淺析“吃空餉”現(xiàn)象的起因及對(duì)策建議

1、淺析“吃空餉”現(xiàn)象的起因及對(duì)策建議摘要：隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，公眾監(jiān)督意識(shí)的增強(qiáng)，“吃空餉”現(xiàn)象被不斷爆出。“吃空餉”這 一問(wèn)題在全國(guó)大面積存在，原因很多，嚴(yán)重侵蝕公共財(cái)政，制約公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，損害政府 的形象和聲譽(yù)?！俺钥震A”問(wèn)題事關(guān)編制、財(cái)政、考核、問(wèn)責(zé)等多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及人事、民政、 審計(jì)、勞動(dòng)保障等多個(gè)部門(mén)，。對(duì)癥下藥，防治“吃空餉”須從人事管理、責(zé)任機(jī)制、監(jiān)管 機(jī)制以及道德約束共四個(gè)方面尋求有效的對(duì)策組合。關(guān)鍵詞：吃空餉；編制；財(cái)政；對(duì)策正文：2005年8月，四川省南充全市清理出2323名“吃空餉”；2006年，甘肅省發(fā)現(xiàn)“吃空 餉”者908人；2007年，山東省共清理出涉及違規(guī)人數(shù)11858

2、人；2011年，福建龍巖出現(xiàn) 的“最牛公務(wù)員”事件，9年沒(méi)有在單位上過(guò)一天班工資卻照發(fā)，被稱(chēng)為“吃空餉”的“杰 出代表”。2012年1月，山西靜樂(lè)縣委書(shū)記楊存虎之女王姓，被指連續(xù)5年“吃空餉”累計(jì) 10余萬(wàn)元；山西吃空餉15年女縣長(zhǎng)?！俺钥震A”在我國(guó)引起了極大的關(guān)注?！俺钥震A”已經(jīng) 不是一個(gè)小范圍的問(wèn)題，它在全國(guó)大面積存在。一、對(duì)“吃空餉”現(xiàn)象原因的分析（一）人事任職歷史遺留問(wèn)題在過(guò)去年代，我國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)正處于逐步發(fā)展之中，急需能夠?yàn)閲?guó)家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展做 出貢獻(xiàn)的人才，于是政府相繼出臺(tái)了許多關(guān)于人才錄用的政策，如推薦、參軍轉(zhuǎn)業(yè)等。基于 這種方式人編的人員，在實(shí)踐中由于缺乏業(yè)務(wù)素質(zhì)，則會(huì)導(dǎo)致個(gè)人

3、的行政效率或者辦事效率 大幅度下降，嚴(yán)重者還會(huì)危及國(guó)家集體利益。在過(guò)去的時(shí)代背景下，那些經(jīng)過(guò)錄用程序被錄 用，而如今又不存在開(kāi)除事由的人，國(guó)家只能將其固定在某個(gè)職位上，久而久之，虛設(shè)的職 位越來(lái)越多。換言之，它也是一種變相的“吃空餉。吃空餉”現(xiàn)象一般會(huì)讓人聯(lián)想到我國(guó) 目前行政編制、事業(yè)編制存在缺陷的問(wèn)題。在筆者看來(lái)，此問(wèn)題與人事任職歷史遺留問(wèn)題息 息相關(guān)。過(guò)去，子女可以接替父母的工作，或者能通過(guò)推薦去上任。在那樣的時(shí)期，國(guó)家沒(méi) 有條件挑選人才，這些條件可以是政治上、經(jīng)濟(jì)上的?，F(xiàn)在的我國(guó)所面臨的形勢(shì)也是相當(dāng)嚴(yán) 峻的：人口多，安置職位少，就業(yè)壓力大。這樣的現(xiàn)象出現(xiàn)在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。在這樣的社會(huì) 背景

