行政沖突的價(jià)值分析

1、行政沖突的價(jià)值分析On the Valuable Analysis of Administrative Conflictthe exploration of new pattern of public managementSong YantaoAdministrative Institute, Jilin University, Changchun 130012Abstract: The managementmode of conflictor crisis in public field is a strugglebetweenvalue-point, religion, sparse po

2、sition, authority and resources, so it has a certain negative function. But the conflict managementor crisismanagementin publicfieldthatwe are concernedabouthere doesnot concernthe foundation of administrativerelationshipbetweenboth sides, not poundingthe value at the core. It is a conflictunder the

3、 control of the democratic rule, and the conflict that can be born by the public and can give impetus to the structure integration of public management. And people can apply the crisis of conflict to explore and solve possibleconflict, thus, it is a conflictwith a positive function. The authorof the

4、 thesisthinks, although conflict management or crisis management has a negative function and a certain risk, the influence is limited, thus, the focal point of our research is the positive function of crisis management conflict management. The aim is to use conflict management or crisis management t

5、o build up a crisis or pressure mechanism favorable to administrative development so as to prevent the rigidification of the public field.Key words:conflict management; crisis management; public rule; decompression valve危機(jī)或沖突管理模式是研究由于行政價(jià)值觀、行政權(quán)力、行政地位、行政資源分配等因素引發(fā)的公共領(lǐng)域中的行 政主體間的沖突性行為的模式，以及由此形成的公共管理結(jié)構(gòu)整合與

6、行政發(fā)展的學(xué)問(wèn)。雖然對(duì)于危機(jī)或沖突管理模式的 研究還很鮮見，但社會(huì)學(xué)的沖突理論的研究，和經(jīng)濟(jì)學(xué)的企業(yè)沖突管理與危機(jī)管理研究無(wú)疑對(duì)公共管理領(lǐng)域的沖突管理 或危機(jī)管理研究起到了重要的參考價(jià)值。在某種意義上說(shuō)，行政沖突是開放社會(huì)真正的支柱，那些壓制沖突產(chǎn)生的公共 領(lǐng)域要自己來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)所謂行政沖突（公共管理沖突）是指行政主體之間圍繞行政職能行政權(quán)力、行政決策等領(lǐng)域， 針對(duì)特定目標(biāo)所發(fā)生的摩擦、對(duì)抗和博弈的方式與過(guò)程。所謂行政主體是指進(jìn)入行政過(guò)程，圍繞行政目標(biāo)并發(fā)生相互作 用的行為主體，包括行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人（公民、法人、其他組織、外國(guó)組織和個(gè)人，在西方國(guó)家可表述為利益集團(tuán) 等），以及其他與行政機(jī)關(guān)在

7、行政過(guò)程中發(fā)生沖突的政府部門。行政沖突的表現(xiàn)形式有分歧、不合作、對(duì)立、競(jìng)爭(zhēng)。行 政沖突的類型有行政組織沖突、行政領(lǐng)導(dǎo)沖突、行政機(jī)關(guān)與公民的沖突、行政機(jī)關(guān)與利益集團(tuán)的沖突、行政職能沖突、 行政決策沖突、行政權(quán)力沖突、行政參與沖突、行政發(fā)展沖突。一、研究行政沖突的意義沖突管理研究在西方是一個(gè)非常重要的研究領(lǐng)域，甚至有很多以“沖突”為名字的學(xué)術(shù)雜志，許多西方重要的學(xué) 者也都是以研究沖突理論為起點(diǎn)。之所以沖突理論為人們所關(guān)注，是因?yàn)樗婕暗阶杂膳c公共管理秩序以及沖突與行政 發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題。資本主義要維持統(tǒng)治必須設(shè)計(jì)出一種即能整合沖突又能保持必要的沖突的公共管理結(jié)構(gòu)。因而沖突理 論成為統(tǒng)治者所關(guān)注的問(wèn)題

8、。在我國(guó)改革開放以來(lái)隨著多元化的發(fā)展，利益沖突以初露端倪，如何對(duì)待沖突并保持公共管理結(jié)構(gòu)的活力已成為迫切的問(wèn)題。沖突理論的建立將有助于設(shè)計(jì)民主、法治的公共管理，而且這種公共管理結(jié)構(gòu)能夠 抵御各種行政風(fēng)險(xiǎn)或政治危機(jī)的沖擊。在我國(guó)的公共管理領(lǐng)域中，缺乏一種使它具有活力的沖突機(jī)制。這是因?yàn)轳R克思主義經(jīng)典作家在設(shè)計(jì)公共管理體 制時(shí)就把沖突視為一種消極的因素，他們對(duì)行政沖突的功能取向基本上是負(fù)面的。之所以會(huì)有這種理解，就在于馬克斯 恩格斯認(rèn)為一個(gè)復(fù)雜的行政結(jié)構(gòu)，其特性可以是不斷的沖突（即使是被壓制的）或一致，但決非是兩者的混合。他們認(rèn) 為沖突與一致是相斥的，而非是視為背道而弛但可平衡的兩種趨向。因而，在

