地方公共事務(wù)及其治理方式的反思及探索

1、. - 董曉宇-.地方公共事務(wù)及其治理方式的反思與探究近代以來,在公私“ 二元?jiǎng)e離思維下,鑒于公共事務(wù)的“ 公共屬性,地方公共事務(wù)猶如國家公共事務(wù)一樣,始終實(shí)行政府壟斷的治理模式；在當(dāng)代, 政府壟斷公共事務(wù)的模式遇到了前所未有的危機(jī)； 對(duì)此, 人們必需對(duì)地方公共事務(wù)的公共屬性及其治理模式進(jìn)展反思,并探究地方公共事務(wù)治理的新思維；關(guān)鍵詞： 地方公共事務(wù)；政府壟斷；治理危機(jī)；新思維一、公共事務(wù)及其治理的傳統(tǒng)方式一公共事務(wù)及其“ 公共屬性的傳統(tǒng)熟悉近代以來, 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公利的確立,社會(huì)顯現(xiàn)公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的別離,社會(huì)事務(wù)被劃分為公共事務(wù)與私人事務(wù)；私人事務(wù)即私人領(lǐng)域的事務(wù),它與個(gè)人或四周少數(shù)人

2、的私人利益相關(guān),其收益由私人所得、本錢由個(gè)人承當(dāng),因而應(yīng)由市場(chǎng)交易和個(gè)人自主處理；政府不得隨便規(guī)定、干預(yù)或替代私人領(lǐng)域的事務(wù),更不得以追求“ 公意為借口強(qiáng)迫社會(huì)“ 化私為公；確保私人事務(wù)的自主性, 既是調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性、愛護(hù)公民自由、市場(chǎng)秩序的根底,也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)富強(qiáng)的根底；公共事務(wù)是指與肯定地域共同體成員公共利益相關(guān)的社會(huì)事務(wù)；公共事務(wù)是公共利益的外在表達(dá),在現(xiàn)實(shí)生活中主要表達(dá)為肯定共同體成員普遍需求的公共產(chǎn)品和公共效勞,其詳細(xì)內(nèi)容包括：公共問題的確立、公共政策的制定、公共工程的挑選、公共資源的組織、和諧和掌握、公共物品的合理利用與監(jiān)管,以及為社會(huì)成員供應(yīng)各種社會(huì)效勞,等等；1公共事務(wù)追求的是公

3、共利益,其本錢由肯定共同體成員共同承當(dāng)、收益也歸肯定共同體成員所共享,應(yīng)實(shí)行集體行動(dòng)加以解決；公共事務(wù)的根本屬性是其“ 公共性, 即公共事務(wù)產(chǎn)生于社會(huì)公共需求,對(duì)其治理是為了實(shí)現(xiàn)和滿意肯定的公共利益；傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為, 相對(duì)于私人事務(wù)而言,公共事務(wù)具有如下“ 公共屬性：1效用的不行分割性；2消費(fèi)的非排他性；3取得方式的非競(jìng)爭(zhēng)性；4供應(yīng)目的的非營利性； 5生產(chǎn)的規(guī)模性；6績(jī)效衡量的困難性；其中的核心特點(diǎn)是非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性,分別表達(dá)了公共事務(wù)在產(chǎn)權(quán)方面的社會(huì)“ 共有性質(zhì)和消費(fèi)方面的社會(huì)“ 共享性質(zhì)；公共事務(wù)的“ 公共屬性,使得公共物品與公共效勞的生產(chǎn)與消費(fèi)往往存在“ 搭便車、不合作等時(shí)機(jī)主義行為,無

4、法通過市場(chǎng)交易自主實(shí)現(xiàn),這既是“ 市場(chǎng)失靈的關(guān)鍵所在,也是“ 但凡屬于最多數(shù)人的公共事物經(jīng)常是最少受人照料的事物2的緣由；因此,傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為,公共物品與公共效勞應(yīng)當(dāng)由特地的公共治理機(jī)構(gòu)政府來壟斷性地生產(chǎn)和經(jīng)營；而且,政府是肯定地域合法壟斷著強(qiáng)制力的制度支配,在課稅、 運(yùn)用財(cái)政貨幣政策等動(dòng)用資源才能和許可、禁止等普遍性強(qiáng)制力方面具有優(yōu)勢(shì),可以在公共利益的名義下對(duì)公共事務(wù)作出支配,克制公共產(chǎn)品與公共效勞生產(chǎn)與消費(fèi)中的上述問題,并實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)；二公共事務(wù)治理的傳統(tǒng)方式：政府壟斷公共事務(wù)的傳統(tǒng)治理方式是政府壟斷的；這種制度設(shè)計(jì)的理論根底在于：一是把政府看作是私人利益沖突的必要和諧者或公共利益的代表者

5、；二是公共產(chǎn)品與公共效勞假如實(shí)行私人生產(chǎn)方式,難以解決消費(fèi)中的“ 搭便車行為以及供應(yīng)缺乏等問題,客觀上需要求助于政府；邁克爾泰勒的一句話很好地概括了這兩種理由：“ 假如沒有國家,人們就不能卓有成效地相互協(xié)作,實(shí)現(xiàn)他們的共同利益,特別是不能為自己的供應(yīng)某些特定的公共物品；3在這種“ 公私二元?jiǎng)e離的思維下,盡管自由主義者和政府主義者對(duì)政府壟斷公共事務(wù)的 X圍與程度上存在著熟悉上的差異,但他們都默認(rèn)政府壟斷公共事務(wù)的必要性與合法性,因而形成了兩種典型意義的政府壟斷公共事務(wù)模式；自由主義者站在“ 經(jīng)濟(jì)人假設(shè)與個(gè)人理性運(yùn)算的立場(chǎng)上認(rèn)為：個(gè)人利益的肯定優(yōu)先性、與私人事務(wù)的自主性,既是市場(chǎng)機(jī)制的根本規(guī)律,也

