社區(qū)管理信息系統(tǒng)調研報告

1、社區(qū)綜合電子政務平臺應用調研報告青島市電子政務辦公室社區(qū)（村務）綜合電子政務平臺建設兩年來，各區(qū)市在網絡平臺 建設和軟件平臺開發(fā)應用方面做了大量工作，為我市信息化社會建設 打下了基礎。但在系統(tǒng)應用推進過程中也存在一些亟待解決的問題。 為加快推進社區(qū)（村務）綜合電子政務平臺應用，五月份以來，我們 或安排專門時間或利用其它工作機會，先后到市北區(qū)、黃島區(qū)、萊西 市、嶗山區(qū)、四方區(qū)等區(qū)市的電政辦及四方區(qū)和市北區(qū)部分社區(qū)、村 居進行了調研，對區(qū)市在推進社區(qū)（村務）綜合電子政務平臺方面遇 到的共性問題進行了歸納，并對下一步如何完善和推進平臺應用進行 了思考。一、主要建設成果總的來說，各區(qū)市對社區(qū)（村務）綜

2、合電子政務平臺的建設都比 較重視，能夠克服一些實際困難，集中人力物力建設社區(qū)網絡并推進 平臺應用，同時結合區(qū)市實際需求，在部分領域進行了較有針對性的 應用開發(fā)，積累了一定經驗。一是積極推進社區(qū)網絡建設。目前，青島市七區(qū)共有城鄉(xiāng)社區(qū)995個，五市共有城鄉(xiāng)社區(qū)5688 個。據目前掌握的情況估算，七區(qū)約有95%的社區(qū)實現了聯網，其中 市內四區(qū)聯網率接近100%，只有個別社區(qū)因為拆遷、搬家等原因暫 時不能聯網；嶗山區(qū)、城陽區(qū)、黃島區(qū)比例相對低，主要原因是個別 農村社區(qū)居委會受辦公場所偏遠等因素限制暫時無法接入網絡；五市 約有93%的社區(qū)村居已通過一定途徑實現了連網，其中即墨、萊西市 和平度市聯網率相對

3、較低。二是積極推進管理平臺應用。社區(qū)網絡和綜合電子政務平臺的建設，解決了信息化“最后一公 里”問題，有效銜接了各級政府與基層之間的管理和服務。在加強管 理方面，各地除了利用該平臺實現各級政府與基層社區(qū)的政務信息上 傳下達外，在平臺目前共同開發(fā)的12個模塊（黨務管理、政務管理、 基礎信息、信息公開、文明管理、社區(qū)建設、檔案管理、計生管理、 民政管理、人口庫、保障性住房管理、創(chuàng)新工作）中，大部分區(qū)市已 針對不同模塊展開應用。這些應用，對于社區(qū)信息數據規(guī)范化管理、 節(jié)約各類資源、促進信息共享等方面發(fā)揮了積極作用。例如，嶗山區(qū) 和平度市利用該平臺進行社區(qū)村居有關信息公開，在“信息公開”模 塊為社區(qū)村居

4、開發(fā)了數據上傳功能，在各類公開數據（包括通知公告、 政策法規(guī)、黨務公開、事務公開、財務公開）統(tǒng)一進入社區(qū)數據庫的 同時，能夠自動在區(qū)市相應的政府門戶網站上實現村務公開。這一做 法，不但規(guī)范了基層管理，積累和完善了基層基礎數據，也為探索落 實基層群眾自治制度有效路子做了積極嘗試。在整合資源、積累和完 善基層數據方面，市北區(qū)、萊西市將計生信息整合到該平臺，同時針 對原有的計生垂直業(yè)務系統(tǒng)存在市民信息中沒有具體居住信息，不利 于社區(qū)開展工作的缺點，依靠該平臺開發(fā)了與之形成互補的計生模 塊，在保證原有垂直系統(tǒng)對計生數據的需要的同時，滿足了社區(qū)工作 者的實際需要。三是拓展服務平臺建設在積極推進基礎平臺應