4、下出現(xiàn)鉆空子的現(xiàn)象是不可避免的，與此同時(shí)，也體現(xiàn)出了體制的缺陷。（二）納稅人和輿論媒體監(jiān)督權(quán)利受限l、納稅人的監(jiān)督權(quán)利受限。日本著名稅法學(xué)家北野弘久教授認(rèn)為，“納稅人有要求按照 按符合憲法的規(guī)定征收和使用租稅，并僅在此前提下承擔(dān)納稅義務(wù)的權(quán)利，并將其定義為納 稅人基本權(quán)”。納稅涉及每個(gè)人的利益，在納稅人的權(quán)利之中，筆者認(rèn)為“用稅監(jiān)督權(quán)”是 重中之重，可是目前我國(guó)還沒(méi)有“用稅監(jiān)督權(quán)”這一概念。在與納稅人權(quán)利相關(guān)的法律中， 納稅人的權(quán)利大都集中在稅收繳納領(lǐng)域，但是都沒(méi)有提及到稅款的分配、用途的問(wèn)題。納稅 人在納稅后，稅款就會(huì)由國(guó)家和行政人員來(lái)支配使用，于是如何保障稅款在脫離納稅人后是 否能得到合法

5、高效的利用成了我們必須要注意到的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，納稅人的用稅監(jiān)督權(quán)對(duì) 此能起到有效作用。如果納稅人的用稅監(jiān)督權(quán)不能被重視，那么在“吃空餉”事件中，納稅 人就只能看著自己的辛苦血汗錢(qián)進(jìn)入別人的錢(qián)包。但是目前我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)法律制度來(lái)作為 納稅人保護(hù)自身利益的護(hù)艦，所以納稅人的用稅監(jiān)督權(quán)則只是空談。筆者認(rèn)為，納稅人的用 稅監(jiān)督權(quán)在立法上受限是“吃空餉”事件屢出不窮的原因之一。2、輿論媒體的監(jiān)督權(quán)受限。在西方的憲政理論中有“三權(quán)分立”之說(shuō)，這三個(gè)權(quán)力分別是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，媒 體在西方國(guó)家被稱(chēng)為“第四權(quán)力”，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)都會(huì)受其影響，其對(duì)公眾也具 有強(qiáng)大的影響力。在我國(guó)，媒體的“第四權(quán)

6、力”雖然沒(méi)有西方國(guó)家那么透明，但是也發(fā)揮了 極其重要的作用?！俺钥震A”事件發(fā)生以后通過(guò)媒體展現(xiàn)在人們面前?？墒?，在新聞與事實(shí) 之間存在一個(gè)發(fā)現(xiàn)與被發(fā)現(xiàn)的過(guò)程，在此過(guò)程中有的媒體會(huì)扭曲事實(shí)，有的媒體會(huì)直接披露 事實(shí)。扭曲事實(shí)是侵權(quán)，而披露事實(shí)卻是被大家所認(rèn)可和接受的。但是，有些人不僅不尊重 媒體而且還很排斥媒體的監(jiān)督報(bào)道權(quán)，即使是媒體為了維護(hù)公共利益去披露事實(shí)時(shí)也要不惜 一切地去打擊它。永州百名老師“吃空餉”事件，在記者采訪所屬教育部門(mén)局長(zhǎng)時(shí)，這名教 育局長(zhǎng)語(yǔ)出驚人：“他們吃的是地方財(cái)政，關(guān)你們記者什么事?”從這句話中不難看出，在這 名局長(zhǎng)的潛意識(shí)里就認(rèn)為媒體的力量是微不足道的。換言之，其權(quán)利是

7、有限的。（三）公權(quán)力相對(duì)集中公權(quán)力是由公機(jī)關(guān)所有。就行政方式上來(lái)看，公權(quán)力行政就是以命令強(qiáng)制手段課加人民 義務(wù)負(fù)擔(dān)。因此，它的過(guò)于集中將會(huì)給人民到來(lái)更重的負(fù)擔(dān)。就“吃空餉”而言，在現(xiàn)行行 政體制下，權(quán)力過(guò)于集中，一旦權(quán)力集中，那么人事任免和財(cái)政收支就成了某些人手中的方 向盤(pán)，想往哪走就往哪走。在某些地方，“紅頭文件”比法律還要有用，權(quán)力可以將制度改 變，而不是制度將其框定，只要手中的權(quán)力沒(méi)有合法有效的約束，不管你的制度有多么的嚴(yán) 格和縝密，它都有可能被操作和改變。這就是我們平時(shí)所說(shuō)的“權(quán)大于法，利大于理”“吃 空餉”者沒(méi)有按照公務(wù)員法去行政去為人民服務(wù)，這是令人無(wú)法接受的，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格 貫徹依