6、是社會(huì)運(yùn)行的根本動(dòng)力和人類富強(qiáng)的根底；為了防止私人對(duì)自我利益的追趕而導(dǎo)致社會(huì)秩序的沖突,才需要政府 “ 這個(gè)必要的邪惡作出相應(yīng)的制度支配； 為了防止同樣是自利性質(zhì)的政府可能會(huì)濫用強(qiáng)權(quán),危害市場(chǎng)自由與公民自由,有必要對(duì)政府權(quán)限與功能作出限制,“ 最小的政府是最好的政府；無論自由主義的詳細(xì)形狀隨著時(shí)代- . wordzl. - -.如何變化,這些主 X 根本上沒有轉(zhuǎn)變；如古典自由主義的代表人物亞當(dāng) 斯密將政府的義務(wù)規(guī)定為三項(xiàng)： 愛護(hù)社會(huì)免受其它獨(dú)立社會(huì)的侵害；愛護(hù)社會(huì)上各個(gè)人免受其它的侵害或壓迫；出于公益目的建立并愛護(hù)某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施；4當(dāng)代自由主義者根本上秉承了亞當(dāng) 斯密以來的古典自由

7、主義傳統(tǒng),依據(jù)個(gè)人自由至上原那么和對(duì)政府的極度不信任,盡可能削減政府主持公共事務(wù)的 X 圍與數(shù)量；在整個(gè) 20 世紀(jì),雖然自由主義的呼聲始終不斷,但現(xiàn)實(shí)中隨著公共生活的日新月異,特別是二戰(zhàn)后公利要求的逐步擴(kuò)大,公共事務(wù)日趨豐富膨脹,人類社會(huì)回到亞當(dāng) 斯密的自由放任時(shí)代明顯是不行能的,政府廣泛承攬公共事務(wù)是西方世界的普遍事實(shí)；政府中心論者站在對(duì)政府與社會(huì)不一樣的人性觀和集體理性假設(shè)的根底上,作出了完全相反的判定：社會(huì)是由很多無知、盲動(dòng)、自私的個(gè)體組成的,他們不會(huì)也不能夠自動(dòng)地追求公共利益,甚至可能利用各種時(shí)機(jī)主義去損害公共利益,因而需要作為 “ 公益化身的政府來代表全社會(huì)和最長(zhǎng)期的利益；政府的責(zé)

8、任就是盡可能地為社會(huì)謀求“ 公益,而且政府的理性與“ 無私精神使其有才能實(shí)現(xiàn)上述責(zé)任與任務(wù)；為愛護(hù)和不斷增進(jìn)公共利益,政府應(yīng)盡量擴(kuò)大政府介入社會(huì)生活的 X 圍與程度；政府中心論的觀點(diǎn)是從反對(duì)古典自由主義開場(chǎng)的；從 19 世紀(jì)中葉起,資本主義社會(huì)的各種沖突日趨加重,經(jīng)濟(jì)危機(jī)越來越頻繁,貧富差距越來越大；當(dāng)時(shí)的一些學(xué)者如托馬斯H 格林、JA 霍布森、哈羅德 拉斯基、RM 麥基弗等人認(rèn)為,政府再也不能像過去那樣無所作為了,而應(yīng)積極地干預(yù)社會(huì)生活,促進(jìn)社會(huì)福利； 在政府干預(yù)的歷史進(jìn)程中,“ 馬克思主義和凱恩斯主義對(duì)這一進(jìn)程的開展具有重大的意義,他們促成了政府干預(yù)的合法化5；社會(huì)主義國家依據(jù)馬克思主義的

9、思想建立了公有制經(jīng)濟(jì)和方案體制,政府不僅自上而下、一統(tǒng)到底地包攬了一切公共事務(wù),而且仍以單位制為核心來配置一切權(quán)力、資源和社會(huì)福利；“ 沒有單位,一個(gè)城里人就無法生存,他不僅沒有穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)來源,也沒有保證他合法權(quán)益的組織,完全被排斥在社會(huì)之外6；資本主義國家依據(jù)凱恩斯理論在二戰(zhàn)后普遍確立了政府干預(yù)體制,建立了完善的福利經(jīng)濟(jì)體系,個(gè)體生活從“ 搖籃到墳?zāi)?“ 無不受到政府活動(dòng)的影響7；可見,近代以來, 除了自由資本主義時(shí)期由于公共生活較為簡(jiǎn)潔,政府承攬的公共事務(wù)較少外,無論社會(huì)主義國家仍是資本主義國家,政府都在事實(shí)上廣泛承攬和壟斷了大量公共事務(wù),盡管它們的政府壟斷公共事務(wù)的 X 圍有所差異；二、

