失地農(nóng)民邊緣化的根源何在

1、失地農(nóng)民邊緣化的根源何在內(nèi)容提要：工業(yè)化必然帶來城市化，在一個正處于農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型時期的國家里，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建立用地、大量農(nóng)民失去原先耕作的土地是不可防止的現(xiàn)象。失地對于農(nóng)民來說本不應(yīng)當(dāng)是壞事，因為它給農(nóng)民提供了辭別傳統(tǒng)生活方式、進入城市社會和分享現(xiàn)代文明的契機。然而，令人遺憾的是，我國目前數(shù)以千萬計的失地農(nóng)民卻淪為務(wù)農(nóng)無田、務(wù)工無崗、社保無份的邊緣化群體。之所以出現(xiàn)這種狀況，原因并不在城市化本身，而是多種制度、多重因素共同作用的結(jié)果。現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、社會保障制度的缺陷，以及政府職能錯位和農(nóng)民維權(quán)組織缺失等，都是造成這一社會問題的根源。關(guān)鍵詞：農(nóng)地征用制度，失地農(nóng)

2、民，邊緣化，根源20世紀(jì)90年代中期以來，我國工業(yè)化、城市化的步伐不斷加快，大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建立用地，大批農(nóng)民失去了本來賴以就業(yè)和生存的土地，成為新時期出現(xiàn)的一個特殊群體失地農(nóng)民。農(nóng)民失去土地，在一個正處于由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型期的國家里，是非常正常而必然的現(xiàn)象。這對于農(nóng)民來說，也不應(yīng)當(dāng)是壞事。因為它為農(nóng)民提供了辭別“面朝黃土背朝天的傳統(tǒng)勞動方式和生活方式，進入他們早已向往的城市社會且分享現(xiàn)代文明的良好機遇。然而，當(dāng)前我國的絕大多數(shù)失地農(nóng)民在他們的土地轉(zhuǎn)為城市用地的時候，并沒有順利轉(zhuǎn)為城市居民，去開場一種新的美妙生活，相反地，卻淪為了務(wù)農(nóng)無地、務(wù)工無崗、社保無份的流民。很多人說

3、，失地農(nóng)民是弱勢群體。但依筆者看來，失地農(nóng)民的境況，實在不是一個“弱字可以概括。因為“弱只是一個相對概念，與占較大份額社會財富和社會資源的強勢人群相比，普通的工人、農(nóng)民和知識分子都可以說是弱勢群體。而失地農(nóng)民的身份非工非農(nóng)，其生活方式非城非鄉(xiāng)，他們中的多數(shù)人近無經(jīng)濟來源，遠無生存保障，確切地說，是一種邊緣化群體。失地農(nóng)民其所以被邊緣化，原因并不在城市化本身，而是多種制度、多重因素共同作用的結(jié)果。現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、社會保障制度、村民自治制度的缺陷，以及政府職能錯位和農(nóng)民維權(quán)組織缺失等，都是造成這一嚴(yán)重社會問題的根源。一、現(xiàn)行農(nóng)地征用制度的缺陷是失地農(nóng)民邊緣化的直接制度根源唯物辯證

4、法認(rèn)為，在一個矛盾的各個矛盾方面中，必有一個主要的矛盾方面。同樣，在造成失地農(nóng)民邊緣化的諸多因素中，也有一個主要的根源，這就是現(xiàn)行農(nóng)地征用制度。之所以這樣說，并不因為它直接導(dǎo)致了農(nóng)民失地的事實，而是由于它從制度理論到制度安排都存在明顯的缺陷，正是這些缺陷導(dǎo)致了失地農(nóng)民利益的嚴(yán)重損失，以致造成失地農(nóng)民的邊緣化。(一)農(nóng)地征用制度的主要理論缺陷每一項制度都是建立在一定的理論根底之上的。我國現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度建立于新中國成立初期，雖然幾經(jīng)修改，仍然帶有濃重的的方案經(jīng)濟色彩，國家權(quán)利至上、政府包辦一切等傳統(tǒng)觀念照舊浸透其中，與當(dāng)今的市場經(jīng)濟很不協(xié)調(diào)，而從構(gòu)成了對失地農(nóng)民利益的極大損害。1.土地征收與土

