中央銀行最后貸款人法律制度的演變及對我國的借鑒

1、. 文章來源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)處理您的法律問題：.；中央銀行最后貸款人法律制度的演化及對我國的自創(chuàng)黎四奇 湖南大學(xué)法學(xué)院 教授關(guān)鍵詞: 最后貸款人制度/挑戰(zhàn)與沖擊/回應(yīng)內(nèi)容提要: 最后貸款人制度是金融平安網(wǎng)中的一道有力屏障。然而，在金融自在化與國際化的情勢下，這一制度的實際根底遭到一定的挑戰(zhàn)與沖擊，如適用對象的擴展問題、金融監(jiān)管權(quán)與貨幣政策分別所引發(fā)的難題等。同時，這一制度運用所能夠引發(fā)的品德風(fēng)險問題也引起了人們的關(guān)注。因此，必需根據(jù)現(xiàn)行的金融關(guān)系對該制度進展相應(yīng)的矯正，并運用“建立性模棱兩可原那么來抑制該制度的品德風(fēng)險。最后貸款人制度是一國貨幣管理最高當(dāng)局為化解

2、銀行風(fēng)險，向暫時出現(xiàn)流動性困難，而非處于破產(chǎn)邊緣的銀行提供緊急援助的一種制度安排。從各國銀行危機管理實際看，最后貸款人政策與存款保險制度被以為是國際上通行的銀行平安網(wǎng)的兩大基石。在各國的金融監(jiān)管法律體系配置越來越專業(yè)化，實現(xiàn)銀行業(yè)的監(jiān)管權(quán)與貨幣政策相分別的情形下，在有效金融監(jiān)管法那么與理念整合的過程中這一制度正日益遭到人們的關(guān)注。同時，由于金交融業(yè)化運營，銀行業(yè)與證券業(yè)等之間的界限日益模糊，人們也開場了對這一制度進展了務(wù)虛性的檢討與反思。因此，公正評判該制度對于構(gòu)筑我國的金融防護網(wǎng)具有歷史性的意義。一、最后貸款人制度的實際根底與評價該種制度的實際根底是最初由桑頓(Thornton, H)于18

3、02年提出的。后來于1873年，巴杰特(Bagehot, W)發(fā)表其代表作(Lombard Street)，在該著作中其對該制度進展了系統(tǒng)論述，并強調(diào)中央銀行在管理危機時被賦予“最后貸款人職能的必要性。他們以為，最后貸款人的普通原那么包括以下幾個方面：其一是中央銀行的最后貸款人政策應(yīng)僅向墮入暫時性流動危機但資可抵債的銀行提供援助，使之免遭運營失敗的厄運(這決議了貸款必需是短期的);其二是中央銀行緊急援助資金的數(shù)量不受限制，并執(zhí)行懲罰性高利率;其三是央行應(yīng)向提供良好抵押品的懇求人安排流動貸款，抵押品價值以恐慌前的價錢計算。除了以上三者之外，在實際中，還有兩條比較典型的處置原那么：一是央行的最后貸

4、款人角色并非法律強行規(guī)定，而是由央行根據(jù)實踐情況相機抉擇的;二是在行使該制度時，央行不僅要判別銀行的情況是流動性缺乏還是資不抵債，而且必需對該機構(gòu)失敗后能否會有嚴重的傳染效應(yīng)作出本人的判別。 1評價：固然最后貸款人制度是各國構(gòu)筑其金融平安網(wǎng)的一種有力手段，但是正是由于在某個銀行出現(xiàn)危機時，央行的援助是有識別性的，只限于出現(xiàn)短期頭寸缺乏的，而非出現(xiàn)資不抵債的銀行。因此，在實際中由于信息不對稱等要素的影響，央行往往被置于一種兩難的境地：即一方面，假設(shè)銀行機構(gòu)知道在本人出現(xiàn)流動性危機時會得到央行的支持，那么它就會放松風(fēng)險管理，忽視穩(wěn)健運營的重要性;如此，這種品德風(fēng)險會使銀行平安網(wǎng)出現(xiàn)不應(yīng)有的破綻;另

5、一方面，假設(shè)央行對出現(xiàn)流動性危機的問題機構(gòu)放手不論，就無法阻止恐慌心思的蔓延;市場參與者因信息不對稱會產(chǎn)生“羊群效應(yīng)人人都急于擺脫風(fēng)險，結(jié)果卻是在加劇風(fēng)險，最后導(dǎo)致無人幸免。因此，從這一視角出發(fā)，在決議何時適用及如何適用最后貸款人制度時，央行往往處于一種比較被動的境地。實踐上，思索上述的五項原那么，我們也不難發(fā)現(xiàn)這種實際的根底是欠結(jié)實的，由于雖然從操作上看央行這種職能的發(fā)揚并非法定的，而是相機之抉擇，但是這正是問題的癥結(jié)所在，由于在行使這項職能時央行不僅要面臨如何識別問題銀行終究是存在流動性風(fēng)險，還是存在破產(chǎn)風(fēng)險的問題，同時還要面臨援助后的品德風(fēng)險問題。因此，無論結(jié)果如何，央行都要墮入處理舊問

6、題而又出現(xiàn)新問題的怪圈之中。雖然最后貸款人制度自實行以來發(fā)揚了有效的作用，但在實際中從該實際本身出發(fā)，其要接受兩個方面的考驗：其一是央行本身可支配資源有限性問題。近幾十年來幾次大的金融危機闡明，中央銀行所能支配的資源畢竟是有限的，必需有選擇地、謹慎地運用最后貸款人職能。英國學(xué)者Goodhart和Schoenmarker于1995年對24個工業(yè)國家銀行業(yè)的研討顯示，在全世界的104個銀行危機案中，有73個被挽救，只需兩例是中央銀行單獨挽救困難銀行，其他的有問題銀行都是經(jīng)過中央銀行、商業(yè)銀行、存款保險方案以及政府結(jié)合提供的資金而得以挽救。 2這些事例闡明單純的央行的援助才干是極其有限的;其二是受銀

