安體富：公共服務均等化,理論、問題與對策

1、安體富：公共服務均等化，理論、問題與對策 2005年10月11日中共十六屆五中全會通過的中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議要求，要“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展”。2006年10月11日中共十六屆六中全會通過的中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定進一步提出，“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化?！?007年10月15日胡錦濤在中共十七大的報告中，再一次提出，要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系?！惫卜站然瘑栴}已成為當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展

2、中，特別是財政領(lǐng)域中的一個重要熱點問題。 一、公共服務均等化的若干理論問題 （一）公共服務的涵義與分類 1. 公共服務的涵義。在研究公共服務的涵義時，主要應從以下兩個角度進行分析：（1）公共服務屬于服務范疇，因此，首先要弄清何為服務？從經(jīng)濟學角度看，服務是相對于生產(chǎn)來說的。根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的劃分，三次產(chǎn)業(yè)分為，第一產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)是工業(yè)和建筑業(yè)，這兩個產(chǎn)業(yè)是物質(zhì)資料的生產(chǎn)部門，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品具有實物形態(tài)。第三產(chǎn)業(yè)屬于服務行業(yè)，不生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品，只提供勞務服務，因此，服務亦稱勞務，即不以實物形式而以提供活勞動的形式滿足人們的某種特殊需要。在我國，第三產(chǎn)業(yè)即服務行業(yè)又可分為四個層次：第一層次是流通部

3、門，包括交通運輸、郵電通訊、商業(yè)、飲食、物資供銷和倉儲業(yè)等；第二層次是為生產(chǎn)和生活服務的部門，包括金融、保險、房地產(chǎn)、公用和居民服務業(yè)等；第三層次是為提高科學文化水平和居民素質(zhì)服務的部門，包括教育、文化、廣播電視、科學、衛(wèi)生、體育和社會福利事業(yè)等；第四層次是為社會公共需要服務的部門，包括國家機關(guān)、政黨、社會團體，以及軍隊和警察等。（2）公共服務屬于公共物品范疇。公共物品和服務與私人物品和服務相對應。按照薩繆爾森給出的定義，純公共物品是指這樣的物品：每個人消費這種物品不會導致他人對該物品消費的減少。公共物品具有兩個基本特征：消費的非競爭性與受益的非排他性。這里的公共物品，包含著公共服務的內(nèi)容，區(qū)

4、別只在于，生產(chǎn)領(lǐng)域的公共物品是有形的，而服務領(lǐng)域的公共物品則是無形的。因此，有關(guān)公共物品的分析也適用于公共服務。與公共服務相對應的是私人服務。私人服務通過市場來提供，公共服務則主要由政府來提供。有些服務是介于公共服務與私人服務之間的準公共服務，既可以私人通過市場提供，也可以由政府提供，還可以由私人和政府共同提供。這里所講的“提供”，是指“掏錢”，由誰掏錢就是由誰提供，政府提供，主要是通過財政支出來實現(xiàn)的。通過上述兩方面的分析，可以看出公共服務的內(nèi)容，既包括第三產(chǎn)業(yè)中的第四層次，即國家機關(guān)通過直接提供勞務為社會公共需要服務，也包括政府通過財政支出向居民提供教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公

5、共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的服務。 2. 公共服務的分類：基本公共服務和一般公共服務。什么是基本公共服務？這有各種不同的理解。一種觀點認為，所謂基本公共服務，是指直接與民生問題密切相關(guān)的公共服務。中共十六屆六中全會關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定中，把教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等列為基本公共服務，就屬于這種情況。另一種觀點認為，基本公共服務，應是指純公共服務，因此不能籠統(tǒng)地講文化、教育、科學、衛(wèi)生、社會保障等是基本公共服務，只能提其中的義務教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科學研究、公益性文化事業(yè)和社會救濟等，屬于基本公共服務。還有一種觀點認為，基本公共服務

6、是一定發(fā)展階段上最低范圍的公共服務?！爸附⒃谝欢ㄉ鐣沧R基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，所必需提供的公共服務，其規(guī)定的是一定階段上公共服務應該覆蓋的最小范圍和邊界?！?筆者認為，基本公共服務，應該是指與民生密切相關(guān)的純公共服務。除去基本公共服務以外的服務，都屬于一般公共服務，如行政、國防、高等教育、一般應用性研究等。 （二）均等化的涵義與目標 1. 均等化的涵義?！熬然?，就字面理解包含均衡、相等的意思，而均衡有著調(diào)節(jié)、平衡的過程，最后達到相等。當然，這里的相等，只能是大體相等，不可能絕對相等。均

