城市規(guī)劃的法律基礎(chǔ)

1、城市規(guī)劃的法律基礎(chǔ)1 美國(guó)各州在制憲時(shí)，繼承了英國(guó)習(xí)慣法傳統(tǒng)對(duì)私權(quán)、特別是財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，憲法中包含了保護(hù)私人權(quán)利的條款。但是，城市法人在本質(zhì)上屬于政府性質(zhì)，憲法因而無(wú)法使其免受州立法機(jī)關(guān)的干涉，除非后者侵犯了這些城市作為業(yè)主的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在實(shí)踐中，州政府一方面履行其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，同時(shí)，由于傳統(tǒng)上州的事務(wù)與地方事務(wù)之間沒(méi)有明確的界限，州政府還經(jīng)常介入到日后被城市政府視為純屬地方事務(wù)或準(zhǔn)私人事務(wù)的領(lǐng)域當(dāng)中。這樣，根據(jù)政治學(xué)家弗蘭克古德諾的分析，在法律傳統(tǒng)和行政責(zé)任上，形成了兩種對(duì)城市自治不利的司法與政治習(xí)慣。首先，州議會(huì)負(fù)責(zé)制訂成文憲法，法院則享有對(duì)憲法的司法解釋權(quán)。當(dāng)涉及個(gè)人自由的保護(hù)時(shí)，州議會(huì)將責(zé)

2、任轉(zhuǎn)給法院，由法院依據(jù)憲法進(jìn)行裁決，這已經(jīng)成為一項(xiàng)傳統(tǒng)習(xí)慣。但是，當(dāng)這項(xiàng)在法院直接管轄的私權(quán)領(lǐng)域所形成的傳統(tǒng)，被適用于象城市這樣的法人時(shí)，其結(jié)果對(duì)城市而言是災(zāi)難性的，因?yàn)槌鞘胁幌褡匀蝗?，其自由受到州憲法的保護(hù)。第二，由于州政府所關(guān)心的許多職責(zé)，被城市或者它們的官員所推卸，使州議會(huì)認(rèn)為絕對(duì)必要不時(shí)地干預(yù)城市事務(wù)的管理，否則就會(huì)影響到全州的整體利益。 規(guī)劃的合法性取得 “授予城市法人的權(quán)力，其數(shù)量、性質(zhì)、存續(xù)時(shí)間，以及其所轄的地域，均由州自由裁量、決定。城市法人的憲章、或任何授予它們政府權(quán)力的法律、或?yàn)檎康亩鴽Q定它們使用相關(guān)財(cái)產(chǎn)的授權(quán)，均不表明城市法人與州形成了聯(lián)邦憲法意涵中的契約。因此，州可

3、以按自己的意愿對(duì)城市法人：褫奪其政府財(cái)產(chǎn)而不必進(jìn)行補(bǔ)償，占有這些財(cái)產(chǎn)、或者將這些財(cái)產(chǎn)歸屬于其它機(jī)構(gòu)；擴(kuò)展或縮小其疆界；將一城市的整體或部分同另一城市相聯(lián)合；廢止其憲章；甚或取消法人本身。州可以有條件或無(wú)條件地實(shí)施所有這些行為，不管所在地居民同意與否，甚至可以置他們的抗議于不顧?！?（Hunter v. Pittsburgh ，1907） 規(guī)劃的合法性取得 ：狄龍規(guī)則 根據(jù)“狄龍規(guī)則”，城市法人能夠擁有和行使的三項(xiàng)權(quán)力：第一，州明文授予的；第二，明示權(quán)力必定暗含或必定附帶的；第三，對(duì)于城市法人申明的目標(biāo)或意圖是絕對(duì)必要的不是便利、而是必不可少的。另外，如果對(duì)一項(xiàng)權(quán)力是否存在產(chǎn)生懷疑，則由法院按照

4、與地方政府相反的立場(chǎng)加以解釋。 州政府根據(jù)“狄龍規(guī)則”，授予城市“特別憲章”或者“一般憲章”。 規(guī)劃的合法性取得 ：狄龍規(guī)則 在經(jīng)歷20世紀(jì)上半葉的改革運(yùn)動(dòng)之后，美國(guó)大多數(shù)城市實(shí)施了不同程度的城市地方自治。地方自治扭轉(zhuǎn)了“狄龍規(guī)則”的方向，讓城市“行使不被法律與城市憲章禁止的所有有法可依的權(quán)力?！闭螌W(xué)家托馬斯戴伊解釋說(shuō)，地方自治已經(jīng)由禁止城市做沒(méi)有得到特別授權(quán)的任何事情，演變?yōu)樵试S城市做沒(méi)有明令禁止的任何事情。 規(guī)劃的合法性取得 ：地方自治 第五條城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。 第六條各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將城鄉(xiāng)規(guī)劃