7、行機構(gòu)“太大而不倒(too big to fail)實際的挑戰(zhàn)。假設(shè)某些金融機構(gòu)規(guī)模很大，即使其蒙受的不是暫時的流動性問題，而是面臨破產(chǎn)。在此種情形下，中央銀行思索到其倒閉能夠會導(dǎo)致整個金融體系的解體，而出面給予不用要的擔(dān)保和貸款。傳統(tǒng)的央行最后貸款人職能無疑加大這些大銀行所產(chǎn)生品德風(fēng)險，從而減弱市場懲戒的功能并添加風(fēng)險的累積，市場堅信會獲得援助將導(dǎo)致過度冒險。從這個角度分析，雖然由央行出面向問題機構(gòu)提供緊急救助以消除系統(tǒng)風(fēng)險，是有利于金融穩(wěn)定的，但是結(jié)果往往是在處理問題時央行又要面臨新的問題。因此，央行在制定緊急救助方案時，其應(yīng)關(guān)注的問題就是如何科學(xué)設(shè)計制度，使品德風(fēng)險降至最小。為了確保金融

8、體系穩(wěn)定的政策目的，央行法中必需確立“讓失敗者出局的市場法那么。不過，在金融自在化與合業(yè)化的情勢下，最后貸款人制度除了原有實際本身的內(nèi)在缺乏外，又面臨著新的挑戰(zhàn)與沖擊。對此，作以下討論。二、最后貸款人制度所面臨的挑戰(zhàn)與沖擊(一)金交融業(yè)對最后貸款人制度的影響防止銀行擠提與執(zhí)行貨幣政策是中央銀行得以產(chǎn)生的緣由。在這之中，中央銀行的最后貸款人制度是到達上述兩目的的重要手段。在分業(yè)運營的體制下，央行還可經(jīng)過以銀行體系為載體而到達其所設(shè)定的貨幣政策，及防止擠提景象的出現(xiàn)，然而隨著金融機構(gòu)間界限的日益模糊和公開市場業(yè)務(wù)的加強，貨幣政策的作用對象將并不局限于銀行體系，而是應(yīng)以整個金融體系為對象，那么在金融

9、業(yè)務(wù)綜合化的情況下，央行的最后貸款人的功能能否應(yīng)延伸到除銀行之外的金融機構(gòu)呢?對此，學(xué)者們的看法并不一致。如英國學(xué)者Richard Dale就以為，銀行業(yè)與證券業(yè)的混合運營對最后貸款人職能的影響取決于對銀行和證券業(yè)務(wù)交叉部分監(jiān)管的不同方法。假設(shè)銀行與證券業(yè)務(wù)兩者間的“防火墻得以建立并確實有效的話，那么最后貸款人職能將堅持不變。假設(shè)該防火墻沒有建立或沒有發(fā)揚作用，那么很清楚最后貸款人職能能夠會延伸到證券市場，以防止有問題證券公司的風(fēng)險傳染給銀行。 3然而，另有學(xué)者那么以為，證券市場的開展意味著證券的發(fā)行和買賣已成為貨幣和資產(chǎn)投資組合的越來重要的補充，從而使證券市場的解體將給整個金融與經(jīng)濟體系的正

10、常運作帶來比過去那種主要的虧損者是個別持有者和新證券發(fā)行者的時候更大的危害。結(jié)果，在監(jiān)管原理上就有一個微妙和有意義的變化，它不再在很大程度上局限于對單個債務(wù)人和債務(wù)人的維護，而是與銀行監(jiān)管的原理類似，并存在最后貸款者，以確保對整個經(jīng)濟有益及其流動性的繼續(xù)性提供不致遭到影響。 4無論上述觀念孰是孰非，但有一點是大家都認同的，即在金交融業(yè)的情形下金融業(yè)的界限已模糊化，最后貸款人的職能已遭到本質(zhì)性的挑戰(zhàn)。筆者以為，在銀行業(yè)與證券業(yè)之間相互浸透時，金融風(fēng)險也必然隨著業(yè)務(wù)的拓展在兩個行業(yè)之間流動。因此，假設(shè)集團中的某個證券機構(gòu)出現(xiàn)流動性問題時，假設(shè)得不到及時的處理其后果必然會向集團內(nèi)的銀行業(yè)分散。這一景

11、象是央行在新情勢下所不得不思索的。即使央行以集團內(nèi)設(shè)有“防火墻為由而置之度外，但這種防火墻也并非是密不透風(fēng)的。因此，無論從哪個視角出發(fā)，傳統(tǒng)的最后貸款人制度的效能范圍需求重新的定位。(二)金融監(jiān)管權(quán)與貨幣政策分立之影響貨幣政策職能與監(jiān)管權(quán)的分立趨勢使最后貸款制度的執(zhí)行環(huán)境變得更為復(fù)雜。假設(shè)在問題機構(gòu)出現(xiàn)流動性危機時，央行的最后貸款人制度是其賴以迅速融資的獨一渠道的話，央行就應(yīng)該直接肩負起銀行的監(jiān)管職能。實踐上，承當(dāng)維持金融系統(tǒng)穩(wěn)定的央行，也需求有處理危機的才干和手段。然而，最近有不少國家如英國和澳大利亞，將央行貨幣政策與銀行監(jiān)管職能分別，這一變化預(yù)示著央行不再具有搜集銀行信息的優(yōu)勢，使得央行很

12、難高效地執(zhí)行最后貸款人職能。值得留意的是，央行的這一職能與商業(yè)銀行向其客戶貸款一樣，都需求貸款人對借款人進展事前信譽評價及事中監(jiān)控。因此，沒有監(jiān)管職能的央行能否有效履行最后貸款職能是值得疑心的。而與此同時，除了央行以外，沒有哪家機構(gòu)具備獨立承當(dāng)該項職能的實力。由于緊急援助需求央行有一套快速反響機制，因此對于英、澳等實現(xiàn)監(jiān)管權(quán)與貨幣政策分別的國家而言，央行與監(jiān)管者能否高效溝通、通力協(xié)作是今后依托最后貸款人制度勝利處理銀行危機的關(guān)鍵。實踐上，筆者以為這種職責(zé)的分別也產(chǎn)生了一種似是而非的景象，由于一方面法律規(guī)定央行不具有金融監(jiān)管權(quán)，但另一方面央行可以憑仗最后貸款人制度間接地對金融體系進展監(jiān)視與管理。

