農(nóng)村稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革

1、農(nóng)村稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革摘要農(nóng)村稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革如何既從現(xiàn)代國家角度和我國國情出發(fā)，又能適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，既能使自上而下的中央行政體制與地方基層社會(huì)治理構(gòu)造有效對(duì)接，又能把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成為有活力、有權(quán)威、有效能的一級(jí)政府，是需要深化研究的重大現(xiàn)實(shí)課題。首先，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國家行政體制中的重要地位與作用；其次，必須堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的核心指導(dǎo)作用，不斷擴(kuò)大基層民主政治建立；第三，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政制度和效勞體系，建立精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。關(guān)鍵詞后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制；公共財(cái)政；社會(huì)中介組織；黨的指導(dǎo)；村民自治從2022年1月1日起，中國農(nóng)民徹底辭別延續(xù)了260

2、0多年的“皇糧國稅，它標(biāo)志著我國“以農(nóng)養(yǎng)政時(shí)代的終結(jié)，正式步入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代。從世界興旺國家的情況看，越是地方基層政府，其行政管理體制愈具有多樣性、靈敏性、有限性、自治性等特征。因此，我國下一步如何從建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代國家的角度和國情出發(fā)，積極探究建立現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，使中央自上而下的行政體制與地方基層社會(huì)治理構(gòu)造實(shí)現(xiàn)有效的對(duì)接，努力把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立成為“有活力、有權(quán)威、有效能的一級(jí)政府，仍然是一個(gè)需要深化研究的重大現(xiàn)實(shí)課題。一、目前學(xué)術(shù)界在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革研究方法上的“認(rèn)識(shí)誤區(qū)近年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革這一熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，提出了“撤

3、銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、“鄉(xiāng)公所制、“縣政鄉(xiāng)派村治、“削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)或“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等等不同的政策主張。這不僅說明了人們對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是“弱化還是“強(qiáng)化、“行政化還是“自治化的根本判斷上存在嚴(yán)重的分歧與爭論，而且也顯示出人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的重要地位和根本功能認(rèn)識(shí)不清。追根溯源，問題的關(guān)鍵在于國內(nèi)學(xué)術(shù)界習(xí)慣運(yùn)用西方政治社會(huì)學(xué)中關(guān)于“國家社會(huì)二元對(duì)立的認(rèn)識(shí)范式來分析問題，試圖發(fā)現(xiàn)“市民社會(huì)或公民社會(huì)在中國的萌生，有意無意地遮蔽了現(xiàn)代國家政權(quán)的地位與作用。近年來，雖然一些中國學(xué)者運(yùn)用“現(xiàn)代國家政權(quán)建立理論注意到了“國家社會(huì)非均質(zhì)性的特點(diǎn)，但其整體論與實(shí)體論的理論品格仍然成為其致命的缺陷?？傊?，當(dāng)我們?cè)谟^察和研究中國

4、“鄉(xiāng)政村治二元治理構(gòu)造的將來開展趨勢(shì)時(shí)，僅靠“祖先崇拜即所謂“皇權(quán)不下縣和“單憑旁觀者或局外人支招行事即“過分強(qiáng)調(diào)民間力量是不現(xiàn)實(shí)的，而只有主體通過“他者視角反觀自身的“視閾剩余才有可能把握主體的“超在性，一切“外來語和主觀推斷終究是不能站穩(wěn)腳跟走好自己的路。歷史是沉重的，歷史又是不可選擇的。在一定意義上，我們透過傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村政治治理構(gòu)造的演變軌跡可以發(fā)現(xiàn)一些有價(jià)值的啟示。我國社會(huì)人類學(xué)家費(fèi)孝通先生提出，“中國鄉(xiāng)土社會(huì)的基層構(gòu)造是一種差序格局?；蕶?quán)政治在人民實(shí)際生活中，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的1P24-63，即“一方面是自上而下的皇權(quán)，另一方面是自下而上的紳權(quán)和族權(quán)，二者平行運(yùn)作，互