5、地征用概念混淆。土地征收與土地征用是近現(xiàn)代世界各國土地法律中兩個極為重要而又并不一樣的概念。一般來說，土地征收是指國家根據(jù)公共利益的需要而行使公共權(quán)利，以補償為條件，強迫獲得別人的土地所有權(quán)的行為，別人的土地所有權(quán)因征收而消失。它主要針對的是別人的土地所有權(quán)。而土地征用是指國家因公共利益的需要，以給予補償為條件，對別人土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利的利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還其所有者的行為。他所針對的主要是別人的土地使用權(quán)。我國現(xiàn)行立法所規(guī)定的土地征用事實上引起了土地所有權(quán)的變更，即在土地征用的名義下，土地由集體所有變?yōu)閲宜?，也就是說，我國目前立法上所言的土地征用實際上是土

6、地征收。這種對土地征用與征收不加區(qū)分的情況，對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益保護非常不利。因為土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的價值相差甚大，作為以土地使用權(quán)為指向的土地征用，其補償理所當(dāng)然可以比土地征收少得多。這就為農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的低補償埋下了伏筆。2.“公共利益界定不清，土地征用目的泛化。農(nóng)地征用即國家為了社會公共利益的需要，經(jīng)過法定程序?qū)徟?，在給予農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體經(jīng)濟補償后，將非國家所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有的行為。這是保證國家公共設(shè)施和公益建立用地的重要措施，也是世界各國通行的做法。但是，大多數(shù)國家都規(guī)定國家征用的權(quán)利僅限于惠及全社會的公共目的的需要，而且對于公共目的的范圍都作了明確的界定。進展這種限制的原因，是防止

7、國家使用其強大的權(quán)利從一局部人手中征用土地來為另一局部人謀取利益。但我國的相關(guān)法律，對這個問題的表述卻相當(dāng)籠統(tǒng)。?憲法?第十條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以按照法律對土地實行征用，但對公共利益未作詳細解釋。土地管理法第43條那么規(guī)定：“任何單位和個人進展建立需要使用土地，必須依法使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征用的屬于農(nóng)民集體所有的土地。這里的“任何單位和個人建立用地，無疑包含了企業(yè)和個人的經(jīng)營性用地，這顯然已經(jīng)超出了“公共利益的范疇，是對農(nóng)地征用目的的嚴(yán)重泛化。這既不符合國際慣例，也不符合?憲法?規(guī)定。農(nóng)地征用目的泛化，必然帶來政府土地征用權(quán)的濫用，結(jié)果勢必導(dǎo)致對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，特

8、別是對農(nóng)民利益的損害。3.不符合市場經(jīng)濟條件下資源配置的根本規(guī)那么。黨的十四大以后，我國已經(jīng)明確實行社會主義市場經(jīng)濟體制，即主要通過市場來配置消費要素。此后十幾年來，市場經(jīng)濟體制在我國逐步深化，資本、勞動力和多數(shù)消費資料，包括國家所有的城市土地均已采取市場配置機制。然而，農(nóng)村集體所有的農(nóng)村土地，作為稀缺的、不可再生的重要消費資源，卻仍舊沿用方案經(jīng)濟條件下的行政性征用和補償方式，這顯然與市場經(jīng)濟體制格格不入。此其一。同一塊地，政府從農(nóng)民手中征用時，只付給按土地的農(nóng)業(yè)用處計算和行政性定價的低廉土地補償費，而當(dāng)政府出讓給用地者時，收取的卻是按經(jīng)營用處計算和以市場價格為基準(zhǔn)的高額土地出讓金。也就是說，

9、在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建立用地的過程中，征進時是方案經(jīng)濟方式，出讓時是市場經(jīng)濟方式，兩種體制并行，正好組成一把剪刀，把農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的大局部收益收進政府囊中。此其二。農(nóng)民的土地被征用后，他們的重新就業(yè)走的是市場化的路子，其購置消費與生活資料也支付的是市場價格；而在土地被征用時，他們得到的卻是行政性的補償，與政府的好處占盡恰恰相反，農(nóng)民可謂兩頭吃虧。這明顯有失公平。此其三。在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建立用地的過程中，政府不僅取代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，直接參與土地買賣，而且壟斷了土地一級市場的買方和二級市場的賣方，這也有悖于其在市場經(jīng)濟體制下應(yīng)扮演的“守夜人角色。此其四。(二)農(nóng)地征用制度的詳細安排缺陷1.征地補償標(biāo)準(zhǔn)確實定不科學(xué)