8、法行政原則，限制公權(quán)力集中從而間接控制人事任免和財(cái)政收支。（四）個(gè)人道德素質(zhì)不高孔子曰：“勿以善小而不為，勿以惡小而為之”。這個(gè)傳統(tǒng)的道德標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)滲透到我們每 個(gè)人的思想里，可是仍有人無(wú)視它踐踏它?！叭祟?lèi)由于志趨善良而有所成就，成為最優(yōu)良的 動(dòng)物，如果不講禮法和違背正義，他就墮落為最?lèi)毫拥膭?dòng)物。失德的人就會(huì)淫兇縱肆，貪婪 無(wú)度，下流為最骯臟最殘暴的野獸”。而“吃空餉”者拿著納稅人的錢(qián)而不為納稅人服務(wù)， 這樣的人在道德層面上不是優(yōu)良的動(dòng)物而是最?lèi)毫拥膭?dòng)物。納稅人納稅是為了能夠享受到公 共服務(wù)，提供公共服務(wù)的人卻沒(méi)有盡到其應(yīng)盡到的義務(wù)，反而不勞而獲，這又叫納稅人情何 以堪？二、“吃空餉問(wèn)題的對(duì)策分

9、析（一）完善編制實(shí)名制，縮短政策供給的時(shí)滯首先，完善機(jī)關(guān)的人事考核制度。針對(duì)考核模式化的問(wèn)題，必須細(xì)化考核指標(biāo)，完善考 核配套制度，形成定崗定責(zé)、上級(jí)延伸的考核體系。同時(shí)，應(yīng)在季、月度考核之外加大突擊 考核頻率。另外，創(chuàng)新簽到制度，比如用“指紋簽到”代替落后的“刷卡簽到”，使“吃 空餉”者在嚴(yán)密的考核機(jī)制面前無(wú)處遁形。其次，規(guī)范日常人事工作程序。第一，規(guī)范空編 進(jìn)人審核程序。編制部門(mén)應(yīng)把好審核關(guān)，組織、人事部門(mén)根據(jù)審核，辦理招錄、調(diào)動(dòng)和工資 審批手續(xù)。財(cái)政部門(mén)在上述手續(xù)齊全的基礎(chǔ)上，予以核撥經(jīng)費(fèi)及辦理工資手續(xù)。之后社保部 門(mén)再根據(jù)編制、組織、人事部門(mén)相關(guān)手續(xù)，辦理社保手續(xù)。第二，加強(qiáng)控編減員工

10、作。新的 預(yù)算周期啟動(dòng)時(shí)，人事部門(mén)應(yīng)該向財(cái)政部門(mén)提供詳細(xì)的編制數(shù)據(jù)。財(cái)政部門(mén)依此建立工資賬 戶，并對(duì)各單位統(tǒng)發(fā)工資人員增加突擊核查頻率。第三，嚴(yán)把工資審核發(fā)放關(guān)，對(duì)符合調(diào)出、 死亡、辭職、停薪留職、離職、開(kāi)除等情況的人員要建立限期上報(bào)制度，在法定的時(shí)間期限 內(nèi)到國(guó)庫(kù)支付中心辦理停發(fā)工資的相關(guān)手續(xù)。（二）完善責(zé)任機(jī)制，提高“吃空餉”的風(fēng)險(xiǎn)成本首先，明確責(zé)任主體。沒(méi)有關(guān)系和背景的人是吃不到空餉的。諸如“無(wú)編且無(wú)崗”類(lèi)的 “吃空餉”者，無(wú)疑和單位某些領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系最為接近。再有，兼職創(chuàng)業(yè)、長(zhǎng)期病休、脫產(chǎn)進(jìn)修 的情況一般都是和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)“打好招呼”的。除此之外，大部分“調(diào)出不在編”的都是領(lǐng)導(dǎo) 人情味兒濃，人調(diào)