7、等的內(nèi)容包含兩個方面：一是居民享受公共服務的機會均等，如公民都有平等享受教育的權(quán)利。二是居民享受公共服務的結(jié)果均等，如每一個公民無論住在什么地方，城市或是鄉(xiāng)村，享受的義務教育和醫(yī)療救助等的公共服務，在數(shù)量和質(zhì)量上都應大體相等。相比之下，結(jié)果均等更重要。 2. 均等化的標準。有三種理解：一是最低標準，即要保底?！耙粋€國家的公民無論居住在哪個地區(qū)，都有平等享受國家最低標準的基本公共服務的權(quán)利?！?“這個均等化我理解就是要托一個底，是政府應該提供的諸如普及義務教育、實施社會救濟與基本社會保障這類東西，對其應該保證的最低限度的公共供給，必須由政府托起來。” 二是平均標準。即政府提供的基本公共服務，應達

8、到中等的平均水平。三是相等的標準，即結(jié)果均等。這三個標準并不完全矛盾，實際上這是一個動態(tài)的過程，在經(jīng)濟發(fā)展水平和財力水平還不夠高的情況下，一開始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標是實現(xiàn)結(jié)果均等。當然，要做到結(jié)果大體均等，政府的供給成本，就不能是均等的。例如，澳大利亞的均等化目標是“每個社會成員都能享受大體均等的公共服務”，由此，政府為不同地區(qū)提供公共服務的成本是極不相同的。假定政府提供均等的醫(yī)療急救服務，接到一個急救電話，悉尼是派急救車30分鐘內(nèi)到場，北方領(lǐng)地是發(fā)急救飛機也30分鐘內(nèi)到場， 結(jié)果均等化了，但成本有時候差的不是幾倍、幾十倍，而可能是上百倍之巨。 公共服務均等化，或

9、者說基本公共服務均等化的終極目標是應當使人與人之間所享受到的基本公共服務的均等化。由于個人總是處于某個地區(qū)或城市和鄉(xiāng)村之間，因此，為了實現(xiàn)這一終極目標，可以階段性地通過實現(xiàn)地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間基本公共服務的均等化，進而實現(xiàn)人與人之間的基本公共服務的均等化。目前，學術(shù)界關(guān)于公共服務均等化問題研究的文獻，大多都是從地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的公共服務均等化的角度來談的，因此，公共服務均等化應當包括地區(qū)之間的均等，城鄉(xiāng)之間的均等和人與人之間的均等。 （三）均等化的理論基礎(chǔ)：福利經(jīng)濟學和公共財政的重要特征 20世紀20年代，英國經(jīng)濟學家庇古開創(chuàng)了福利經(jīng)濟學的完整體系。為實現(xiàn)福利最大化的目標，庇古考慮到兩個問題：

10、一是個人實際收入的增加會使其滿足程度增大，二是轉(zhuǎn)移富人的貨幣收入給窮人會使社會總體滿足程度增大。據(jù)此，他提出了兩個基本命題:國民收入總量越大，社會經(jīng)濟福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會經(jīng)濟福利也就越大。庇古的這項貢獻對公共服務均等化起到了基礎(chǔ)性的影響。由于公共服務也是由國民收入形成，因此對公共服務的分配能對國民收入的分配起到重要作用，能夠增進社會福利，促進社會福利最大化，特別是政府財政收入占GDP比例較高的時候。公共服務資源一般由政府掌握，主要由政府通過財政支出等手段予以配置，如果出現(xiàn)配置失當?shù)那闆r仍然要由政府自身來糾正。庇古國民收入均等化思想對公共服務均等化具有啟示性意義，政府應當通過

11、公共服務均等化來實現(xiàn)全社會福利最大化。 公共性是公共財政的本質(zhì)特征，這是因為，政府是整個社會的代表，政府的財政收入來自于全體社會成員，因而，公共財政支出也必須用于全體社會成員，即要求政府必須對所有經(jīng)濟主體和社會成員提供“一視同仁”的服務。在“一視同仁”的政策下，政府及其公共財政在為社會提供服務的過程中，對所有的社會成員應該是公平對待的。而在“區(qū)別對待”的政策下，政府及其公共財政實際上只著眼于和偏重某些經(jīng)濟成分、某些社會集團和少數(shù)乃至個別社會成員的利益。政府為社會提供服務時的“一視同仁”，是具體通過公共收入、公共支出和轉(zhuǎn)移支付制度來實現(xiàn)的。 二、我國公共服務均等化中存在的問題 在分稅制的條件下，

