相穿插、“國(guó)家行政權(quán)與“基層自治權(quán)互相浸透、“條條垂直管理與“塊塊統(tǒng)一指導(dǎo)互相分割、“事權(quán)與“財(cái)權(quán)互相脫節(jié)等等一系列歷史遺留問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決。因此，直到1986年下半年，“有些地方黨政不分、政企不分的現(xiàn)象仍然存在，少數(shù)地方鄉(xiāng)政府還沒(méi)有完全起到一級(jí)政權(quán)的作用25p83。于是，從上世紀(jì)80年代中后期以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的“政府再造活動(dòng)相當(dāng)頻繁，其主要特征是“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、減人、減事、減支。究其根源就在于，“我國(guó)是一個(gè)由中央、盛市地級(jí)、縣

34、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5級(jí)政府構(gòu)成的行政體系，政府任務(wù)會(huì)逐步增多，越是到了最低一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)，政府任務(wù)和目的呈幾何級(jí)數(shù)增加。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一個(gè)面對(duì)上級(jí)、且主要完成上級(jí)任務(wù)的機(jī)構(gòu)26。所以，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制規(guī)模的不斷擴(kuò)大，基層社會(huì)治理本錢卻是有增無(wú)減。比方從1986年到1996年，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量由91138個(gè)減少到43112個(gè)，行政村數(shù)量由94萬(wàn)多個(gè)減少到74萬(wàn)個(gè)，村干部總?cè)藬?shù)由455.9萬(wàn)人減少到259.2萬(wàn)人。而截止到2022年底，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)僅為35473個(gè)，又比1996年減少了接近1萬(wàn)個(gè)，平均每天撤并個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。假設(shè)照此開(kāi)展下去，預(yù)計(jì)到2022年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將減少為3萬(wàn)個(gè)左右，“如此大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)并沒(méi)

35、有產(chǎn)生劇烈的社會(huì)震蕩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一起并稱為農(nóng)村改革的三大奇跡27p609。然而，到2002年底，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)需要農(nóng)民出錢養(yǎng)活的人員多達(dá)1316.2萬(wàn)人，平均每68個(gè)農(nóng)民就要養(yǎng)活1名干部，因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)大約在40%左右28。據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)負(fù)債總額為1776億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債408萬(wàn)元；村一級(jí)負(fù)債總額為1483億元，平均每個(gè)村負(fù)債21萬(wàn)元，9億農(nóng)民人均負(fù)債務(wù)到達(dá)374元29。另?yè)?jù)有關(guān)專家估計(jì)，目前這一數(shù)字可能已增至800010000億元?？梢?jiàn)，目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)并沒(méi)有真正建立成為親密聯(lián)絡(luò)群眾、全心全意為人民效勞，并且可以有效地指

36、導(dǎo)和管理本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)事務(wù)的有活力、有權(quán)威、高效能的地方基層政府組織。因此，“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，按照公共行政原那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行哪些職責(zé)，如何有效地發(fā)揮作用，已經(jīng)成為一個(gè)重大課題3。二關(guān)于村民自治制度的建立與開(kāi)展中國(guó)13億人口中就有9億多農(nóng)民，實(shí)行村民自治制度既是擴(kuò)大基層民主政治的需要，又是讓農(nóng)民當(dāng)家作主的有效實(shí)現(xiàn)形式。1980年，廣西河池地區(qū)宜山、羅城兩縣農(nóng)民自發(fā)建立了一種全新的基層組織形式村民委員會(huì)，其最初的功能只是協(xié)助鄉(xiāng)政府維護(hù)社會(huì)治安和集體水利設(shè)施，后來(lái)逐漸擴(kuò)大到村民對(duì)農(nóng)村社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活多方面事務(wù)的自我管理，最終演化成了一種基層群眾性自治組織。此