10、政府壟斷公共事務(wù)的治理危機(jī)政府壟斷公共事務(wù)的做法,在工業(yè)時(shí)代仍有肯定可行性與可能性,但在信息化與全球化時(shí)代那么遇到了前所未有的危機(jī)；20 世紀(jì) 80 歲月以來,隨著福利社會(huì)在西方國家危機(jī)的加重以及方案經(jīng)濟(jì)在社會(huì)主義國家的破產(chǎn),政府壟斷公共事務(wù)的可能性與可行性越來越受到人們的質(zhì)疑；從理論上分析, 政府壟斷公共事務(wù)所產(chǎn)生的種種弊端的根源,在于政府自身理性與構(gòu)造的內(nèi)在缺陷： 1政府及其官員雖然具有追求公共目的的一面,但客觀上也存在自利性；政府的自利性往往導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用與腐敗,不僅使公共利益扭曲和異化,而且仍損害了經(jīng)濟(jì)自由的根基,使社會(huì)資源造成鋪張；2政府也并非“ 全知全能,猶如“ 市場(chǎng)失敗一樣也

11、存在信息不對(duì)稱問題, 公共需求得不到有效顯示或有效認(rèn)定,經(jīng)常顯現(xiàn)與社會(huì)需求不一樣的供應(yīng),要幺過剩要幺缺乏,要幺有些人得到滿意有些人得不到滿意；此外, 政府對(duì)公共事務(wù)實(shí)行的是強(qiáng)制性、標(biāo)準(zhǔn)化的供應(yīng), 公民又缺乏自主挑選的權(quán)益和時(shí)機(jī),無論“ 公意仍是“ 公害產(chǎn)品與效勞,只能被動(dòng)“ 承擔(dān)；3由于缺乏相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)和外部壓力、公共產(chǎn)品與公共效勞投入與產(chǎn)出的別離性質(zhì)以及產(chǎn)出結(jié)果的模糊性與難以度量性、官員個(gè)人工作努力與合理收入難以建立有機(jī)的聯(lián)系、代議制及社會(huì)對(duì)政府及其官員行為監(jiān)視方面也存在信息不對(duì)稱等緣由,與約束機(jī)制的缺乏；導(dǎo)致政府部門及其官員勉勵(lì)從社會(huì)現(xiàn)實(shí)上分析,當(dāng)代世界各國政府都面臨著共同的難題：一方面是公

12、民對(duì)公共產(chǎn)品與公共效勞需求的不斷增加和需求形式的多樣化,全球化與信息化浪潮也不斷催生新的公共領(lǐng)域和公共問題；另一方面是政府的疲于應(yīng)對(duì),財(cái)政危機(jī)、治理危機(jī)和信任危機(jī)日益困圍著政府；這兩方面的危機(jī)詳細(xì)表現(xiàn)為：1政府規(guī)模日趨膨脹；在過去的一百年里,“ 國家在規(guī)模和任務(wù)方面都- . wordzl. - -.已經(jīng)夢(mèng)幻般地膨脹起來；8政府職能擴(kuò) X 、公共財(cái)政開支的不斷增加、政府機(jī)構(gòu)與公職人員的快速增加, 不僅嚴(yán)峻限制了市場(chǎng)功能的發(fā)揮,而且也制造了大量鋪張問題,降低了社會(huì)資源配置的整體效率；此外,政府壟斷性的效勞,既造成人們對(duì)政府的懶散心理和依靠性,也打擊了私人部門、理想性組織和非政府組織NGOs 的積極

13、性,導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)對(duì)公共事務(wù)和公共利益的普遍性憤慨與冷漠；正如克老斯 奧費(fèi)所言：“ 福利國家使人犯難的秘密在于,它對(duì)資本主義積存的影響很可能變成破壞性的 ,然而它的廢止卻可能是完全毀滅性的9,無論削減福利仍是增加稅收,都將引起人們的劇烈對(duì)抗；2傳統(tǒng)官僚制的治理危機(jī)；在信息時(shí)代,注意規(guī)那么理性與分工的官僚制公共行政組織模式,其部門主義、形式主義、官僚主義、信息失真、和諧困難、關(guān)注過程而無視結(jié)果、關(guān)注局部效率而無視整體效率、組織專橫、缺乏人文關(guān)懷精神、行動(dòng)緩慢與僵化、效率低下、缺乏創(chuàng)新和回應(yīng)性等負(fù)面效應(yīng)日漸凸顯,引發(fā)了人們的劇烈不滿；“ 重塑政府與“ 打破官僚制10,成為時(shí)代對(duì)政府不中意的最洪亮口號(hào)

14、；3政府的信任危機(jī)；面對(duì)信息化和全球化所帶來的社會(huì)構(gòu)造的急劇轉(zhuǎn)型、社會(huì)一樣性的解體和后現(xiàn)代文化的分裂、各種公共問題的日益復(fù)雜與惡化以及政府的無能為力,公眾對(duì)政府的效能與將來越來越不抱理想與希望,政府面臨著前所未有的社會(huì)信任危機(jī)與合法性危機(jī)；這種對(duì)政府的信任危機(jī),直接導(dǎo)致了20 世紀(jì)晚期“ 反國家主義11狂朝的顯現(xiàn),并加劇了社會(huì)公共生活的整體性危機(jī) 12；可見,在政府直接壟斷公共產(chǎn)品與公共效勞供應(yīng)和生產(chǎn)的情形下,由于政府自身的內(nèi)在理性與構(gòu)造缺陷,在現(xiàn)實(shí)中也存在著“ 政府失效問題；20 世紀(jì) 80 歲月以來,世界 X 圍內(nèi)掀起了一股全球性、 連續(xù)性的行政改革浪潮；這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)不僅僅是政府內(nèi)部官僚制