5、用的同時，一些區(qū)市還根據各自工作特點 進行了一些特色應用，例如平度市將一些特色農產信息發(fā)布在網上， 為農民提供直接的電子農務服務（但目前還沒有開辟社區(qū)間信息交互 功能，實現不了電子農務）、膠南市開發(fā)一些涉農、涉漁、氣象、水 利等信息，四方區(qū)居家利用平臺建起了社區(qū)居家養(yǎng)老服務臺帳。二、存在的主要問題應當看到，目前取得的成績，同信息化社會建設發(fā)展的要求相比， 只能算是一些初步的、基礎的工作，還存在諸多影響基層社區(qū)信息化 深入發(fā)展的主、客觀因素。一是對社區(qū)信息化建設重要性和緊迫性認識不夠。一些部門和區(qū) 市對于為什么要進行社區(qū)信息化，究竟要解決什么問題，實現什么長 遠目標，不是很明確，潛意識里片面認為

6、社區(qū)工作都是雞毛蒜皮的小 事，可有可無，沒有必要大張旗鼓地進行信息化，何況目前社區(qū)信息 化條件不成熟；或者認為社區(qū)信息化就是居委會工作電子化，配幾臺 電腦，連連網，收發(fā)一下文件就可以了。這是目前社區(qū)信息化建設進 度不快、應用層次不高的主觀方面的原因。思想是行動的先導，沒有 明確和統(tǒng)一的認識，就不會有干好工作的動力，就不會舍得在社區(qū)信 息化建設方面積極投入，難免形成目前各地不推不動，缺乏主動性、 積極性和創(chuàng)造性，甚至僅為應付考核而做一些表面工作的不利局面。二是平臺基礎設施配備較差。目前個別區(qū)市的基礎網絡因各種原因還沒有完全建成，影響了全 市社區(qū)信息化建設的整體進度。一些基層社區(qū)雖然已經實現聯網，

7、但 聯網的機器數量少、配置落后、故障率較高。在市北調研過程中，有 的社區(qū)反映一般社區(qū)只有兩臺計算機可以上網，而且往往一臺還在社 區(qū)領導辦公室，為了按時完成工作，一些基層工作者不得不加班加點， 輪流上機，一旦機器或系統(tǒng)出現故障，工作則難以進行，家中具備上 網條件的社區(qū)工作人員甚至經常需要將工作帶回家干。市區(qū)社區(qū)尚且 如此，農村社區(qū)和村居的狀況可想而知，有的農村社區(qū)甚至將陳舊的 黨員遠程教育系統(tǒng)配置的電腦作為社區(qū)信心化機器使用。這種基礎設 施薄弱的現狀，降低了基層工作者信息化的熱情，影響了基層信息化 的進程。三是平臺現有功能未充分應用。目前開發(fā)的12個一級模塊60多個二級模塊中僅有1/5左右在不

8、同區(qū)市得以應用，多數模塊處于無人問津狀態(tài)。究其原因，首先是各 級政府部門延伸到基層社區(qū)的工作大多沒有依靠該平臺開展，社區(qū)使 用該平臺開展日常工作的外在需求??；其次是基層對信息化手段給工 作帶來的長遠影響認識不到位，導致信息化建設的內在需求不足，自 身熱情不高；再次是受配備的硬件設施數、質量影響以及自身信息化 素養(yǎng)不高的限制，使基層對推進自身信息化望而卻步；其四是目前開 發(fā)的模塊功能不盡完善合理，對基層開展工作沒有足夠的吸引力。最 后是考核評價機制沒有發(fā)揮好引導作用，目前的評價指標多注重單個 區(qū)市社區(qū)信息化工作進展情況，而沒有從統(tǒng)籌全市社區(qū)信息化工作的 角度出發(fā)，統(tǒng)一安排某一模塊在全市的同步推進

9、。四是現存軟件資源整合遠不到位。目前在社區(qū)運行的行業(yè)垂直管理系統(tǒng)包括計生、部分民政業(yè)務、 勞動保障、房屋管理、黨員遠程教育等，很多業(yè)務都依賴相同的基層 數據，例如人口基本信息。但目前這些系統(tǒng)資源整合度極低。隨著下 發(fā)街道和社區(qū)垂直應用系統(tǒng)的增多，這種“縱強橫弱”的信息化發(fā)展 模式帶來的矛盾也越來越突出。表現在上級部門下發(fā)的垂直應用系統(tǒng) 相互獨立，從單一業(yè)務來看，信息化手段確實提高了行業(yè)工作效率， 但從基層工作整體來看，橫向上各類基礎數據不能共享，導致數據多 頭采集、重復采集，增大基層管理難度，加重工作負擔；從全市角度 來看，數據標準不一致、不準確，非但不能共享，而且容易造成各個 行業(yè)間數據打架