13、因此，如何把握央行經(jīng)過最后貸款人制度間接干涉銀行業(yè)的度是值得我們討論的，由于假設(shè)這個度的范圍太狹窄，那么無疑會導(dǎo)致最后貸款人制度功能的正常發(fā)揚。然而，另一方面，假設(shè)這個度的范圍非常廣泛，那么會導(dǎo)致央行與法定的銀行業(yè)監(jiān)管者兩種權(quán)益的直接碰撞。因此，這樣規(guī)定的合理性是值得人們進一步探求的。(三)最后貸款人制度的國際適用問題隨著金融的日益國際化，金融風(fēng)險的傳播并非是以國有界的。相反，是以利率與匯率為媒介依危機發(fā)生地國為有圓心向周邊國家蔓延與分散。然而，這就引發(fā)一個問題，即當(dāng)某一國際上活潑的銀行出現(xiàn)短期流動性問題，或者從大的范圍分析在金融買賣鏈條中當(dāng)某個國家出現(xiàn)流動性危機時，由誰來承當(dāng)類似如最后貸款人

14、制度問題，或者說經(jīng)過何種方式來實現(xiàn)國際上的最后貸款人功能亦是值得我們思索的問題。客觀而言，在目前的國際經(jīng)濟關(guān)系鏈中，國與國之間幾乎是一種“一損俱損，一榮俱榮的關(guān)系形狀。雖然為理處理短期的頭寸缺乏，在國際貨幣法律制度中設(shè)計了國際貨幣基金組織的備用安排及特別提款權(quán)等制度，但是不難發(fā)現(xiàn)這些安排都存有先天缺乏，缺乏以處理上述難題?，F(xiàn)實上，任何法律制度并非是靜態(tài)的，相反是個動態(tài)的開展過程。就央行的最后貸款人制度而言，這也是一個與國內(nèi)及國際金融情勢的開展嚴密相聯(lián)的一個動態(tài)的開展過程。從上文的分析，我們發(fā)現(xiàn)除了該制度本身所存在的缺乏之外，如品德風(fēng)險與援助之間的矛盾，在金融自在化與國際化的背景下，其也面臨一些

15、新的挑戰(zhàn)與沖擊。作者以為，實踐上這些影響也從側(cè)面印證了檢驗?zāi)骋环梢?guī)那么與制度合理性與有效性的規(guī)范就是察看它能否與其所調(diào)整的社會關(guān)系相協(xié)調(diào)相一致，同時也闡明在經(jīng)濟國際化、市場國際化的情形下，法律規(guī)那么不僅需求內(nèi)國化，同時也有必要適當(dāng)?shù)貒H化。如在上文中，其實還有一個問題也是值得我們討論的，外資銀行已日益成為一國銀行體系的一個組成部分。雖然從本質(zhì)上看，母國要對其流動性、清償力及外匯頭寸等承當(dāng)主要的監(jiān)管責(zé)任，但是在其出現(xiàn)流動性問題時，東道國中央銀行應(yīng)采取何種態(tài)度呢?這也是最后貸款人制度功能發(fā)揚中所必需關(guān)注的要點之一。三、對最后貸款人制度缺乏的補救與匡正(一)建議性模棱兩可：處理品德風(fēng)險的良方所謂建

16、立性模棱兩可(Constructive Ambiguity)是指中央銀行在事先故意使其能否履行最后貸款人的條件變得模糊不確定，以最大限制地降低品德風(fēng)險，并給予央行能否進展危機救助予以最大限制的自主判別。這一概念由美聯(lián)儲紐約分行總裁Corrigan，在其1990年對美國參議院所發(fā)表的演講中提出。他以為，央行在實施最后貸款政策的時候，能否做、何時做、何做等本質(zhì)內(nèi)容事先是不確定的。最后貸款人制度的實施要根據(jù)央行對案例詳細情況，產(chǎn)生背景，采取行動的本錢收益分析等判別。在1997年這一實際被十國集團在中得到重申：中央銀行應(yīng)從謹慎出發(fā)，關(guān)于能否、何時、在何種條件下提供援助的任何預(yù)先承諾都應(yīng)該制止。此外，在

17、做出這種決策時，要嚴厲分析能否存在著系統(tǒng)風(fēng)險。假設(shè)曾經(jīng)存在，要思索應(yīng)對系統(tǒng)傳染效應(yīng)的最優(yōu)方式，須盡量減少對市場運轉(zhuǎn)規(guī)那么的負面影響?！敖⑿阅＠鈨煽芍康氖鞘故袌鰺o法洞悉央行救助的原那么，從而防備品德風(fēng)險，但是它并不非意味著中央銀行不制定任何救助規(guī)那么。實踐上，“建立性模棱兩可規(guī)范蘊藏著的是一種主客觀相結(jié)合的規(guī)范，以使最后貸款人制度的援用途于一種相對不確定的模糊形狀，從而迫使金融機構(gòu)加強自律?？陀^而言，隨著金融危機方式的日益多樣化，最后貸款人制度運用的方式也不能夠完全經(jīng)過規(guī)那么細化，目前救助方式也是多種多樣的，包括中央銀行直接貸款援助;中央銀行授意，組織大銀行集資救援;由中央銀行牽頭，設(shè)立特別

18、機構(gòu)或?qū)ｍ椈鹛峁┴攧?wù)援助;由中央銀行出面擔(dān)保，協(xié)助 問題銀行渡過難關(guān)等。實際證明“建立性模棱兩可比制定明確的援助規(guī)那么更具有可行性，能在本質(zhì)上消除品德風(fēng)險，但實施的效果取決于中央銀行在救助事前，事中和事后的態(tài)度。對此作如下見解：事前的態(tài)度。在運用“建立性模棱兩可的過程中，中央銀行在救助事前的態(tài)度主要歸結(jié)為三個問題：一是如何處置銀行“太大而不能倒原那么;二是救助條件能否披露;三能否制定明確的救助條件。具言之，中央銀行應(yīng)留意以下三點：其一是中央銀行不用許愿對出現(xiàn)問題的銀行全部實施救助，以防止“太大而不能倒脫變?yōu)檠胄信c大銀行心照不宣的原那么。 5在“建立性模棱兩可的實施過程中，中央銀行該當(dāng)向公眾宣