9、他們的理論構(gòu)想中僅有相斥的兩種公共管 理形態(tài)，沖突的管理形態(tài)與和諧的管理形態(tài)。他們認(rèn)為，沖突的公共管理形態(tài)本質(zhì)上有損人的尊嚴(yán)且成本高昂，所以必 須摧毀。和諧的公共管理形態(tài)由于不存在沖突的根源，因此不需要諸如限制行政權(quán)力的保護(hù)措施、權(quán)力分散、行政法或 人權(quán)法案等行政民主體制共產(chǎn)主義社會(huì)制度是消滅人與人之間對(duì)抗的正確整合路徑,甚至連形成行政沖突的根源： “差異”也被消滅了。因此與沖突相聯(lián)系的行政民主也遭到了輕視，所以在他設(shè)計(jì)的公共管理模式中是不存在所謂的民 主“沖突”的。從而忽視了行政沖突對(duì)行政主體、對(duì)公共管理模式運(yùn)行的激活功能。這種傾向在社會(huì)主義國(guó)家設(shè)計(jì)公共 管理體制時(shí)非常明顯，遏制沖突雖然可以

10、保持一段時(shí)期的穩(wěn)定，但它卻抹殺了公共管理體制的活力。這種由于缺乏整合 壓抑、不滿的“安全閥”機(jī)制，使公共管理體制有可能孕育更大的沖突，導(dǎo)致公共管理結(jié)構(gòu)的分裂。在我國(guó)實(shí)行改革開 放、特別是加入VTO以后，人們的參與意識(shí)、自主意識(shí)、維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，使人們希望能夠行政參與。而目前我國(guó)的公 共管理設(shè)計(jì)還不具備相關(guān)的“行政沖突機(jī)制”，相關(guān)利益群體的訴求還不能通過(guò)法治化的沖突機(jī)制來(lái)整合。而隨著我國(guó) 經(jīng)濟(jì)改革的深入，對(duì)于這種沖突機(jī)制的需求越來(lái)越迫切。希望通過(guò)這項(xiàng)研究能夠推動(dòng)中國(guó)的公共管理改革、促進(jìn)行政文 明的發(fā)展，增加我國(guó)的公共管理結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)全球化（0）條件下抵御和預(yù)防各種行政風(fēng)險(xiǎn)的能力。二、公共管理體制與

11、行政沖突的互動(dòng)沖突管理與行政秩序并不矛盾，穩(wěn)定的公共管理體制可以溫和的行政沖突為特征。因?yàn)殄e(cuò)綜復(fù)雜的行政關(guān)系經(jīng)常 會(huì)形成行政沖突的空間，但如果沖突雙方有著規(guī)則共識(shí)，通常會(huì)力爭(zhēng)求同存異，避免行政沖突危及合作關(guān)系的基礎(chǔ)。當(dāng) 公共管理體制以民主沖突為特征而非以對(duì)抗的積累為特征時(shí)，這種民主沖突并不危及公共管理體制的合法性基礎(chǔ)，所以 這種規(guī)則化沖突管理的存在可以作為行政秩序存在的標(biāo)志。一定程度的不合作、分歧、對(duì)立和競(jìng)爭(zhēng)，往往是最終將公 共管理體制聯(lián)結(jié)在一起的因素。在分層管理體制中，行政沖突所具有的構(gòu)建行政秩序的整合功能更為突出，但行政分層 只有在統(tǒng)治精英對(duì)行政沖突機(jī)制有意識(shí)利用，并在行政制度上體現(xiàn)出時(shí)才

12、能形成，或者說(shuō)行政沖突有助于形成各行政主 體的等級(jí)、地位與邊界線。各層級(jí)或行政主體都會(huì)相應(yīng)地形成自身特有的行為方式，并與其它層級(jí)或行政主體分開，互 不相融，互不混淆。因此，行政主體只有通過(guò)行政沖突才能使自身得以形成，也只有通過(guò)沖突才能使某一行政主體的成 員逐漸認(rèn)識(shí)到共同利益。與此相反，馬克思主義的公共管理理論對(duì)行政主體之間沖突的研究仍然采取幾乎是全盤否定的態(tài)度，它把社會(huì)主 義公共管理體制中的行政沖突作為對(duì)抗性的，幾乎完全被排除在沖突的考察之外。正是基于這種對(duì)沖突管理的理解方式 使建立不久的社會(huì)主義國(guó)家在設(shè)計(jì)公共管理體制時(shí)通常選擇可以減少并能夠有效整合行政沖突的集權(quán)管理體制，它雖然 通過(guò)有計(jì)劃的