5、的編制和管理經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。第七條經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改。 第九條任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，并有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動(dòng)是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)查詢(xún)。 第十一條國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。 縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。 城鄉(xiāng)規(guī)劃法的相關(guān)規(guī)定6 規(guī)劃的法規(guī)體系輕視個(gè)人利益，對(duì)于公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)和日常生活息息相關(guān)的城市規(guī)劃行為，只規(guī)定了個(gè)人的服從義務(wù)，卻未規(guī)定公民參與的權(quán)利。城鄉(xiāng)規(guī)劃法及各地的城市規(guī)劃管理法規(guī)，立法定位上偏向于

6、維護(hù)行政權(quán)力，缺乏對(duì)公眾行使權(quán)利的規(guī)定。在規(guī)劃實(shí)際工作中也不注意個(gè)人權(quán)利的保護(hù)。 由于缺乏個(gè)人權(quán)利的法律保障，同時(shí)在主張公共利益的時(shí)候“自由裁量權(quán)”過(guò)大，規(guī)劃部門(mén)常常成為升官意志的附庸，在規(guī)劃實(shí)施管理過(guò)程中有意無(wú)意地侵害市民、行政相對(duì)人和利害關(guān)系人的權(quán)益，而受侵害都又很難找到有效的法律保護(hù)和救濟(jì)途徑。城鄉(xiāng)規(guī)劃法的相關(guān)規(guī)定7 地方政府具有且只具有那些由州政府賦予的權(quán)力。正像州政府賦予地方政府權(quán)力一樣，它也要對(duì)地方政府實(shí)施限制。地方政府的行動(dòng)還要受到美國(guó)憲法和州憲法對(duì)個(gè)人權(quán)利保證的指導(dǎo)和制約。當(dāng)與個(gè)人權(quán)利規(guī)定不一致或超越政府權(quán)力時(shí)，最終的裁決由法院系統(tǒng)決定。因此，地方規(guī)劃的工作內(nèi)容受制于法庭承諾的

7、內(nèi)容，或地方工作人員相信他們答應(yīng)解決的問(wèn)題是經(jīng)得起法律檢驗(yàn)的。 通過(guò)對(duì)政府正當(dāng)權(quán)力的行使，城市完成了規(guī)劃，特別是城市利用它的權(quán)力通過(guò)征稅和發(fā)行債券增加基金，以此滿(mǎn)足規(guī)劃的資金需要。城市獲取財(cái)產(chǎn)的締約權(quán)力是自愿交易的結(jié)果；如果城市的“征用權(quán)”被用于通過(guò)征用沒(méi)收獲取財(cái)產(chǎn)，則是無(wú)效的。對(duì)規(guī)劃的約束 征用權(quán)是非常重要的權(quán)力，意味著政府為了公共目的具有征用財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。例如，道路的建設(shè)，通常包括對(duì)建設(shè)范圍內(nèi)私有財(cái)產(chǎn)的征用。當(dāng)政府征用財(cái)產(chǎn)時(shí)，必須對(duì)所征用的財(cái)產(chǎn)部分進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償。如果在政府和所有者之間沒(méi)有達(dá)成協(xié)議，就必須上法庭解決。在聽(tīng)過(guò)專(zhuān)家論證之后，法庭再?zèng)Q定應(yīng)該給被征用人補(bǔ)償?shù)膿p失價(jià)值。這個(gè)征用判決后的價(jià)