5、相作用，形成了皇帝無為而天下治的鄉(xiāng)村治理形式2P95-301。溫鐵軍教授把它概括為5個(gè)字即“國權(quán)不下縣，秦暉教授那么將其完好地概括為：“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳3(P3)。這些專注于“非國家觀，且以家族、宗族、村落、社區(qū)的內(nèi)在凝聚力為假設(shè)前提的“儒家文化決定論，不僅成為1990年代以來我國政治學(xué)界最為流行的話語，并且成為一些學(xué)者要求國家實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派、村治體制的歷史根據(jù)和理論支撐4P137-145。事實(shí)上，這種煞費(fèi)苦心去為“草根民主尋根或旨在“發(fā)現(xiàn)社會(huì)的純學(xué)理性分析，其本質(zhì)和核心都在于，無限地夸張和美化了“地方精英階層在輔佐國家治理傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中的地位與作用

6、，而忽略了隱藏其背后深層次的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。也就是說，傳統(tǒng)的地方精英理論過分側(cè)重于考察“皇權(quán)紳權(quán)之間的互動(dòng)關(guān)系，但卻無視了“國家/皇權(quán)地方精英/士紳鄉(xiāng)村社會(huì)/農(nóng)民這三者之間的“制度場域分析。正如馬克思、恩格斯晚年屢次強(qiáng)調(diào)指出，“根據(jù)唯物史觀，歷史過程中的決定因素歸根到底是現(xiàn)實(shí)生活的消費(fèi)和再消費(fèi)。否那么把理論應(yīng)用于任何歷史時(shí)期，就會(huì)比解一個(gè)最簡單的一次方程式更容易了5(P695-698)。在中國歷史上，“土地賦稅戶籍是三位一體的，任何一個(gè)環(huán)節(jié)上發(fā)生問題都會(huì)直接或間接地影響到國家政權(quán)穩(wěn)固與社會(huì)穩(wěn)定。因此，“地方上的精英階層主要靠其田產(chǎn)生活，并且將科舉考試作為進(jìn)身之階，這種帶有田園風(fēng)味和懷舊色彩的世界

7、觀在中國一直盛行不衰。當(dāng)天下太平、五谷豐收之時(shí)，朝廷、官府和百姓之間還可相安無事。但當(dāng)統(tǒng)治腐朽黑暗之時(shí)，政府利益與地方縉紳階層的利益就不可防止地分道揚(yáng)鑣。地方上的地主階層本能地要謀求私利，假如不加限制，這就會(huì)使百姓不堪重負(fù)而導(dǎo)致政權(quán)失去天命走向滅亡。官方呈報(bào)朝廷的外表文書實(shí)際上蘊(yùn)含了地主、官府與百姓這三者之間愈演愈烈的利益之爭6P295-301。換言之，在中國歷史上，“地方行政在總體上的收縮與在部分上的延伸是同時(shí)并存的兩種趨勢(shì)，不能強(qiáng)調(diào)一種而無視另一種，也不能單純地將地方精英的職能擴(kuò)張理解為是民治領(lǐng)域的擴(kuò)展與官治領(lǐng)域的退縮7。事實(shí)上，“士紳公共功能的一切擴(kuò)展并非都意味著某種獨(dú)立于國家的社會(huì)自主

8、性日增的長期趨向8?？偟目磥恚暗胤骄⒓仁菄覚?quán)利的向心力量，又是國家權(quán)利的離心力量，而國家權(quán)利既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社會(huì)的保護(hù)者，也是地方社會(huì)的掠奪者，而地方社會(huì)既是地方精英的權(quán)利根底，也是地方精英的權(quán)利制約7。根據(jù)馬克思主義的唯物史觀，所謂“社會(huì)是泛指基于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)絡(luò)起來的人群，是建立在一定經(jīng)濟(jì)根底的上層建筑共同構(gòu)成的整體，而“國家決不是從外部強(qiáng)加于社會(huì)的一種力量。國家也不像黑格爾所斷言的是倫理觀念的現(xiàn)實(shí)，理性的形象和現(xiàn)實(shí)。確切說，國家是從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量5(P170)。從外表上看，我國自秦漢至清末地方

