行政審批層級一體化改革

1、行政審批層級一體化改革一、問題的提出從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，有效的制度是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。 行政審批制度作為政府管理經(jīng)濟(jì)社會的一種工具，其改革不僅有助于 推動政府職能轉(zhuǎn)變，也是政府管理理念和行政管理體制變革的重要內(nèi) 容之一。西方學(xué)者對行政審批的研究一般是從政府規(guī)制的角度進(jìn)行的。 卡恩（kahn）以概念的形式理論性地提出政府行政審批應(yīng)當(dāng)遵循的一 些框架，強(qiáng)調(diào)政府要通過實施法律和規(guī)章制度來約束和規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體 的行為，提出要維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)績效，政府必須要增強(qiáng)對行政審批的 權(quán)力，擴(kuò)大行政審批的范圍1。詹姆斯（James）則強(qiáng)調(diào)因為政府過多 的行政審批帶來了管制抑制經(jīng)濟(jì)績效，管制產(chǎn)生延誤與繁文縟

2、節(jié)、腐 敗、缺乏管制績效標(biāo)準(zhǔn)的一系列問題。布雷耶爾（StephenGBreyer） 先肯定了政府干涉市場的正當(dāng)性，然后通過對管制的探討，最后對政 府管制方法進(jìn)行評估。20世紀(jì)70年代末80年代初以來，受管理主義 變革理念的影響，英美等國掀起了一場以放松規(guī)制、引入競爭和提升 效益等為主要內(nèi)容的行政改革潮流，其示范性影響成為越來越多的國 家開展行政審批制度改革的動力。隨著發(fā)達(dá)國家政府管理改革的推進(jìn)， 傳統(tǒng)官僚制理論和模式開始改變，特別是歐美國家進(jìn)一步實現(xiàn)了以政 府為中心的行政管制模式向以公民為中心的公共服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。我國的行政審批制度產(chǎn)生于高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，具體表現(xiàn)在 “全能政府”對經(jīng)濟(jì)與

3、社會事務(wù)事無巨細(xì)的管制。行政審批行為以行 政控制為導(dǎo)向，以職能為依據(jù)，其本身是政府部門行使權(quán)力的重要手 段，隨著權(quán)力的膨脹及有效監(jiān)督的缺失，反而成為體制改革的障礙和 腐敗的高發(fā)環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)行政審批制度的現(xiàn)實困境在將行政審批制度改 革提上議事日程中起到了決定性作用。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、市場化的 要求，實現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的行政改革目標(biāo)，政府的行政導(dǎo)向逐漸由 管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，政府部門的職能和權(quán)限及其與各方關(guān)系逐步厘清，各 級政府積極利用電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)平臺推進(jìn)政務(wù)流程再造，政府管理的 深刻變化為新時期行政審批制度改革提供了觀念基礎(chǔ)和有利的制度環(huán) 境。尤其黨的十八大以來，我國持續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，十八屆

4、三中全會更是明確提出：“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革， 最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理?！庇纱?，地方政府基于各自地區(qū)地域性的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境特點與公共服務(wù) 要求，針對我國傳統(tǒng)行政審批制度在管理與實踐過程中的現(xiàn)實問題， 積極主動地開展了一系列改革探索與實踐。市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的浙江 省近年來十分重視推進(jìn)行政審批制度改革。2012年8月，浙江省開始 籌備新一輪行政審批制度改革，目標(biāo)就是把浙江省打造成為“審批項 目最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”的省份之一，讓改革的紅利 惠及廣大人民群眾，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。浙江省政府以建 成“三張清單一張網(wǎng)”為抓手，致力于厘清政府權(quán)力的邊界，打造

5、“透明的籠子”。浙江省在全國率先試點負(fù)面清單制度、推行權(quán)力清 單制度，將政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，用政府權(quán)力的“減法”換取 市場與民間活力的“加法”。在如何提升政府保留權(quán)力的運作效率問 題上，嘉興市先行先試，在浙江省內(nèi)率先探索推進(jìn)全市行政審批層級 一體化改革工作。行政審批層級一體化改革通過創(chuàng)新行政審批服務(wù)模 式，提升行政效率和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，為行政管理體制改革向更深 層次發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。二、行政審批層級一體化改革的實踐嘉興市行政審批層級一體化改革自2013上半年開始籌備，同年10月 出臺了行政審批層級一體化改革方案并確定了改革任務(wù)。其目標(biāo)是“市縣一體，全面放權(quán)；轉(zhuǎn)變職能，增強(qiáng)監(jiān)督；優(yōu)化流程，