13、方式安排行政秩序，但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)這種體制并不能徹底整合沖突，而只是使沖突積蓄下來(lái)，當(dāng)條件成熟就有 可能爆發(fā)，所以集權(quán)管理體制能夠壓制沖突，但卻不能使沖突得以有效釋放。在這里雖然也存在沖突管理規(guī)則，但卻是 抑制沖突形成的機(jī)制，而不是保障沖突形成的管理設(shè)計(jì)雖然民主管理體制與集權(quán)管理體制對(duì)待沖突管理有不同的角度， 但它們的目的都是為了維持公共管理秩序，只是方法不同。民主管理體制能夠在一定程度上使緊張、對(duì)立得到整合，但 對(duì)沖突管理規(guī)則以及公共管理體制的正義性有著很高的要求，特別是行政機(jī)構(gòu)應(yīng)具有很強(qiáng)的行政控制能力，才能在沖突 中保持公共管理秩序。如果民主管理體制不能很好地引導(dǎo)公民的行政參與就會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)的

14、整合能力下降，甚至導(dǎo)致 公共管理體制的崩潰。而整合行政沖突最好的也不是所謂實(shí)行民主行政的美國(guó)，不僅存在眾多的沖突根源，而且其民主 管理體制度存在很多可以被少數(shù)寡頭或集團(tuán)控制的行政機(jī)制或管理設(shè)計(jì)，因此美國(guó)的民主管理體制據(jù)此來(lái)看雖然表面很 熱鬧，但實(shí)質(zhì)上并不是成功的范例，而歐洲實(shí)行君主制的民主國(guó)家卻很好地解決了這個(gè)問(wèn)題。有限的民主和有限的集權(quán) 所構(gòu)成的混合行政體系使其公共管理結(jié)構(gòu)更具有穩(wěn)定性和整合行政沖突的能力。所有的公共管理體制都會(huì)形成職能失衡、緊張與利益沖突。行政沖突存在于整個(gè)行政過(guò)程之中，并在不同條件下 形成公共管理體制的秩序或行政發(fā)展，以及增加或減少公共管理體制的整合性與適應(yīng)性這樣的結(jié)果。

15、有些被看成對(duì)公共 管理領(lǐng)域有反功能的行政沖突在特定的態(tài)勢(shì)下，也能夠加強(qiáng)公共管理體制的合法性基礎(chǔ)，以及對(duì)行政環(huán)境的適應(yīng)性。公 共管理體制失衡導(dǎo)致沖突的形成，沖突能夠進(jìn)而推動(dòng)公共管理體制的反應(yīng)性再整合，從而又使公共管理體制、功能體系 與公共規(guī)則的彈性增強(qiáng)。規(guī)則的行政沖突可以保護(hù)行政機(jī)構(gòu)橫向的權(quán)力分工和縱向分層結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的作用。這種規(guī)則的行 政沖突可以防止公共管理領(lǐng)域中各行政主體之間界限的逐步消失，并為行政主體指定它們?cè)诠补芾眢w制中的位置。盡 管行政沖突本身并不能形成公共規(guī)則，但在公共管理領(lǐng)域中，行政沖突卻是一個(gè)非常重要的激活因素?？梢哉f(shuō)民主管理 體制的核心就是行政沖突的存在，沒(méi)有行政沖突就沒(méi)有民主

16、行政。但從世界各國(guó)的情況來(lái)看，民主行政雖然是追求的目 標(biāo)，但是否認(rèn)同行政沖突就有很大差異了。有的國(guó)家雖然自詡實(shí)行民主行政但卻沒(méi)有行政沖突機(jī)制，因此這種民主管理 體制是不完善的。當(dāng)然也不能說(shuō)只要有行政沖突就是民主行政，這要具體問(wèn)題具體分析。在這里要注意的是作為發(fā)展中 國(guó)家實(shí)行民主行政的特殊性，這些國(guó)家的民眾的行政文化很多還是臣服型行政文化，行政參與意識(shí)很低，如果在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn) 型的初期就實(shí)行行政沖突很顯然是不現(xiàn)實(shí)的，因此發(fā)展中國(guó)家的民主行政具有低沖突的特殊形態(tài)。三、公共管理結(jié)構(gòu)模式與行政沖突的互動(dòng)行政沖突具有推動(dòng)行政主體合作與維護(hù)公共管理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的功能，而制衡行政沖突瓦解各方合作基礎(chǔ)的整合機(jī)制 就在公

17、共管理結(jié)構(gòu)中，它是由規(guī)則化沖突管理決定的行政沖突是成為行政關(guān)系的平衡機(jī)制或?qū)_突利益的再整合機(jī)制， 還是構(gòu)成對(duì)行政秩序的威脅，主要根據(jù)行政沖突賴以生成的公共管理結(jié)構(gòu)。公共管理結(jié)構(gòu)形成行政沖突的體制各異，君 主制、寡頭制及其它集權(quán)管理結(jié)構(gòu)模式有一種抑制沖突的傾向或設(shè)有相應(yīng)的沖突調(diào)控機(jī)制，但這里的沖突整合機(jī)關(guān)所履 行的主要是沖突形成之前的鎮(zhèn)壓職能，而不是沖突形成之后的整合職能，所以行政沖突一旦形成就很難整合，甚至導(dǎo)致 公共管理結(jié)構(gòu)的解體。這種行政沖突的路向不僅是針對(duì)調(diào)適當(dāng)前的問(wèn)題，而且同過(guò)去未能整合徹底的沖突或與被壓抑的 沖突形成合力釋放出來(lái)，并且行政沖突越是被壓制的公共管理結(jié)構(gòu)，行政沖突一旦沖破