10、、合理?，F(xiàn)行農(nóng)地征用的補償是以土地前三年年均產(chǎn)值為基準(zhǔn)確定的，簡稱“產(chǎn)值倍數(shù)補償法。這是既不科學(xué)也不合理的。其一，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值與土地價值沒有必然聯(lián)絡(luò)。一塊建立用地的價值，主要取決于它所在地區(qū)的經(jīng)濟開展情況和它本身的位置，而一塊農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)值卻取決于氣候、肥力、耕作者的投入以及農(nóng)產(chǎn)品的價格程度，二者并不存在必然的聯(lián)絡(luò)。自上世紀(jì)90年代中期以來，農(nóng)產(chǎn)品的價格持續(xù)低迷，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)值一直彷徨不前，甚至下降。但與之相反，非農(nóng)建立用地由于供不應(yīng)求，其市場價格卻持續(xù)走高，甚至翻了幾番。這充分說明土地產(chǎn)值與價值之間沒有必然聯(lián)絡(luò)，起碼不存在正相關(guān)性。以產(chǎn)值為根據(jù)制定補償標(biāo)準(zhǔn)，必然使土地補償與土地價值脫節(jié)，這一方面不

11、利于調(diào)節(jié)土地市場的供求關(guān)系，另一方面也會嚴(yán)重損害失地農(nóng)民的土地收益。其二，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值不能反映現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的真實價值。在農(nóng)地征用過程中，一般都是按傳統(tǒng)糧食作物來測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或很少顧及到如今的農(nóng)業(yè)，特別是城郊農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價值已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然不能反映被征占土地的真實產(chǎn)出價值，肯定是偏低的標(biāo)準(zhǔn)。其三，以產(chǎn)值為根據(jù)確定補償標(biāo)準(zhǔn)，不能補償失地農(nóng)民失去的利益。土地是農(nóng)民賴以安身立命的唯一資本。農(nóng)民失地，失去的不僅僅是土地本身，而是一系列的權(quán)利和利益。因

12、為他們的各種權(quán)利和利益都附著在土地之上。首先，失地農(nóng)民失去了生活保障。如今，我國的社會保障還沒有覆蓋到農(nóng)村，而且短期內(nèi)也不可能做到這一點。農(nóng)民只能靠土地來養(yǎng)活自己，土地就是他們的根本生活保障。失去土地也就等于失去了這種保障。其次，失地農(nóng)民失去了就業(yè)條件。土地是農(nóng)民唯一的消費資料和勞動手段，農(nóng)民只有以土地為勞動對象，其勞動價值才能得以實現(xiàn)；況且，農(nóng)民祖祖輩輩以種地為生，除此以外，他們并不掌握其他消費技能。因此，農(nóng)民失去了土地，也就等于失去了就業(yè)的條件。再次，失地農(nóng)民失去了永久的財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利。土地也是一項重要的財產(chǎn)，隱含著宏大的價值；土地還是一組財產(chǎn)權(quán)利，土地的產(chǎn)權(quán)讓渡也能產(chǎn)生經(jīng)濟效益。農(nóng)民盡管

13、只有土地的承包經(jīng)營權(quán)，但這種權(quán)利同樣帶有物權(quán)性質(zhì)。隨著土地資源的日益短缺，其增值效用將逐漸擴大。而失地農(nóng)民將失去這一切。另外，失地農(nóng)民還將失去一系列相關(guān)利益。農(nóng)民的種種權(quán)利都直接或間接與土地有關(guān)，如政府對農(nóng)民的技術(shù)、資金和農(nóng)資等方面的支持都是以土地為根底的，失去了土地，也就失去了獲得這些支持的時機。產(chǎn)值倍數(shù)補償充其量只是失地農(nóng)民的直接損失補償，與農(nóng)民失去的權(quán)益相比，微乎其微。2.征地補償費的分配不公平、明確。?土地管理法?規(guī)定的征地補償共有四項：土地補償費、勞動力安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費。?土地管理法施行條例?對這四項補償?shù)姆峙溆肿髁巳缦乱?guī)定：土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；