15、技術(shù)的完善、政府對(duì)企業(yè)治理工具與市場(chǎng)機(jī)制的簡(jiǎn)潔引入、政府內(nèi)部的分權(quán)與權(quán)力下放,也不是政府與市場(chǎng)“ 非此即彼的政策搖擺,而是對(duì)公共事務(wù)的“ 公共屬性及其治理方式進(jìn)展的反思和探究；三、地方公共事務(wù)治理方式的反思與探究一對(duì)地方公共事務(wù)“ 公共屬性的再熟悉地方公共事務(wù)的層次性與區(qū)域性公共事務(wù)具有縱向的層次性；依據(jù)區(qū)域?qū)傩?公共事務(wù)可分為國際性公共事務(wù)、全國性公共事務(wù)、 不同層級(jí)地方行政區(qū)的公共事務(wù)、社區(qū)性公共事務(wù)；公共挑選的代表人物布坎南認(rèn)為：人們總是關(guān)懷與自己利益親密相關(guān)的事務(wù),“ 個(gè)人往往與大于他們自己和直系家庭較大的社會(huì)發(fā)生關(guān)系和表示一樣,而這些社會(huì)成員“ 在地理上和人數(shù)上都是次國家規(guī)模的；中心

16、政府號(hào)召的所謂“ 國家利益或“ 國家目標(biāo),在全體國民心目中那么相對(duì)較少,只有“ 在面對(duì)經(jīng)證明的和明顯的外部威逼時(shí)才能發(fā)揮作用；更主要的是,那些本身充當(dāng)“ 統(tǒng)治者的人,與不居官位的“ 被統(tǒng)治者一樣,也沒有多少 “ 國家利益思想,他們認(rèn)同的只是各種不同的“ 次國家團(tuán)體的利益；13這說明,公共事務(wù)總是與肯定社會(huì)共同體利益相關(guān)的公共事務(wù)；假如僅從抽象意義上談公共事務(wù),公共利益就可能處于虛置狀態(tài)或被“ 掌權(quán)者任意扭曲和腐蝕的狀態(tài)；因此, 對(duì)與不同層級(jí)和區(qū)域共同體成員利益親密相關(guān)的地方公共事務(wù),必需實(shí)行由不同共同體低到高的方式逐次解決,即應(yīng)保證社區(qū)、基層政府解決其公共事務(wù)的優(yōu)先性；這樣支配的目的在于,這些

17、共同體成員對(duì)該公共事務(wù)所涉及的公共利益關(guān)注程度最高,對(duì)公共產(chǎn)品與公共效勞需求顯示的信息將更加客觀, 從而既有利于在現(xiàn)實(shí)中更好地聚合和實(shí)現(xiàn)公共利益,也有利于增加公共產(chǎn)品與公共效勞的供應(yīng)力氣；地方公共事務(wù)的差異性與多樣性與全國性公共事務(wù)的整體性不同,地方公共事務(wù)具有顯著的差異性與多樣性；不同行政區(qū)和民族地區(qū),由于生活方式、文化、經(jīng)濟(jì)開展水平與社會(huì)開展階段的差異,對(duì)一個(gè)行政區(qū)和民族地區(qū)確定的公共事務(wù) X 圍與內(nèi)容,對(duì)另一個(gè)行政區(qū)和民族地區(qū)來說,那么可能不適用；不同社區(qū), 由于社群之間的差異,公共產(chǎn)品與公共效勞的需求也存在較大差異；恰恰是地方公共事務(wù)的多樣性和差異性,“ 檢驗(yàn)了政府壟斷公共事務(wù)權(quán)力的優(yōu)

18、點(diǎn)和缺點(diǎn),同時(shí),以益公惠民、效勞群眾為宗旨,以非營利性根本原那么的民間社團(tuán)組織與政府分擔(dān)公共事務(wù)責(zé)任供應(yīng)了實(shí)踐依據(jù),- . wordzl. - -.并制造了極大的時(shí)機(jī)和生長(zhǎng)空間；14這說明： 只有中心政府與地方政府之間、不同層級(jí)的地方政府之間的制度支配是分權(quán)化的,政府才能實(shí)現(xiàn)對(duì)不同共同體公共利益實(shí)際需求的回應(yīng)性；社區(qū)組織、民間社團(tuán)以及公民的理想性與自發(fā)性行動(dòng),利用其自身機(jī)制的自主性、敏捷機(jī)動(dòng)性, 可以在地方公共事務(wù)治理方面發(fā)揮著拾遺補(bǔ)缺的作用,從而增加地方公共事務(wù)治理的社會(huì)資本；地方公共事務(wù)的相對(duì)性公共事務(wù)的非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性是與私人事務(wù)相比擬而言的,現(xiàn)實(shí)中各類公共產(chǎn)品與公共效勞之間往往有著不

