論城管綜合行政執(zhí)法

1、論城管綜合行政執(zhí)法摘要：城市管理綜合執(zhí)法是近年來興起的一種新的執(zhí)法方式，既是我國法治建設的需要，也是新形勢下城市管理的需要。綜 合執(zhí)法機關集多家處罰權于一身，解決了實踐中重復執(zhí)法和交叉執(zhí) 法等一些問題。其發(fā)展至今，取得了不斐的成就，但也促使了新的 問題浮出水面。文章對我國綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀及存在的不足進行 分析，并從多個方面提出完善的具體建議。關鍵詞：城市管理;綜合執(zhí)法;執(zhí)法體制城市是人類文明進步的象征，是經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要載體。城 市管理是城市發(fā)展的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)代城市政府最重要的基本職 能。城市管理是充分發(fā)揮城市載體功能的重要保證。近年來隨著經(jīng) 濟社會的快速發(fā)展，對城市管理的要求越來越高

2、，城市管理執(zhí)法方 式也隨之不斷調(diào)整,綜合行政執(zhí)法的誕生，是城市管理的必然要求。 發(fā)展至今，城市管理綜合執(zhí)法取得了不俗的成就，但也出現(xiàn)了些許 缺陷和不足。這需要我國進一步完善城市管理綜合執(zhí)法，以期使其 適應當今社會的要求。一、綜合行政執(zhí)法概述（一）綜合行政執(zhí)法的概念與特征綜合執(zhí)法，是指一個行政機關（含具有公共事務管理職能的組 織，）根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，在合理的管理幅度范圍內(nèi)行使 多個行政機關的職能及相應權力而進行的行政執(zhí)法活動1。綜合行政執(zhí)法具有以下特征：1.合法性與創(chuàng)新性。實行綜合行政 執(zhí)法試點，是深化行政管理體制改革，推動行政執(zhí)法體制創(chuàng)新的重 要內(nèi)容。不僅僅是一個管理體制的改革，而且涉

3、及行政機關包括行 政處罰權在內(nèi)的職權的調(diào)整和配置。行政執(zhí)法主體的合法。實施行政執(zhí)法行為的機關或組織必須依 法設立，且享有行政管理職權。集中行使執(zhí)法權。綜合執(zhí)法主體應相對集中地行使若干個相關 行政機關的檢查權、處罰權等，否則就構不成綜合。（二）綜合行政執(zhí)法的必要性行政執(zhí)法在整個社會主義法制建設中占有極其重要的地位。行政 執(zhí)法是使行政法律、法規(guī)與規(guī)章得以實施的重要保障，是實現(xiàn)行政 管理職能與目標、提高行政工作效率的基本前提。因此，綜合行政 執(zhí)法有其必要性，主要體現(xiàn)在：行政執(zhí)法機構設置不完善。政府設置的多支城管執(zhí)法隊伍機構 臃腫，出現(xiàn)了 “多頂大蓋帽，都管一頂破草帽（指進城農(nóng)民）”的多 頭執(zhí)法、執(zhí)法

4、擾民現(xiàn)象。行政執(zhí)法機關之間的權限劃分不清。在行政執(zhí)法中，對同一類 行政管理事項，往往由幾個機關或部門分別行使職權。政府相關執(zhí) 法部門之間職權職責交叉重復，行政執(zhí)法力量分散，行政執(zhí)法效率 低下，難以形成長效管理。二、城市管理綜合執(zhí)法的不足行政綜合執(zhí)法和相對集中行使行政處罰權在我國已推行有年，取 得了諸多成效，但任何一項制度都不可能十全十美，綜合行政執(zhí)法隹一論文發(fā)表專氯一 睡（中國掌木酬網(wǎng) .qika nwa ng.nel 同樣也存在著一些問題，其在理論和實踐中仍存在一些盲點，操作 層面的問題不斷暴露。同時，隨著實踐的深入，一些新問題也層出 不窮。目前我國綜合行政執(zhí)法的不足主要有以下表現(xiàn)：（一）執(zhí)

5、法依據(jù)不足目前國家立法中，綜合行政執(zhí)法并無任何法律依據(jù)，雖然城管執(zhí) 法有中華人民共和國行政處罰法以及其他法律法規(guī)的授權，但 并沒有一部法律法規(guī)專門對城管的執(zhí)法范圍予以明確規(guī)定，基本上 都是“借法執(zhí)法”。規(guī)范執(zhí)法的制度依據(jù)不過是國務院的幾個文件。 我國地方行政執(zhí)法的依據(jù)多是部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件，表面上 看相關的法律和規(guī)章不少，種類繁多，五花八門。但是原來制定的 各項法律都是為解決某一個問題而制定的，相互之間在立法起始就 沒有彼此呼應，導致實際執(zhí)法過程出現(xiàn)法律漏洞或者法律矛盾。（二）職能范圍不清城管與其他行政機關職能交叉、范圍不清。綜合行政執(zhí)法就是 行政權的重新配置，由于權力配置并不徹底，只是