12、公共服務均等化的實現(xiàn)機制主要包括三個方面的內(nèi)容：建立公共服務型政府，完善公共財政制度；合理劃分各級政府的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系；建立均等化的轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國在這些方面都存在不少問題。 （一）公共服務型政府仍未建立，公共財政制度仍未完善 1. 政府用于公共服務方面的投入不足。目前我國的政府職能轉(zhuǎn)型滯后，尚未實現(xiàn)由“經(jīng)濟建設(shè)型政府”向“公共服務型政府”的轉(zhuǎn)型，政府的“缺位”與“越位”狀況并存，突出表現(xiàn)在，用于公共服務方面的投入嚴重不足。義務教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研和公益性文化事業(yè)，是公共服務最典型的項目，政府最應該擔負起提供這部分公共服務的責任。而從1993年以來的政府支出情況來看，政府對這方面投入

13、的力度不夠大。表1的一組數(shù)據(jù)較能體現(xiàn)這種情況：表1 國家財政支出總額及部分支出項目占比情況 單位：億元、財政支出總額基本建設(shè)支出基本建設(shè)支出占總支出比例行政管理費行政管理費占總支出比例文教、科學、衛(wèi)生支出文教科衛(wèi)占總支出比例19934642591.9312.75535.7711.54957.7720.6319945793639.7211.04729.4312.591278.1822.0719956824789.2211.57872.6812.791467.0621.5019967938907.4411.431040.813.111704.2521.47199792341019.511.0411

14、37.212.321903.5920.621998107981387.712.851326.812.292154.3819.951999131882116.616.051525.711.572408.0618.262000158872094.913.191787.611.252736.8817.232001189032510.613.282197.511.633361.0217.78200222053314314.252979.413.513979.0818.042003246503429.313.913437.713.954505.5118.282004284873437.512.07405

15、9.914.255143.6518.06資料來源：中國統(tǒng)計年鑒2005 從表中可以看出，基本建設(shè)支出占國家財政支出總額的比例始終保持在12左右的水平（這部分支出大量地反映在預算外），沒有呈現(xiàn)較大幅度的下降；行政管理費占國家財政支出總額的比例，1978年為4.71，1993年為11.54，2004年上升到14.25；文教科衛(wèi)支出占國家財政支出總額的比例不僅沒有增大，反而從1993年的20.63下降至2004年的18.06。由此，可以看出政府對基本的公共服務的投入比重過低。 2地區(qū)間和城鄉(xiāng)間公共服務差距懸殊。嚴格意義上的公共服務均等化,是指向全國各地的居民提供在使用價值形態(tài)上大體相同水平的公共服務

16、。 我國地區(qū)差距較大，提供同樣使用價值的公共服務，其所面臨的成本是不一樣的。尤其對于我國西部地區(qū)，提供與東部地區(qū)同樣的公共服務，其所需要的成本往往是更多的。因此，在我國目前情況下，為使公共服務均等化，應當使西部地區(qū)的人均財政支出比東部更大才能滿足均等化的要求。下面選取1995年2004年全國各地區(qū)的人均財政收入和財政支出的數(shù)據(jù)來看地區(qū)間的差距情況，同時選取變異系數(shù)這個指標來對差距情況加以衡量（其中：變異系數(shù)全國各地區(qū)人均財政收入（或支出）的標準差/全國各地區(qū)人均財政收入（或支出）的均值。變異系數(shù)用來衡量全國各地區(qū)人均財政收入（或支出）的變異程度。變異系數(shù)的值越大，則全國各地區(qū)人均財政收入（或支

17、出）的變異程度越大，即全國各地區(qū)人均財政收入（或支出）差距越大；反之，則全國各地區(qū)人均財政收入（或支出）差距越小。 圖1描述了1995年2004年全國各地區(qū)人均財政收入和支出的變異系數(shù)變化情況。從中可以看出，在中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付后，全國各地區(qū)人均財政支出的差距不僅沒有呈現(xiàn)減小的趨勢，反而地區(qū)間的差距在不斷拉大。也就是說，如果考慮到提供同樣使用價值的公共服務所面臨的成本問題，實際的公共服務差距比人均財政支出反映的差距還要大得多。圖1 1995年2004年全國各地區(qū)人均財政收入和支出的變異系數(shù)變化情況 事實上，通過選取部分公共服務項目的人均支出額來看，東部，中部和西部的公共服務的水平不僅沒