19、同的公共性“ 純度； 而地方公共事務(wù)與全國性公共事務(wù)相比,其公共性也有著不同的“ 純度：1 從空間上看,地方公共事務(wù)的 X 圍具有相對(duì)性,如某個(gè)城市或社區(qū)的綠化對(duì)該城市或小區(qū)內(nèi)部來說是公益物品,但對(duì)于該城市或社區(qū)以外的人來說其公共性卻在降低；2從時(shí)間上看,有些地方公共事務(wù)具有明顯的階段性與動(dòng)態(tài)性,往往會(huì)隨著時(shí)代開展而發(fā)生變化；隨著收費(fèi)技術(shù)的提高,以前共同使用卻無法實(shí)行分割或付費(fèi)消費(fèi)的公共物品和效勞現(xiàn)在可以很簡(jiǎn)潔地進(jìn)展分割或排他性收費(fèi),如有線電視、 收費(fèi)大路； 以前一些無法綻開競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)的公共物品和效勞也可以引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,如私人也可以參與根底設(shè)施的融資、修建和治理；即使政府供應(yīng)的某些傳統(tǒng)效勞,隨

20、著政府效勞內(nèi)容的多元化以及人們需求的個(gè)性化與多樣化也具有了私人性質(zhì),如關(guān)于氣象信息的特別效勞；3從詳細(xì)情形來看,物品的屬性與其當(dāng)時(shí)所處的詳細(xì)情形是相關(guān)聯(lián)的,“ 例如人人所熟知的大路,其屬性在不同的條件下會(huì)有不同的變化；在不擁擠,也不收費(fèi)的情形下,它就是一個(gè)純粹的公益物品；在擁擠且收費(fèi)的情形下,它那么具有純粹私益物品的性質(zhì)；不擁擠但要收費(fèi)的大路,就象是有空位的電影院一樣,是一種俱樂部資源；擁擠但不收費(fèi)的大路,其性質(zhì)那么與公共池塘資源相像；15地方公共事務(wù) “ 公共屬性的相對(duì)性說明： 公共產(chǎn)品與公共效勞既可以實(shí)行政府供應(yīng)與壟斷生產(chǎn)的方式,也可以實(shí)行政府規(guī)劃和供應(yīng),而詳細(xì)生產(chǎn)或經(jīng)營治理那么利用市場(chǎng)力

21、氣、社會(huì)民間力氣或政府與它們合作的方式；同時(shí),這也為作為消費(fèi)者的公民的自主挑選供應(yīng)了可能性； 4、地方公共事務(wù)的主要內(nèi)容是公共效勞從橫向意義上,地方公共事務(wù)可分為管制型如國家法律、國家平安、社會(huì)治安、公共秩序、消費(fèi)平安等與效勞型如根底設(shè)施、公用設(shè)施、社會(huì)保證、醫(yī)療保健、疾病防治兩大類；對(duì)社會(huì)公眾來說,不同社會(huì)群體對(duì)這兩類公共產(chǎn)品與公共效勞需求的種類、數(shù)量、質(zhì)量、層次、強(qiáng)度和方式等各有偏好,因而可以實(shí)行不同的治理制度與方式：管制型的公共事務(wù)可以更多依靠政府,而效勞型的公共事務(wù)可以實(shí)行利用民間力氣的社會(huì)化機(jī)制和企業(yè)力氣的市場(chǎng)機(jī)制以及可供社會(huì)公眾自主挑選的多元化方式；隨著 XX 觀念的開展以及社會(huì)公

22、眾對(duì)政府效勞的不斷提高,即使政府的管制行為也應(yīng)當(dāng)納入效勞體系和效勞視角中來；因此,如何供應(yīng)高效、高品質(zhì)、多元化的公共效勞,越來越成為地方公共事務(wù)治理的主要課題；二地方公共事務(wù)治理的新思維對(duì)地方公共事務(wù)“ 公共屬性的反思,顯示了近代社會(huì)以來所確立的“ 公私二元?jiǎng)e離格局在當(dāng)今時(shí)代的局限性,以及破除政府對(duì)地方公共事務(wù)壟斷的必要性與可能性,這為公共行政改革中引入市場(chǎng)力氣和社會(huì)力氣,構(gòu)建政府與市場(chǎng)、公民社會(huì)組織合作的多元主體的治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造與復(fù)合型、 多樣性的地方公共事務(wù)制度支配供應(yīng)了新的思維；從宏觀視角加以分析,這種新思維主要包括如下九個(gè)方面： 1確立市場(chǎng)自主與公民自由的優(yōu)先價(jià)值,削減政府對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)

23、域的不當(dāng)介入或干預(yù)；現(xiàn)實(shí)中的公共行政改革表現(xiàn)為收縮政府職能的 X 圍,政府從一些“ 不該管、管不了、 也管不好的社會(huì)領(lǐng)域中退出,確保私人事務(wù)的自主治理；詳細(xì)方向包括通過私有化或民營化削減政府主導(dǎo)地方公共事務(wù)的職能 X 圍,增加市場(chǎng)配置社會(huì)資源的空；放松政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的掌握和管制,提升市場(chǎng)配置社會(huì)資源的自由度；確保公民的各項(xiàng)自由和權(quán)益,勉勵(lì)公民自主處理私人事務(wù)并自主承當(dāng)相應(yīng)責(zé)任；對(duì)于由社會(huì)主義方案經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的中國來說,實(shí)現(xiàn)政府由“ 全能政府向“ 有限政府的轉(zhuǎn)變,就尤為重要；- . wordzl. - -. 2推動(dòng)社區(qū)自治,發(fā)揮社區(qū)自主解決社會(huì)基層公共事務(wù)的功能；社區(qū)在社會(huì)基層的自我管理和

