當(dāng)前農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的法律問題及解決途徑

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3、lating network protection facilities當(dāng)前農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的法律問題及解決途徑目前，隨著我市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，村民因土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛不斷增多，自最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋（以下簡稱：解釋）公布實(shí)施以來，我院先后萬章云訴彭州市天彭鎮(zhèn)愛國村村民委員會等四起案件。另外，還有幾起當(dāng)事人到法院信訪。這些案件涉及人數(shù)眾多，法院最終也難以兌現(xiàn)，成為一體化進(jìn)程中的一大矛盾。 一、當(dāng)前農(nóng)村土地征地補(bǔ)償費(fèi)案件增多的原因 一是農(nóng)村土地現(xiàn)狀比較混亂是糾紛產(chǎn)生的歷史性根源。建國以來，我國土地政策一直處于多變的不穩(wěn)定狀態(tài)。如農(nóng)業(yè)學(xué)大寨時(shí)

4、期，鼓勵農(nóng)民開荒，有的村社在別的村社開荒，當(dāng)時(shí)未明確所有權(quán)，當(dāng)所開荒的土地被占時(shí)，村社之間為補(bǔ)償問題便發(fā)生矛盾。二是土地的本質(zhì)屬性與法律、政策的不協(xié)調(diào)是糾紛產(chǎn)生的法制性根源。三是農(nóng)民利益分化是糾紛產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性根源。我國人地矛盾十分突出，現(xiàn)階段首當(dāng)其沖的表現(xiàn)就是土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件的增多。 二、目前審理農(nóng)村土地征地補(bǔ)償費(fèi)案件的主要類型 當(dāng)前，產(chǎn)生的糾紛主要是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配，然而有資格才有權(quán)利，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)問題是農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件的核心問題，從我院受理的系列案件來看，大致分為以下幾種類型： （一）外來戶的土地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)被剝奪。外來戶落戶本地原因很多，平時(shí)與當(dāng)?shù)?/p>

5、村民相安無事，但在涉及利益分配時(shí)，當(dāng)?shù)卮迕裢M(jìn)行排斥。例如原告鄧少仙等五人訴彭州市天彭鎮(zhèn)花龍村4社土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，五原告于1981年舉家遷入原清平鄉(xiāng)花龍村4社，分得3.2畝承包地。但四社在分配土地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，卻以原告是外來戶拒絕分給。 （二）農(nóng)民輪換工的土地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)被剝奪。農(nóng)民輪換工是國家在特定時(shí)期的政策產(chǎn)物，農(nóng)民往往認(rèn)為輪換工有別于農(nóng)民，不同意按集體經(jīng)濟(jì)組織成員對待。劉光興、李萬益訴彭州市致和鎮(zhèn)四方村村民委員會土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，劉光興、李萬益均系輪換工，村委會認(rèn)為他們喪失了農(nóng)民資格，不同意支付分配款。 （三）新落戶的土地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)被剝奪。當(dāng)事人基于各種原因，或通過一定關(guān)系遷入，但

6、村民卻不認(rèn)同。例如原告劉春梅即屬此類，劉春梅生于1987年7月18日，后由其親屬收養(yǎng)。1999年8月，劉春梅又回到出生地致和九江村，并落戶到該村3社。村民認(rèn)為劉春梅的落戶是以新生兒的名義，其行為違法，故全體村民討論一致同意不分與以糧計(jì)息的分配款。 （四）土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案公布前，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失是否仍享有分配權(quán)。土地征用時(shí)間跨度較長，在具體分配時(shí)有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格可能喪失，分配權(quán)的界定眾說不一。例如原告萬章云的父母生前均系彭州市天彭鎮(zhèn)愛國村6社的村民，從1992年起至2002年愛國村6社的土地陸續(xù)被征用，1999年、2002年9月原告萬章云的父母先后死亡，2004年12月24日，

7、愛國村6社確定了土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案時(shí)以原告的父母已死亡為由，認(rèn)為不享有分配權(quán)。 （五）士官服役期間的分配權(quán)。對農(nóng)村青年應(yīng)征入伍，戶口未變動，仍是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享受相應(yīng)的土地補(bǔ)償分配權(quán)不容置疑。但當(dāng)農(nóng)村青年成為士官時(shí)，農(nóng)村戶口成為城鎮(zhèn)戶口。當(dāng)士官服役期滿后，作為原籍是農(nóng)村的士官可能回到原籍當(dāng)農(nóng)民。但在服役期間，特別服役較短的三級士官是否享有土地補(bǔ)償分配權(quán)，也是當(dāng)前分配糾紛的一類。 （六）在校大學(xué)生的分配權(quán)。農(nóng)村學(xué)生考上大學(xué)后，農(nóng)村戶口便遷到大學(xué)所在地，農(nóng)村學(xué)生是似乎不再具有農(nóng)民身份，但是我國就業(yè)政策已發(fā)生根本變化，大學(xué)生不再包分配。農(nóng)村大學(xué)生同樣存在畢業(yè)就失業(yè)的情形，完全可能回到原籍成為