10、現象。在調研過程中，基層工作者對于部門獨立運行系統(tǒng)，不能進行整 合的現狀意見最大，反映最多，認為政府信息資源不能有效整合，不 僅增加了基層人員重復錄入工作，更為困難的是，一些部門由于相互 間不通氣，常常發(fā)生剛為某一部門入戶調查不久，另一部門又要進行 入戶數據調查，涉及較多的重復數據采集，引起居民不理解和不配合， 增加了工作難度，浪費了有限的人力物力，有損政府形象。五是區(qū)市間存在重復投資現象。目前，基于社區(qū)平臺的幾乎所有應用都集中在區(qū)市以下，青島市 市直部門還沒有一套業(yè)務系統(tǒng)是基于該平臺開發(fā)布置的。分析原因， 不難看出：已經擁有垂直業(yè)務系統(tǒng)的市直部門，由于現有系統(tǒng)基本能 夠滿足工作需要，沒有從為

11、基層減少工作量、提升數據質量的高度考 慮資源共享問題，對利用社區(qū)平臺整合資源的態(tài)度不積極；尚未開發(fā) 業(yè)務系統(tǒng)的市直部門，一般受經費短缺等限制，加之對社區(qū)綜合電子 政務系統(tǒng)功能了解不夠，也無基于該平臺進行部門業(yè)務統(tǒng)一開發(fā)的主 動性。而區(qū)市出于工作需要和壓力，不得不根據各自需要在各自區(qū)市 范圍內自行開發(fā)一一這是目前基層信息化的主要模式。這種模式，與 我市“四統(tǒng)一分”的管理模式不一致，不但存在功能上重復開發(fā)、資 金上重復投入的現象，而且存在標準不一，質量不高的問題。標準不 一表現在區(qū)市間開發(fā)時為了體現“創(chuàng)新”思想，往往相互間不通氣， 數據標準不統(tǒng)一，推進進度不一致，難以整合，形不成某行業(yè)全市域 的完

12、整數據，不能滿足市級委辦局需求；質量不高表現在一些區(qū)市開 發(fā)前缺乏充分論證，開發(fā)出的模塊利用率低，不具有示范效應和推廣 價值。這種由區(qū)市自行開發(fā)的模式，實際上是在不斷形成新的信息孤 島，造成新的資源浪費，與全市所有延伸到的基層社區(qū)的業(yè)務逐步統(tǒng) 一整合的大趨勢方向相悖。六是基層信息技術力量薄弱，影響了基層信息化進程。目前社區(qū)工作人員信息化水平普遍較低，對系統(tǒng)運行過程中出現 的一般問題都要依靠專人解決，而區(qū)市沒有維護人員編制，編外人員 的工資、交通等經費又無法落實，加之現有設備本身比較陳舊、配置 較低、故障率高，所以保障系統(tǒng)正常運行存在困難。而農村社區(qū)、村 居分布較分散，硬件配置普遍更低，無形中又

13、增加了社區(qū)平臺正常運 行的保障難度。三、下一步工作建議、社區(qū)信息化工作開展不是很理想，有諸多原因，但重要的一點是 對社區(qū)信息化的意義認識不到位，對社區(qū)信息化的作用定位過低，沒 有把社區(qū)信息化同城鄉(xiāng)建設的長遠目標聯系起來，同建設信息社會聯 系起來，對社區(qū)信息化要做的工作不清楚，目標不明確。為加快推進 該項工作，有必要繼續(xù)加以明確和強調，要通過廣泛深入的宣傳教育， 讓各級政府和基層社區(qū)認識到，社區(qū)信息化是政府電子政務的神經末 梢，是社會信息化的基礎，是經濟社會建設的附著點。加快社區(qū)信息 化建設，既是建設服務型政府的現實需要，也是加強社會管理、統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)發(fā)展、落實基層群眾自治制度的重要手段和必然途徑