24、自我效勞方面具有廣泛的功能；社區(qū)公共事務(wù)的 XX 自治 XX 選舉、 XX 決策、 XX 治理、XX 監(jiān)視及其協(xié)商與和諧精神,既是原始的 XX 傳統(tǒng)風(fēng)氣,也是現(xiàn)代 XX 政治的起源和根底；社區(qū)公共事務(wù)的自我治理,既是公民社會(huì)存在的最根本形式,也是整個(gè)社會(huì)治理的根底,仍是公眾連接政府的橋梁,更是社會(huì)公眾凝結(jié)力氣對(duì)政府進(jìn)展制約的依靠；社區(qū)廣泛的公共效勞包括社區(qū)保健、社區(qū)就業(yè)、社區(qū)訓(xùn)練與培訓(xùn)、社區(qū)福利事業(yè)、社區(qū)互助、治理公共財(cái)產(chǎn)、開展文化活動(dòng)、開展體育活動(dòng)、進(jìn)展社區(qū)公共建立、保證社區(qū)公共平安、社區(qū)理想者行動(dòng)等,既是最貼近社會(huì)公眾需求的效勞,也能充分調(diào)動(dòng)大家參與的積極性和公共關(guān)懷精神；我國的社區(qū)自治組

25、織主要是城市中的居民委員會(huì)和農(nóng)村中的村民委員會(huì),它們是自我效勞、自我治理、 自我訓(xùn)練和自我開展的社會(huì)組織；在城市, 隨著我國單位體制改革的深化,居民由“ 單位人向“ 社區(qū)人的轉(zhuǎn)變,社區(qū)配置資源的作用日益突出,居民與所居社區(qū)的關(guān)系將越來越親密；在農(nóng)村,隨著村民自治組織的健全與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的開展,村民自治組織發(fā)揮在公民參與與公共效勞方面作用也越來越突出；健全、 自主的居民自治組織與村民自治組織既是中國公共治理的重要主體,也是地方公共事務(wù)治理的主要力氣；因此, 要充分確保社區(qū)自治的各項(xiàng)權(quán)益,發(fā)揮社區(qū)在基層社會(huì)公共事務(wù)方面的自治理和自我效勞功能； 3推動(dòng)公共效勞市場(chǎng)化,利用市場(chǎng)力氣和市場(chǎng)機(jī)制提升公共效勞的

26、供應(yīng)才能與供應(yīng)質(zhì)量；隨著市場(chǎng)力氣的崛起,地方公共事務(wù)的治理將更多引入市場(chǎng)力氣和市場(chǎng)機(jī)制；對(duì)于效勞性的地方公共事務(wù),政府主要承當(dāng)規(guī)劃、組織和監(jiān)視的功能；詳細(xì)公共效勞產(chǎn)品的生產(chǎn)與經(jīng)營,實(shí)行政府授權(quán)、托付、特許經(jīng)營、合同制、簽約外包、效勞購置、政府補(bǔ)助等形式,由其它公共部門、政府與私人部門合作、 私人部門以市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的方式詳細(xì)供應(yīng)；公共效勞產(chǎn)品的消費(fèi)也實(shí)行憑單制、效勞代用券等政府規(guī)定的消費(fèi)者自主挑選或用者付費(fèi)消費(fèi)等不同方式；這種政府供應(yīng)、 市場(chǎng)化生產(chǎn)、消費(fèi)者自主挑選的公共效勞機(jī)制,更好地顯示和滿意了公共需求的多樣化,有助于提高公共效勞的供應(yīng)質(zhì)量與供應(yīng)才能；4推動(dòng)公共治理的社會(huì)化,發(fā)揮民間社會(huì)力氣在地

27、方公共事務(wù)治理的功能；民間社會(huì)力氣,是一個(gè)組成要素特別廣泛的概念,除了社區(qū)自治組織外,仍包括各種非政府的公共部門如國有企業(yè)、國有事業(yè)單位、各種利益團(tuán)體、社會(huì)中介組織、民間理想者組織、民間慈善組織、民間非營利組織等, 有人稱之為“ 第三部門；民間社會(huì)力氣是市場(chǎng)這只“ 看不見的手和政府這只“ 看得見的手只外的“ 第三只手,對(duì)私人事務(wù)的處理和政府的某些職能,都起著重要的替代或幫助性作用；國有企業(yè)和國有事業(yè)單位,雖具有相對(duì)于政府的獨(dú)立性,卻直接或間接地為政府職能目標(biāo)效勞；各種政黨和利益團(tuán)體,可以直接處理肯定階層和社會(huì)集團(tuán)或群體內(nèi)部的事務(wù),也是肯定群體的社會(huì)成員與政府聯(lián)系的紐帶；社會(huì)中介組織為市場(chǎng)活動(dòng)中