8、新農(nóng)民。但在校期間農(nóng)村大學(xué)生是否享有土地補(bǔ)償分配權(quán)，各地作法不一，糾紛時(shí)有發(fā)生。 三、當(dāng)前農(nóng)村土地補(bǔ)償糾紛應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)法律問題 土地補(bǔ)償問題涉及群體眾多，少則一個(gè)社，多則一個(gè)村的村民，處理不好還可能產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。有的問題是歷史問題，有的問題是政策引起的，我們從相關(guān)法律法規(guī)的立法旨意出發(fā)，提出了解決此類問題的基本辦法和標(biāo)準(zhǔn)，以統(tǒng)一對該類案件的認(rèn)識。 一是人民法院是否應(yīng)當(dāng)依法受理土地補(bǔ)償費(fèi)糾紛案件。解釋第一條第四項(xiàng)規(guī)定“承包地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”。此類問題又可具體分為：一、集體經(jīng)濟(jì)組織成員是否享有參與征地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)利；二、集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間對土地補(bǔ)償費(fèi)具體數(shù)額發(fā)生爭議

9、。此兩種情況從解釋中可以看出，第一類應(yīng)按第二十四條的規(guī)定處理，而第二類按照第一條第三款規(guī)定的：集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)分配數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。 二是集體經(jīng)濟(jì)成員資格標(biāo)準(zhǔn)如何確定。按照解釋的第二十四條、土地管理法第四十七條、土地管理法實(shí)施條例第二十六條等規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)分配以征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)是否享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為構(gòu)成享有分配權(quán)的主要要件。審判實(shí)踐中，法院在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)上主要有兩種模式。一是戶籍主義模式。二是戶籍加義務(wù)結(jié)合模式。我們認(rèn)為，第二種模式較合理。 三是特殊群體人員集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格如何確定。在一些特殊群體人員的集體經(jīng)濟(jì)組織成

10、員資格確認(rèn)上無法用上述標(biāo)準(zhǔn)確定。對特殊群體人員的成員資格問題處理上應(yīng)從尊重集體經(jīng)濟(jì)組織習(xí)慣和合理合法兩個(gè)方面考慮。1、對三級士官以下服役軍人和在校學(xué)生，特別是因讀書遷口的大學(xué)生，集體經(jīng)濟(jì)組織一般將其視為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。2、對未成年和超生子女，只要其父母其中有一人具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，并隨其父母在本集體經(jīng)濟(jì)組織生活的，未成年和超生子女不管其辦沒辦戶籍登記，應(yīng)視為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。3、對輪換工，我們認(rèn)為應(yīng)按其繼受對象的身份來認(rèn)定，與他對換人員原有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的，輪換回來的人員就應(yīng)具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。4、對盡義務(wù)但戶籍不在本集體經(jīng)濟(jì)組織的人員，這部分人員主要是個(gè)別因結(jié)婚進(jìn)的女婿

11、或媳婦，可以不視為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。 四是認(rèn)定參與土地補(bǔ)償費(fèi)分配的集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。參與土地補(bǔ)償費(fèi)分配的集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)該有時(shí)間限制，這個(gè)時(shí)間應(yīng)是征地補(bǔ)償安置方案確定的時(shí)間，在這個(gè)時(shí)間具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人才能享有分配權(quán)利，在這之后成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人不應(yīng)參加分配。 五是集體經(jīng)濟(jì)組織成員死亡后的補(bǔ)償費(fèi)收益能否繼承。我們認(rèn)為在征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人在土地補(bǔ)償費(fèi)分配前死亡的，才有補(bǔ)償費(fèi)收益份額保留和繼承，在安置方案確定前死亡的成員不能保留補(bǔ)償費(fèi)收益份額，補(bǔ)償安置方案確定時(shí)具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人在補(bǔ)償費(fèi)分配后死亡的也不發(fā)生份額保留的問題。 六是集