11、走了，卻仍在原單位拿工資，反正是國(guó)家財(cái)政的錢(qián)。這幾種情形下主管領(lǐng) 導(dǎo)不應(yīng)逃脫問(wèn)責(zé)。另外如單位“吃空餉”以獲取離職員工的“管理費(fèi)”或冒領(lǐng)離職員工的 工資以豐實(shí)單位的“小金庫(kù)”的情況，機(jī)關(guān)單位作為行政主體理應(yīng)被追究集體責(zé)任。其次，加快對(duì)司法責(zé)任的量化工作。現(xiàn)有法規(guī)尚無(wú)明確條款與“吃空餉”直接對(duì)接，導(dǎo) 致“吃空餉”查處中元法可依、懲處過(guò)輕，一般是警告處分，真正開(kāi)除、辭退的很少。從法 理上講，“吃空餉”是一種非法侵占國(guó)家集體財(cái)產(chǎn)的刑事犯罪。按刑法第266條的規(guī)定和司法解釋?zhuān)p騙公私財(cái)物在3萬(wàn)元以上的，可處有期徒刑三年至十年；在20萬(wàn)元以上的可處十年以上有期徒刑或者無(wú)期徒刑。若按此量刑，又有多少人敢以身

12、試法？（三）健全監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建動(dòng)態(tài)信息監(jiān)管平臺(tái)首先，完善內(nèi)幕舉報(bào)機(jī)制。由于存在信息不對(duì)稱(chēng)，人事和財(cái)政的監(jiān)督對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)成本 過(guò)高，但對(duì)于組織內(nèi)成員卻低廉得多。健全內(nèi)幕舉報(bào)機(jī)制要把握兩個(gè)重點(diǎn)：一是要有一定機(jī) 構(gòu)和渠道來(lái)受理內(nèi)幕舉報(bào)；二是防止舉報(bào)人被打擊報(bào)復(fù)。其次，構(gòu)建人事信息監(jiān)管平臺(tái)。由于涉及組織、編制、財(cái)政、民政等多個(gè)部門(mén)，信息不 暢勢(shì)必為“吃空餉”提供可乘之機(jī)。有必要建立信息互通、相互制約的動(dòng)態(tài)人員管理平臺(tái)， 在人事、民政、審計(jì)、勞動(dòng)保障等職能機(jī)關(guān)之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，改變過(guò)去各部門(mén)分散被動(dòng)的 局面。此外，信息平臺(tái)也應(yīng)向社會(huì)公布，接受民眾的查詢(xún)和監(jiān)督。（四）加快倫理立法，建立行政主體的道德約束機(jī)

13、制制度有時(shí)滯的天然缺陷?！斑`法通常都是走在法規(guī)之前的（大陸法系的法院）必須依法 判案，但是沒(méi)有法規(guī)在前，就判不了案，這就是大陸法系的缺點(diǎn)?！边@句話同樣印證了防治 “吃空餉”的困境：一方面制度變遷的速度總是落后于投機(jī)花樣的翻新而疲于奔命。另一 方面，制度控制只是對(duì)行政自由裁量權(quán)的外部控制，一旦失去道德的填充，權(quán)力便會(huì)在棱角 分明的制度組合中穿隙而過(guò)，迷失在私利的追求與固化之中?！皞惱砹⒎▽?shí)際上是一種集體 性的道德裁決，是行政過(guò)程中建立起來(lái)的最低道德標(biāo)準(zhǔn)”。在現(xiàn)代國(guó)家中，越來(lái)越多的倫 理規(guī)范被納入社會(huì)的法律規(guī)則體系之中。美國(guó)早在1978年就通過(guò)了政府道德法。政府 道德法屬于法律范疇，具有法律效力，如果一名政府官員或雇員被法院判定違反政府道 德法，就會(huì)受到法律的懲處。通過(guò)倫理立法來(lái)維護(hù)道德的純潔性，已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家普遍 的發(fā)展趨勢(shì)。除了美國(guó)起步較早以外，意大利、日本、新加坡、韓國(guó)等國(guó)家也都對(duì)公務(wù)員的 行為進(jìn)行了法律方面的規(guī)定