18、公共管理結(jié)構(gòu)得以形成，就會(huì)危 及行政系統(tǒng)的合法性基礎(chǔ)。與之相反，民主管理結(jié)構(gòu)則顯得比其他公共管理結(jié)構(gòu)更能承受行政沖突，在這里行政沖突使 對(duì)抗者結(jié)合。穩(wěn)定的民主管理要求在對(duì)立的行政力量之間保持比較緩和的緊張局面。而行政的緩和局面由于該制度具有 在新問(wèn)題出現(xiàn)以前解決關(guān)鍵性分歧問(wèn)題的能力而易于形成此，我們可以說(shuō)穩(wěn)定的民主管理結(jié)構(gòu)是沖突和一致的平衡， 民主結(jié)構(gòu)不但承認(rèn)和允許行政沖突的存在，而且承認(rèn)合法的行政沖突利于行政秩序，利于保持民主管理體制的活力。但 是，行政沖突必須制衡以共識(shí)，不論行政沖突是存在于行政機(jī)構(gòu)之間，還是存在于行政機(jī)關(guān)與利益集團(tuán)、公民之間，民 主管理體制應(yīng)具有異中求同、求同存異的整合功

19、能，善于從沖突中尋求一致，來(lái)整合行政沖突?？傊?，保持沖突與一致 的平衡，才能維護(hù)公共管理體制的合法性行政沖突本身還產(chǎn)生出許多寶貴的紐帶吏現(xiàn)代公共管理系統(tǒng)緊密結(jié)合起來(lái)， 并且為其提供所需要的力量和內(nèi)聚力；這些行政沖突是民主管理系統(tǒng)真正的支柱。那些壓制沖突產(chǎn)生的公共管理系統(tǒng)要 自己來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。壓制行政沖突雖然未必有利于公共管理秩序，但不抑制行政沖突也未必利于行政秩序，對(duì)于如何控制 行政沖突有一個(gè)度的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)如何構(gòu)建一個(gè)既能形成必要的行政沖突又能夠?qū)⑿姓_突控制在必要的范圍內(nèi)的公共 管理結(jié)構(gòu)是非常難的美國(guó)自詡實(shí)行的是民主行政是因?yàn)樵谄涔补芾斫Y(jié)構(gòu)中存在大量的沖突機(jī)制設(shè)談，聽政制度、 委員會(huì)制度、

20、利益集團(tuán)體制等。這些制度并沒(méi)有象理想中的那樣能夠有效地整合沖突，因?yàn)槎群茈y控制。雖然在設(shè)計(jì)沖 突機(jī)制時(shí)是理想狀態(tài)，但在行政過(guò)程中，沖突的運(yùn)行遠(yuǎn)比設(shè)計(jì)時(shí)更為復(fù)雜，很難監(jiān)控，因此沖突的偏向或極端傾向在所 難免，這就使其公共管理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出不穩(wěn)定的狀態(tài)，甚至導(dǎo)致公共管理體制的合法性受到質(zhì)疑。雖然其民主管理結(jié)構(gòu)依 然在運(yùn)轉(zhuǎn)，但其形成有效功能的行政能力到底有多少，確實(shí)值得我們探討。中國(guó)的民主行政與美國(guó)相比有自己的特色， 雖然具有低沖突的特點(diǎn)，但卻能夠很好的保持公共管理秩序、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。所以沖突機(jī)制設(shè)計(jì)在公共管理領(lǐng)域占有多 大的比例并不是非常重要，關(guān)鍵在于是否能夠?qū)崿F(xiàn)行政整合功能。公共管理結(jié)構(gòu)中抑制沖突機(jī)

21、制設(shè)計(jì)的原理是實(shí)力互動(dòng)，即沖突較量。實(shí)力互動(dòng)的直接體現(xiàn)就是發(fā)展了對(duì)于雙方都 很重要的沖突規(guī)則。沖突規(guī)則是在長(zhǎng)期的行政沖突較量中逐漸形成的，其產(chǎn)生的目的在于整合行政主體的沖突行為，使 之成為推進(jìn)公共管理秩序的體制內(nèi)沖突。同時(shí)，沖突較量的結(jié)果也形成了力量均衡的具有相似組織結(jié)構(gòu)的行政主體，這 是因?yàn)闆_突各方都希望對(duì)手是一個(gè)整體，而不是分散的個(gè)體，否則會(huì)導(dǎo)致行政整合成本的增加，所以為了降低成本、提 高行政效率，行政主體都盡可能將有關(guān)成員納入沖突范圍之中，并可提升行政影響力。沖突較量可以探知對(duì)方所掌控的 權(quán)力資源，并根據(jù)其結(jié)果來(lái)調(diào)適己方的行政資源，因此行政沖突在這里體現(xiàn)為一種平衡或制衡機(jī)制而作用于行政主