14、地上附著物和青苗補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有；安置補助費原那么上是誰安置就歸誰，需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用，由其他單位安置的，安置補助費支付給其他單位，不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人。從上述規(guī)定可以看出，農(nóng)民個人所能明確獲得的，只有地上附著物和青苗補償費，僅占征地補償?shù)臉O少局部。這明顯有失公平。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不應(yīng)是土地補償費的終極占有者。?土地管理法?雖然規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(即村委會)并不等于農(nóng)民集體，它充其量只能算作農(nóng)民集體的代理人，因此，對于農(nóng)民集體的利益，它只有代言的

15、義務(wù)和代理的責(zé)任，不應(yīng)有占有和使用的權(quán)利?，F(xiàn)行法律規(guī)定土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，客觀上為村干部侵吞失地農(nóng)民利益提供了方便。其次，在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都會拿走5%-8%的土地補償，這是毫無道理的。土地補償費作為土地所有權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的收益，理應(yīng)在失去土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體之間進展分配，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不是法定的農(nóng)地所有者，更不是農(nóng)地使用者，因此根本不應(yīng)參與土地補償費的分配。另外，上述規(guī)定也顯得過于籠統(tǒng)，其對土地補償費如何管理使用未作明確規(guī)定，對征地補償安置費的分配缺乏詳細細那么，結(jié)果造成征地補償費的分配極為混亂，村級組織留用管理極不標(biāo)準(zhǔn)。不同的村留用的比例不同，使用的方式也不

16、同，還有的村干部侵吞、挪用土地補償費，使失地農(nóng)民的保命錢白白流失。3.征地程序帶有明顯偏向。征地的程序大體可分為申請與施行兩個階段。就目前而言，兩個階段的程序都不完善。申請是指按照土地利用規(guī)劃向上級主管部門申報，履行審批程序。這本質(zhì)是啟用土地征用權(quán)的問題。世界其他國家一般都要經(jīng)過國會或州議會討論批準(zhǔn)，而我國只需上級主管部門審批，如此簡單的程序，給地方政府濫用征地權(quán)和部門腐敗提供了便利條件。施行階段明確規(guī)定的程序是“兩公告、一登記，即公告征地方案、補償安置方案和進展補償?shù)怯洝８鶕?jù)?土地管理法施行條例?，對補償安置有意見的，可由政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的可由政府裁決，但“征地補償、安置爭議不影響征用土地

17、方案的施行。顯而易見，在征地施行過程中，政府一直處在非常主動的位置上。征地者是政府，協(xié)調(diào)意見者是政府，最終裁決者仍然是政府。征地幾乎完全成了政府單方面的行政行為，行為相對方的農(nóng)地所有者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根本沒有多少發(fā)言權(quán)，至于農(nóng)地使用者農(nóng)民那么更是連知情權(quán)都得不到保障。這種明顯偏向政府一方的征地程序使得農(nóng)民處于非常不利的地位，因此，其土地權(quán)益的受損就成了不可防止的事。4.安置責(zé)任主體不明確，方式單一。對于失地農(nóng)民的安置問題，?土地管理法?只規(guī)定地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)，并沒有明確安置失地農(nóng)民的主要責(zé)任人終究是政府，還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民自己

18、。責(zé)任主體不明確，安置工作自然難于落實。再者，對于安置的途徑，雖然說有用地單位安置和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置等多種途徑，但由于如今企事業(yè)單位用工已經(jīng)完全市場化，因此在實際中用地單位安置幾無可能；而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，除東南沿海地區(qū)外，大局部沒有村辦企業(yè)，有的雖有村辦企業(yè)，但由于經(jīng)濟實力有限，往往規(guī)模較小，因此安置不了幾個人。所以，征地者多數(shù)采取貨幣安置方式，即發(fā)放安置補助費后“一腳踢。這種安置方式的弊端是不言而喻的。在當(dāng)前勞動力市場機制不夠健全、就業(yè)信息零碎失真、簡單勞動力買方競爭過度的條件下，缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作技能的失地農(nóng)民找到就業(yè)崗位的時機很少，而為數(shù)不多的安置補助費又缺乏于進展自主創(chuàng)業(yè)，因此大局