6、高效審 批”。因此，行政審批層級一體化改革按照“權(quán)責(zé)一致、重心下移、 減少層級”的原則，堅持“行政許可事項能放則放、非行政許可審批 事項全部下放”的要求，對市級政府審批權(quán)限進(jìn)行全面梳理，努力把 嘉興市打造成為“審批事項和層級最少、審批集中度和效率最高、審 批流程和服務(wù)最優(yōu)”的地區(qū)。行政審批層級一體化改革是服務(wù)型政府 構(gòu)建中的制度改革，在整體改革態(tài)勢上堅持一個主體方向，即實現(xiàn)從 管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)型，建立服務(wù)型的行政審批模式；在改革路徑上，著 力于政府管理權(quán)能責(zé)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化；在改革方法上，實行縣（市）、 區(qū)分類改革和統(tǒng)籌推進(jìn)；在改革的策略上，堅持系統(tǒng)性、整體性和協(xié) 同性。按照“權(quán)責(zé)一致、重心下移、減

7、少層級”的原則，通過全面放 權(quán)、上下聯(lián)動、上下協(xié)同監(jiān)管和權(quán)責(zé)一致，對市級政府審批權(quán)限進(jìn)行 了全面梳理。通過行政審批層級一體化改革，既能實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn) 變，重新界定和調(diào)整政府與市場、社會以及政府與政府之間關(guān)系，同 時將現(xiàn)代化的管理理念、原則、機(jī)制和方式應(yīng)用在此次改革中，進(jìn)一 步推進(jìn)依法行政，激發(fā)市場活力，全面提升審批效率和群眾滿意度。 行政審批層級一體化以打造服務(wù)型政府為目標(biāo)，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行模?以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，以相關(guān)法律法規(guī)為制度化保障，通過全面下 放行政審批權(quán)，減少審批層級，最大限度地縮短審批鏈，建立扁平聯(lián) 動、協(xié)同監(jiān)管、權(quán)責(zé)一致的市縣兩級一體化的新型審批制度，是我國 新一輪行政審批

8、制度改革中的創(chuàng)新之舉。其做法主要包括以下幾個方 面：第一，以相關(guān)政策辦法為行政審批層級一體化提供制度化保障。嘉興市政府針對行政審批層級一體化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點任務(wù)，建 立相關(guān)的配套措施保障體系，提升一體化改革的科學(xué)化、制度化和法 制化水平。嘉興市政府為審批改革的配套措施落實，先后頒布了嘉 興市行政審批事項下放運行實施辦法（試行）嘉興市行政審批過 錯責(zé)任追究辦法（試行）嘉興市行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法 （試行），以及嘉興市推進(jìn)行政審批制度改革后政府職能轉(zhuǎn)變的 意見（試行）等相關(guān)文件，確保行政審批層級一體化改革放得開、 接得住、管得好。在改革過程中，嘉興市制定了行政審批層級一體 化改革工作流程

9、圖，明確了三項改革任務(wù)：一是市縣一體，全面放 權(quán)；二是轉(zhuǎn)變職能，增強(qiáng)監(jiān)管；三是優(yōu)化流程，高效審批。這一系列規(guī)范性文件的出臺為改革的持續(xù)推進(jìn)提供了制度保障。第二， 以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，創(chuàng)新運行機(jī)制提升審批效率。政策創(chuàng)新是政 府應(yīng)公共管理使命之需求與政策環(huán)境變化，以新的理念為指導(dǎo)，完善 與優(yōu)化公共政策，以實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置和有效解決社會公共問 題的一項重要政策行為。公共政策創(chuàng)新是政策主體的一種自主性的政 策優(yōu)化行為，是以較好的政策取代已被證實不合時宜應(yīng)予摒棄的政策， 從而更好地實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程7。在公共管理領(lǐng)域，政策創(chuàng)新中技術(shù) 工具的使用帶來了政策價值與政策知識交流的空前拓展與深化，利用