8、值必須由政府補(bǔ)償給房地產(chǎn)擁有者。征用過(guò)程是在憲法規(guī)定的個(gè)人權(quán)利制約條件下政府行使權(quán)力的一個(gè)范例。 聯(lián)邦憲法第四條修正案：“人民在人身、住房、票據(jù)和反抗過(guò)度搜捕方面的權(quán)利是受到保護(hù)的”；第十四條修正案：“不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”；紐約州憲法第五條修正案：“沒(méi)有合理的補(bǔ)償，不能將私人地產(chǎn)轉(zhuǎn)為公共使用?！?因而，以微不足道的目的進(jìn)行私有財(cái)產(chǎn)征用在法庭上是不受保護(hù)的。征用權(quán)及其補(bǔ)償 政府對(duì)私有財(cái)產(chǎn)管理權(quán)利的演變是現(xiàn)代規(guī)劃的主題。與征用不同，對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的使用實(shí)施管理包括對(duì)所有者不進(jìn)行損失補(bǔ)償。管理的技術(shù)工具是分區(qū)，即對(duì)土地的使用進(jìn)行限制。除非房地產(chǎn)所有者能夠成功地對(duì)城市進(jìn)行起

9、訴，否則城市的分區(qū)法是不能違背的。政治保守派認(rèn)為，從本質(zhì)上看所有分區(qū)都是非法的，因?yàn)樗鲝埛茄a(bǔ)償性征用而違背憲法規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)。規(guī)劃對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的管理 分區(qū)的合法性在于“管制權(quán)”（police power）的合法概念。在管制權(quán)概念下的城市權(quán)力和在憲法及其他保證條款下的業(yè)主權(quán)利是完全相反的兩個(gè)方面，兩者之間的平衡點(diǎn)就是法庭判決的事件。自1926年法院一致支持城市政府分區(qū)的權(quán)力之后，對(duì)于是什么構(gòu)成了“征用”的確切事件，交由法院裁決。如果裁決為“征用”，就必須進(jìn)行補(bǔ)償。1980年代之后，法庭對(duì)“征用”的界定越來(lái)越寬泛，因此對(duì)政府部門(mén)（無(wú)論是地方、州，還是聯(lián)邦）要求或規(guī)范財(cái)產(chǎn)所有人活動(dòng)權(quán)力的限制就越來(lái)越強(qiáng)

10、。對(duì)私有財(cái)產(chǎn)管理的合法性歐幾里得村訴阿姆伯勒房產(chǎn)公司案（1926）（Village of Euclid v. Ambler Realty）： 原告阿姆伯勒公司的一塊地產(chǎn)跨越歐幾里得村三類(lèi)不同用途的地區(qū)，這些地塊的購(gòu)置時(shí)間在歐幾里得分區(qū)法通過(guò)實(shí)施之前。阿姆伯勒公司認(rèn)為歐幾里得村1922年的分區(qū)法干涉了它處置私人財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，違反了聯(lián)邦第十四條憲法修正案第一款，同時(shí)也違背了俄亥俄州憲法的一些條款，要求得到賠償。俄亥俄州法院支持了原告的訴訟請(qǐng)求。歐幾里得村遂將此案上訴到聯(lián)邦最高法院，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為分區(qū)屬于州與地方政府得有效行使的管制權(quán)（police power），推翻了原來(lái)的判決，支持了歐幾里得村的

11、分區(qū)法。 該案后，美國(guó)商務(wù)部以行政法令的形式，明確將分區(qū)權(quán)歸屬于地方政府的管制權(quán)：“為促進(jìn)健康、安全、德性，或者社區(qū)普遍福利之目的，城市和法人村的立法機(jī)關(guān)擁有規(guī)定和限制建筑物與其它結(jié)構(gòu)的高度、樓層數(shù)量和大小，建筑用地的百分比，庭院和其它空地的大小，人口密度，用于貿(mào)易、工業(yè)、居住或其它目的之建筑物、結(jié)構(gòu)物及土地的坐落和用途之權(quán)力?！?由于歐幾里得案訴訟的影響，以及商務(wù)部對(duì)地方政府分區(qū)規(guī)劃?rùn)?quán)限的確認(rèn)，美國(guó)推行分區(qū)法令的地方在20年代后半期迅速增加，幾乎所有的人口超過(guò)5,000人的郊區(qū)都行使了分區(qū)規(guī)劃?rùn)?quán)，不足5,000人的郊區(qū)也有近一半制定了分區(qū)法令。 對(duì)私有財(cái)產(chǎn)管理的合法性 憲法修正案第十三條第三

12、款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。” 土地管理法第二條：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。 第十三條：依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。 第十六條：土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。 當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。 第四十七條：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。 第五十八條：有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的； 依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。 憲法土地管理法的相關(guān)規(guī)定13 第四條：國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。 第七條：物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會(huì)公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益。 第四十二條：為了公共利益