9、基層行政建制都是停留在縣一級(jí)，但事實(shí)上“專制主義中央集權(quán)的國家政權(quán)對(duì)于鄉(xiāng)族社會(huì)仍具有潛在的無限的控制力9(P14)。因此，“無論在哪一個(gè)階段都談不上地方自治的民主體制，而集權(quán)專制與缺乏自治是兩千年以來中國文明的一大特色10(P2-24)。進(jìn)入20世紀(jì)的一百年，我國在“現(xiàn)代國家政權(quán)建立中出現(xiàn)了4種新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理形式：即清末至民國時(shí)期推行的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，中國共產(chǎn)黨建立的“議行合一制鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一制人民公社和“鄉(xiāng)政村治二元體制形式。但由于傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余根本無法支撐一個(gè)全面浸透窮鄉(xiāng)僻壤的龐大國家機(jī)器和現(xiàn)代工業(yè)體系，結(jié)果造成了國家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政時(shí)代的制度設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化

10、與政治上的民主化嚴(yán)重對(duì)立，致使我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制頻繁變動(dòng)且反復(fù)無常?？梢?，“現(xiàn)代國家政權(quán)建立并非一個(gè)自上而下的過程，而是一個(gè)國家與地方社會(huì)互相作用的過程，其結(jié)果通常為長期的社會(huì)演變過程所預(yù)先決定11。根據(jù)西方政治社會(huì)學(xué)者杜贊奇的解釋，成功的現(xiàn)代國家政權(quán)建立至少包括兩方面的含義，即“一方面，政府權(quán)利對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)方面的干預(yù)和控制逐漸加強(qiáng)；另一方面，在現(xiàn)代化的民族國家內(nèi)，公民的權(quán)利和義務(wù)也在逐步擴(kuò)大。在開展中國家，盡管政權(quán)更迭頻繁，但國家權(quán)利卻持續(xù)擴(kuò)張12P2。在中國，“整個(gè)20世紀(jì)，就是國家政權(quán)不斷下沉，向鄉(xiāng)村浸透，并將分散孤立的鄉(xiāng)村社會(huì)整合到國家體系的過程13。但由于農(nóng)業(yè)財(cái)政來源和財(cái)政才

11、能決定和制約著國家治理的根本格局和走向，也決定著傳統(tǒng)國家對(duì)鄉(xiāng)村治理格局的特性。所以，不管是晚清政府、國民黨政府，還是中國共產(chǎn)黨指導(dǎo)下的新政權(quán)，都不可能超越“以農(nóng)養(yǎng)政時(shí)代的兩大規(guī)律：一是所謂的“帕金森定律，即官僚機(jī)構(gòu)都具有自我繁殖和持續(xù)膨脹的一般規(guī)律性，而機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫是官僚機(jī)構(gòu)開展過程中慣有的通病；二是所謂的“黃宗羲定律，即歷代稅費(fèi)改革都是將雜費(fèi)歸并到正稅中征收，但每次合并稅費(fèi)后又會(huì)孳生出新的雜費(fèi)，反而會(huì)加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，最終形成了“積累莫返之害?？傊覈?0世紀(jì)以來建構(gòu)現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，“經(jīng)歷了新民主主義革命階段漫長的艱辛斗爭過程和劇烈戰(zhàn)爭的血與火的嚴(yán)峻考驗(yàn)，又經(jīng)歷了社會(huì)主義革命