19、布：雖然能夠關(guān)系金融系統(tǒng)風(fēng)險，大銀行運營失敗依然不能防止被淘汰出局的風(fēng)險。央行只是隨時預(yù)備為剩余的銀行體系鋪設(shè)平安網(wǎng)絡(luò)，防備某一大銀行倒閉所能夠引發(fā)的流動性風(fēng)險傳染和更嚴重的系統(tǒng)風(fēng)險。這種立場將迫使未保險儲戶或貸款者不得不思索假設(shè)銀行倒閉帶給他們的損失，減少大銀行過度冒險的品德風(fēng)險問題。其二是中央銀行的救助原那么不宜對外公布，通常央行做出決議必需在下一個公開市場日之前，在做出決議和執(zhí)行決議的時滯之間，充溢了帶來金融風(fēng)險的變數(shù)，假設(shè)央行救助的混合戰(zhàn)略的各種能夠性向公眾披露，無疑將限制央行的判別才干。處理的方法是，央行在救助過程中應(yīng)該一直堅持良好的聲譽，從而使外界無法猜測。這也是“建立性模棱兩可的

20、中心。對此，英格蘭銀行的行長，Edward George曾這樣表述過：“我們通常盡力將我們計劃提供系統(tǒng)性支持的音訊加以嚴密。假設(shè)公眾知曉我們?nèi)绱岁P(guān)注系統(tǒng)的脆弱性，那么能夠會導(dǎo)致廣泛的信任危機。公眾也會猜測這種支持到達了什么程度，我們也會很快發(fā)現(xiàn)本人實踐上承當(dāng)了銀行系統(tǒng)的全部責(zé)任。 6其三是中央銀行應(yīng)對最后貸款人制度的行使條件做出嚴厲的限制。如日本銀行規(guī)定只需滿足下面四個條件時，才干向某一有問題銀行提供資金：發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的能夠性很大;一切有關(guān)責(zé)任方都應(yīng)承當(dāng)責(zé)任來防止發(fā)生品德風(fēng)險;沒有其他替代方法，而且中央銀行的援助是勝利地處理問題所不可短少的;中央銀行的金融穩(wěn)健性將不會遭到破壞。英國學(xué)者也有人

21、提出以下的參考要素：該機構(gòu)規(guī)模與風(fēng)險傳染性;對特定市場的風(fēng)險及金融中心的聲譽影響等。 7然而，根據(jù)“建立性模棱兩可，中央銀行對問題機構(gòu)提供緊急援助的幾個條件只能是有問題銀行獲得央行支持的必要條件，而非充分條件。任何一家機構(gòu)事先都無法找到充分的理由讓本人堅信：在本人墮入流動性姿態(tài)時一定能得到央行的救助。事中的態(tài)度問題。這主要涉及到兩個問題，一是如何行使最后貸款人制度問題;二是能否披露受援銀行的詳細情況。對于這第一個問題，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會給我們提供了實施救助流程：一是確定銀行危機的性質(zhì)和嚴重程度。問題銀行通常會將它們最嚴重的問題隱藏起來，中央銀行就需求借助外部審計或者獨立的專家來檢查，檢查包括

22、對銀行凈資產(chǎn)和現(xiàn)金流的評價。二是救助方式確實定。根據(jù)銀行不同的問題，如資本充足率低、管理程度低、資產(chǎn)質(zhì)量差、流動性低、盈利程度缺乏及風(fēng)險管理才干弱等設(shè)計不同的處置方式，但是危機銀行通常面臨著一個或幾個問題，需求將這幾種處置方式綜合起來運用。三是救助的時機。這取決于中央銀行對于危機的判別，而不需求法律規(guī)定提供救助的最低要求，但是中央銀行有責(zé)任做到在危機尚未蔓延之前采取行動。四是救助的程度。救助的程度通常取決于對銀行危機性質(zhì)和嚴重度的判別，假設(shè)發(fā)現(xiàn)銀行出現(xiàn)資不抵債，該當(dāng)盡快凍結(jié)銀行的資產(chǎn)以防止盡一步的損失。五是行動方案。行動方案該當(dāng)對銀行的問題標(biāo)本兼治，制定詳盡的執(zhí)行步驟，并獲得銀行董事會和股東的

23、贊同。六是行動的強迫性，如經(jīng)過罰金及制裁，以起到警告或減少銀行業(yè)務(wù)動搖性的效果，制裁必需落實到直接責(zé)任人，最嚴峻的做法是封鎖銀行或吊銷執(zhí)照。七是與其他機構(gòu)的協(xié)商。在銀行危機的識別和判別中，與其他監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)作非常重要，這將有利于貨幣政策的一致。對于第二個問題，雖然各國都以為央行對問題銀行提供緊急流動支持的信息應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r候向公眾披露，但很少有在提供緊急援助時就立刻披露的。這樣做主要是為了防止弱化公眾的自信心，防止引起銀行擠兌以及盡量不影響受助銀行的正常運轉(zhuǎn)和聲譽，中央銀行在提供緊急救助時，應(yīng)在嚴密與公開之間尋求一個平衡點，使央行既能確保有關(guān)措施的順利實施，又能維護銀行存款人及其他債務(wù)人的合法權(quán)

24、益。事后的舉措。雖然在事中階段央行將最后貸款人制度的運用及救助的對象等信息置于嚴密形狀，但是在處置過后央行有必要對公眾進展信息公開，從而消除公眾對這種“暗箱操作所引發(fā)的不信任感。實踐上，事后信息的公開在一定程度上也有益于金融平安網(wǎng)的構(gòu)建，由于它能培育公眾的金融風(fēng)險認識，從而加強對銀行機構(gòu)的市場約束。評：雖然筆者比較推崇用“建立性模棱兩可規(guī)范來抑制最后貸款人制度所引發(fā)的品德風(fēng)險問題，但是制度法畢竟是人定法，其不能夠是至善至美的。這一命題對于上述規(guī)范同樣適用。實踐上，該規(guī)范就是賦予央行的以大的自決權(quán)益來干涉金融系統(tǒng)，但由誰來約束這種權(quán)益呢?這又引發(fā)了另一層面上的品德風(fēng)險問題。固然如此，但有一點是一