18、有縮小，反而還有擴大的趨勢。這里選取生均教育費用支出的指標來看這一趨勢。 1998年，我國普通小學生均教育經(jīng)費支出平均為625.36元，最高的為上海2621.16元，最低的為貴州296.44元，生均教育經(jīng)費支出的最高額與最低額的比值（即極差率）為8.84。 2003年，我國普通小學生均教育經(jīng)費支出平均為1295.39元，最高的為上海7030.12元，最低的為河南677.43元，生均教育經(jīng)費支出的最高額與最低額的比值為10.38。 可見，從1998年至2003年，就最高額和最低額的差距來看，全國各地區(qū)普通小學生均教育經(jīng)費支出的差距呈擴大趨勢。 1998年，我國初級中學生均教育經(jīng)費支出平均為110

19、1.84元，最高的為上海3523.46元，最低的為貴州520.78元，生均教育經(jīng)費支出的最高額與最低額的比值為6.77。2003年，我國初級中學生均教育經(jīng)費支出平均為1667.95元，最高的為上海7797.70元，最低的為河南928.60元，生均教育經(jīng)費支出的最高額與最低額的比值為8.40?？梢?，從1998年至2003年，就最高額和最低額的差距來看，全國各地區(qū)初級中學生均教育經(jīng)費支出的差距呈擴大趨勢。 就城鄉(xiāng)公共服務差距而言，這種差距已經(jīng)成為導致城鄉(xiāng)收入差距的重要因素。城鄉(xiāng)公共服務供給的嚴重失衡，使農(nóng)村居民、尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務，并由此導致他們最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得不到保

20、障，直接限制了農(nóng)村人口素質(zhì)的全面提高。 有學者估計，城鄉(xiāng)間義務教育、基本醫(yī)療和社會保障等公共服務的差距將2004年我國名義城鄉(xiāng)收入差距3.2：1的比例擴大至5：1到6：1的水平，公共服務因素在城鄉(xiāng)實際收入差距中的比例大概在3040。也有學者估計，在導致收入分配差距的各種因素中，教育因素大概占20。 （二）各級政府間的事權(quán)與財權(quán)關(guān)系劃分不清，基層政府財政相當困難 目前我國各級政府之間的職責劃分不清，不規(guī)范，即事權(quán)不清，在此情況下，各級政府間事權(quán)層層下放，而財權(quán)和財力卻層層上收。目前基本公共服務的事權(quán)，主要由縣鄉(xiāng)基層財政來承擔，像義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障和福利救濟等支出大都由基層財政負擔，例如

21、，據(jù)調(diào)查，我國的義務教育經(jīng)費78由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，9左右由縣財政負擔，省負擔11，中央財政負擔不足2，又如，預算內(nèi)公共衛(wèi)生支出，中央政府僅占衛(wèi)生預算支出的2，其他均為地方政府支出，而在地方政府，縣、鄉(xiāng)共支出了預算的5560。而在許多國家，這些基本公共服務大多由中央和省級財政負擔。另一方面，從財權(quán)和財力來看，基層政府沒有稅收立法權(quán)，沒有舉債權(quán)，也沒有獨立的主體稅種，收入主要依靠共享稅，使其掌控的收入極其有限，而轉(zhuǎn)移支付又不到位。據(jù)統(tǒng)計，目前擁有占全國人口70以上的縣鄉(xiāng)財政組織的收入僅占全國財政收入的20左右?？梢?，財力與事權(quán)的不匹配是基層財政困難的根本原因，也是基層政府提供公共服務能力不足的關(guān)鍵。 （

22、三）轉(zhuǎn)移支付制度總體設(shè)計存在缺陷，形式過多，結(jié)構(gòu)不合理 目前我國中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付包括財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、稅收返還及體制補助四種方式。其中，財力性轉(zhuǎn)移支付又包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財政獎補資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付和年終結(jié)算財力補助等方式。 按照轉(zhuǎn)移支付形式的性質(zhì)劃分，轉(zhuǎn)移支付又可以分為以下幾大類： 1稅收返還、體制補助和結(jié)算補助，這幾部分是1994年分稅制財政體制改革后財政轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分，其性質(zhì)是維護既得利益，是舊體制的延續(xù)，不具有均等化功能。 2一般性轉(zhuǎn)移支付，是在支付過程中按規(guī)范和均等化的原則進行，這是國際上通常稱為的均衡