22、體， 并利于維護(hù)公共管理結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。行政機(jī)構(gòu)沖突就能在公共管理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮探知行政沖突各方所控權(quán)力資源的情況， 以此重新整合權(quán)力制衡機(jī)制或體制。既然行政沖突的形成表明行政共識(shí)已失去，一旦沖突者通過(guò)較量重新確定己方的行 政權(quán)力后，一個(gè)新的行政均衡局面就會(huì)重構(gòu)，其行政互動(dòng)也在這個(gè)基礎(chǔ)上延續(xù)。行政沖突可以強(qiáng)化公共管理結(jié)構(gòu)的向心力與集權(quán)管理的形成，特別是存在對(duì)外沖突時(shí)。雖然集權(quán)管理的形成與行 政沖突有相關(guān)性，但更主要的在于共同的行政文化和公共管理結(jié)構(gòu)，而不是決定于沖突的形成，但有一點(diǎn)可以肯定民主 文化傳統(tǒng)會(huì)對(duì)集權(quán)管理的產(chǎn)生形成強(qiáng)有力的制約。行政沖突也能使行政主體內(nèi)部達(dá)成共識(shí)、推進(jìn)合作，但它是否形成集

23、 權(quán)管理制度則主要決定于公共管理結(jié)構(gòu)以及沖突的性質(zhì)，集權(quán)管理傾向在發(fā)生對(duì)外沖突時(shí)會(huì)得到強(qiáng)化。同時(shí)，集權(quán)管理 傾向與行政主體內(nèi)部是否形成共識(shí)和行政行為是否協(xié)調(diào)一致也有關(guān)系，在未能達(dá)成共識(shí)或行政行為協(xié)調(diào)一致時(shí)集權(quán)管理 傾向就趨于產(chǎn)生。美國(guó)的三權(quán)分立體制發(fā)展到今天，它的總統(tǒng)權(quán)力與國(guó)會(huì)和最高法院相比最為突出，有很強(qiáng)的集權(quán)化傾 向。這是由于三權(quán)分立體制本身具有解構(gòu)性，可以說(shuō)它并不是民主政治的最理想形式，因?yàn)樗](méi)有能夠很好地解決三 權(quán)的沖突解構(gòu)問(wèn)題，因此我們也只能說(shuō)它只是民主政治的一種表現(xiàn)形式，更談不上是理想形式，至于西方的行政發(fā)展理 論把它認(rèn)為是發(fā)展中國(guó)家追求的終極行政理想，也只是它們自己的一種偏見而

24、已，或者說(shuō)是一種政治戰(zhàn)略的需要。正是 由于三權(quán)分立體制存在沖突解構(gòu)問(wèn)題，所以必須對(duì)其改造，這就是今天美國(guó)總統(tǒng)制具有強(qiáng)大集約力的原因，當(dāng)然也包含 相互沖突中鞏固已方陣營(yíng)的需要。因?yàn)槿绻麤](méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的行政象征恐怕就不能夠?qū)哂蟹至研缘墓补芾硐到y(tǒng)加以 有效整合，所以總統(tǒng)被賦予了很大的權(quán)力。這也是按照西方經(jīng)典理論家的設(shè)計(jì)的結(jié)果，即總統(tǒng)制應(yīng)具有君主制政體的特 征。所以集權(quán)管理體制雖然已被人們所淡忘，但它的行政效能卻并沒(méi)有從民主系統(tǒng)中淡去，只是它已改頭換面以民主管 理體制的組成部分出現(xiàn)。四、公共管理職能與行政沖突的互動(dòng)每個(gè)行政機(jī)關(guān)都具有自己相對(duì)獨(dú)立的公共管理職能，而這些職能的分工與協(xié)作的整合問(wèn)題，很多

25、時(shí)候是形成沖突 的根源。在某中意義上說(shuō)，行政主體之間的職能聯(lián)系或行政關(guān)系越緊密，形成行政沖突的趨向越強(qiáng)。行政機(jī)構(gòu)雖然都規(guī) 定有獨(dú)立的職能，但這些職能的實(shí)現(xiàn)必須以其它行政機(jī)構(gòu)的合作或支持作為前提，因?yàn)槊恳恍姓C(jī)構(gòu)都受到其它行政機(jī) 構(gòu)的制約。正是由于行政機(jī)構(gòu)之間的職能關(guān)系緊切，它們之間發(fā)生分歧或沖突的空間就大，這是政府職能運(yùn)作過(guò)程中的 一種必然的現(xiàn)象。相反，職能關(guān)系不緊密的行政機(jī)構(gòu)之間形成沖突的可能性就低。當(dāng)然并不是說(shuō)行政機(jī)構(gòu)之間由于密切 的職能聯(lián)系就一定發(fā)生沖突，如果各行政權(quán)力主體之間的關(guān)系并不對(duì)等，在存在服從關(guān)系或從屬關(guān)系的條件下，它們之 間發(fā)生沖突的趨向就會(huì)降低。需要說(shuō)明的是，雖然行政機(jī)構(gòu)強(qiáng)