14、。近期一些 地區(qū)不斷曝光的騙取低保金問題，從一個側面反映出社區(qū)信息化建設 不到位對公共服務和公共管理帶來的負面影響。（一）明確社區(qū)信息化建設的目標和任務如何定位社區(qū)信息化取決于究竟要依靠其實現什么樣的目標。十 七大報告指出，“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治 機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設 成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，這是今后 一段時間內城鄉(xiāng)建設發(fā)展的目標，作為實現這項綜合工程的必然手段 和有力抓手，社區(qū)信息化的意義也絕不應該僅僅停留在居委會電子化 或基層政府工作電子化，而要從社區(qū)建設實際情況出發(fā)，著眼于實現 十七大提出的城鄉(xiāng)建

15、設目標，利用先進的信息技術，構建起連通政府、 企業(yè)與社區(qū)居民，以社區(qū)為單位的公眾信息平臺，解決社區(qū)建設中長 期存在的信息雜亂、管理手段落后、條塊分割、服務滯后、職能錯位 等問題，以扎實的社區(qū)信息化建設，為我市信息化社會建設奠定基礎。一是打牢社區(qū)信息化基礎。建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)信息數據庫，是下一步全面推進和提升社區(qū)工 作的基礎，也是各級政府在實施政務管理時做到有的放矢的重要前 提。當前，一些社區(qū)工作難有起色，一些政府部門的出臺的政策不奏 效、不受群眾歡迎、事與愿違，一些服務不能做到雪中送炭，排除人 為因素，歸根結底是因為沒有相對準確的基礎數據作為決策依據，導 致出臺的措施帶有明顯的片面性、盲目性和滯

16、后性。社區(qū)信息化的一 項重點內容就是從城鄉(xiāng)社區(qū)內部著手，通過信息化手段將社區(qū)分散 的、無序的個體信息匯聚起來，為公共服務和公共管理提供較為準確 的決策依據。目前，我市正在全市范圍內圍繞包括自然人和法人等基礎數據 庫，整合分散在市直各行業(yè)中針對自然人、法人的數據資源。一方面 社區(qū)信息化建設要充分利用我市電子政務大環(huán)境已有成果，共享現有 信息資源，避免重復建庫，浪費資源；另一方面，要充分發(fā)揮社區(qū)工 作者熟悉社區(qū)情況的優(yōu)勢，緊密依靠社區(qū)工作者將各類數據資源進行 校對、補充和關聯整合，形成內容完整、數據準確、獨具權威的基礎 庫，為全市各級政府和行業(yè)進行政務管理和決策提供較為準確權威的 基礎數據。同時，

17、以此為契機，發(fā)揮社區(qū)更接近居民，更能及時掌握 和反饋社區(qū)信息變化的一手資料的優(yōu)勢，建立起政府部門業(yè)務辦理過 程中留存數據和社區(qū)對象實際數據進行比對更新的長效機制，讓社區(qū) 工作與政府工作形成優(yōu)勢互補。二是構建公共服務橋梁面向基層，面向全體民眾開展工作，這既是建設服務型政府的具 體舉措，也是信息化社會建設的應有之義。要把構建各級政府服務基 層的橋梁作為社區(qū)信息化建設的一個重要目標之一。目前，我市行政 審批工作已在區(qū)市一級有效展開，但還沒實現做到一站式受理、分頭 辦理的水平，還需要進一步整合。下一步，有必要將目前已建成的政 務服務系統(tǒng)（例如審批服務系統(tǒng)）向基層延伸，整合政府部門的各類 服務事項，構建

18、統(tǒng)一的基層服務平臺，由社區(qū)專職信息服務員負責通 過該窗口受理居民需要政府服務的事項，實現一站式受理，職能部門 分頭辦理的服務模式，以服務積聚人氣，贏得基層群眾對社區(qū)信息化 的支持和依賴。在搞好政務服務的同時，要通過社區(qū)信息化建設，培育社會力量 為基層提供高質量的家政服務。要重新認識和定位社區(qū)服務。隨著社 會的發(fā)展，一方面，城鄉(xiāng)居民對專業(yè)正規(guī)的家政服務的需求越來越迫 切，另一方面，我市目前的社會服務還很不規(guī)范，整個家政服務業(yè)還 處于分散狀態(tài)，缺少統(tǒng)一的服務標準和有效地監(jiān)管，服務質量難以保 證，服務糾紛時有發(fā)生。目前一些社區(qū)也開展了面向居民的服務，但 主要是為一些特殊群體提供有限的家政服務，社區(qū)本