12、體經(jīng)濟(jì)組織“村規(guī)民約”效力如何認(rèn)定。在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定和具體分配上，多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織都通過村民會議等形式制定了“村規(guī)民約”，對這方面的內(nèi)容予以了規(guī)定，并多年按此操作。對“村規(guī)民約”內(nèi)容部分違法，部分合法的情況，在案件審理和裁判中可以對合法的部分內(nèi)容予以支持。 七是村民小組能否作為土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件的被告。村民小組有權(quán)經(jīng)營、管理集體所有土地，可以討論決定土地補(bǔ)償費(fèi)分配。實(shí)踐中國土局征用土地很多時(shí)候也是以村民小組為單位的。從而村民小組與土地及相應(yīng)權(quán)益聯(lián)系極為緊密，由其作被告，有利于糾紛的及時(shí)有效解決。 八是村民遷入戶口時(shí)限制分配權(quán)利的承諾如何認(rèn)定。實(shí)踐中存在個(gè)別村民為了把戶口遷入集體經(jīng)

13、濟(jì)組織，在辦理戶口遷移手續(xù)時(shí)以口頭或書面形式承諾不享受有關(guān)分配權(quán)利。作了此種承諾的村民事后常以當(dāng)時(shí)是為了達(dá)到遷戶口目的所作的不真實(shí)意思表示反悔，并要求法院認(rèn)定該承諾無效。此種承諾一般應(yīng)認(rèn)定為對分配權(quán)利的放棄，是民法上的權(quán)利處分行為。 四、農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)分配法院難以破解的難題 農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件涉及社會穩(wěn)定，作為原告而言可能僅一戶農(nóng)戶而已，作為被告也可能僅是一村或一社，但涉及的利益群體就是一村或一社數(shù)百或上千農(nóng)民，法律調(diào)整的糾紛隱含的人數(shù)眾多。我們認(rèn)為在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程中，對該類糾紛應(yīng)以行政處理為主。 一、慎重受理農(nóng)村土地補(bǔ)償糾紛。我們對農(nóng)村土地補(bǔ)償糾紛涉及的法律問題進(jìn)

14、行了理性的分析，可以說思路清楚，案件審理也不存在任何法律障礙。但對于這起矛盾易于激化，對立人群較多的訴訟，法院最終難以徹底破解。一是這類糾紛由來已久。從我院受理的前述案件看，這類糾紛短則幾年，長則數(shù)十年。有的是政策不明形成的，有的是農(nóng)民自身狹隘的個(gè)人利益觀形成，司法的介入將打破原有的利益格局，法院將成為口誅的對象。二是司法救濟(jì)難以取得實(shí)效。保護(hù)弱勢群體是司法的原則，要使這種救濟(jì)得以實(shí)現(xiàn)就必須執(zhí)行兌現(xiàn)。但農(nóng)村土地補(bǔ)償糾紛往往是分配之后，農(nóng)民才提起訴訟。農(nóng)民已將土地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行了分配，村、社又是空架子，法院執(zhí)行不可能再到每戶農(nóng)戶家中收取，也無法收取，法院執(zhí)行不可能滿足權(quán)利人的要求。這樣就形成了權(quán)利找

15、法院要補(bǔ)償費(fèi)，當(dāng)?shù)厝罕娬J(rèn)為法院多管理閑事，法院兩頭不取好的境地。三是這類糾紛政策性較強(qiáng)。農(nóng)村土地補(bǔ)償糾紛看起來僅是補(bǔ)償費(fèi)的分配，但其中隱藏著較強(qiáng)的政策，如輪換工問題，各地做法不一，法院無論是支持與否都可能帶來一定的沖擊，影響社會穩(wěn)定。因此，涉及此類糾紛一定要慎重受理，至少應(yīng)當(dāng)有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)。 二、正確把握村民意思自治。農(nóng)村土地補(bǔ)償問題一般都通過村民大會，由村民表決分配方案，人民法院對村民意思要堅(jiān)持不告不理的原則，不主動介入村民自治糾紛；堅(jiān)持合法性審查的原則，不審查和判決干預(yù)其是否合理、是否合乎科學(xué)性等依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)；堅(jiān)持法律效果和社會效果相統(tǒng)一的原則，要化解矛盾糾紛，促進(jìn)安定團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切忌方法簡單、粗暴。 三、強(qiáng)化行政解決此類糾紛的力度。行政介入比司法介入更加積極主動，也更靈活。政府各級部門應(yīng)當(dāng)在解決土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛過程中發(fā)揮積極主導(dǎo)的作用，嚴(yán)格對村規(guī)民約的審查把關(guān)，建立健全對承包經(jīng)營權(quán)、土地征用補(bǔ)償費(fèi)用等相關(guān)權(quán)益的分配的監(jiān)督機(jī)制，當(dāng)此類矛盾糾紛發(fā)生時(shí)，政府部門更是責(zé)無旁貸地要起到