37、后，四川、河南、安徽、山東等地也陸續(xù)出現(xiàn)了類似的組織形式。1982年12月修改后的?憲法?第110條規(guī)定：“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。此后，全國(guó)各地農(nóng)村有方案、有步驟地推行村民自治。1987年10月，黨的十三大報(bào)告中進(jìn)一步提出了，“要充分發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦。同年11月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議通過(guò)了?村民委員會(huì)組織法試行?，它標(biāo)志著我國(guó)實(shí)行“村民自治進(jìn)入了制度化運(yùn)作的階段。1998年11月，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第5次會(huì)議通過(guò)了?中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法?，又標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利成為一項(xiàng)根本制度。我國(guó)

38、9億多農(nóng)民實(shí)行自治，其規(guī)模之大、范圍之廣、涉及人數(shù)之多，這在中國(guó)歷史上乃至世界歷史上都是從來(lái)沒(méi)有過(guò)的。但是，目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)既有黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)委、武裝部、共青團(tuán)、婦聯(lián)會(huì)、工會(huì)等各種組織體系，又有經(jīng)濟(jì)工作、政治工作、文化工作、社會(huì)工作等多個(gè)方面的內(nèi)容，如何處理好“鄉(xiāng)政與“村治的關(guān)系是一大難題。尤其是全面取消農(nóng)業(yè)稅后，不少地方普遍存在著“甩包袱的思想，主要是通過(guò)“管人、管賬、管工資的方法，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)村級(jí)組織的行政管制，村一級(jí)干部“公職化的傾向日趨明顯，由此將會(huì)動(dòng)搖村民自治制度的存在基矗因?yàn)椋?dāng)?shù)胤秸媾c農(nóng)民群眾利益發(fā)生矛盾沖突時(shí)，村級(jí)自治組織不僅難以代表和維護(hù)農(nóng)民的利益，甚至有

39、時(shí)會(huì)進(jìn)犯農(nóng)民的利益。與此同時(shí)，我國(guó)下一步將全面推行“村財(cái)鄉(xiāng)管和“鄉(xiāng)財(cái)縣管體制，“村民自治一旦失去其經(jīng)濟(jì)根底，勢(shì)必會(huì)變成一種“空殼民主。近年來(lái)，我國(guó)一些農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了宗族權(quán)力或黑社會(huì)組織擾亂村民委員會(huì)選舉的現(xiàn)象，繼續(xù)推進(jìn)村民自治制度正面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)：“一是否認(rèn)黨的指導(dǎo)，使村民自治工作放任自流；二是黨的組織不尊重法律規(guī)定的村民的民主權(quán)利和村委會(huì)的職權(quán)，包辦代替11(p132)。總的看，目前我國(guó)農(nóng)村上層建筑領(lǐng)域的改革嚴(yán)重滯后，與經(jīng)濟(jì)根底不相適應(yīng)的矛盾日益突出，主要存在兩大問(wèn)題：一是鄉(xiāng)村基層管理體制改革不適應(yīng)農(nóng)村消費(fèi)力開(kāi)展的要求；二是農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)體制不適應(yīng)保障9億農(nóng)民公共效勞的需要。三、我國(guó)下一

40、步如何再造農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀根底和基層民主權(quán)威我國(guó)農(nóng)村綜合改革的根本目的就是調(diào)整不適應(yīng)消費(fèi)力開(kāi)展的農(nóng)村消費(fèi)關(guān)系和上層建筑的某些環(huán)節(jié)，為社會(huì)主義新農(nóng)村建立提供體制保障、財(cái)力支持和動(dòng)力源泉，不斷增強(qiáng)農(nóng)村開(kāi)展的內(nèi)部活力，不斷擴(kuò)大基層民主政治建立。它不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，而且涉及政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的改革，是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新和社會(huì)變革。下一步，必須堅(jiān)持“整體推進(jìn)和“重點(diǎn)打破相結(jié)合的原那么，全面深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制和社會(huì)管理體制的綜合改革，重點(diǎn)是推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村金融體制改革、農(nóng)業(yè)科技推廣體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，再造農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)