12、和社會(huì)主義建立初級(jí)階段的曲折變化和不斷完善，最終形成了現(xiàn)行的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系。它同黨和國家政權(quán)組織一樣，是無產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物，是我國人民前仆后繼用鮮血和生命換來的偉大成果之一14p6。假如不理解這一點(diǎn)，那么就有可能對(duì)中國進(jìn)展新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革產(chǎn)生誤解，甚至迷失方向。二、如何建構(gòu)面向21世紀(jì)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制首先，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國家行政體制體系中的重要地位與作用。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家行政體系中最低一級(jí)的地方行政建制，是介于縣、村之間的中間層次，詳細(xì)表達(dá)著政府與農(nóng)民之間的分權(quán)關(guān)系。法國政治學(xué)家托克維爾指出，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自然界中只要有人類集聚就能自行組織起來的惟一結(jié)合體15P66。但是，“傳統(tǒng)

13、中國的村落，農(nóng)民歷來善分不善合。他們只知道自己的眼前利益，卻看不到長遠(yuǎn)利益，更看不到共同利益，所以不能在平等協(xié)商根底上建立起超過家庭的各種形式的經(jīng)濟(jì)結(jié)合體16P167。費(fèi)孝通先生早在1940年代就提出了，“鄉(xiāng)土中國要重建，必須有一個(gè)前提，那就是有一個(gè)為人民效勞的政府2P168。20世紀(jì)的百年史反復(fù)證明了這樣一個(gè)道理：誰抓住了農(nóng)民，誰就抓住了中國；誰丟掉了農(nóng)民，誰就丟掉了中國。中國共產(chǎn)黨成立85年來之所以從當(dāng)初50多名黨員且處在機(jī)密狀態(tài)的小黨，開展到如今成為一個(gè)擁有350多萬個(gè)基層黨組織、7000多萬名黨員且在13億人口大國執(zhí)政的大黨，關(guān)鍵就在于通過“制度型權(quán)利重新建構(gòu)了當(dāng)代中國農(nóng)村社會(huì)的權(quán)威構(gòu)

14、造，從而把“一盤散沙的廣闊農(nóng)民群眾組織起來。根據(jù)現(xiàn)代西方政治學(xué)的公共治理理論，實(shí)行地方基層政府的“善治，是建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)公共秩序的制度保障。從世界范圍看，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一種地方基層行政建制，已成為當(dāng)今西方興旺國家管理農(nóng)村基層事務(wù)的一種通行做法。如在美國，全國現(xiàn)有19429個(gè)小市鎮(zhèn)，16504個(gè)鄉(xiāng)，35052個(gè)特別區(qū)，13506個(gè)學(xué)校區(qū)，它們都是具有獨(dú)立法人地位的地方基層行政單位，但其轄區(qū)面積大小不一，人口也多少不等。像馬薩諸塞州的一個(gè)鄉(xiāng)，有的人口多達(dá)4萬人，有的還缺乏300人；紐約州的小市鎮(zhèn)，有的管轄面積僅為1平方千米，有的竟然到達(dá)400平方千米，人口從100人到幾千人多少不等。法國總?cè)丝趦H相當(dāng)

15、于中國的1/22，但該國也有36413個(gè)市鎮(zhèn)，平均每個(gè)市鎮(zhèn)面積僅為14平方千米，人口10萬以上的37個(gè)，2萬人以上的334個(gè)，1500人以下的3.5萬個(gè)，且大多都在300人左右17P395398。可見，這些西方興旺國家地方基層政府的設(shè)置，一般是從有利于行政和居民參與本地管理出發(fā)，綜合考慮了歷史、地理、民族諸因素，根據(jù)一個(gè)基層行政單位能否有效管理的地域、人口而確定，這充分表達(dá)了“人性化管理的靈敏性和變通性等特點(diǎn)。事實(shí)也說明了，國家行政權(quán)利的觸角伸得越深害處越多，將使基層活力泯滅甚至開展停滯，而地方行政區(qū)劃規(guī)模過大，又將導(dǎo)致政令不通，行政效率低下。因此，保持地方基層行政建制的適度規(guī)模，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代鄉(xiāng)