10、大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)平臺等探索多元化的政策工具已然成為政府推進(jìn)行政 審批制度改革的必然選擇。嘉興市行政審批層級一體化改革利用現(xiàn)代 信息技術(shù)的這一功能，同時抓住行政審批與監(jiān)察的共時性特點，積極 探索三級聯(lián)動網(wǎng)上審批服務(wù)和監(jiān)察，借助互聯(lián)網(wǎng)所具備的強(qiáng)大信息存 儲和資源整合特性，通過開發(fā)加載相對應(yīng)功能模塊，逐步實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化 審批、六階段聯(lián)審、市鎮(zhèn)村三級聯(lián)合和同層級橫向多部門互通互動和 資源共享以及對審批中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管等，創(chuàng)新行政審批服務(wù)運行機(jī)制， 切實提升審批效率，構(gòu)建方便群眾辦事的服務(wù)體系。第三，以職能轉(zhuǎn) 變?yōu)橹行模?guī)范審批權(quán)的橫向整合與縱向配置。作為政府實施行政管 理的重要手段，行政審批制度改革的關(guān)鍵在于

11、政府職能的轉(zhuǎn)變。嘉興 市在行政審批制度層級一體化改革過程中，強(qiáng)調(diào)市場取向和公民本位， 減少政府對市場經(jīng)濟(jì)和公民生活的過度干預(yù)。對市場機(jī)制能夠有效發(fā) 揮作用或者公民團(tuán)體能夠自主解決的事項予以取消，對于采用行政審 批以外的方式可以解決的事項便改變管理方式。嘉興市實行審批事項 的清理、權(quán)力的下放、行為的規(guī)范和流程的再造，重點突出了縣（市、 區(qū)）行政審批扁平化運行，規(guī)范審批權(quán)的橫向整合與縱向配置。具體做法：一是深化“兩集中、兩到位”的改革。市、縣兩級上下聯(lián) 動、同步推進(jìn)，切實做到各級行政審批機(jī)關(guān)的行政審批職能向一個處 室（行政審批科）集中，機(jī)關(guān)行政審批部門向當(dāng)?shù)匦姓?wù)中心集中； 各級行政審批機(jī)關(guān)行政

12、審批事項進(jìn)駐行政服務(wù)中心要落實到位，各級 行政審批機(jī)關(guān)對窗口工作人員要授權(quán)到位。二是加快審批流程再造。 對審批環(huán)節(jié)較多、流程繁瑣的工業(yè)投資項目進(jìn)行了包含政府審批、中 介服務(wù)、法律公示在內(nèi)的全流程優(yōu)化。嘉興政府還部署開展三聯(lián)動審 批，創(chuàng)新聯(lián)合測量、聯(lián)合竣工驗收和證照聯(lián)合辦理制度，探索對工商 營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證等從“多證聯(lián)辦”提升到“多證合辦”，改變政府的審批結(jié)構(gòu)。第四，通過構(gòu)建多層次的監(jiān)管 體系，完善對審批權(quán)力的制約監(jiān)督。在政治文明發(fā)展史上，權(quán)力制約 監(jiān)督體制的持續(xù)完善具有重要意義，大量的事實表明，健全的權(quán)力制 約監(jiān)督體制與市場形態(tài)轉(zhuǎn)型、政治文明發(fā)展、社會組織建設(shè)與倫理道 德進(jìn)

13、步具有緊密的正相關(guān)性8。嘉興在行政審批層級一體化改革過程中， 努力探索構(gòu)建多層次的監(jiān)管體系。一是增強(qiáng)對縣（市、區(qū)）行政審批 權(quán)行為監(jiān)管。要求各縣（市、區(qū)）及時將審批環(huán)節(jié)、審批流程、審批 部門和人員以及審批件辦理進(jìn)度在網(wǎng)上公開，并增強(qiáng)電子監(jiān)察和全程 監(jiān)督。二是對下放的審批事項開展評估和監(jiān)督管理試點。通過聽取匯 報、走訪業(yè)主、案卷評查等方式，深入分析和評價一體化改革的績效 和存有的問題，強(qiáng)化監(jiān)管，確保下放事項運行過程中的合法性、時效 性、嚴(yán)肅性和規(guī)范性。三是探索增強(qiáng)事中事后監(jiān)管的新路徑。2014年 年初開始，嘉興市政府組織相關(guān)單位探索創(chuàng)新增強(qiáng)事中事后監(jiān)管工作 的體制機(jī)制，先后組織相關(guān)職能部門赴廣東