26、調(diào)規(guī)則性，但行政沖突的存在有時(shí)對(duì)于行政機(jī)關(guān)正常履行 職能會(huì)造成一定影響，使行政活動(dòng)增加了不確定性。行政職能沖突事實(shí)上行政沖突最核心的沖突形態(tài)，許多行政沖突都是以它為基礎(chǔ)而形成或向外拓展的。而且從公 共管理領(lǐng)域所發(fā)生的沖突事件來(lái)看，行政職能沖突是主要沖突來(lái)源。如果對(duì)這一問(wèn)題處理不好，不僅會(huì)對(duì)公共管理體制 形成沖擊，而且會(huì)導(dǎo)致沖突的擴(kuò)散化。行政機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)整合能力時(shí)行政沖突則可以成為推進(jìn)職能整合的有效路徑。 而且職能沖突也可以推進(jìn)新的公共管理規(guī)則的形成與發(fā)展。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政職能沖突可以推動(dòng)行政主體間的多元 互動(dòng)。在沖突發(fā)生之前行政主體之間主要是職能聯(lián)系或行政關(guān)系，但沖突形成之后，沖突雙方所探

27、討的問(wèn)題不僅限于沖 突問(wèn)題，而且會(huì)向與沖突主體有關(guān)的各個(gè)方面發(fā)展，如針對(duì)政府官員的負(fù)面宣傳策略，就是沖突擴(kuò)展或者說(shuō)是多元互動(dòng) 的表現(xiàn)。這種行政沖突通常受一定的公共規(guī)則制約，并規(guī)定了行政沖突以非暴力的方式體現(xiàn)。沖突多元互動(dòng)的結(jié)果是推 動(dòng)了行政發(fā)展，激發(fā)了新沖突公共規(guī)則、行政機(jī)制的形成，從而促進(jìn)了沖突管理社會(huì)化的進(jìn)程，使行政沖突主體能夠更 好地傳播自己的價(jià)值理念。同時(shí)，體制內(nèi)沖突檢驗(yàn)了潛規(guī)則與舊規(guī)則的有效性，從而保證了行政參與的制度化。而體制 內(nèi)沖突的形成利于現(xiàn)有公共規(guī)則的發(fā)展、推動(dòng)新公共規(guī)則的產(chǎn)生?？傊w制內(nèi)沖突是一個(gè)通過(guò)整合公共規(guī)則以適應(yīng)行 政過(guò)程的機(jī)制。一個(gè)富有彈性的公共管理結(jié)構(gòu)能夠從體制

28、內(nèi)沖突中獲益，因?yàn)闆_突管理行為能夠推動(dòng)行政發(fā)展從而保證 公共管理系統(tǒng)在新環(huán)境下的生命力。這種重新整合公共規(guī)則的機(jī)制在僵化的公共管理系統(tǒng)中是不能想象的，由于壓制行 政沖突，使公共管理系統(tǒng)無(wú)法對(duì)其結(jié)構(gòu)和功能性失調(diào)事先預(yù)警，因此把導(dǎo)致公共管理系統(tǒng)功能失調(diào)和結(jié)構(gòu)崩潰的危機(jī)推 到頂點(diǎn)。五、公共管理結(jié)構(gòu)的減壓閥機(jī)制設(shè)計(jì)行政主體全力參與的行政沖突，但卻處于受到壓制的公共管理結(jié)構(gòu)中的時(shí)侯，如果行政沖突形成就趨于危及公共 管理體制的合法性基礎(chǔ)。在行政主體只是有限參與的行政沖突態(tài)勢(shì)下，卻可以推動(dòng)行政秩序的形成。因?yàn)楫?dāng)把行政沖突 納入規(guī)則化的控制機(jī)制，沖突在公共管理體制中就具有了減壓閥的功能。在公共管理結(jié)構(gòu)富有彈性

