地下熱水該誰管

1、15地下熱水該誰管地下熱水 是地?zé)徇€是地下水？屬于礦產(chǎn)資源還是水資源？該由礦產(chǎn)資源法調(diào)整還是由水法調(diào)整？主管部門是地礦廳還是城建委？地下溫泉該誰管？案例：某省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院（以下簡(jiǎn)稱設(shè)計(jì)院）擁有用于開采地下熱水的地?zé)峋畠煽凇?1994 年 5 月 4 日, 某省地質(zhì)礦產(chǎn)廳（以下簡(jiǎn)稱地礦廳）在調(diào)查掌握了基本證據(jù)后，對(duì)設(shè)計(jì)院發(fā)出了地礦監(jiān)（ 94）017 號(hào)關(guān)于開采地?zé)岜仨氁婪ㄞk理采礦許可證的通知，要求設(shè)計(jì)院攜帶有關(guān)資料到該廳辦理有關(guān)地?zé)峋牟傻V登記手續(xù)。同年 7月 18 日，地礦廳又以無證開采地?zé)釣橛上蛟O(shè)計(jì)院發(fā)出地礦監(jiān) 94018 號(hào)限期辦理采礦許可證通知書，限其于接到通知之日起三日內(nèi)，向地礦

2、廳申請(qǐng)辦理采礦登記手續(xù)，并告知如逾期不辦將被依法處理。設(shè)計(jì)院對(duì)上述通知均未理睬。地礦廳于1994 年 7月 27 日向設(shè)計(jì)院發(fā)出第 03 號(hào)違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰決定書 ，以設(shè)計(jì)院 “無采礦許可證開采地?zé)?”，“在限定期內(nèi)未辦理采礦登記、領(lǐng)取采礦許可證 ”，違反了采礦登記辦法第二條規(guī)定為由，依照該辦法第二十七條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，決定對(duì)設(shè)計(jì)院處以人民幣 5000 元的罰款。該處罰決定通過郵寄送達(dá)。設(shè)計(jì)院對(duì)該處罰決定不服，向某省 F 市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。某省 F 市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱城建委）因與本案有行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，被法院通知以第三人身份參加訴訟。原告訴稱：一、中華人民共和

3、國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則（以下簡(jiǎn)稱實(shí)施細(xì)則）第四十四規(guī)定： “地下水資源具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性。地下水資源的勘查，適用 和本細(xì)則；地下水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理，適用 和有關(guān)的行政法規(guī)。 ”地下溫泉屬于水資源。對(duì)于原告開發(fā)、利用地下溫泉的行為，應(yīng)當(dāng)依照中華人民共和國(guó)水法 （以下簡(jiǎn)稱水法）的規(guī)定并根據(jù)F 市地下熱水（溫泉）管理辦法（以下簡(jiǎn)稱地下熱水管理辦法） ，由第三人予以調(diào)整。被告對(duì)不該由自己主管的事務(wù)進(jìn)行管理，其具體行政行為超越職權(quán)。二、中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法（以下簡(jiǎn)稱礦產(chǎn)資源法）第四十五條規(guī)定，依照這個(gè)法律進(jìn)行的行政處罰，應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政府決定。被告不顧管轄權(quán)限對(duì)原告處罰，其具

4、體行政行為超越職權(quán)。三、原告沒有礦山，也沒有從事過開采礦產(chǎn)資源的活動(dòng)，不屬于全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法 （以下簡(jiǎn)稱采礦登記辦法）的適用范圍。被告根據(jù)這個(gè)規(guī)定對(duì)原告進(jìn)行處罰，是適用法律錯(cuò)誤。四、被告在處罰前未調(diào)查取證，處罰后也未將處罰決定書直接送交原告，違反了法定行政處罰程序。請(qǐng)求法院撤銷被告的行政處罰決定。被告辯稱： F 市中心地區(qū)地下熱水可開采利用的范圍約 5 平方公里，平均取水溫度為 72，可開采量 9800 立方米 / 日。地?zé)崾悄茉吹V產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)由礦產(chǎn)資源法、實(shí)施細(xì)則和采礦登記辦法調(diào)整。原告作為全民所有制事業(yè)單位，必須依法取得采礦權(quán)后才能采礦。被告依據(jù)采礦登記辦法將原告作為行政