23、性轉(zhuǎn)移支付。 3專項轉(zhuǎn)移支付，服務于中央宏觀政策目標，用于增加農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、扶貧等方面的專項撥款，目前這些重點項目主要用于中西部地區(qū)。但其核定并不規(guī)范，加之往往被層層截留和被擠占、挪用，其性質(zhì)屬于非均等化轉(zhuǎn)移支付。 4其他轉(zhuǎn)移支付，包括上述的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、“三獎一補”轉(zhuǎn)移支付等，其性質(zhì)屬于專項轉(zhuǎn)移支付，但在一定程度上又具有均等化的性質(zhì)。 以2005年為例，對上述四種性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付加以分析，如表2和圖2所示：表2 按性質(zhì)分類后的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu) 單位：億元按性質(zhì)的分類額度稅收返還、體制補助和結(jié)算補助4871一般性轉(zhuǎn)移支付1121專項轉(zhuǎn)移

24、支付3517其他轉(zhuǎn)移支付1965資料來源：2006年中央和地方預算執(zhí)行情況與中央和地方預算草案的報告張志華：“中國政府間財政關(guān)系改革的歷程”，“中國政府間財政關(guān)系”國際研討會，2006年7月圖2：按性質(zhì)分類后的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu) 1994年后轉(zhuǎn)移支付的方案設(shè)計對分稅制改革的順利進行和平衡各地區(qū)財力起到了非常重要的作用。但是總體來看，存在著制度設(shè)計上的缺陷，具體表現(xiàn)在以下幾個方面： 第一、轉(zhuǎn)移支付形式過多，相互之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。目前，世界上絕大多 數(shù)國家將轉(zhuǎn)移支付分為均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩種形式，且一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的絕大部分。而我國轉(zhuǎn)移支付形式過多，且各種形式的轉(zhuǎn)移支付在

25、均衡化的過程中有所交叉，管理混亂。 第二、稅收返還的制度設(shè)計不利于公共服務均等化的進行。新體制下采取的稅收返還制度，是在保證既得利益的基礎(chǔ)上進行的，這對1994年的“分稅制”的改革起了重要的推動作用。中央對地方上劃的稅收按基期年如數(shù)返還，并逐年遞增，稅收額多的地區(qū)得到的返還額多，其財力充裕，而稅收額少的地區(qū)得到的返還額少，財力依舊不足。稅收返還占中央對地方轉(zhuǎn)移支付的比例較大，2002年稅收返還占到中央對地方轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模的41 ，2005年稅收返還也占中央對地方轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模的33。這種對所有地區(qū)無差別的基數(shù)稅收返還，不僅未解決因歷史原因所造成的財力分配不均和公共服務水平差距大的問題，反而在新

26、體制下肯定了這一差距，這也不利于緩解地方收入分配不合理、不公平的現(xiàn)象。 第三、一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小。在轉(zhuǎn)移支付形式中，真正屬于均等化轉(zhuǎn)移支付 形式的實際上只有一般性轉(zhuǎn)移支付，但其所占比重很小，目前只占轉(zhuǎn)移支付總額的10，因此，均等化作用有限。 第四、專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，且運行不規(guī)范。專項轉(zhuǎn)移支付是著眼于解決地區(qū)間具有外溢性的公共物品或公共服務的提供問題，著眼于國家宏觀調(diào)控、促進各地協(xié)調(diào)發(fā)展和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置的政策目標，但是，目前對專項轉(zhuǎn)移支付的準入不甚明確，專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大。2005年，專項轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額占中央對地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的31。另外，部分專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置交叉重復、

27、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年中央財政分配的239項專項轉(zhuǎn)移支付項目中，有41項內(nèi)容交叉重復，涉及資金156.37億元；有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元，占專項轉(zhuǎn)移支付資金總額的20。按項目分配的專項轉(zhuǎn)移支付有71項（不包括預算內(nèi)基本建設(shè)和國債投資項目），涉及資金545.55億元，具體分配到44149個項目，其中10萬元以下的項目8825個，平均每個項目4.36萬元。 三、對我國推行公共服務均等化的建議 （一）建立公共服務型政府，完善公共財政制度 在市場經(jīng)濟中，市場對資源配置起到基礎(chǔ)性的作用。政府應該對市場機制失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用。政府