41、濟(jì)的微觀根底和基層民主權(quán)威。首先，要恢復(fù)建國(guó)初期已經(jīng)確立的復(fù)合型土地產(chǎn)權(quán)制度。新中國(guó)成立初期，我國(guó)確立起了一種“耕地農(nóng)有、公益性土地國(guó)有二元復(fù)合型土地產(chǎn)權(quán)制度。它的最大特點(diǎn)是國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)民的私有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村土地可以自由轉(zhuǎn)讓、處置、抵押、繼承等。但是，進(jìn)入農(nóng)業(yè)合作化和人民公社時(shí)期，國(guó)家卻把農(nóng)民剛剛獲得的土地所有權(quán)重新收回去，造成了村落之間的土地邊界模糊不清。這種農(nóng)村集體土地所有制延續(xù)至今，不僅造成了資源配置的效率低下，而且造成了地方政府“通過(guò)把土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為交給國(guó)家的地租，即資本通過(guò)迂回的方法占有了它不可能直接拿到手的東西馬克思語(yǔ)。自改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村土地問(wèn)題一直成為政府與農(nóng)民爭(zhēng)奪利益的

42、矛盾焦點(diǎn)。從世界范圍來(lái)看，當(dāng)今絕大多數(shù)國(guó)家都是實(shí)行土地私有制，而非耕地資源一般屬于國(guó)有。但據(jù)1996年中國(guó)土地資源普查的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)國(guó)有土地面積占53.17%，農(nóng)村集體土地面積占46.18%，尚未確定權(quán)屬的土地面積占0.65%。因此，下一步要讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮根底性作用，必須徹底打破國(guó)家對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷，讓地方政府退出二級(jí)土地市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。只有綜合運(yùn)用法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的宏觀調(diào)控手段，才能從根本上保護(hù)好中華民族賴以生存的土地資源，真正維護(hù)好9億農(nóng)民的根本利益。建立現(xiàn)代的土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)立的根底和前提，它詳細(xì)由四項(xiàng)根本制度構(gòu)

43、成：一是土地產(chǎn)權(quán)界定制度，二是土地產(chǎn)權(quán)配置制度，三是土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)制度，四是土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。其中，產(chǎn)權(quán)界定是根底，產(chǎn)權(quán)配置是核心，產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)是手段，產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)是制度保障。其次，要建立以農(nóng)村合作信譽(yù)社為主體，國(guó)家商業(yè)銀行和政策性金融機(jī)構(gòu)分工協(xié)作，民間借貸為補(bǔ)充的農(nóng)村金融體制和運(yùn)行機(jī)制。目前，我國(guó)農(nóng)村金融組織功能混亂，效勞工程單一，利益矛盾加劇，單靠國(guó)家“花錢買機(jī)制并不能解決根本問(wèn)題。事實(shí)上，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)對(duì)世界開(kāi)展中國(guó)家金融理論的實(shí)證研究后發(fā)現(xiàn)，國(guó)家正規(guī)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶提供金融效勞的覆蓋面往往缺乏20%，而其余的大量融資活動(dòng)是靠民間非正規(guī)金融組織來(lái)完成的。與“官辦銀行或“準(zhǔn)官方金融機(jī)構(gòu)相比，民間

44、融資渠道具有明顯的特征：一是社區(qū)性，即民間金融活動(dòng)發(fā)生于農(nóng)村社區(qū)，主要是基于一定的地緣、血緣、業(yè)緣關(guān)系而成立的；二是人格性，即交易活動(dòng)建立在對(duì)雙方信息充分掌握的根底之上，其經(jīng)濟(jì)行為已經(jīng)在一定程度上人格化了；三是分散性，即民間金融發(fā)生于數(shù)以億計(jì)的農(nóng)戶之間，交易頻率高，金額小，高度分散；四是層次性，即經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)以民間借貸為主，經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)已出現(xiàn)了較為標(biāo)準(zhǔn)的民間金融組織，民間金融與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)展相照應(yīng)，層次清楚；五是靈敏性，即民間金融具有辦理借貸手續(xù)簡(jiǎn)便、本錢低、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)小等優(yōu)點(diǎn)?？傊?，農(nóng)村民間金融滋生于我國(guó)從方案經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)渡時(shí)期，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)不平衡開(kāi)展和國(guó)家金融制度不健全、不完善