6、部分權力的讓與 而非全部行政權的集中，因此雖然城管綜合執(zhí)法范圍的界定較為清 楚，但仍造成在許多領域，與其他行政機關存在著職能交叉、范圍 不清的現(xiàn)象，要么重復執(zhí)法、多頭執(zhí)法，要么執(zhí)法空白。城市管理 責任難以落實。城管職能過多?，F(xiàn)在城管有300項左右的職權，而且隨著時間 的推移，城管的職能不斷增加，足以造成城管隊伍的膨脹。機構之 間的規(guī)模、性質與職權和執(zhí)法手段、機構地位之間應當保持平衡的隹一論文發(fā)表專氯一 畫腫國掌木酬網(wǎng) .qika nwa ng.nel 關系。目前，城管機構規(guī)模雖然不小，但是機構的職權過多，而且 多是些難度系數(shù)比較大的職權。權責界限不明。眾所周知，法治政府的一個重要特征是權力與

7、責任的對等。綜合執(zhí)法在很大程度上停留于部分權力的分流、形式 上的綜合，而非實質的綜合，對綜合執(zhí)法主體與原行政主體的職權 劃分、不同綜合執(zhí)法主體之間的職權范圍界限等，目前還沒有十分 明確的劃分和設置。行政綜合執(zhí)法中權力與責任脫節(jié)，責任追究制 度不完善。（三）執(zhí)法機構存在缺陷組織機構不夠健全。城市綜合行政執(zhí)法組織的機構設置還不規(guī) 范，與其履行職能相統(tǒng)一的執(zhí)法機構體系尚未形成。城管執(zhí)法機構 沒有獨立性，它仍然沿襲了改革之初的掛靠等形式。在一定程度上 影響了隊伍管理和執(zhí)法工作的正常開展，也使隊伍缺乏整體的認同 感和歸屬感，逐漸顯露出不少弊病。編制混亂，人員素質不高。從全國范圍內(nèi)來看，各種身份的執(zhí) 法人

8、員都有，有公務員、事業(yè)編制人員，還有一些協(xié)管員等等。這 些人員以公務員招考之外的各種途徑進入執(zhí)法隊伍，文化素質良莠 不齊。法制觀念尚未牢固樹立，經(jīng)驗辦事、經(jīng)驗行政的現(xiàn)象還大量 存在。實踐中有關暴力執(zhí)法、暴力抗法的報道不斷出現(xiàn)。城管部門與其他機構之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制。城管執(zhí)法，實 際上執(zhí)行的是其他行政機關的職責，之前的所有行政管理職能都還 分屬于相關行政職能機關，在部門本位與部門利益作用下，但現(xiàn)在 隹一論文發(fā)表專氯一 畫腫國掌木酬網(wǎng) .qika nwa ng.nel 他們不得不讓渡手中的執(zhí)法權力，難免有些失落?？陀^上使得相對 集中后的行政處罰權和其他行政管理權的協(xié)調(diào)問題顯得更加突出， 另外，行

9、政綜合執(zhí)法部門與行政管理相關部門對法律、法規(guī)理解上 的差異，也影響了執(zhí)法配合工作的開展2。監(jiān)督體制不健全。一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古 不易的一條經(jīng)驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才 休止3153。近年，隨著對行政執(zhí)法監(jiān)督重視程度的增加，國家先 后制定了一批關于行政執(zhí)法監(jiān)督的法律法規(guī)，但是我國現(xiàn)行的城市 管理綜合行政執(zhí)法領域仍存在監(jiān)督主體過多，獨立性不強，監(jiān)督力 量分散，司法監(jiān)督的限制較多缺乏可行的操作規(guī)程，對法律責任的 規(guī)定不明確，內(nèi)部監(jiān)督機制不完善，社會監(jiān)督的制度化、法律化水 平較低等問題。三、城管綜合執(zhí)法的完善（一）法律依據(jù)的完善完善立法。立法機關應該以法律形式確立

