引入律師業(yè)務,為人民調解制度注入生機活力

1、 田希國海龍律師事務所摘要：隨著改革開放的深入，我國社會結構和社會關系發(fā)生了重大變革，社會糾紛的主體和內容日益多樣化、復雜化，我國傳統(tǒng)的人民調解制度已經難以適應經濟社會的發(fā)展。為了創(chuàng)新體制，增強活力，有效發(fā)揮人民調解制度的作用，有必要將律師業(yè)務引入人民調解活動。由執(zhí)業(yè)律師從事人民調解工作，可以優(yōu)化人民調解制度的組織結構，提高人民調解工作的質量，為人民調解制度注入生機活力。實現(xiàn)律師業(yè)務與人民調解制度的結合，最合理的方式是由政府通過招投標購買律師服務，由政府根據實際需要，有針對性地將律師服務用于滿足人民調解工作的現(xiàn)實需要。關鍵詞：人民調解律師業(yè)務政府購買律師服務承載中國法律文化的人民調解制度對化解

2、矛盾、平息紛爭、維護穩(wěn)定、促進和諧發(fā)揮了重要作用，曾被西方學者稱之為“東方經驗”，譽之為“東方一枝花”。但是隨著我國經濟社會的跨越式發(fā)展，各種利益關系被劇烈調整，社會糾紛不僅呈現(xiàn)增多趨勢，而且糾紛的主體和內容日益多樣化、復雜化，傳統(tǒng)的人民調解制度和現(xiàn)有的人民調解員隊伍已經不能適應社會發(fā)展的需要。人民調解的公信力今不如昔是個不容否認的事實，據統(tǒng)計人民調解委員會受理的糾紛總數(shù)與人民法院受理的一審民事案件總數(shù)的比例，已由上世紀80年代初的17：1下降為目前的約1.7：1。1如何讓“東方之花”再度綻放？面對現(xiàn)實，出路只有創(chuàng)新體制，大力提高人民調解員的法律素質。我們認為，將律師事務所的業(yè)務與由執(zhí)業(yè)律師充

3、當人民調解員，對提高人提高人民調解工作的質量，增強人民調解本文擬就律師介入人民調解工作的必人民調解委員會的工作對接，民調解員隊伍的整體素質，制度的生機活力具有重要意義。要性、可行性及律師介入人民調解工作的方式做初步探討。1人民調解:東方一枝花何時重新綻放，重慶日報2008年2月18日第2版人民調解委員會的任務是調解民間糾紛，并通過調解工作宣傳法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，教育公民遵紀守法，尊重社會公德。依據法律、法規(guī)、規(guī)章和政策進行調解是人民調解委員會的調解工作應當遵循的首要原則，人民調解員的法律素養(yǎng)和政策水平直接關系到人民調解工作的質量。人民調解委員會是村民委員會、居民委員會或者企業(yè)事業(yè)單位下設的

4、調解民間糾紛的群眾性組織，作為其主體的人民調解員基本是來自基層普通群眾，而非專業(yè)法律人才，人民調解員的法律知識水平和運用法律解決社會糾紛的技能普遍不高。上世紀80年代以前，我國法律不健全，老百姓法律知識欠缺，加之社會關系相對簡單，人們的收入較少，當事人對法律服務水平要求相對較低。發(fā)生爭議后，當事人往往愿意選擇無償?shù)娜嗣裾{解，而不是花錢到法院打官司。隨著改革開放的不斷深入，我國社會結構發(fā)生了深刻變化，隨之而來的是法制建設步伐的加快，尤其是在上世紀90年代以來，我國新的法律法規(guī)不斷推出，主流社會的司法理念也在不斷更新，而作為非法律職業(yè)群體的人民調解員隊伍整體素質的提升卻是相對緩慢，而且，由于人們權

5、利意識的增強和收入水平的提高，越來越多的當事人寧愿花錢聘請律師向法院起訴，也不愿選擇無償?shù)娜嗣裾{解，人民調解制度的公信力受到了前所未有地質疑。提高人民調解員隊伍的專業(yè)素質是人民調解事業(yè)面臨的迫切任務。歐美國家ADR的成功，原因不僅僅是在形式上借鑒了“東方經驗”更為重要的是，ADR在本質上是在訴訟程序之外，建立了由法官等法律職業(yè)群體調解民間糾紛的機制。要使人民調解辦理案件的質量達到與歐美ADR調解案件質量相當，必須使我國的人民調解員的法律職業(yè)素養(yǎng)達到與法律職業(yè)群體相當?shù)乃健＝刂惯_到2009年底，我國人民調解員579萬多人1，遠遠多于執(zhí)業(yè)律師16.6萬人的規(guī)模2，在短時間內把人民調解員整體隊伍的