19、部失地農(nóng)民都不得不落人失地又失業(yè)的困境。由上可見，現(xiàn)行農(nóng)地征用制度存在著多方面嚴(yán)重缺陷，這些缺陷直接造成了對失地農(nóng)民土地權(quán)益的嚴(yán)重損害，是他們邊緣化的直接制度根源。經(jīng)濟,政策-飛諾網(wǎng)FEN.N二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷是失地農(nóng)民邊緣化的深層制度根源毫無疑問，失地農(nóng)民的邊緣化，主要是農(nóng)地征用制度惹的禍。但是，它并不是造成這一社會問題的唯一制度根源，現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度所存在的種種缺陷在其中起到了不可無視的負面作用。(一)農(nóng)地所有制性質(zhì)模糊，農(nóng)地所有權(quán)權(quán)能殘缺，使農(nóng)民的土地權(quán)益缺乏法律基矗?憲法?、?土地管理法?和?土地承包法?等與土地有關(guān)的法律都規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。然而，這種集體所有制終究

20、屬于什么類型的集體所有?這里的農(nóng)民集體與農(nóng)民個人到底是怎樣一種利益關(guān)系?農(nóng)民集體的構(gòu)成要素個體農(nóng)民在集體中應(yīng)當(dāng)享有什么權(quán)利?對于這些問題，相關(guān)法律都未作明確界定，從而使得農(nóng)村土地的集體所有，成為一種似乎人人有份實際上又人人無權(quán)的抽象物，這種集體所有制下的農(nóng)村土地也成了一種公共品。因此，在農(nóng)地征用過程中，農(nóng)民的土地權(quán)益難免受到來自多方面的損害。更為不利的是，國家對農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)還施加了過度的限制。土地所有權(quán)作為一項完好和排他的財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)包括土地歸屬權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，以及這些權(quán)利內(nèi)含的收益權(quán)等一束權(quán)利。根據(jù)?憲法?規(guī)定，我國土地實行國家和集體所有兩種所有制形式，城市土地屬于國

21、家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有。?土地管理法?和?民法通那么?都將“集體所有解釋為“農(nóng)民集體所有。這就是說，農(nóng)民集體和國家都是法定的土地所有權(quán)主體。既然如此，同國家具有對城市土地的自主處置權(quán)一樣，農(nóng)民集體或其代表理應(yīng)也具有對農(nóng)村土地在服從國家土地利用總體規(guī)劃前提下的自主處置權(quán)。但是，現(xiàn)行農(nóng)地制度并沒有充分尊重農(nóng)地所有權(quán)主體的這項權(quán)利。?憲法?規(guī)定：“任何組織或者個人，不得侵占、買賣，或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地。?土地管理法?也規(guī)定，農(nóng)民集體以外的組織和個人需要使用土地，都必須申請國有土地，包括原有的城市土地和政府征用的農(nóng)村土地。這就意味著，一切組織和個人的非農(nóng)建立用地，都不能直接從農(nóng)地所

22、有者手中獲得，一切農(nóng)地所有者都不能直接把自己所有的土地轉(zhuǎn)讓給用地者，而只能先由政府將土地征為國有，然后出讓給用地者。這本質(zhì)是國家憑借公共權(quán)利對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的土地處置權(quán)的蠻橫剝奪，從而使農(nóng)村土地的集體所有權(quán)權(quán)能殘缺，徒有虛名，也為現(xiàn)實生活中行政權(quán)進犯財產(chǎn)權(quán)，政府侵占農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓收益提供了法律根據(jù)。(二)農(nóng)地所有權(quán)主體虛置與錯位，使農(nóng)民在農(nóng)地征用中缺乏真正的利益代表對于法定的農(nóng)地所有者農(nóng)民集體，?土地管理法?和?民法通那么?都解釋為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村及村民小組三級集體經(jīng)濟組織，詳細所有權(quán)行使者主要為村委會。這些規(guī)定，同時存在所有權(quán)主體虛置和錯位兩大缺陷。首先，在家庭承包責(zé)任制實行之后，原先政社合一的鄉(xiāng)