29、、多元化與功能互融 的公共管理體系中，行政沖突雖然頻繁，但其強(qiáng)度較低，因?yàn)樗旬愘|(zhì)的“沖突能量”耗散在不同的領(lǐng)域或集聚在非核 心價(jià)值上。允許沖突運(yùn)動(dòng)存在并使之可控、規(guī)則化，利于沖突關(guān)系的整合，給公共管理結(jié)構(gòu)帶來(lái)震蕩最少，從而促進(jìn)公 共管理秩序。行政沖突有時(shí)似乎是一種尋求能量釋放的進(jìn)攻性沖動(dòng)所形成的，而結(jié)果如何并不重要，在這里沖突對(duì)象的選擇完 全是偶然的。它只是把壓抑的能量或過(guò)剩的能量通過(guò)進(jìn)攻性行為得以釋放，但并非所有公共管理系統(tǒng)都許可進(jìn)攻性沖突 的自由表達(dá)，或者說(shuō)對(duì)沖突認(rèn)可或規(guī)則化的程度不一，而且對(duì)沖突的利益設(shè)有相應(yīng)的沖突機(jī)制去整合，不會(huì)許可任一沖 突在體制外形成，沖突所出自的公共管理結(jié)構(gòu)仍會(huì)

30、保持穩(wěn)定，這是因?yàn)楣补芾眍I(lǐng)域設(shè)有一種引導(dǎo)沖突的機(jī)制，這種機(jī) 制就是所謂的安全閥制度。這種制度可為攻擊性行為或侵略性行為的釋放尋找第三者作為犧牲品，或不能對(duì)公共管理秩 序形成負(fù)功能的非關(guān)鍵政府部門作為替罪羊或直接提供行政參與機(jī)制如聽政制度、抵消或釋放公民對(duì)政府的攻擊性， 從而避免沖突直接沖擊核心公共管理結(jié)構(gòu)和行政價(jià)值。全閥制度雖然可以維護(hù)公共管理秩序但未必有利于行政發(fā)展， 因此對(duì)其功能性的看法應(yīng)一分為二。它可能會(huì)使公共管理結(jié)構(gòu)失去應(yīng)有的彈性而無(wú)法適應(yīng)行政現(xiàn)代化，因此它所構(gòu)建的 公共管理秩序也只能是部分地和暫時(shí)的。雖然安全閥制度也存在這樣的問(wèn)題，但并不是說(shuō)它就不是理想的整合沖突的方 式。應(yīng)該說(shuō)西

31、方發(fā)達(dá)國(guó)家之所以依然具有活力主要的功勞就在于沖突整合機(jī)制設(shè)計(jì)這一機(jī)制的設(shè)計(jì)對(duì)化解行政風(fēng)險(xiǎn)， 保持公共管理秩序發(fā)揮了重要功能。發(fā)展中國(guó)家雖然不具有健全的沖突整合機(jī)制設(shè)計(jì)，但出于公共管理秩序和行政發(fā)展 的需要也在嘗試著做這方面的探索。實(shí)際上前蘇聯(lián)和東歐國(guó)家所謂的改革無(wú)非是想建立西方國(guó)家的民主行政，但是它們 并不清楚什么是民主管理體制，民主管理體制實(shí)際上只是一種沖突整合機(jī)制，目的是為了整合資本主義國(guó)家日益激化的 行政沖突所以有其特殊性，而不僅僅是誰(shuí)選誰(shuí)或誰(shuí)統(tǒng)治誰(shuí)的問(wèn)題。所以在沒(méi)有搞清楚為什么要實(shí)行民主行政的情況下， 就開始從西方僵化地引進(jìn)民主而導(dǎo)致了更大的震蕩，甚至解體。它們不清楚沖突整合機(jī)制既可以

32、是民主管理，也可以是 集權(quán)管理或者其它什么行政管理形式，只要能夠達(dá)到?jīng)_突整合的目的就是理想形式，當(dāng)然我們也不否認(rèn)民主管理是一種 較理想的沖突整合形式。即使是民主管理它也有很多形式，如果不明就里囫圇吞棗就會(huì)釀下苦果。用有限行政沖突整合趨異的雙方是獲取共識(shí)的通道，就象疾病的最猛烈癥狀表現(xiàn)了機(jī)體為消除由疾病引起的混亂 和破壞作用的努力，有限行政沖突可以消除對(duì)立各方的緊張狀態(tài)，重構(gòu)公共管理秩序。但前提是行政沖突不能沖擊核心 行政價(jià)值，不能是核心價(jià)值沖突。例如公民、利益集團(tuán)對(duì)如何設(shè)計(jì)選票和進(jìn)行計(jì)算選票有異議，這些都是正常的、無(wú)害 的。但如果涉及到私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯這一理念，就意味著動(dòng)搖了資本主義制度的