14、惠州、深圳和上海自貿(mào)區(qū) 考察學(xué)習(xí)增強(qiáng)事中事后監(jiān)管的創(chuàng)新工作，制定出臺了嘉興市關(guān)于進(jìn) 一步增強(qiáng)行政審批層級一體化改革事中事后監(jiān)管的實施辦法。同時， 為進(jìn)一步提升監(jiān)管效率，嘉興市全面開展綜合執(zhí)法試點工作。以整合 執(zhí)法主體、相對集中執(zhí)法權(quán)、推動執(zhí)法重心下移為重點，清理并整合 行政執(zhí)法隊伍，推進(jìn)跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，著力建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、 權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。三、行政審批層級一體化改革的成效與面臨的挑戰(zhàn)（一）行政審批層級一體化改革的成效分析嘉興市行政審批層級一體 化改革方向明確，契合十八屆三中全會“簡政放權(quán)”“深化行政審批 制度改革”與“對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提升效率”的精 神；以打造服務(wù)

15、型政府為目標(biāo)，全面下放行政審批權(quán)，建立扁平聯(lián)動、 協(xié)同監(jiān)管、權(quán)責(zé)一致的市縣兩級一體化的新型行政審批制度，將審批 事項辦理以部門職能為主的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐允马椶k理為中心的多部門聯(lián) 辦模式，實現(xiàn)了模式創(chuàng)新；在推進(jìn)市級行政審批縱向一體化發(fā)展之時， 積極推進(jìn)同一行政層級平面上跨部門的并聯(lián)審批改革，勇于探索機(jī)制 體制變革，改革力度大；從實踐情況來看，嘉興市行政審批層級一體 化改革在提升審批效率、優(yōu)化投資環(huán)境、激發(fā)市場活力方面取得了顯 著成效，有助于地方政府職能轉(zhuǎn)變，加快建設(shè)服務(wù)型政府，推進(jìn)簡政 放權(quán)。其成效具體表現(xiàn)為：第一，行政審批效率得以提升。行政審批層級一體化改革減少了審批層級，清理了審批事項并減少了

16、審批部門，通過簡化審批環(huán)節(jié)，來優(yōu)化審批流程。包括“串聯(lián)到并聯(lián)” 的審批流程變化、模擬審批、政府提前介入等各項措施，大幅度縮短 了審批時間，審批效率提升顯著。第二，政務(wù)環(huán)境得到優(yōu)化。嘉興行 政審批層級一體化改革過程中，清理、規(guī)范行政審批職權(quán)、厘清職權(quán) 職責(zé)，依托網(wǎng)站與服務(wù)大廳等政務(wù)公開載體，實行行政審批職權(quán)的公 開透明操作，提升審批程序規(guī)范性與審批透明度，完善審批管理監(jiān)督， 扎實開展監(jiān)督檢查工作，及時改進(jìn)審批工作人員服務(wù)態(tài)度；市縣兩級 審批人力資源的集約化促進(jìn)了行政成本的降低；相關(guān)科室的撤銷、合 并與新增，促進(jìn)了內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革和優(yōu)化整合。第三，投資環(huán)境改善進(jìn) 一步激發(fā)了市場活力。嘉興市行政審批層級

17、一體化改革通過簡政放權(quán)， 促進(jìn)了市場資源配置作用的發(fā)揮，通過適度強(qiáng)化劣汰機(jī)制，有效并及 時促成轉(zhuǎn)型升級，為要素市場化配置創(chuàng)造了前提條件。通過審批流程 的優(yōu)化，企業(yè)投資者享受到了更好的服務(wù)，審批成本的降低減少了其 項目投資成本，推動企業(yè)投資環(huán)境的改善。嘉興市率先試行的工商登 記改革，取消前置審批，降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻。市場主體數(shù)量增加，也 帶來了更多創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機(jī)會。（二）行政審批層級一體化改革面臨的挑戰(zhàn)嘉興行政審批層級一體化 在審批效率的提升、政務(wù)環(huán)境與投資環(huán)境的改善等方面成效明顯，但 隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和政治行政體制改革的深入，嘉興市行政審批層 級一體化改革也面臨著現(xiàn)實的或潛在的問題和挑戰(zhàn)，需要予