25、定的，那就是為了制約銀行機構(gòu)的品德風(fēng)險，央行最后貸款人制度的運用必定是搖擺于確定與不確定、客觀與客觀之間，由于我們并不能由于這種權(quán)益的行使存有瑕疵就抹殺其全部效果。(二)對最后貸款人制度新挑戰(zhàn)的反思與建議金交融業(yè)導(dǎo)致金融業(yè)之間的界限模糊化。雖然金融防火墻制度能起到一定的隔離風(fēng)險與責(zé)任的效果，但是這堵墻本質(zhì)性的作用還是值得人們考證的。筆者以為，既然最后貸款人制度從其產(chǎn)生起是效力于貨幣政策與銀行體系的，那么在銀行業(yè)與證券化等交融的情況下，就有必要對該制度的效能范圍問題進展重新的定位。從現(xiàn)實出發(fā)，作者比較贊成拓寬最后貸款人的適用對象范圍。其適用規(guī)范是，假設(shè)在某個金融集團內(nèi)，由于其它非銀行金融機構(gòu)所出

26、現(xiàn)的流動問題而影響到集團內(nèi)銀行公司的流動性時，中央銀行可以思索動用最后貸款人制度加以補救。反之，假設(shè)央行置之不理，那么有能夠產(chǎn)生連鎖性的反響，如非銀行金融機構(gòu)的危機向集團內(nèi)的其他機構(gòu)傳播，從而危及整個集團。央行貨幣政策職能與金融監(jiān)管權(quán)的分別無疑在很大程度上會減弱最后貸款人職能的發(fā)揚。其緣由如下：其一是信息不對稱問題。一旦央行喪失了對銀行業(yè)的直接監(jiān)管權(quán)，那么也意味著央行失去了法定要求銀行機構(gòu)定期或不定期提交運營信息之權(quán)益。在缺乏充分、有效、及時信息的情況下，央行是很難啟用“建立性模棱兩可規(guī)范來援用最后貸款人制度。因此，其最后貸款人制度功能的發(fā)揚必需依托或受制于銀行業(yè)的監(jiān)管者;其二是權(quán)益的度問題。

27、貨幣政策和金融監(jiān)管分立其初衷是提高監(jiān)管效率，構(gòu)建更有效的金融平安網(wǎng)。然而，在權(quán)益的范圍界定不明確的情況下，那么能夠引發(fā)央行與銀行業(yè)監(jiān)管者之間的沖突與矛盾，由于最后貸款人制度是銀行平安網(wǎng)構(gòu)筑中的一道有力防線，但如何設(shè)定央行行使最后貸款人制度的權(quán)益邊境呢?這是當(dāng)事方都比較關(guān)注的問題。因此，在專業(yè)分工的情況下，假想象央行的最后貸款人制度得到有效發(fā)揚，就必需處理兩個問題：其一是權(quán)益的邊境問題，即在金融立法中，必需將央行的權(quán)能與其他金融監(jiān)管者的權(quán)能進展相對明確的劃分?，F(xiàn)實上，貨幣政策職能與金融監(jiān)管權(quán)的絕對分別是不現(xiàn)實、也是不能夠的，由于無論從哪一方而言，其有效職能的發(fā)揚都需求另一方的配合與協(xié)作，如央行在

28、執(zhí)行貨幣政策時，它必需依靠于銀行體系。銀行業(yè)監(jiān)管者的有效監(jiān)管必需依托央行不確定性的最后貸款人制度作為救援的底線。正由于如此，這種權(quán)益的劃分或者說是職能的剝離本身就是一個比較相對的概念。如在傳統(tǒng)上，德國這種分別似乎是比較好的，但其銀行法依然成認銀監(jiān)局的功能與德意志銀行的功能密不可分。如德意志銀行現(xiàn)實上廣泛地參與銀行監(jiān)管;德國銀監(jiān)局擔(dān)任制定和公布聯(lián)邦政府有關(guān)監(jiān)管的規(guī)章制度，防止濫用內(nèi)部信息、不定期搜集監(jiān)管信息以及監(jiān)視艱苦的股權(quán)買賣等;央行擔(dān)任對金融機構(gòu)的日常的監(jiān)管，及在涉及銀行資本金和流動性的艱苦政策問題上，銀監(jiān)局更需征得央行的贊同等。另外，英國的金融改革也闡明了這一問題。賦予英格蘭銀行獨立制定貨

29、幣政策的才干，同年，英國政府將英格蘭銀行、證券投資委員會和其它金融自律組織合并，成立了獨立于英格蘭銀行之外的金融監(jiān)管機構(gòu)，即金融效力局。在2000年6月英國經(jīng)過，從法律上進一步確認了上述金融監(jiān)管體制的改動。這樣，英國就面臨一個問題，即英格蘭銀行與財政部、金融效力局之間的權(quán)益界限問題。為理處理這一難題，在此之前英格蘭銀行、財政部及金融效力局就達成了一個，其確立了三方協(xié)作的根本框架，并規(guī)定了四項協(xié)作的指點原那么：其一是明確責(zé)任的原那么。即每一協(xié)作方都必需對其行為擔(dān)任，每一方的職責(zé)分工應(yīng)明確而詳細;其二是透明原那么。議會、市場及公眾必需清楚誰對某一行為擔(dān)任;其三是職責(zé)不得重疊原那么，即每一機構(gòu)都必需

30、具有明確界定的職能范圍，從而防止權(quán)責(zé)不清及任務(wù)的反復(fù);其四是定期信息交流原那么。雖然如此，對于英格蘭銀行而言，備忘錄所設(shè)定的權(quán)益框架并非是完全確定的，由于其又規(guī)定英格蘭銀行對整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性擔(dān)任，這主要是指最后貸款人職能問題。綜上所述，我們不難發(fā)現(xiàn)即使法律上可以確定央行貨幣政策與金融監(jiān)管權(quán)分別的根本原那么，但是在現(xiàn)實上這種分別不能夠是徹底的，由于最后貸款人制度的存在決議了這兩種權(quán)益的邊境永遠是模糊不清，其邊境只能是處于一種不確定的形狀。筆者以為理想的做法是：在央行穩(wěn)定金融體系的權(quán)益與銀行業(yè)的監(jiān)管權(quán)之間尋求一個適度的平衡點。一方面要防止央行行使最后貸款人制度的規(guī)范過于不確定與籠統(tǒng)，從而將銀行