5、管理相對(duì)人進(jìn)行管理，是合法的。被告對(duì)原告兩次發(fā)出通知后，原告仍不履行通知規(guī)定的義務(wù)，是違法行為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰。以上事實(shí)，有全國(guó)礦儲(chǔ)量委員會(huì)全儲(chǔ)決字（ 1986）0100 號(hào)決議書，被告地礦廳的有關(guān)通知、立案表、調(diào)查筆錄、審批表和第 03 號(hào)違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰決定書為證。被告的行政處罰適用法規(guī)正確，程序并無不妥。法院應(yīng)當(dāng)依法維持該行政處罰決定。第三人稱：按照地下熱水管理辦法的規(guī)定， F 市地下熱水的保護(hù)、開發(fā)和利用，應(yīng)當(dāng)由第三人進(jìn)行管理。同意原告對(duì)被告的訴訟請(qǐng)求。法理分析：本案涉及到事務(wù)管轄權(quán)和層級(jí)管轄權(quán)問題。如果本案被告某省地礦廳對(duì)地下熱水開發(fā)、利用沒有管轄權(quán)，則其作出的行政處罰決定即是

6、越權(quán)行為，應(yīng)屬無效；如果地礦廳對(duì)地下熱水的開發(fā)、利用具有管轄權(quán)，則其作出的行政處罰決定是否合法有效，還需要根據(jù)行政行為生效要件的其他因素加以判斷。判斷地礦廳是否擁有對(duì)地下熱水的管轄權(quán)，關(guān)鍵在于：溫度為 72的地下熱水是地?zé)徇€是地下水？它屬于礦產(chǎn)資源還是水資源？它應(yīng)當(dāng)由礦產(chǎn)資源法調(diào)整還是由水法調(diào)整？法律規(guī)定的主管部門是誰？上述幾個(gè)問題，既涉及到事實(shí)的認(rèn)定，也涉及到法律的適用。（一）本案中的地下熱水是地?zé)?，屬于礦產(chǎn)資源國(guó)務(wù)院根據(jù)礦產(chǎn)資源法制定并發(fā)布， 1994 年 3 月 27 日起施行的實(shí)施細(xì)則第二條規(guī)定： “礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的，具有利用價(jià)值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源。礦產(chǎn)資源的

7、礦種和分類見本細(xì)則所附 ?！彼降募?xì)目（一）能源礦產(chǎn)中，列有地?zé)?；?xì)目（四）水氣礦產(chǎn)中，列有地下水。由此可見，地?zé)崤c地下水是兩個(gè)不同的概念。國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局在 1989 年 8 月 29 日發(fā)布、 1990 年 6 月 1 日起實(shí)施的 GB1161589 號(hào)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)地?zé)豳Y源地質(zhì)勘查規(guī)范中規(guī)定，地?zé)豳Y源是指在我國(guó)當(dāng)前技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，地殼內(nèi)可供開發(fā)利用的地?zé)崮?、地?zé)崃黧w及其有用成分。該標(biāo)準(zhǔn)將地?zé)豳Y源按溫度分為高溫地?zé)豳Y源、中溫地?zé)豳Y源和低溫地?zé)豳Y源三類。其中低溫地?zé)豳Y源里，又將小于 90大于或等于 25的地?zé)岱譃闊崴?、溫?zé)崴?、溫水三?xiàng)。本案涉及的地下熱水平均溫度為 72，是地?zé)?，不是地下水。?shí)施細(xì)則

8、第四十四條是對(duì)地下水資源的勘查、開發(fā)、利用、保護(hù)和管理作出的規(guī)定，與本案無關(guān)。地?zé)釋儆诘V產(chǎn)資源，應(yīng)由礦產(chǎn)資源法調(diào)整。把地?zé)岙?dāng)成地下水，認(rèn)為應(yīng)受水法調(diào)整的觀點(diǎn)錯(cuò)誤的。（二）省地礦廳對(duì)本省范圍內(nèi)地?zé)豳Y源具有管轄權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)于1986 年 3 月 19 日頒布并于 1986 年 10 月 1 日起施行（已于1996 年 8 月 29 日修正）的礦產(chǎn)資源法第九條第二款規(guī)定： “省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作?！狈梢呀?jīng)明確，地?zé)嶙鳛榈V產(chǎn)資源，勘查、開采地?zé)岬谋O(jiān)督管理工作，在省一級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，是由省地質(zhì)礦產(chǎn)行政部門主管的。也就是說，根據(jù)礦產(chǎn)