18、以重視并 加以解決。主要包括以下幾個方面：第一，政府職能需進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，事權(quán)劃分需進(jìn)一步理順。在市場經(jīng)濟(jì) 條件下，市場機(jī)制是實現(xiàn)資源有效配置的最基本方式；同樣，在公共 部門引入市場和競爭機(jī)制，有助于降低成本、提升效率。因此，充分 利用市場機(jī)制的優(yōu)勢，降低公共管理和公共服務(wù)的成本，提升政府部 門的工作效率和服務(wù)意識，已經(jīng)成為當(dāng)代各國政府理論和實踐的主流。 行政審批制度改革說到底是一場觸動利益和靈魂的政府自我革命，這 場革命必須在全面深化改革的大背景下，清晰地界定政府、社會、市 場關(guān)系，政府對于管不了、管不好、不能管的事情要堅決退出，充分 發(fā)揮市場機(jī)制的作用。嘉興市行政審批改革過程中出現(xiàn)了相對應(yīng)的問

19、 題，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，事權(quán)劃分不夠清晰。實地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)， 多部門強(qiáng)調(diào)改革調(diào)整的審批事項涉及頂層設(shè)計問題，審批改革中遇到 的很多問題在某種水準(zhǔn)上是不能僅僅依靠市縣兩級政府就能解決的， 部分被調(diào)查者認(rèn)為目前仍然存有“審批事項太多，難清理的問題。 全面深化行政審批制度改革，推動簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀蝗沃?而道遠(yuǎn)。另外，市場和社會主體的作用依然沒有得到充分發(fā)揮，社會 組織的公共治理與參與能力也有待進(jìn)一步增強(qiáng)。第二，審批系統(tǒng)條塊整合不夠全面，一體化平臺建設(shè)亟待強(qiáng)化。嘉興 市行政審批層級一體化改革進(jìn)行以來，通過審批流程再造和并聯(lián)審批 等措施，取得了優(yōu)化審批流程、縮短審批時間、減少審批層級與部門

20、 的效果。但是一些審批項目僅僅實現(xiàn)了相對意義上的并聯(lián)，這種依托 于政務(wù)大廳和政府部門之間協(xié)調(diào)的并聯(lián)辦理，僅僅彌補(bǔ)了原有條塊分 割體制不足的短期性應(yīng)對措施。不同部門之間的系統(tǒng)整合仍存有進(jìn)一 步完善的空間，如審批服務(wù)大廳與聯(lián)合審批系統(tǒng)及部門系統(tǒng)之間仍存 有差異，不同部門之間的基礎(chǔ)信息共享沒有及時跟進(jìn)，導(dǎo)致在部門環(huán) 節(jié)審批完成后沒有相互告知，產(chǎn)生審批滯后現(xiàn)象。部分下放事項缺乏 協(xié)同性和匹配性，如工商外資企業(yè)審批權(quán)限下放的同時，質(zhì)監(jiān)局的組 織機(jī)構(gòu)代碼、預(yù)賦碼等權(quán)限也應(yīng)同步下放。在管理機(jī)構(gòu)、行政審批辦 公室和政府部門之間，尚缺乏經(jīng)常性的互動協(xié)調(diào)，科學(xué)的跨部門流程 再造也還存有很大的完善空間，審批流程仍以

21、部門為依據(jù)而不是以公 民為中心，制約了審批效率和效能的提升。因而，在條線結(jié)構(gòu)制約下 的行政審批系統(tǒng)一體化平臺的構(gòu)建仍面臨障礙，改革的系統(tǒng)性、整體 性和協(xié)同性還有待完善。第三，區(qū)、縣級審批部門工作量增加，承接能力有待提升。隨著審批 改革的推進(jìn)，嘉興市政府把大量審批事項下放，區(qū)、縣級一些審批部 門工作量隨之大幅上升，范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，特別是相對應(yīng)的監(jiān)督、服 務(wù)和管理任務(wù)急劇增加，工作人員的壓力也隨之增大。各審批部門的 人員編制和物力財力需要增加配備，工作人員的業(yè)務(wù)能力也有待提升。 審批業(yè)務(wù)及窗口人手不足，人員編制和財力、物力、裝備配備不夠， 這些都制約了下級部門審批與監(jiān)管服務(wù)的承接能力。另外，嘉興市