23、(鎮(zhèn))政府的經(jīng)濟管理職能完全剝離，成了純粹的一級行政機關(guān)；而過去的村級集體組織消費大隊也已解體，新的主要承當(dāng)經(jīng)濟管理職能的村級集體組織尚未普遍建立；至于村民小組，其并不具有獨立的法人地位，因此說，法律規(guī)定的上述三級農(nóng)地所有權(quán)主體實際上是虛置的。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體是兩個從內(nèi)涵到外延都不一樣的概念，二者不能簡單的互相交換，現(xiàn)行法律將農(nóng)民集體解釋為上述三級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，這就從理論上造成了農(nóng)地所有權(quán)主體的錯位。就實際情況來看，農(nóng)村土地的所有權(quán)通常由村委會或村民小組甚至村黨支部行使，而這些都不能算作真正的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。村委會雖是民選機構(gòu)，但它是基層群眾自治性組織，主要職責(zé)為村內(nèi)社會

24、事務(wù)管理，同時承當(dāng)縣鄉(xiāng)政府下派的行政事務(wù)，帶有明顯的準(zhǔn)政府性質(zhì)；村民小組又是村委會的延伸和下層代理，而村黨支部那么純粹是黨在農(nóng)村的基層組織，根本沒有經(jīng)濟管理職能。讓這三種組織行使農(nóng)地所有權(quán)，是農(nóng)地所有權(quán)主體在理論中的再次錯位。由于農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)主體的虛置和錯位，使集體土地在被征用過程中，沒有人真正代表和維護農(nóng)民的利益。因為如今的村委會一方面由村民直接選舉產(chǎn)生，是名義上的農(nóng)民利益代表，另一方面村委會成員的選舉又往往受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強力干預(yù)，并且代理上級政府的一局部行政職責(zé)，它被夾在上級政府和村民之間，具有政府代表和村民代表雙重身份。而政府與村民相比，具有絕對的強勢，能不能積極配合上級政府完成征地

25、任務(wù)，常常成為村干部是否留任的條件。所以，在農(nóng)地征用中，在與政府交涉補償標(biāo)準(zhǔn)等重大問題時，村干部往往在更大程度上跟著政府的指揮棒轉(zhuǎn)，而不會真正站在農(nóng)民的立場上，忠實代表和維護農(nóng)民的利益。(三)農(nóng)地所有權(quán)行使程序不明確，使農(nóng)民的土地權(quán)益缺乏應(yīng)有的組織和程序保證?憲法?規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有。但是，作為一個集體，應(yīng)當(dāng)有特定的構(gòu)成要素和組織形式；作為一種集體所有權(quán)，也應(yīng)當(dāng)有明確的運行規(guī)那么和行使程序。然而相關(guān)法律對此都未提及，使農(nóng)民的土地權(quán)益缺少了應(yīng)有的組織和程序保證。加上?村組法?的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)視沒有落實，從而使本已錯位的農(nóng)地所有權(quán)主體村級集體組織在農(nóng)地所有權(quán)的行使上

26、帶有很大的隨意性，許多村莊的土地所有權(quán)實際上成為少數(shù)村干部，甚至村支書或村主任的個人特權(quán)。農(nóng)民在土地征用、流轉(zhuǎn)和開發(fā)等重大事項上普遍沒有發(fā)言權(quán)，而且連知情權(quán)也沒有，因此根本無法有效保護自身的土地權(quán)益。有關(guān)調(diào)查顯示，在農(nóng)地征用時，根本都是由村委會或村黨支部，甚至是村支書或村主任個人背著農(nóng)民與政府或用地單位黑箱操作，合謀買賣集體土地。為了謀求個人利益最大化，不少村干部不惜出賣農(nóng)民利益，任由上級政府壓低征用補償標(biāo)準(zhǔn)；在土地補償費分配和發(fā)放中，大多也是由村干部背著農(nóng)民，自行制訂分配比例和分配方法。為了滿足個人的私欲，一些村干部大肆截留或侵吞農(nóng)民本來就已經(jīng)相當(dāng)卑微的土地補償和安置補助款，使失地農(nóng)民的境況