28、的企業(yè)之間、企業(yè)與消費(fèi)者之間供各種效勞,也為政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)公眾之間的溝通與和諧供應(yīng)橋梁和媒介；民間理想者組織、民間慈善組織、民間非營利組織等民間公益組織,以非營利性、自治性、理想性、互助互惠性、 公意性或利他性、資金來源的多元性等特性,直接效勞于社會(huì)弱勢(shì)群體和特定群體,滿意其根本需要如訓(xùn)練、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、法律詢問等方面的社會(huì)救助、扶貧幫困和慈善行動(dòng),社會(huì)救助效勞,或直接效勞于社會(huì)公益事業(yè)從事環(huán)境愛護(hù)、動(dòng)物愛護(hù)、大型社會(huì)活動(dòng),興辦民間訓(xùn)練和福利院、敬老院、孤兒院以及救助性質(zhì)的基金會(huì)等公益事業(yè),為社會(huì)供應(yīng)公共效勞；中國民間社會(huì)力氣的開展方向應(yīng)當(dāng)是：積極推動(dòng)政企分開、政事分開, 確保國有

29、企業(yè)和國有事業(yè)單位的相對(duì)自主權(quán)與公益性；積極推動(dòng)現(xiàn)有社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織、 社會(huì)中介組織的非行政化和自主化, 勉勵(lì)民間社會(huì)組織的自主開展,同時(shí)加強(qiáng)政府對(duì)它們的引導(dǎo)和依法活動(dòng)的監(jiān)管；只有具有健全而興盛的民間社會(huì)力氣,所謂“ 小政府、大社會(huì)的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)； 5建立多層級(jí)、分權(quán)化的政府權(quán)力與責(zé)任體系,增加對(duì)社會(huì)公共利益需求的回應(yīng)性；依據(jù)公共利益與特定共同體成員的關(guān)聯(lián)性,地方公共事務(wù)具有不同層級(jí)的行政區(qū)屬性,其中基層政府處理的公共事務(wù)與社會(huì)公眾的公共利益最親密；建立多層級(jí)、 分權(quán)化的政府權(quán)力與責(zé)任體系,確- . wordzl. - -.保基層政府處理區(qū)域內(nèi)地方公共事務(wù)的優(yōu)先權(quán)與自主性,方信息的優(yōu)勢(shì),而且

30、可以使“ 政府更接近人民；世界銀行不僅有利于發(fā)揮基層政府地方學(xué)問與地 1999 發(fā)布的年度報(bào)告認(rèn)為,“ 全球化與地方化將是 21 世紀(jì)世界開展的潮流；地方化的好處是有助于提升基層民眾的參與,增加其對(duì)行政區(qū)內(nèi)公共需求回應(yīng)的行動(dòng)才能,建立更有效、更具回應(yīng)性和對(duì)民眾負(fù)責(zé)的地方政府 16；同時(shí),也有助于同一層級(jí)行政區(qū)之間的既競(jìng)爭(zhēng)又合作的關(guān)系,從而提升地方公共利益實(shí)現(xiàn)的水平；為此, 地方公共事務(wù)的治理,應(yīng)建立基層政府自治優(yōu)先、多層級(jí)政府復(fù)合治理的公共權(quán)力格局與公共利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制；現(xiàn)實(shí)中的公共行政改革除了要實(shí)現(xiàn)政府向社區(qū)、公民、社會(huì)組織轉(zhuǎn)移權(quán)力外,政府體系內(nèi)部也要確立合理的分權(quán)與責(zé)任構(gòu)造,增強(qiáng)基層政府自主處

31、理基層公共事務(wù)的自治權(quán)限,同時(shí)勉勵(lì)不同區(qū)域的地方政府競(jìng)爭(zhēng)與合作；對(duì)中國而言,政府內(nèi)部權(quán)責(zé)構(gòu)造的合理化,不僅要處理好中心政府與省級(jí)政府的關(guān)系,而且仍要處理好省級(jí)政府與縣級(jí)政府、縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其上下級(jí)政府職能部門之間的關(guān)系,上級(jí)政府及其職能部門要向下級(jí)政府及其職能部門轉(zhuǎn)移更多的權(quán)力與責(zé)任,特別是擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)政府的處理本行政區(qū)公共事務(wù)的自主權(quán)益；只有在下級(jí)政府無力處理,或涉及更大行政區(qū) X 圍的公共事務(wù),才由上一級(jí)行政區(qū)政府處理；這種政府內(nèi)部的多中心,充分考慮了公共利益與特定共同體的關(guān)聯(lián)性,既有利于公共利益的最終實(shí)現(xiàn),也有助于提升政府的合法性； 6在地方公共事務(wù)多元主體的治理構(gòu)造中,要求正確

32、處理政府與其它社會(huì)行為主體之間的關(guān)系；要轉(zhuǎn)變政府過去對(duì)公民、廠商、社會(huì)組織的治理與被治理、掌握與被掌握關(guān)系,形成一種更強(qiáng)調(diào)效勞、相互依靠、互動(dòng)合作的新關(guān)系；為此,公共行政改革中要弱化政府對(duì)公民、公民、廠商、社會(huì)組織的掌握功能,強(qiáng)化政府的效勞意識(shí)與效勞措施如開放式效勞、一條龍式效勞、單一窗口式效勞、明確作出各種效勞標(biāo)準(zhǔn)與效勞質(zhì)量的承諾、簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)與程序、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)等,提高政府效勞的中意度；政府與公民、廠商、公民組織之間,要構(gòu)建相互依靠與互動(dòng)合作的伙伴關(guān)系,形成地方公共事務(wù)治理中政府、市場(chǎng)、社會(huì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的新局面；政府的主要職責(zé)是對(duì)地方公共事務(wù)進(jìn)展規(guī)劃、引導(dǎo)和和諧, 以及對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)無力解決的公