45、的必然產(chǎn)物，表現(xiàn)出了頑強(qiáng)的生命力。據(jù)粗略估計(jì)，目前全國(guó)農(nóng)村地區(qū)放“高利貸的資金總規(guī)模可能到達(dá)8000億元至14000億元左右，約有50%65%的農(nóng)戶獲得了非正規(guī)金融組織的貸款，其中通過(guò)民間借款的比例已經(jīng)超過(guò)70%以上。尤其是在經(jīng)濟(jì)較為興旺的東南沿海地區(qū)，民間融資甚至把國(guó)有銀行從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中排斥出局，比方浙江溫州的蒼南縣人口僅為120萬(wàn)人，目前至少有60億元地下資金在流動(dòng)，大大高于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款額度。可以肯定地說(shuō)，在可以預(yù)期的將來(lái)，不管政府和有關(guān)部門采取何種措施，民間金融活動(dòng)都將會(huì)繼續(xù)頑強(qiáng)的存在下去。下一步，我國(guó)可考慮放寬對(duì)國(guó)內(nèi)外資本流向農(nóng)村金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入領(lǐng)域，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入農(nóng)村金

46、融市場(chǎng)，促進(jìn)民營(yíng)小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等多種金融組織形式的開(kāi)展，創(chuàng)造各類金融市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的宏觀體制環(huán)境，增加對(duì)農(nóng)村多元化、多層次、多樣化的金融效勞供應(yīng)。近期，我國(guó)可優(yōu)先考慮把農(nóng)村信譽(yù)合作社改造成真正的民間融資機(jī)構(gòu)，把它納入到國(guó)家金融監(jiān)管體系。最后，要加快推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為核心的綜合改革。近30年來(lái)，我國(guó)的“縱向權(quán)利調(diào)整從一開(kāi)場(chǎng)就隱含著“行政性分權(quán)與“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的內(nèi)在矛盾和利益沖突，最終“地區(qū)一級(jí)逐漸演變成一種“實(shí)體型政府，其工作重心已轉(zhuǎn)向城市開(kāi)展和市政建立；“縣一級(jí)過(guò)去是融行政、財(cái)政、議事、決策、司法于一體的功能較為完備的強(qiáng)勢(shì)政府，如今竟然變成了

47、一種“雙重衙門體制；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)長(zhǎng)期處于責(zé)任大、權(quán)利孝功能弱、效率低的被動(dòng)施政狀態(tài)，已經(jīng)陷入了一種“有政無(wú)財(cái)、人多無(wú)事做的為難場(chǎng)面；“村一級(jí)自治組織既不是行政主體，又缺乏必要的財(cái)力保障，根本處于一種行政和財(cái)政雙重壓力下的“緊約束狀態(tài)，致使其在代理國(guó)家利益與行使農(nóng)民自治權(quán)利方面的功能不斷弱化、虛化、甚至異化30。下一步，我國(guó)應(yīng)按照“撤消地區(qū)一級(jí)，強(qiáng)化縣一級(jí)，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)一級(jí)，充實(shí)村一級(jí)四級(jí)連動(dòng)的整體改革思路31，重新整合農(nóng)村現(xiàn)有的公共行政資源，建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村基層行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度，政府保障的農(nóng)民義務(wù)教育體制，不斷加強(qiáng)和擴(kuò)大基層民主政治，全面推進(jìn)新農(nóng)村建立。當(dāng)務(wù)之急是要解決鄉(xiāng)村基層組織“有人管事、有錢辦事、有章理事的問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)和穩(wěn)固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位?？紤]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，要從取消農(nóng)業(yè)稅后