33、基本立場(chǎng)。所以，那些不涉及核 心價(jià)值觀、信仰的行政沖突，有利于整個(gè)公共管理體制原有結(jié)構(gòu)的完善以及新規(guī)則的制定，否則會(huì)造成整個(gè)公共管理系 統(tǒng)的不穩(wěn)定。公共管理體制的安全閥機(jī)制可以運(yùn)用潛在的沖突或有限的沖突維護(hù)公共管理結(jié)使人們能夠運(yùn)用沖突的危機(jī) 探索并接近解決的可能性1158。行政沖突能夠發(fā)揮調(diào)適行政關(guān)系結(jié)構(gòu)，理順行政過(guò)程的功能，沖突機(jī)制通過(guò)許可 沖突管理行為的自由表達(dá)，而防止了被堵塞的單向度沖突的積累。齊美爾曾模仿莎士比亞筆下約翰王的口氣說(shuō)：沒(méi)有 暴風(fēng)雨，將會(huì)是一個(gè)多么污濁的天空 2P335-336因此，行政沖突是保持公共管理結(jié)構(gòu)均衡所必須的，如果沒(méi)有釋 放攻擊性行為和行政參與的機(jī)制，行政主體就

34、會(huì)感到壓抑，可能會(huì)表現(xiàn)出行政冷漠或激進(jìn)的行政沖突行為。通過(guò)釋放被 抑制的沖動(dòng)，有限行政沖突可以起調(diào)整行政關(guān)系結(jié)構(gòu)的功能。公共管理體制如設(shè)有釋放沖突的機(jī)制，這些安全閥制度能 夠阻止和減輕行政沖突的沖擊而維護(hù)公共管理秩序，或者沖突意向被消弭于沖突機(jī)制之中或被引向替代物而不會(huì)指向原 初的行政目標(biāo)?？偨y(tǒng)制管理模式也存在很多問(wèn)題為了能夠使民眾的視野從公共管理體制的合法性、效性上轉(zhuǎn)移開來(lái)， 就需要一個(gè)既能代表政府，又能對(duì)政府行為承擔(dān)責(zé)任的人，而且這個(gè)人最好能夠把其自身的行政行為與公共管理體制的 合法性區(qū)分開來(lái)，正是基于這樣的考慮西方的思想家才推動(dòng)總統(tǒng)選舉制的形成。在這里個(gè)人執(zhí)政的失誤、失敗好象與公 共管理

35、體制沒(méi)有關(guān)系只是它自身的原因，從而使公共管理體制永遠(yuǎn)立于不敗之地，但實(shí)際上個(gè)人的失敗是不能離開現(xiàn)存 體制制約而完全歸罪于個(gè)人的。塑造一個(gè)或多個(gè)沖突對(duì)象，能夠加強(qiáng)自身的一致性。例如，轉(zhuǎn)型國(guó)家與集權(quán)國(guó)家的執(zhí)政集團(tuán)慣用反猶太人或仇視 外國(guó)人等安全閥制度轉(zhuǎn)移人們對(duì)國(guó)內(nèi)問(wèn)題的關(guān)注，把可能的對(duì)政府的攻擊性行為引向它處。盡管如此，由于這些國(guó)家通 常都比較僵化，所以他們?nèi)狈M(jìn)一步完善公共管理體制的行政手段，使得沖突的意向終會(huì)積累起來(lái)，并直接威脅公共管 理秩序。相反，開放體系由于許可沖突形成而免于沖擊公共管理秩序和行政共識(shí)，它是公共管理結(jié)構(gòu)一種重要的平衡機(jī) 制。總之，安全閥的法律的和行政的安排或制度，是解決源于

36、利益差異的沖突的工具P47。但是，需要注意的是 這種安全閥制度也要付出必要的代價(jià);因?yàn)槿藗儾⒉皇窍胪ㄟ^(guò)安全閥產(chǎn)生重要的結(jié)構(gòu)性變遷，因此，基本問(wèn)題還是沒(méi) 有得到解決。4P81它會(huì)阻礙行政發(fā)展以適應(yīng)行政環(huán)境，并使沖突由于壓制而在體系中積蓄，這樣就可能形成公共管 理結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定或解體。六、集團(tuán)體制是非暴力行政沖突的實(shí)現(xiàn)模式1908年，阿瑟本特利提出了一種集團(tuán)政治理論。他認(rèn)為，執(zhí)政就是許多利益集團(tuán)在一個(gè)既定的可以加以區(qū)別 的集團(tuán)內(nèi)，或者在一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的適應(yīng)過(guò)程5P194，政府的組成是不同的集團(tuán)在政府內(nèi)外互相影響和斗爭(zhēng)的結(jié)同時(shí)， 對(duì)政府機(jī)構(gòu)本身，也應(yīng)該把它們當(dāng)作集團(tuán)，并且應(yīng)該從集團(tuán)的角度來(lái)予以說(shuō)WP18o從這個(gè)意義上說(shuō)，民主管理結(jié)構(gòu)雖然蘊(yùn)涵多元行政沖突，但它自身具有整合行政沖突以防沖擊公共管理秩序的機(jī) 制，沖突的力量被釋放在許多領(lǐng)域，因此不會(huì)集聚在單向度沖突上導(dǎo)致公共管理結(jié)構(gòu)分裂。利益集團(tuán)體制模式就反映了 這種特點(diǎn)，行政主體可以有限地參與多個(gè)單一目標(biāo)的利益集團(tuán)