28、要繼續(xù)推進政企、政資、政事分開，政府與市場中介組織分開，杜絕對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的直接干預，把工作重點真正轉(zhuǎn)移到為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。政府不能以犧牲提供公共服務為代價專注發(fā)展經(jīng)濟，更不能介入市場能夠配置資源的領(lǐng)域，與民爭利。要樹立正確的政績觀，建立體現(xiàn)科學發(fā)展觀與構(gòu)建和諧社會要求的經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。 （二）完善財政體制 應當進一步明確中央政府與地方政府，以及地方各級政府之間在提供義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障和生態(tài)環(huán)境等基本公共服務方面的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制。由于各類公共服務具有不同的性質(zhì)和特點，各級政府承擔的事權(quán)責任，也應有所區(qū)別。例如，社

29、會保障和生態(tài)環(huán)境等公共服務，由于涉及面廣和具有更大的外部性，主要應由中央政府和省級政府提供，由縣級政府管理；義務教育和公共衛(wèi)生等公共服務，應由中央、省和縣三級政府共同承擔，各級政府承擔的比例，應視各地經(jīng)濟發(fā)展水平而定。在經(jīng)濟貧困地區(qū)，應全部由中央與省級政府承擔，通常情況下，以省級政府為主；在經(jīng)濟中等發(fā)展地區(qū)，應由三級政府共同承擔，但中央和省級政府應負擔50以上；在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，應由三級政府共同承擔，但以縣級政府承擔為主?？傊谔峁┗竟卜盏氖聶?quán)劃分上，應改變過去傳統(tǒng)的按事務的隸屬關(guān)系劃分的辦法，以便使財力與事權(quán)能夠相匹配。明確事權(quán)劃分后，應通過法律制度給固定下來。 （三）完善均等化的轉(zhuǎn)移

30、支付制度 1試行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式。世界各國大都實行單一的縱向轉(zhuǎn)移模式，即中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的財政轉(zhuǎn)移支付模式，只有德國、瑞典和比利時等少數(shù)國家實行縱向與橫向混合的轉(zhuǎn)移模式，即在實行縱向轉(zhuǎn)移支付的同時，還實行橫向的轉(zhuǎn)移支付。我國一直實行單一的縱向轉(zhuǎn)移模式，目前在繼續(xù)實行以縱向轉(zhuǎn)移模式為主的同時，試行橫向轉(zhuǎn)移具有一定的必要性：第一，目前我國東部發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入水平已接近一些發(fā)達國家的水平，有條件、也有義務從財力上支持不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展；第二，我國東部與中西部地區(qū)差距過大，而中央財力又十分有限，單靠中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)地區(qū)間公共服務的均等化，將會曠日

31、持久，遙望無期，難以實現(xiàn)；第三，東部發(fā)達省區(qū)支援西部不發(fā)達省區(qū)已有一定的政治思想基礎(chǔ)，如發(fā)達省區(qū)與西藏地區(qū)之間的對口支援，只是尚未形成制度；第四，東部發(fā)達地區(qū)支援中西部不發(fā)達地區(qū)，有利于加快地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高國家整體經(jīng)濟發(fā)展水平，從而最終也有利于東部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。因此，可以在目前以縱向轉(zhuǎn)移模式為主的同時，試行橫向轉(zhuǎn)移支付。 2完善轉(zhuǎn)移支付形式 第一，逐步取消稅收返還（包括體制性補助，下同），將其并入一般轉(zhuǎn)移支付形式。為此，首先要公開承認稅收返還的存在，并且它是目前中國轉(zhuǎn)移支付的主要形式。在1994年分稅制財政體制改革以后的相當長的一段時間內(nèi)，我們是把稅收返還作為財政轉(zhuǎn)移支付的主要、甚至唯

32、一的形式。但是，目前在財政部門所列的轉(zhuǎn)移支付中，卻找不到稅收返還這一形式，似乎被取消了。不承認稅收返還形式的存在，理論上是錯誤的，后果是不良的，這是一種掩蓋矛盾的作法。如前所述，稅收返還是為了維護既得利益，是舊體制的延續(xù)。按照分稅制的規(guī)定，這部分收入理應歸中央所有和支配，但為了保護地方改革前的利益，才將這部分收入以稅收返還的形式轉(zhuǎn)讓給地方，很明顯，其性質(zhì)屬于轉(zhuǎn)移支付。當時采取稅收返還形式，維護地方既得利益，是為了分稅制財政體制改革方案的順利推行，是必要的。但應看到，由于稅收返還的數(shù)量大，又屬于非均等化轉(zhuǎn)移形式，它同實現(xiàn)公共服務均等化目標是相悖的。因此，不能將其永久化和固定化，甚至擴大化。目前已經(jīng)具備了