6、法律素養(yǎng)提高到與法官、律師相李水：中華全國人民調解委員會第三屆理事會第三次會議工作報告，人民調解2010年第1期16頁截至2009年底，全國執(zhí)業(yè)律師16.6萬人，全行業(yè)從業(yè)人員22多萬人。資料來源新華網2010年02月15日09:34當?shù)乃讲痪哂鞋F(xiàn)實的可能性，作律師事務所的業(yè)務對接，此直接提升人民調解員隊伍法律素養(yǎng)。因此，有必要把人民調解委員會的工由執(zhí)業(yè)律師直接從事人民調解員工作，律師是法律職業(yè)群體，具有法律專業(yè)知識與職業(yè)技能，是“在野法曹”，是社會的法律工作者。在民眾心目中，律師具有較高的社會公信力，案件當事人雙方通過律師居中調解達成協(xié)議的可能性通常比普通人民調解員主持調解下實現(xiàn)和解的可能

7、性更大，而且和解結果的合法性更強，從而實際履行的比率通常會更高。如果引入一定數(shù)量規(guī)模的律師從事人民調解工作，無疑有助于人民調解工作質量的快速提升，有助人民調解制度目標的實現(xiàn)。律師制度的目的是通過律師的業(yè)務活動，維護當事人合法權益，維護法律正確實施，維護社會公平和正義，促進社會和諧；人民調解制度的目的通過依法調解社會糾紛維護社會穩(wěn)定，增進社會和諧。國家設立律師制度與人民調解制度的根本目的是一致的，律師執(zhí)業(yè)活動的非官方性質與人民調解活動的群眾性質是相通的；律師依法承擔一定公益性法律服務的義務，這與人民調解的公益性是一致的。律師業(yè)務與人民調解工作實現(xiàn)對接的具備制度基礎。律師職業(yè)與法官、檢察官職業(yè)同屬

8、于法律職業(yè)群體，但律師是社會的法律工作者，律師調解不具有官方身份，這與人民調解的民間性一致，因此，執(zhí)業(yè)律師以人民調解員身份從事案件的調解工作，可以顯著提高人民調解工作的質量，但又不會改變人民調解制度的群眾性質。律師是社會的法律工作者，律師業(yè)務水平的高低及業(yè)務量的大小取決于社會對律師評價的高低，也就是說律師需要社會資源。當前，律師之間在業(yè)務及收入分配極不公平，成功律師業(yè)務繁忙，苦于分身無數(shù)，不知名律師，尤其是執(zhí)業(yè)時間較短的新手律師，苦于案源匱乏，在為衣食無憂而憂。大多數(shù)律師業(yè)務收入集中在極少數(shù)成功律師手里，而大多數(shù)的普通律師只占有律師業(yè)務收入的極少數(shù)。多數(shù)普通律師的業(yè)務不足，具有拓展業(yè)務空間的強

9、烈需求，他們是充實人民調解力量的現(xiàn)實的人力資源。三、律師介入人民調解的理想模式是政府購買律師服務讓執(zhí)業(yè)律師從事人民調解工作可以采用多種方式，可以是無償?shù)?，也可以是有償?shù)?，可以是臨時的，也可以是常態(tài)的。但要從根本上提高人民調解員的業(yè)務素質和辦案質量，必須將律師參與人民調解制度化、常態(tài)化，使之成為一種穩(wěn)定的體制。實現(xiàn)律師業(yè)務與人民調 #解工作對接，應當注意以下問題：一）在律師事務所設人民調解機構不可行近年來，國家為了化解社會矛盾，減少社會對抗，減輕群眾訴累， #明確了行政機關和司法機關優(yōu)先使用調解方式處理案件爭議的職責，確立了人民調解、行政調解和司法調解三位一體的司法理念，并取得 #了顯著成效。為

10、此，有人設想給予律師事務所調解職責，在律師事務所設立專門的調解機構。我們認為這并不可取。從方便律師開展人民調解工作考量，最好的辦法是在律師事務所設立人民調解機構，但這在事實上行不通。律師是以法律服務作為謀 #人民調解委員會組織條例第十一條明確規(guī)定人民調解委員會調解民間糾紛不收費。律師事務所的營利性與人民調解委員會的公益性直接沖突。在律師事務所設立人民調解機構，調解員無論是由執(zhí)業(yè)律師擔任，還是由律師之外的人民調解員擔任，開展無償?shù)恼{解服務勢必減少律師的業(yè)務收入，因此一定會受到律師的抵制；如果律師在調解活動中生手段的職業(yè)，具有明顯的商業(yè)性，拋卻法律特性，律師就是商人，商人的本性就是謀求利益最大化。

11、人民調解是社會公益性活動， 究其歷史原因，一是為了便于群眾解決糾紛，二是出于中國特有的熟人社會這一文化背景。由爭議當事人都熟悉都尊重的具有一定名望的人士主持調解，這是人民調解制度存在并取得成功的重要條件。我國的律師事務所集中在城市，如果將人民調解組織設立在律師事務所，使其脫開展的是有償服務，則必定使人民調解失去其固有的公益性。人民調解組織一般是在城市社區(qū)和農村村民委員會下設， 離村社，不僅給當事人帶來路途上的不便，社會這一文化背景，不利于人民調解工作的順利進行。也會使調解工作脫離熟人二）由律師直接承辦人民調解案件不現(xiàn)實律師群體中不乏熱心公益人士，事實上，許多律師都有在爭議雙方當事人之間展開調解