10、城市管理綜合執(zhí)法的 體制，從而進一步明確城市綜合行政執(zhí)法機構的性質、地位、職責， 明確其執(zhí)法主體資格，規(guī)范法律責任。通過國家立法將原各部門的 行政處罰職能劃轉給地方各城市管理綜合行政執(zhí)法部門行使，在與 其他部門協(xié)調(diào)的過程中能有足夠的權威和獨立性。清理現(xiàn)有法律制度?，F(xiàn)有關于城市管理方面的法律、法規(guī)和規(guī) 章種類繁多，出現(xiàn)了不少法律漏洞與矛盾，使得法律規(guī)范相沖突。 這不但損害了國家法制的權威，給執(zhí)法守法工作帶來了混亂，而且隹一論文發(fā)表專氯一 睡（中國掌木酬網(wǎng) .qika nwa ng.nel 影響了行政執(zhí)法的效率，容易導致法律責任承擔主體缺位現(xiàn)象的發(fā) 生。所以必須對現(xiàn)行的法律依據(jù)進行系統(tǒng)的清理，盡量

11、消除法律規(guī) 范相互沖突的現(xiàn)象，并定期對已經(jīng)失效的法律法規(guī)進行清理和公 布，為城管執(zhí)法工作提供合法依據(jù)。（二）職能范圍的完善科學劃定城管綜合執(zhí)法的權限范圍。城管執(zhí)法權限的調(diào)整應當 經(jīng)法定機關依照法定程序進行，在職能確定中應遵循科學、效能、 統(tǒng)一的原則。此外，在職能配制上，應當注意綜合行使的職能應具 有相關性，即在管理客體或對象上基本屬于同一類或同一領域，其 行為目的、活動規(guī)律具有多數(shù)的共同點，以便節(jié)約執(zhí)法成本，提高 執(zhí)法效率。處理好綜合執(zhí)法與專項執(zhí)法的關系。在城市管理中往往是處罰 連著管理，管理離不開處罰。因此，要盡快劃分綜合執(zhí)法與專項執(zhí) 法的范圍，處理好二者的關系。（三）執(zhí)法機構的完善保證綜合

12、行政執(zhí)法的獨立性。通過優(yōu)化組織結構，減少行政層 級，集中權力強化配合和監(jiān)督，將分散的行政審批、執(zhí)法、服務職 能優(yōu)化重組，對現(xiàn)有執(zhí)法機構實行綜合設置。提高執(zhí)法人員的素質?，F(xiàn)代城市管理執(zhí)法觀念應當是在以人 為本”核心理念指導下的以公眾滿意為價值取向的服務理念4。提高執(zhí)法人員的素質，建設一支專業(yè)化、職業(yè)化、國際化的人才隊 隹一論文發(fā)表專氯一 畫腫國掌木酬網(wǎng) .qika nwa ng.nel 伍，是完善城管執(zhí)法的必要手段之一。因此，綜合行政執(zhí)法機關不 僅要在最初選拔時嚴格把關，只錄用符合一定硬性條件的人員，更 要在錄用之后，根據(jù)執(zhí)法的范圍和特點有針對性地對執(zhí)法人員進行 培訓，以適應現(xiàn)代行政管理發(fā)展的需

13、要。建立完善的協(xié)調(diào)機制。綜合執(zhí)法隊伍不是原來的幾支執(zhí)法隊伍 簡單的合并，而是執(zhí)法隊伍整體磨合、整合、優(yōu)化的過程。在實際 城管執(zhí)法過程中，與其他部門積極配合，整合資源，形成執(zhí)法合力 是各試點單位探索的又一路徑。完善城市管理綜合執(zhí)法的監(jiān)督機制。應進一步強化對行政權的 全方位監(jiān)督機制，進一步增強監(jiān)督的獨立性、公開性和民主參與， 保障行政相對人的救濟權切實實現(xiàn)。賦予公眾對于損害公共利益的 行為，城市管理部門不予管理時，向同級政府申請對城管部門辦理 的權利。另外，從司法上，要盡快把公益訴訟納入行政訴訟的受案 范圍。還需要擴大對城管執(zhí)法監(jiān)督的廣度，可以聘請相應的執(zhí)法監(jiān) 督員，增加媒體對城管的曝光力度，設立市民投訴制度，以此強化 社會群眾對城管執(zhí)法部門及執(zhí)法人員的監(jiān)督，使城管執(zhí)法決策更加 體現(xiàn)公眾利益。參考文獻：趙德關.城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及展望j.城市管理，2005， （3）： 66.崔卓蘭麗彬.我國行政綜合執(zhí)行執(zhí)法若干問題探討j.廣東 技術師范學院學報，2007，（1）： 77.孟德斯鳩.論法的精神：上冊m.西安：陜西人民出版社，2002.馬懷德車克欣.北京市城管綜合行政執(zhí)法的發(fā)展困境及解決思路j.行政法學研