31、業(yè)的監(jiān)管者的權(quán)益架空及防止央行的權(quán)益過于膨脹;另一方面，又要保證央行的最后貸款人職能的范圍不能過于狹窄，從而制約其救助行為。其二是信息交流問題。信息的暢通是確保央行能有效行使最后貸款制度的根底，所以建立央行與其他金融監(jiān)管者之間的信息交流機制是至關(guān)緊要的。在此方面，英國作了大量的努力，其要求金融效力局必需向受其監(jiān)管的公司在廣泛的范圍內(nèi)搜集信息與數(shù)據(jù)，同時金融效力局應(yīng)與英格蘭銀行相互協(xié)作，以保證同樣的信息不會被反復(fù)搜集;其次，假設(shè)兩機構(gòu)都要求銀行機構(gòu)提供一樣的信息，那么雙方應(yīng)進展協(xié)商，確定誰有信息的搜集權(quán)。備忘錄亦規(guī)定英格蘭銀行有權(quán)搜集其所要求的信息;此外，備忘錄要求英格蘭銀行的副行長作為金融效力

32、局董事會的成員，金融效力局局長有權(quán)列席英格蘭銀行的會議。同時，在英格蘭銀行與金融效力局之間該當(dāng)具有各種層次的接觸，在這兩家機構(gòu)之間應(yīng)確立補充性的安排，以加強雙方的聯(lián)絡(luò)，并培育友好的協(xié)作氣氛;再者，已建立的信息分享安排必需確保信息在兩家機構(gòu)之間進展合理的傳播，且在一方提出要求時另一方有義務(wù)提供信息?；谶@一目的，英國已成立了由財政部、英格蘭銀行及金融效力局三方代表所組成的常設(shè)委員會，該委員會每月開例會一次，來討論對金融穩(wěn)定具有艱苦影響性的個案。任何一方在其以為有必要時，都具有會議召開的發(fā)起權(quán)。 8四、對中國最后貸款人制度與實際的檢討與反思(一)中國最后貸款人制度的現(xiàn)狀與實際分析央行的最后貸款人制

33、度也是我國銀行平安網(wǎng)中的一個組成部分。對此，我國的法那么有明確的規(guī)定，如第28條規(guī)定，中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策的需求，可以決議對商業(yè)銀行貸款的數(shù)額、期限、利率和方式，但貸款的期限不得超越一年;第22條規(guī)定，對于出現(xiàn)支付風(fēng)險后必需經(jīng)過人民銀行再貸款方式給予流動性支持的金融機構(gòu)，應(yīng)由人民銀行省級分行提出方案，報總行審批;999年12月公布了，該方法對緊急貸款的前提條件、貸款用途、期限和利率等主要內(nèi)容作了較為詳細的規(guī)定，標(biāo)志著我國銀行平安網(wǎng)建立的新突破。那么，在實際中，我國中央銀行對于墮入姿態(tài)中的金融機構(gòu)是如何救助的呢?這主要表現(xiàn)為以下幾種方式：救助式，表現(xiàn)為危機機構(gòu)實行再貸款、及安排增資擴股、

34、債務(wù)轉(zhuǎn)股權(quán)等方式進展挽救。詳細案例有：1996年的湖北國際信托投資公司獲注資;同年10月的光大信托投資公司不能支付到期債務(wù)，央行決議把部分債務(wù)轉(zhuǎn)為股權(quán)約50億元;1998年的鄭州城市協(xié)作銀行出現(xiàn)擠兌，1999年央行實施全面救助;并購式，詳細案例有：1996年，貴州貴陽清鎮(zhèn)紅楓城市信譽社發(fā)生支付危機，1999年歸并貴陽市商業(yè)銀行;1997年，海口33家城市信譽社由海南開展銀行收買并承付債務(wù);及1999年，廣東汕頭商業(yè)銀行出現(xiàn)全面支付困難，當(dāng)年11月重組等事件。接納式，所涉的相關(guān)事件有：1995年10月由中國人民銀行依法接納了中銀信托投資公司;1997年12月和1998年6月中國人民銀行又分別接納

35、了永安財富保險公司和中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司，其中后者負債73.69億元。撤銷封鎖式，所涉案例有：1998年，海南開展銀行封鎖，央行提供了40億元的再貸款;1998年7月，建行恩平市支行被撤銷，農(nóng)行恩平市支行停業(yè)整頓，20家城鄉(xiāng)信譽社被行政封鎖，損失國家資金68億元;及1999年，廣東國民信托撤銷案等;破產(chǎn)封鎖式，相關(guān)案例有：1999 年 1 月被廣東省高級人民法院宣告破產(chǎn)的廣東國際信托投資公司，是我國第一家依法破產(chǎn)的金融企業(yè)，但廣東省政府仍支付了該公司的境內(nèi)自然人存款。 9分析：雖然中國人民銀行的救助方式比較多元化，表現(xiàn)為直接注資、并購、接納等方式，但是有一點是必需一定的：最終的買單者都是人民

36、銀行或政府。這樣一種最后貸款人制度的實際無疑助長了中國市場中的中資性金融機構(gòu)的品德風(fēng)險與依賴心思。無數(shù)次的挽救行動也闡明中國人民銀行在金融機構(gòu)的危機中是最忠實的“消防隊員。如海南開展銀行封鎖事件就是一個最明顯的闡明。1996年12月海南開展銀行作為證券市場上的凈回購銀行存在嚴重的還款才干缺乏，中國人民銀行同意發(fā)行5億元特種金融債券;1997年底到1998年3月間，中國人民銀行除了同意贊同海南開展銀行可以全額動用存款預(yù)備金外，還向海南開展銀行提供了31.51億元的再貸款支持;1998年2、4月中國人民銀行兩次同意贊同海南開展銀行分別發(fā)行了9億元和5億元的金融債券，以支付到期的債務(wù)和儲蓄存款。與此