9、資源法規(guī)定，地礦廳對(duì)本案中涉及的地?zé)釗碛惺聞?wù)管轄權(quán)和層級(jí)管轄權(quán)，有權(quán)依法實(shí)施管理。1991 年 7 月 19 日起施行的地下熱水管理辦法，是某省第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議批準(zhǔn)的地方性法規(guī)。其中第五條規(guī)定： “市水行政主管部門是地下水資源的主管部門，負(fù)責(zé)對(duì)溫泉的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，對(duì)溫泉的保護(hù)工作進(jìn)行指導(dǎo)。 F 市城市建設(shè)行政主管部門是溫泉開發(fā)利用的主管部門（以下簡(jiǎn)稱溫泉主管部門） ，負(fù)責(zé)溫泉的保護(hù)和開發(fā)利用的統(tǒng)一管理工作?！钡诙邨l規(guī)定： “本辦法規(guī)定的行政處罰，由市溫泉主管部門決定。 ”這個(gè)規(guī)定沒有根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)把溫泉按照溫度的不同區(qū)分為地?zé)岷偷叵滤?，以致將部分地?zé)釟w入地下水中，

10、由此給這部分地?zé)岽_定的行政主管部門與法律、行政法規(guī)的規(guī)定不符。本案第三人城建委據(jù)此地方性法規(guī)認(rèn)為自己對(duì)這部分地?zé)嵊行姓芾頇?quán)，是不適當(dāng)?shù)?。采礦登記辦法第二十七條規(guī)定的行政處罰，由登記管理機(jī)關(guān)作出。該辦法第三條第三款規(guī)定的登記管理機(jī)關(guān)，是省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門。被告地礦廳根據(jù)采礦登記辦法的規(guī)定，以自己作為實(shí)施具體行政行為的主體，對(duì)設(shè)計(jì)院的違法行為進(jìn)行處罰，主體資格合法，沒有超越權(quán)限。（三）設(shè)計(jì)院擅自開采地?zé)岬男袨檫`法，應(yīng)予處罰礦產(chǎn)資源法第三條規(guī)定： “礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有 開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請(qǐng)取得采礦權(quán) ”該法第三十九規(guī)定：“違反本法規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，

11、責(zé)令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款 ”。1987 年 4 月 29 日國(guó)務(wù)院根據(jù)礦產(chǎn)資源法發(fā)布的采礦登記辦法第二十七條第（一）、（二）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于 “開辦礦山企業(yè)，未辦理采礦登記手續(xù)擅自開工的 ”，“正在建設(shè)或者正在生產(chǎn)的礦山企業(yè)，從本辦法發(fā)布之日起滿一年無正當(dāng)理由不申請(qǐng)辦理采礦登記手續(xù)的 ”，可以給予警告、罰款、通知銀行停止撥款等處罰。本案原告設(shè)計(jì)院作為全民所有制的事業(yè)單位，沒有依法取得采礦權(quán)而開采地?zé)?，是違法的，應(yīng)當(dāng)依法給予處罰。（四）地礦廳的行政處罰行為程序合法地礦廳的具體行政為發(fā)生于 1994 年，評(píng)判該具體行政行為是否符合法定程序，應(yīng)當(dāng)以行為時(shí)的法律為準(zhǔn)。地礦廳已經(jīng)對(duì)設(shè)計(jì)院的違法事實(shí)調(diào)查取證，又向其發(fā)出關(guān)于開采地?zé)岜仨氁婪ㄞk理采礦許可證的通知和限期辦理采礦許可證通知書等兩個(gè)通知。由于設(shè)計(jì)院對(duì)這兩個(gè)通知均未履行，才依照采礦登記辦法第二十七條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，決定