19、身沒有能力和義 務為居民提供家政服務，但為了履行政府交付的任務，這些有限服務 還處于苦苦支撐的尷尬狀態(tài)。滿足居民多樣需求、提供專業(yè)正規(guī)的服 務，同時將社區(qū)工作者從家政服務中解脫出來，必然要由政府出面， 通過培育專業(yè)的社會力量來實現。通過社區(qū)信息化建設，可以構筑社 會力量為居民提供家政服務的橋梁:通過信息化手段，采取政府監(jiān)管、 企業(yè)加盟、居民監(jiān)督的形式成立和運作大型家政服務公司，借助統(tǒng)一 的社區(qū)門戶網站和服務電話發(fā)布和受理服務，將政府、企業(yè)和居民有 機聯系起來，發(fā)揮不同的角色作用，完全可以高質量地滿足居民對專 業(yè)家政服務日益增長的需求。下一步，社區(qū)信息化與民政信息化要積 極互動，搞好社區(qū)服務，寧

20、波、杭州等一些城市的先進經驗也驗證了 這一點。三是延伸公共管理平臺。社區(qū)作為人民群眾生活的集聚地和社會活動的基礎層，應是各級 政府實施公共管理的出發(fā)點和落腳點。但在現實中，公共管理平臺由 于信息斷檔，基本上是停留擠壓在街道一級，并不能直接到達基層社 區(qū)，導致公共管理缺位和滯后現象頻發(fā)。要通過社區(qū)信息化建設，將 政府電子政務平臺和社區(qū)信息平臺有機融合，實現公共管理平臺的有 效延伸。各級政府部門與社區(qū)工作積極互動，借助相對完善的社區(qū)信 息數據庫，通過充分挖掘數據資源，可以做到主動作為、及時作為， 顯著提升政務管理水平。特別是計生、公安、城管、民政、衛(wèi)生、老 齡、安監(jiān)、國土資源與房產管理、工商、稅務

21、等與社區(qū)居民和企業(yè)聯 系較密切的部門，通過平臺延伸，把社區(qū)信息平臺作為自身工作的立 足點和起始點，更可以大有作為。四是修筑社區(qū)居民反映訴求、消除矛盾、參與治理的通道。應該看到，社區(qū)居民不只被動地接受管理和服務，還有著不同訴 求和參與管理的權利，在延伸公共管理平臺的同時，要充分尊重基層 群眾的主動性和創(chuàng)造性，通過提供有效的平臺，發(fā)揮人民群眾的內部 調劑功能，實現自我教育、自我監(jiān)督和自我管理。目前個別社區(qū)開通 了自己社區(qū)的網站，提供了少量服務和管理功能，但無論是網站內容 還是服務管理能力上都不足以吸引足夠的訪問量，形同虛設現象較 重，這是對社區(qū)網站定位不合理的必然結果。建設全市統(tǒng)一社區(qū)門戶 網站，

22、是提升城鄉(xiāng)社區(qū)自我管理水平的有效途徑。特別要通過設立社 區(qū)信息公開等欄目，讓社區(qū)民眾有機會有途徑關心和參與社區(qū)建設、 有能力監(jiān)督社區(qū)建設。要加強社區(qū)網站交互功能的建設，通過開辟社 區(qū)論壇，為基層群眾提供相互交流、討論的便捷平臺，吸引社區(qū)公民 參加管理、表達訴求、培養(yǎng)公民意識，實現自我教育和管理，為落實 基層群眾自治制度打好群眾基礎。同時，建立社情民意反映機制，加 強對社區(qū)建設建議和意見回復功能的考核和評比，將社區(qū)門戶網站作 為各級政府關注和傾聽基層呼聲，引導社會輿論，加強對基層運行監(jiān) 督的重要窗口。（二）理順運行保障機制。目前指導社區(qū)信息化建設的重要文件是兩辦聯合下發(fā)的青廳字 200826號關