37、同時，還同意海南開展銀行在省外設(shè)立分支機構(gòu)吸納資金，以便在省內(nèi)機構(gòu)出現(xiàn)支付危機時能提供一定的流動性支持。 10除此之外，政府還經(jīng)過各種變相的手段對金融機構(gòu)進展支持。如1998年，財政部發(fā)行了2700億元特別國債，用于補充國有商業(yè)銀行資本金;1999年，國有四大商業(yè)銀行向四大資產(chǎn)管理公司剝離了14000億不良資產(chǎn)，財政為每家提供100億元興辦費;2004年，央行向中國銀行、中國建立銀行注資450億美圓。在這種以最后貸款人制度為一定性的隱型擔(dān)保制度下，品德風(fēng)險的嚴重性是不言而喻的?，F(xiàn)實上，央行的這些救援行動闡明我國最后貸款人制度的實際存在一個嚴重的問題，即最后貸款人制度的運作根本就與該制度的實際根

38、底不符，央行的援助不具有獨立性與應(yīng)有的不確定性。在救援中，央行并沒有對流動性問題與破產(chǎn)問題作本質(zhì)性的區(qū)分。毋庸置疑，這樣的實際嚴重了加劇了被救機構(gòu)的依賴心思，海南開展銀行事件就是一個最好的印證。同時，其也極大了妨礙了中國國民應(yīng)有的根本金融風(fēng)險認識的培育，由于無論其所選擇的金融機構(gòu)的運營良好與否，政府都是忠實的擔(dān)保者。這樣一種心態(tài)無疑不利于巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在新資本協(xié)議中所倡導(dǎo)的市場約束的構(gòu)成?，F(xiàn)實了，這種實際已遭到了人們的批判，如有學(xué)者以為：“救援規(guī)范不明確，對哪些機構(gòu)應(yīng)該挽救，哪種程度應(yīng)該挽救缺乏明確的法律規(guī)定，以致實際中對危機金融機構(gòu)的救助根本上是無限制的支持，對一切出現(xiàn)危機的金融機構(gòu)都

39、實行貸款援助、對一切的存款者都實施賠償?shù)倪^度維護，客觀上鼓勵了銀行進展投機行為，加劇了金融風(fēng)險。 11從另一個層次分析，目前的最后貸款人制度的實際也有背于市場經(jīng)濟的根本原那么，與法律所推崇的平等、正義的理念相悖。市場經(jīng)濟是法治下的競爭經(jīng)濟，其提倡時機平等下的公平競爭。然而，央行最后貸款人制度的實際恰恰違背了上述原那么。眾所周知，中國金融市場的主體已多元化，如就銀行業(yè)而言，其主體由國有獨資商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、鄉(xiāng)村協(xié)作信譽社及外資銀行等所組成。在央行違背最后貸款人制度運作的目的僅對國有商業(yè)銀行進展救助或采取變相的方式直接注資的情況下，無疑在國有商業(yè)銀行與非國有商業(yè)銀行之間呵斥了

40、人為的不平等競爭。央行的這種“保駕護航行為不僅有損最后貸款人制度的嚴肅性，而且也扭曲市場鼓勵機制，無法讓謹慎運營的銀行繼續(xù)謹慎運營，嚴重妨礙了未來富有競爭力之穩(wěn)健銀行的產(chǎn)生。此外，我國貨幣政策職能與銀行業(yè)監(jiān)管權(quán)的分別也對央行的最后貸款人制度提出了挑戰(zhàn)與考驗。這一問題對我國而言能夠更加嚴峻，雖然2003年的從法律的層面確定了中國銀監(jiān)會接替了原來人民銀行對銀行業(yè)的監(jiān)管權(quán)，但是中國央行與中國銀監(jiān)會的歷史遺留問題并沒有被厘清，這主要涉及信貸政策、支付結(jié)算監(jiān)管、反洗錢及央行的統(tǒng)計信息等問題，而且從現(xiàn)實來看它們兩者之間的關(guān)系也一時無法厘清。雖然這些職能與央行的最后貸款人制度無關(guān)，但是其效果會本質(zhì)性地影響到

41、該制度功能的發(fā)揚，由于假設(shè)將上述職能繼續(xù)保管于央行，那么無疑會使中國銀監(jiān)會形同虛設(shè)，由于銀監(jiān)會職能的行使必然會遭到央行的牽制。另一方面，從法律層面上分析，中國銀監(jiān)會是銀行業(yè)的法定監(jiān)管者，銀行業(yè)主要對銀監(jiān)會擔(dān)任。然而，現(xiàn)實證明在目前的情況下，銀行機構(gòu)在很大程度還受央行的管理。這種情況不僅一方面將銀監(jiān)會置于一種為難的局面，同時也添加了銀行機構(gòu)的守法本錢。目前中國央行與中國銀監(jiān)會權(quán)責(zé)不清的情況無疑會極大地減弱最后貸款人制度的效果，同時在一定程度上也會導(dǎo)致金融監(jiān)管程序的混亂。再者，從立法上調(diào)查，我國對央行最后貸款人制度的規(guī)定也存有缺乏之處，詳細表現(xiàn)為：法那么所規(guī)定的救助方式較為單一，主要為再貸款;在提

42、供流動性支持時缺乏配套措施以懲罰銀行的不謹慎行為;緊急貸款懇求人所涵蓋的主體比較狹小;貸款適用條件缺乏相對量化規(guī)范，隨意性過大;貸款期限較長;未規(guī)定對受援機構(gòu)的罰息利率制等。法律規(guī)定的不明一方面不僅加劇了央行行使最后貸款人制度的隨意性，直接地擴展了央行干涉金融監(jiān)管的權(quán)益，從而能夠引發(fā)未來央行與銀監(jiān)會兩種權(quán)益的碰撞，而且在另一方面由于央行的最后貸款人制度的能否行使、如何行使及何時行使能給出現(xiàn)問題的機構(gòu)合理的預(yù)期，在貸款期限長，及沒有罰息的情況下，會直接地助長了品德風(fēng)險的產(chǎn)生。(二)匡正之建議規(guī)那么創(chuàng)新是矯正我國最后貸款人制度內(nèi)在缺乏的最好良方。結(jié)合最后貸款人制度的實際根底與開展、及目前金融興隆國