16、村社會(huì)有效治理和滿足基層公共需求的制度基矗然而，我國自上世紀(jì)50年代至今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的政權(quán)名稱、建制規(guī)模、管理體制等卻處于頻繁變動(dòng)之中。譬如，從1950年到1958年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量一下子由28萬個(gè)小鄉(xiāng)變成了2.6萬個(gè)大人民公社，平均每個(gè)公社管轄4615戶、接近2萬人口。再如，從1986年到1996年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量由91138個(gè)減少到45484個(gè)，村民委員會(huì)數(shù)量由94萬多個(gè)減少到74萬個(gè)，“如此大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡并沒有產(chǎn)生劇烈的社會(huì)震蕩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一起并稱為農(nóng)村改革的三大奇跡18P609。尤其是1998年以來，全國大多數(shù)省份都相繼開展以“并鄉(xiāng)、并村、并校和“減人、減事、減支為核心

17、內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，截至2022年9月30日，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少為37166個(gè)，平均每天撤并個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。假設(shè)照此開展下去，預(yù)計(jì)2022年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將減少到3萬個(gè)左右。此外，從1993年到2022年的10年間，全國村民委員會(huì)的數(shù)量由80.2萬個(gè)減少到65.8萬個(gè)，村干部人數(shù)由455.9萬人減少到259.2萬人。由此不難看出，“只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由還未成為民情，就易于被摧毀；但只要它被長期寫入法律之后，就能成為民情的一部分15P108。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.目前，我國總?cè)丝诘?3%、勞動(dòng)年齡人口的60%、老年人口的66%、少兒人口的70%仍然居住在農(nóng)村地區(qū)。假如如今就急于撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政建制，那么勢(shì)必將給廣闊農(nóng)

18、民群眾的消費(fèi)生活帶來很多費(fèi)事。事實(shí)上，“韓國新村建立運(yùn)動(dòng)之所以可以獲得成功，其中一個(gè)重要的原因在于充分發(fā)揮地方基層政府的作用。即每個(gè)村莊都指派一位地方政府官員，作為新村運(yùn)動(dòng)的外來革新指導(dǎo)人，作為村民與政府機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)者，來解決新村運(yùn)動(dòng)工程施行過程中出現(xiàn)的問題。而其主要目的是建立為村民自下而上的新農(nóng)村建立打下根底，從而使農(nóng)村以及村民與地方政府之間形成有效治理的基層組織體系和協(xié)調(diào)互動(dòng)的工作機(jī)制19P292193。總之，我國下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革的總體目的是“把農(nóng)村基層政權(quán)建立成為親密聯(lián)絡(luò)群眾，全心全意為人民效勞，可以有效地指導(dǎo)和管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的地方基層政府20。這就要求，必

19、須保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政地域的完好性，人口規(guī)模的適度性，管理層級(jí)的有序性，職能定位的科學(xué)性，機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性，人員編制的法律約束性，政權(quán)名稱的固定性和政府運(yùn)作程序的標(biāo)準(zhǔn)性等等。只有這樣，才能扎實(shí)穩(wěn)步地推動(dòng)我國社會(huì)主義新農(nóng)村建立。其次，必須始終堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的指導(dǎo)核心作用，不斷擴(kuò)大基層民主政治建立。綜觀世界，“一個(gè)國家實(shí)行什么樣的政治制度和政黨制度，是由該國的政治經(jīng)濟(jì)狀況、民族文化傳統(tǒng)和特定的社會(huì)歷史條件等共同作用的結(jié)果21。1998年10月，十五屆三中全會(huì)通過的?中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作假設(shè)干重大問題的決定?中明確提出，“黨管農(nóng)村工作是我們黨的一個(gè)傳統(tǒng)，也是一個(gè)重大原那么。擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，必須在黨