22、為 了提升行政審批效率，在實際整體審批流程以及各個環(huán)節(jié)的審批時間 都被要求盡可能壓縮，由此給審批工作人員增添壓力的同時，也為如 何保證審批服務(wù)質(zhì)量帶來了很大挑戰(zhàn)。第四，部分審批中介服務(wù)還存 有壟斷現(xiàn)象，整體服務(wù)水平有待進(jìn)一步改善。通過實地調(diào)研分析，行政審批層級一體化改革存有部分審批中介機(jī)構(gòu) 管理不規(guī)范、中介服務(wù)存有壟斷現(xiàn)象等問題。嘉興市的中介機(jī)構(gòu)涉及 發(fā)改、工商、環(huán)保、司法等各個方面，基本滲透到社會經(jīng)濟(jì)生活各個 領(lǐng)域。其中壟斷情況嚴(yán)重的幾項包括消防審核、環(huán)評報告、施工圖審 查、防雷審計審核。較高的壟斷性造成了中介收費偏高、效率低下、 服務(wù)態(tài)度不好等問題。實地調(diào)研結(jié)果分析顯示，壟斷性與行政審批辦

23、 事效率呈負(fù)相關(guān)，即壟斷性越高，往往辦理耗時越長、效率越低。如 消防審核、環(huán)評報告、施工圖審查是壟斷性最高的三個審批事項，同 時也是審批過程辦理耗時最長、效率最低的中介機(jī)構(gòu)。這也為政府行 政流程中的不當(dāng)干預(yù)提供了一定的空間。在缺乏制度化約束的條件下， 尋租(rent-seeking)便成為了發(fā)生概率較高的行政現(xiàn)象。此外，值 得關(guān)注的是，因為中介機(jī)構(gòu)在環(huán)境評估、能源評估等方面為企業(yè)投資 項目審批提供了很多技術(shù)參考，過于壓縮審批時間、過于強(qiáng)調(diào)時間性 可能會引起環(huán)評、能評等中介服務(wù)的質(zhì)量問題。強(qiáng)調(diào)審批“效率”的 同時，如何更好地保證環(huán)評能評等中介服務(wù)的社會效益，這也是行政 審批層級一體化改革繼續(xù)推進(jìn)

24、需要把握的方向。四、推進(jìn)行政審批層級一體化改革的未來思考從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，行政審批層級一體化改革的落腳點在簡政放權(quán)。而 這既是我國行政審批制度改革的基本目標(biāo)，也是適應(yīng)“充分發(fā)揮市場 在資源配置中的決定性作用”的必然要求。因此必須堅定地推進(jìn)政府 職能轉(zhuǎn)變，逐步厘清政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，進(jìn)一步推進(jìn) 行政審批層級一體化改革的全面深化。第一，強(qiáng)化改革的頂層設(shè)計， 夯實合法性基礎(chǔ)。合法性問題包含兩個方面的維度:一是指行政審批的流程與操作規(guī)范合乎既定的法律法規(guī)，以及前置事 項的相關(guān)經(jīng)驗；二是指行政審批的操作流程與效果符合政策客體的預(yù) 期以及合理的政治價值判斷，并能夠在過程中提升對政府和其中涉及 的

25、政治信任的水平。行政審批層級一體化改革符合國家全面深化改革、 推進(jìn)簡政放權(quán)的戰(zhàn)略方向。不過，就我國現(xiàn)有的法律體系來看，該項 行政審批改革的有些做法仍然存有一些現(xiàn)行法治和體制方面的困境， 比如垂直型政府體制以及條塊分割帶來的基層政府職責(zé)方面的“委托- 代理”困境，如果省級部門把權(quán)力下放到市級，那么除非是市本級的 權(quán)力，否則就不能再下放，由此導(dǎo)致的問題是，不能在涉及特定公共 事物的處理中進(jìn)行權(quán)責(zé)與職能的二次委托、二次授權(quán)。諸如此類的問 題都涉及到行政審批的法治以及基本的體制問題，而要解決這樣的問 題，顯然必須強(qiáng)化頂層設(shè)計，從國家或省級層面進(jìn)一步細(xì)化操作細(xì)則， 完善相對應(yīng)的法律法規(guī)，提升全面深化行政