23、于建設全市統(tǒng)一的社區(qū)網絡和社區(qū)綜合電子政務平 臺的通知，對于確立建設目標、理清職責分工、明確建設內容等方 面都起到了重要作用。但在實際建設過程中，區(qū)市存在的困難也不容 回避，特別是部分區(qū)市在建設資金、開發(fā)模式、信息資源管理和運維 保障等方面的問題需要進一步明確。一是在網絡建設和運維方面理順投資保障機制。目前十二區(qū)市的情況是，越是財政困難的區(qū)市需要聯通的基層社 區(qū)、村居數目越多，財政負擔越大。作為社會建設和民生建設的“固 本工程”，各地建設進度不一，也必然導致全市信息化建設“短板” 效應的出現。在繼續(xù)實行網絡平臺區(qū)市分級建設的同時，建議對財政 困難的區(qū)市，由市財政統(tǒng)一保障部分資金，每年按照一定標

24、準直接撥 付區(qū)市電政辦，解決社區(qū)網絡租金、社區(qū)信息員工資以及區(qū)市編外維 護人員工資等缺口。二是在平臺軟件開發(fā)上處理好統(tǒng)與分關系鑒于目前多頭開發(fā)、重復投資、標準不一現象，要正確處理軟件 開發(fā)過程中“統(tǒng)”與“分”的關系，既要通過“統(tǒng)”來確定標準，體 現“共性”，解決資源共享問題，又要通過“分”來適應區(qū)市間不同 工作模式，體現“個性”，以調動區(qū)市積極性。建議一般情況下，面 向部門的業(yè)務系統(tǒng)，均須報市電政辦備案后由市直部門牽頭統(tǒng)一開 發(fā)，再分級布置應用，區(qū)市可以在全市開發(fā)的基礎上結合本地工作做 個性開發(fā)，一般不得獨自開發(fā)業(yè)務系統(tǒng)。因特殊情況，區(qū)市需要單獨 開發(fā)或市直部門委托區(qū)市試點的，須遵循經市直部門

25、認可的數據標準 并報市電政辦備案，以便下一步在全市范圍內統(tǒng)一布置應用，滿足全 市需求。三是在軟件整合上理順主次角關系建議主要由我辦牽頭統(tǒng)一整合各類業(yè)務軟件資源。通過對異構系 統(tǒng)的有效整合，以及社區(qū)數據庫的建設，形成前臺統(tǒng)一“單點登陸、 后臺數據統(tǒng)一存儲分發(fā)、中間層各應用系統(tǒng)分別處理業(yè)務的基層信息 化三層體系架構。該架構保留原有應用系統(tǒng)對既存業(yè)務的處理，并不 “消滅”社區(qū)現存的應用系統(tǒng)，可消除各職能部門對系統(tǒng)整合的顧慮。 同時通過社區(qū)數據庫的建設，實現“數據一次采集、資源多方共享” 的資源共享模式。雖然整合難度很大，工作艱辛，但較之讓區(qū)市整合， 利大于弊。一是區(qū)市電子政務建設部門整合能力相對低。

26、由于編制原 因，一些區(qū)市的電子政務主管部門處于呼聲不響亮、工作不強勢的狀 態(tài)，協(xié)調能力較差，在整合部門資源方面面臨的實際困難很大；二是 讓區(qū)市負責整合，必然帶來整合資源不一樣、進度不一致、標準不統(tǒng) 一，不利于全市社區(qū)電子政務統(tǒng)籌發(fā)展；三是市級電子政務建設環(huán)境 較區(qū)市有明顯優(yōu)勢，且我辦整合力強，一勞永逸，區(qū)市不必分頭忙活。四是在應用推進方面建立協(xié)同推進機制。目前在應用推進方面，采取的是區(qū)市自由推進的方式，推哪個模 塊，什么時間完成，全由區(qū)市自己決定，導致模塊應用進度不一，單 一業(yè)務上形不成全市有效數據，難以被市級委辦局使用，起不到宣傳 示范效應。下一步，建議對目前已開發(fā)的模塊，經調研，行業(yè)比較認 可或經改進后認可的模塊，采取全市統(tǒng)一推進應用的方式