20、的統(tǒng)一指導(dǎo)下有步驟、有秩序地進(jìn)展，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的指導(dǎo)核心作用22P131。這一點(diǎn)是決不能模糊的。因此，進(jìn)一步完善“村民自治制度，必須克制兩種不良傾向：“一是否認(rèn)黨的指導(dǎo)，使村民自治工作放任自流；二是黨的組織不尊重法律規(guī)定的村民的民主權(quán)利和村委會(huì)的職權(quán)，包辦代替22P132。這二者之間的關(guān)系其實(shí)并不矛盾，關(guān)鍵在于加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村的指導(dǎo)方式和工作方法，使之成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方和整合鄉(xiāng)村社會(huì)政治力量的“龍頭組織。但近年來，我國一些地方存在著“甩包袱的思想，通過“管人、管賬、管工資的方法清退了大批的村組干部，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)村級(jí)組織的行政管理與控制，以致造成村干部“公職化的傾向日趨明顯，致使不

21、少地方出現(xiàn)了宗族權(quán)力、經(jīng)濟(jì)能人或黑社會(huì)組織擾亂村民委員會(huì)選舉的現(xiàn)象，有的地方甚至出現(xiàn)了“權(quán)利真空現(xiàn)象。而村級(jí)自治組織并不是行政主體，由于缺乏必要的財(cái)力保障，致使其在代理國家利益與行使農(nóng)民自治權(quán)利方面的功能必然不斷弱化、虛化甚至異化，由此動(dòng)搖了“村民自治的組織載體和存在基矗因此，我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到，“村莊是消費(fèi)性的和建立性的，只要真正表達(dá)了“村民自治的核心價(jià)值即讓農(nóng)民自由、自主、自治的活動(dòng)，擅長把分散的個(gè)體農(nóng)民自愿結(jié)成經(jīng)濟(jì)利益共同體，就能使基層黨組織具有凝聚力和親和力。第三，加快建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政制度和效勞體系，建立精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。我國下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革，更多涉及的是對(duì)整個(gè)

22、國民收入再分配、財(cái)稅制度、戶籍制度、農(nóng)民義務(wù)教育制度、農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)體制等深層次的改革，而不是寄希望于“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機(jī)構(gòu)、裁減人員這樣的低層次改革?！皻v史經(jīng)歷和現(xiàn)實(shí)存在的問題都說明了，中國農(nóng)民并不需要強(qiáng)加于他們身上的組織，但是需要他們可以進(jìn)退自由的互助性、效勞性組織，如各種各樣的合作社、聯(lián)絡(luò)全國的專業(yè)組織，可以反映農(nóng)民訴求的各種非政府組織，這些農(nóng)民自己的組織或有社會(huì)各團(tuán)體和志愿者參與的非政府組織，有的可以填補(bǔ)政府職能的某些空白，有的可以為農(nóng)民提供本錢更低、更優(yōu)質(zhì)的效勞23。而目前我國仍缺少界定各級(jí)地方政府“事權(quán)的法律法規(guī)，結(jié)果造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)所有上級(jí)政府部門交辦的事情，哪怕人力、財(cái)力不夠也要勉

23、為其難即“對(duì)上負(fù)責(zé)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)根本是靠農(nóng)民自己解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本無法履行其應(yīng)有的職能“即對(duì)下負(fù)責(zé)。這是我們?cè)诟脑?、?biāo)準(zhǔn)各級(jí)政府職能同時(shí)所要進(jìn)展的一項(xiàng)長遠(yuǎn)和重大的舉措。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)的測算，在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)每年需要3700億元才能維持合法生存，即使按總支出的70%計(jì)算，每年至少需要支出2590億元；而資金來源只有750億元，收支相抵后每年相差1840億元24。但在農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金累計(jì)為1643億元其中2001年為33億元，2002年為245億元，2022年為305億元，2022年為396億元，2022年為664億元，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)鄉(xiāng)村兩級(jí)組織