26、審批改革的合法性基礎(chǔ)。第二，進(jìn)一步完善審批鏈條，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。 行政審批層級一體化改革涉及管理模式和權(quán)力結(jié)構(gòu)等的調(diào)整，涉及政 府機(jī)構(gòu)的整合與精簡及行政觀念的改變，也涉及到整個審批鏈條的完 善。因此，行政審批制度改革同其他任何改革一樣，不可能孤軍深入， 也不可能一蹴而就，它需要多方面系統(tǒng)協(xié)同。行政審批層級一體化改 革過程中，部門聯(lián)動審批存有“壁壘”，下放事項的協(xié)同性和匹配性 有待進(jìn)一步增強(qiáng)。因此，行政審批制度改革還應(yīng)強(qiáng)化審批鏈條建設(shè)， 實現(xiàn)一條鏈條聯(lián)接到邊、多個部門互動辦理，實現(xiàn)審批事項的協(xié)同下 放，提升改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。只有這樣，才能在簡政放 權(quán)和服務(wù)重心下移“

27、縱向到底”改革的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)突破審批壁 壘的“橫向到邊”的綜合性改革。同時，還應(yīng)強(qiáng)化政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合， 持續(xù)創(chuàng)新政府管理模式，推進(jìn)各項改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性， 在全面深化改革的進(jìn)程中始終保持靈活的機(jī)制體制并再創(chuàng)市場化競爭 的機(jī)制體制新優(yōu)勢，提升政府管理績效，打造效能政府。第三，做好審批對接工作，提升下級政府承接能力。行政審批層級一 體化改革實行審批權(quán)限下放，其結(jié)果必然會導(dǎo)致縣市區(qū)一些部門和工 作人員工作量的增加，甚至有些工作人員難以負(fù)荷。為了提升審批的 辦事效率并減輕政府窗口工作人員的工作壓力，可以根據(jù)工作量大小， 對所有工作人員進(jìn)行重新分工調(diào)整，明確責(zé)任。各縣（市）、區(qū)應(yīng)按 照上級

28、政府要求，加快建立改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓 行政審批層級一體化改革工作。要抽調(diào)專門人員，配強(qiáng)改革力量，給 予一定的工作經(jīng)費保障，加快推進(jìn)行政審批層級一體化改革。增強(qiáng)集 中審批一線人員力量，強(qiáng)化配套改革人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，采取多種形式 提升下級政府承接能力，提升審批改革效能和服務(wù)水平。第四，實現(xiàn)中介市場充分競爭，增強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核。要面向全社 會公開招納中介機(jī)構(gòu)，實行向全社會公開招納，打破行業(yè)壟斷和區(qū)域 壟斷。只要符合資質(zhì)要求的中介機(jī)構(gòu)，經(jīng)審核備案后都可隨時入駐各 縣（市）、區(qū)，從而提升中介市場開放水平。同時建立中介機(jī)構(gòu)信息 庫，將收費標(biāo)準(zhǔn)、承諾時限、辦事流程、工作人員、資質(zhì)證書等進(jìn)行 公開，定期發(fā)布中介機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量等相關(guān)信息供業(yè)主選擇參考。也可 根據(jù)中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)特點實行分行分類入駐。選擇一批資質(zhì)等級高、業(yè) 務(wù)范圍廣、技術(shù)能力強(qiáng)、服務(wù)信譽(yù)好、收費標(biāo)準(zhǔn)合理的中介機(jī)構(gòu)入駐 縣中介機(jī)構(gòu)管理服務(wù)中心。另外，為了保證中介服務(wù)機(jī)構(gòu)質(zhì)量，各行 業(yè)主管部門要建立健全中介機(jī)構(gòu)誠信檔案。中介機(jī)構(gòu)信用情況可以作 為項目業(yè)主選擇中介服務(wù)對象的參考依據(jù)。對中介機(jī)構(gòu)及執(zhí)業(yè)