27、雪上加霜。三、城鄉(xiāng)二元社會保障制度是失地農(nóng)民邊緣化的相關(guān)制度根源長期以來，我國一貫實行的是城鄉(xiāng)二元化社會和經(jīng)濟構(gòu)造。城市實行“高補貼、廣就業(yè)的社會保障制度，有了城市戶口，就可以享受就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等一系列社會保障，以及糧食、副食品、住房等各項補貼。而農(nóng)村的社會保障除了村社提供的五保戶根本生活保障和國家提供的災(zāi)害救濟以外，其余農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等那么完全沒有保障。家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制推行之后，由于消費大隊的解體，五保戶的生活保障也沒了著落，農(nóng)村的社會保障更是只剩下災(zāi)害救濟。于是，承包地就成為農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療等根本生活保障的唯一依托。當(dāng)土地被征用后，農(nóng)民這些附著在土地上的種種保障勢必隨之喪失。而

28、政府在征用土地時，為了操作簡便，通常只給予農(nóng)民一次性貨幣補償，很少為農(nóng)民辦理社會化養(yǎng)老和醫(yī)療保險；再者，由于失地農(nóng)民絕大多數(shù)都沒有(至少是如今沒有)被轉(zhuǎn)為城市居民，因此他們一般也不能享受國家只向城市市民提供的最低生活保障；另外，法定的由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(即村委會)管理和使用的土地補償費，許多村莊的村干部出于自身利益等種種原因，也很少用來為失地農(nóng)民解決養(yǎng)老和醫(yī)療保障；就失地農(nóng)民本身來講，因為所得補償費卑微，大都無力自行購置商業(yè)性保險。這樣一來，在失地農(nóng)民的就業(yè)遭遇困難，沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，而得到的補償、補助費又花光之后，他們就不可防止的淪為無地?zé)o業(yè)的邊緣化人群，成為社會安定的一大隱患。四、政府職

29、能扭曲和農(nóng)民維權(quán)組織缺失是失地農(nóng)民邊緣化的重要因素(一)政府職能的扭曲使失地農(nóng)民缺乏就業(yè)安置的必要條件現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，在市場經(jīng)濟條件下，市場發(fā)揮著對資源配置的根底性作用，作為公共權(quán)利的代表，政府除了承當(dāng)著保護國家平安和提供公共物品的社會職能外，其經(jīng)濟職能主要是進展經(jīng)濟調(diào)控和施行市場監(jiān)管，它既不能直接參與市場競爭，更不應(yīng)從中獲取直接收益。換句話說，在市場經(jīng)濟的競技場上，政府的角色應(yīng)該是競技的裁判員，經(jīng)濟組織才應(yīng)該是競技的運發(fā)動。但是，如今我國各級政府在很多方面仍然沿襲方案經(jīng)濟體制下的行為形式，總是既當(dāng)裁判員又當(dāng)運發(fā)動，而且還是全能運發(fā)動。在農(nóng)地轉(zhuǎn)用問題上，現(xiàn)行土地制度就為政府賦予了多重職能，設(shè)定了多重角色。政府既是農(nóng)村土地的征用者，又是征用后的國有土地出讓者；既是征地補償和安置方案的制訂者，又是這些方案的詳細施行者；既是土地征用權(quán)的行使者，又是征用土地中各方矛盾的調(diào)解者和裁決者。終究如何扮演這些角色，把著力點放在哪一邊，那么要視政府指導(dǎo)人的偏好而定。受理性“經(jīng)濟人心理和農(nóng)地轉(zhuǎn)用宏大差價收益的驅(qū)使，加之中央和地方財政分灶吃飯與以經(jīng)濟指標(biāo)為核心的政績考核制度的誘導(dǎo)，地方政府往往熱衷于取代市場主體，直接參與競爭，與民爭利，以在土地市場謀取政治經(jīng)濟利益的最大化，實現(xiàn)任期政績?yōu)槟康?，而很少顧及農(nóng)民的利益、社會的安定。他們