33、共事務(wù)扮演著“ 最終一著的補(bǔ)救角色, 同時(shí)對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)自治理力氣進(jìn)展必要的依法監(jiān)管；但這種政府職責(zé)與角色,并不是建立一個(gè)至高無上的政府；相反,政府承當(dāng)?shù)氖窃O(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)制度,提出遠(yuǎn)景設(shè)想,不僅促進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的自組織,而且仍能夠使各式各樣的自組織支配的不同目標(biāo)、空間和時(shí)間尺度、行動(dòng)及后果等實(shí)現(xiàn)和諧；17 7愛護(hù)公共領(lǐng)域的開放性,確保地方公共事務(wù)治理過程中的XX 性；在政府壟斷公共事務(wù)的傳統(tǒng)治理構(gòu)造下,即使依據(jù)代議制原那么存在著社會(huì) XX 參與機(jī)制,但這種參與也是間接性、附屬性和工具性的；公共治理視角下地方公共事務(wù)的治理,更強(qiáng)調(diào)社會(huì)的主導(dǎo)性、直接性 XX 參與；除了間接 XX 的代議制及公民的自組織 XX

34、 機(jī)制外, 公共行政改革中要不斷增進(jìn)政府活動(dòng)的公開性與透亮性,使社會(huì)公眾和廠商可以更直接地明白公共事務(wù)治理的實(shí)踐過程；各種公開爭(zhēng)論的公共論壇、聽證制度、公眾參與制度,使各級(jí)政府更加關(guān)注民意訴求,公眾看法和建議對(duì)公共決策有著更大的影響；社會(huì)自組織機(jī)制的 XX 性、政府行政的公開性,有助于對(duì)公共利益和公共需求進(jìn)展充分的顯示、協(xié)商、聚合,從而提升公共利益安排的公正性與公正性；對(duì)中國地方政府來說, 要以參與世貿(mào)組織為契機(jī),進(jìn)一步推動(dòng)政務(wù)公開,建立政務(wù)公開的信息披露制度和公眾參與機(jī)制； 8依據(jù)政府自身理性與構(gòu)造的局限性,健全對(duì)地方政府行政行為的監(jiān)視和制約機(jī)制,確保地方行政的高效、廉潔與公正； 在這方面,

35、 除了不斷改良傳統(tǒng)代議制以加大托付壓力與代理強(qiáng)度、提高政府公開性以強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)視、通過司法審查及政府內(nèi)部監(jiān)視以約束和掌握腐敗與權(quán)力濫用外,最主要的是在政府部門之間和政府內(nèi)部建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以提高行政效率與公共效勞質(zhì)量； 9通過引入企業(yè)治理機(jī)制和運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù),不斷改革地方政府的官僚制組織體制；在掌握方式上, 要強(qiáng)化以目標(biāo)、 產(chǎn)出結(jié)果的行為導(dǎo)向,建立以效勞對(duì)象為主體的外部績(jī)效評(píng)估體系,來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的注意投入與內(nèi)部程序的掌握體系；在預(yù)算方式上, 以零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算替代傳統(tǒng)- . wordzl. - -.的預(yù)算方式；在組織運(yùn)作方式上,引進(jìn)企業(yè)的戰(zhàn)略治理、質(zhì)量治理、結(jié)果治理、標(biāo)桿治理、目標(biāo) 治理、敏捷用

36、工、績(jī)效工資制等機(jī)制和治理技術(shù)；在組織構(gòu)造方面,設(shè)計(jì)政策制定與供應(yīng)效勞相別離的模式,決策相對(duì)集中化、執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主化、決策與執(zhí)行的關(guān)系契約化；在組織文化方面,引進(jìn)和培養(yǎng)政府人員的顧客導(dǎo)向、回應(yīng)性、 不斷創(chuàng)新、 組織學(xué)習(xí)、 責(zé)任共同分擔(dān)等新型組織文化；在組織分工與流程方面,利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)再造政府的部門、層級(jí)分工與工作流程,建立整合性、快捷性的“ 電子政府等；Introspection and Exploration on Local Public Affairs and Its Pattern in Governance Dong Xiaoyu Abstract Since modern tim

37、es, under the dualistic theory on society affairs of mankind, we hold the hypothesis that private affairs belongs in autonomy of firms and citizens while public affairs is governed by government monopoly in view of its public property, The local public affairs has been governed by government monopol

38、y. But at present age around the world, the pattern of government monopolizing public affairs is besetting with unprecedented crises in governance. We must introspect the public property and the governance pattern of public affairs and explore the new thought about handling local public affairs. Key

39、 Words localpublic affairs;government monopoly; governance pattern ; new thought 行政學(xué)院公共治理教研部, 100044_ 1 參見汪玉凱 .公共治理根底問題爭(zhēng)論J.中國行政治理,2022.11 .19-23. 2 古希臘 亞里斯多德 .政治學(xué) M.吳壽彭譯 .:商務(wù)印書館 ,1965.48. 3 Taylor Michael .1987. The Possibility of Cooperation, New York: Cambridge University Press:1. 4 參見 英 亞當(dāng) 斯密 .國民財(cái)寶的性質(zhì)和緣由爭(zhēng)論 館,1974.252-25