24、的資金缺口。因此，我國下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的重點(diǎn)是，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政制度和公共效勞體制及運(yùn)行機(jī)制，而不能要求縣鄉(xiāng)財(cái)政“自求平衡。同時(shí)，我國下一步應(yīng)主要通過培育和開展“第三部門來彌補(bǔ)“政府失靈和“市場失靈所留下的空白地帶，使之逐漸成為溝通國家與社會(huì)、政府與農(nóng)民之間的橋梁和紐帶。20世紀(jì)80年代以來，“下放權(quán)利，擴(kuò)大公民參與地方行政管理，使地方行政管理更加貼近公民，貼近實(shí)際，是西方興旺國家地方行政體制改革比擬普遍的一種做法。尤其是把地方行政管理納入市場競爭當(dāng)中，假如有的地方政府職能部門不能及時(shí)有效地為公民效勞，而其他社會(huì)團(tuán)體、甚至私人企業(yè)可以很好地提供這一效勞，那么中央政府就將停頓對(duì)地方政

25、府這一職能部門的撥款，而將相應(yīng)的款項(xiàng)撥給可以為公民提供良好效勞的社會(huì)團(tuán)體或私人企業(yè)25。如在德國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府除了維護(hù)轄區(qū)內(nèi)的公共治安及工程建立之外，管理電燈、 、自來水、公共汽車、煤氣、建造居民住宅、設(shè)置公園、博物館、圖書館、醫(yī)院、市嘗屠宰嘗學(xué)校、商店、劇院等亦都是其重要的活動(dòng)內(nèi)容。但是，這些地方公益事業(yè)和經(jīng)營性活動(dòng)根本是靠“第三部門去完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)視組織施行。再如法國，從總統(tǒng)、部長和市鎮(zhèn)各級(jí)政府負(fù)責(zé)人都比擬重視文化事業(yè)。市鎮(zhèn)政府一般都設(shè)置文化處，裝備處長1人，秘書及辦事員6名左右，他們?cè)敿?xì)負(fù)責(zé)市鎮(zhèn)的文化活動(dòng)協(xié)調(diào)工作。雖然各個(gè)市鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)程度各有差異，文化設(shè)施和文化活動(dòng)也不

26、盡一樣，但全國幾乎所有的市鎮(zhèn)均設(shè)置了文化中心、青年文化之家和群眾之家等專門開展文化活動(dòng)的機(jī)構(gòu)和陣地。而國家每年只拿出其中大約1%的財(cái)政預(yù)算支出，市鎮(zhèn)政府投入也只占9%以上，其余的經(jīng)費(fèi)來源都是民間和企業(yè)資金的投入。而目前我國農(nóng)村各種公共根底設(shè)施建立和公益事業(yè)開展主要靠各級(jí)政府和農(nóng)民群眾集資去完成，很少注意發(fā)揮“第三部門的重要作用，結(jié)果造成了開展速度緩慢、內(nèi)容單一、效勞質(zhì)量差等問題。截至2002年底，全國農(nóng)村各類新型專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織為28.7萬個(gè)，共接納會(huì)員1596.7萬人，僅占農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力3.48億人的5%左右，普遍存在著規(guī)模不大、覆蓋面孝實(shí)力薄弱、管理不標(biāo)準(zhǔn)、解體過于頻繁、穩(wěn)定性較差等問題26。很顯然，通過采取更加積極的政策措施，加快培育和開展農(nóng)村社會(huì)新型的中介組織和專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容和組成部分，也是扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建立的一項(xiàng)重要任務(wù)。參考文獻(xiàn)1費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國生育制度.北京:北京大學(xué)出版社，1998.2費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土重建A.費(fèi)孝通選集.天津:天津人民出版社