43、家的勝利實際，筆者以為我國可從以下幾個方面對該制度進展匡正：其一是確立“建立性模棱兩可原那么，以消除銀行機構(gòu)等對央行最后貸款人制度的依賴心思及合理預(yù)期。在詳細的操作流程中，筆者以為可以采用前文所述的事前、事中及事后所應(yīng)遵照的原那么，如在事前階段，對央行援助的條件進展嚴厲嚴密，并向市場發(fā)出信息無論某一銀行的規(guī)模大小與否都存在淘汰出局的能夠性，從而對“大那么不倒的常理進展理性的闡明。在事中階段可以參考巴塞爾銀行監(jiān)管委員會所倡導(dǎo)的規(guī)范，如危機銀行的性質(zhì)與損害程度、救助方式確實定、救助時機、行動方案、行動的強迫性等。在事后階段，將相關(guān)的救助信息向公眾進展披露，從而強化公眾對政府的自信心。筆者以為，在我

44、國最后貸款人制度實際根本上是“有求必應(yīng)、及國民金融風(fēng)險認識普遍低下的情況下，“建立性模棱兩可原那么無疑是一劑良方。雖然如此，為了使最后貸款人制度所構(gòu)造的金融平安網(wǎng)更加結(jié)實，作者以為假設(shè)有存款保險制度的配合，該制度運用的效果無疑會最正確化，由于存款保險制度不僅可以經(jīng)過非足額保險的方式激發(fā)存款人應(yīng)有的金融風(fēng)險認識，而且它也可以使有問題銀行能比較平穩(wěn)、有序地退出市場，同時在可救助的情況下，也可以緩解央行資金相對缺乏的問題。另外，這兩種制度的配合運用也可以本質(zhì)性地消除中國特征的“隱性擔(dān)保制度。其二是立法理念的重構(gòu)。筆者以為，對于最后貸款人制度的運作問題并不能進展嚴厲的法律規(guī)那么細化。否那么，不利于發(fā)揚

45、“建立性模棱兩可原那么，而給銀行機構(gòu)產(chǎn)生確定性的預(yù)期。基于這一思想，法律規(guī)那么只應(yīng)就央行援助的方式、期限、可援助的對象、及懲罰性的利息等作出規(guī)定，而對何時援助、援助的程度及能夠援助的條件等并不作詳細的規(guī)定。其本質(zhì)效果是使最后貸款人制度處于一種似乎確定，而又不完全確定的形狀，從而消除能夠的品德風(fēng)險。其三是信息交流機制的構(gòu)建。關(guān)于這一問題，我國已有相關(guān)的法律規(guī)定，如第9條規(guī)定，國務(wù)院建立金融監(jiān)視管理協(xié)調(diào)機制;第35條規(guī)定，中國人民銀行該當(dāng)和國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)視管理機構(gòu)、國務(wù)院其他金融監(jiān)視管理機構(gòu)建立監(jiān)視管理信息共享機制。2003年12月27日經(jīng)過的也做出了同樣的規(guī)定。另外，2004年6月28日中國銀監(jiān)

46、會、保監(jiān)會與證監(jiān)會經(jīng)過了，該備忘錄確立了分業(yè)監(jiān)管、職責(zé)明確、協(xié)作有序、規(guī)那么透明及講務(wù)虛效的五項原那么。同時，對任務(wù)機制及信息的協(xié)作與交流作了比較詳細的規(guī)定。其第十八條還規(guī)定：銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會召開“聯(lián)席會議機制和“經(jīng)常聯(lián)絡(luò)機制會議時，可約請中國人民銀行、財政部或其他部委參與。基于此，筆者以為從有效監(jiān)管出發(fā)，我國可以該備忘錄為根底，在中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會、中國證監(jiān)會及中國財政部五方之間簽署一個類似于前文所提及的英格蘭銀行與英國財政部及金融效力局之間所達成的，該文件可以對各方的職責(zé)范圍、協(xié)作機制、信息之搜集與交流等艱苦事項作出詳細的規(guī)定。雖然這種備忘性的文件只是當(dāng)事方之間的一

47、種“君子規(guī)定，并無法律的約束力，但是它畢竟能重申一些法律的規(guī)定，能進一步明確各方的職責(zé)所在，可以互通訊息的有無。因此，在法律規(guī)那么供應(yīng)相對滯后的情形下，這不失為一種比較經(jīng)濟的可行之法。其四是最后貸款人制度適用對象擴展的問題。金交融業(yè)在我國已日益增多，這也是我國金融業(yè)未來開展的趨勢，這就觸發(fā)一個最后貸款人制度適用對象調(diào)整的問題。筆者以為，在我國異質(zhì)性金融集團日益增多的情況下，有必要將央行最后貸款人制度的適用對象擴展到非銀行性的金融機構(gòu)，假設(shè)集團內(nèi)的其它非銀行性的金融機構(gòu)出現(xiàn)了短期頭寸缺乏而影響到銀行業(yè)，并進而影響到整個集團時?，F(xiàn)實上，從我國央行最后貸款人制度的實際來看，我們也發(fā)現(xiàn)央行的援助對象已不局限于銀行機構(gòu)，如1996年湖北國際信托投資公司與光大信托投資公司就接受了央行的援助。然而，如今問題的關(guān)鍵是對這些非銀行的金融機構(gòu)進展援助時，應(yīng)適用何種規(guī)范?筆者以為，在決議對這些非銀行金融機構(gòu)能否進展援助時，其適用規(guī)范不應(yīng)與原有的規(guī)范有所差別，如遵照懲罰性援助、限于流動性問題、及嚴厲適用“建立性模棱兩可原那么等。然而，在這種情形下，問題能夠復(fù)雜得多，由于它能夠涉及到銀監(jiān)會、證監(jiān)會及保監(jiān)會等多個監(jiān)管機構(gòu)，所