12、，成功化解矛盾，無償提供法律服務的經歷。但律師靠公益活動畢竟不能養(yǎng)家糊口，我們沒有理由要求律師放棄商業(yè)性的業(yè)務活動，將精力投入從事公益性的人民調解工作之上。如果 沒有制度保障，僅僅依靠少數(shù)熱心公益的律師偶爾從事人民調解工作，律師的介入對人民調解工作的貢獻也就微不足道。（三）解決商業(yè)性與公益性矛盾的出路是政府購買律師服務解決律師業(yè)務營利性與人民調解工作公益性矛盾的最好辦法是政府購買律師服務，用以充實人民調解工作。具體而言，是由政府根據人民調解工作需要，確定由執(zhí)業(yè)律師以人民調解員的身份對當事人之間的爭議進行調解，政府根據律師完成調解工作的質量和數(shù)量合理支付律師報酬。公共服務是現(xiàn)代政府的基本職能之一

13、，政府購買律師服務用于公共消費，可以直接實現(xiàn)局部利益的平衡，維護社會穩(wěn)定。政府購買律師服務無償提供給城市社區(qū)和農村的人民調解委員會，可以讓從事人民調解工作的律師得到報酬，使之成為人民調解員隊伍相對穩(wěn)定的成員，優(yōu)化基層調解組織人員配置，提高了調解服務質量水平，有效解決律師業(yè)務有償性與人民調解工作無償性之間的矛盾。2009年深圳市福田區(qū)人民政府對此曾經做過嘗試，并為我們提供了成功的經驗1。四、對政府購買律師服務加強人民調解工作的幾點建議由政府購買律師服務，并不意味著政府財政負擔加重。為了應對越級上訪、突發(fā)性群體事件等不穩(wěn)定因素，各級政府每年都要付出巨大的經濟代價。政府“花錢買穩(wěn)定”早已是公開的秘密

14、，以遼寧省為例，2009年遼寧省投入維護社會穩(wěn)定專項資金高達223.2億元劉偉李亞男：政府購買服務引入律師參與調解深圳特區(qū)報2009年8月12日A10版霍仕明：2009年遼寧投入維護社會穩(wěn)定專項資金223.2億元中國新聞網2010-02-2210:34:07。如果政府將維護穩(wěn)定資金的一部分用于購買律師服務，通過有效減少不穩(wěn)定因素，增進社會和諧，不僅可以減少政府為維護穩(wěn)定的事后性支出，節(jié)省資金，還有助于提供政府公共管理水平，提升政府形象，可謂一舉多得，事半功倍。根據律師業(yè)務和人民調解工作的特點，我們對政府購買律師服務提出如下建議：（一）用公開招投標方式統(tǒng)一采購現(xiàn)實中可以通過人民調解方式解決的民間

15、糾紛多種多樣，將所有的調解案件都交由執(zhí)業(yè)律師完成既無必要，也不可能。政府應當針對基層人民調解組織需要調解糾紛案件的數(shù)量、務能力欠缺程度等因素，選擇專業(yè)性強，調解難度大的某類案件，或者是糾紛發(fā)生較多、較為集中的領域，確定招標項目，再把招投標購買到的律師服務用作人民調解工作的必要補充。政府按照實際需要，按照公開、公正、透明原則向律師事務所公開招標，由最能滿足工作需要的律師事務所中標。師服務，政府可以最少的財政支出獲得最佳的律師服務。（二）用合同約定的方式明確使用政府與中標的律師事務所簽訂服務合同，雙方的權利和義務，確定政府對律師從事人民調解工作的具體任務、質量要求、服務的期限、支付報酬的標準、雙方

16、的違約責任等事項。做到權責分明，目標清晰，確保律師服務滿足人民調解工作的需要。（三）用實際的工作效果科學評價政府應當制定科學的可以用數(shù)字衡量的律師服務評價指標，以調解協(xié)議履行率、當事人的滿意程度、案件爭議金額、當事人的人數(shù)等指標考評律師服務的工作數(shù)量與質量。實際工作效果，決定是否與律師事務所續(xù)簽服務合同，種類以及人民調解員業(yè)通過招投標購買律在服務合同當中，約定比如政府通過考評律師服務的以及是否變更增加對律師事務所的服務要求，高。政府通過購買律師事務所的法律服務，作中長期存在的人員不足和服務質量不高的問題。由此不斷促進人民調解工作質量的提可以有效解決人民調解工有助于將大量社會 矛盾解決在基層，化解在萌芽狀態(tài)，維護社會的長治久安。而且，這 通過制度創(chuàng)新，事項律師業(yè)務與人民調解工作的有機結合，這一制度必定會重新煥發(fā)生機。D參考文獻種“以事定費，府公共管理水平。D養(yǎng)事不養(yǎng)人D”模式，可以優(yōu)化政府行政職能,提高提高政人民調解是最具有中國特色的社會主義司法制度，我們相信只要1秦國榮.人民調解制度的現(xiàn)代意義分析J.新疆