公共政策分析 課件匯 陳振明 第0-9章 導論、緒論：政策科學的“研究綱領”- 政策監(jiān)控

導論政策分析的學科范式

本章要點：●政策分析的學科性質●政策科學及政策分析的興起●政策分析的多樣化研究途徑●中國政策分析學科的研究任務●市場失靈與政府失?。ㄕ叻治龅睦碚摶A）●政策分析的職業(yè)化發(fā)展●政策分析產生的必然性●政策分析的理論與實踐意義

§1.政策分析的對象、性質和類型

一、什么是政策分析

1.學科術語“政策分析”(PolicyAnalysis)、“政策科學”(PolicySciences)和“公共政策”(PublicPolicy)是幾個經常用來表示政策研究領域的術語；“政策科學”概念是美國政治科學家拉斯韋爾（HaroldD·Lasswell）首先提出的?！罢叻治觥币辉~則是美國經濟學家林德布洛姆(CharlesE·Lindblom)首先使用的。2.經典定義●奈格爾(StuartS·Nagel)和戴伊(ThomasDye)的定義對政策分析作了最廣義的理解，將它等同于政策科學，他們的定義明顯地反映拉斯韋爾和德洛爾(YehezkeDror)所提倡的政策科學傳統(tǒng)；●奎德(EdwardS·Quade)和鄧恩(WilliamN·Dunn)等人對政策分析作了次廣義的理解，將政策分析看作一種應用性的(社會科學)學科，強調使用科學研究方法去解決社會問題，產生政策相關知識或信息，其范圍涉及從問題發(fā)現(xiàn)到問題解決的整個過程；●小麥克雷(DucanMacrae,Jr.)和巴頓(CarlV.Patton)等人則對政策分析作了較狹義的理解，即認為政策分析主要研究備選方案的評估和選擇；●韋默爾(DavidL·Weimer)等人則強調政策分析的職業(yè)化方向，即政策分析以當事人為方向，并突出政策分析與價值(觀)的相關性。

3.我們的界定我們傾向于采用奎德和鄧恩等人的次廣義的政策分析概念，將政策分析定義為：一個應用性的社會科學研究領域，它采用各種研究或論證方法，產生和轉變與公共政策相關的信息，以便幫助決策者或當事人發(fā)現(xiàn)和解決公共政策問題。政策分析所涉及的是整個政策過程。

二、政策分析的學科性質

1.政策分析是一個跨學科的、應用性的研究領域作為一個應用性學科，政策分析不僅借助于社會科學及行為科學尤其是經濟學、政治學和社會學的理論和方法，而且也借助于哲學，數(shù)學和系統(tǒng)分析及運籌學等的理論和方法。它的主要目的不是對政策過程的精確的了解，而是要更好地操縱現(xiàn)實世界。

2.政策分析既是方法論，又是藝術政策分析主要是方法論的研究和應用。在這里方法論是指創(chuàng)造、評估和交流政策相關知識的標準、規(guī)則和程序的體系。既要有定量的方法,也要有定性的方法；既要有理性的方法，也必須有超理性的方法，特別是必須依賴直覺、靈感和判斷的創(chuàng)造思維活動。

3.政策分析涉及的是從問題發(fā)現(xiàn)到問題解決的整個政策過程政策分析既是解決問題的藝術，也是提出問題的藝術。問題發(fā)現(xiàn)本質上是一種概念和理論的活動，它所關心的主要是問題的性質，而不是解決問題的行動；問題的解決主要關心的是行動過程的選擇以及這種行動過程是否被恰當?shù)貓?zhí)行，而不是問題的性質。

4.政策分析不僅是描述的，而且也是規(guī)范的政策分析不僅關心事實，而且也關心價值。說它是描述的，是因為它同樣追求對事實的說明或解釋，即追求有關公共政策的性質、原因和結果的知識；說它是規(guī)范的，是因為它重視價值評價或分析，它的一個重要目標是創(chuàng)造和批評有關公共政策價值的知識主張或推薦行動的過程。三、政策分析的三種基本類型

1.未來的政策分析也稱為事前(prehoc)分析或期待(anticipatory)分析。顧名思義，這種分析是在政策發(fā)起和執(zhí)行之前進行的，它要期待或預言政策結果，產生和轉變有關信息，目的主要是對備選方案的選擇。

2.回溯的政策分析又稱事后(posthoc)分析或描述的(descriptive)分析，它是在政策執(zhí)行后進行的，既可以表示對過去政策的歷史分析，也可以表示一項被執(zhí)行的新政策的評估。

3.整合的政策分析未來的政策分析與回溯的政策分析常常被結合起來使用，這就產生了第三種政策分析類型——整合的政策分析。它將實踐者對事前信息的產生和轉變的關心與對事后信息的產生和轉變的關心結合起來?！欤?政策分析的歷史發(fā)展

一、政策研究溯源

1.淵源政策研究源遠流長，幾乎與人類文明同樣古老。當人類文明進化到這樣的階段，即人類開始自覺地反思知識與行動的關系，追求政策相關知識的時候，政策科學及政策分析就發(fā)端了。

2.演化中世紀的城市文明的分化和擴展產生了一種方便于專門知識發(fā)展的職業(yè)化結構，政策相關知識及這種知識的產生者的角色在緩慢地發(fā)生演化，封建統(tǒng)治者召集各種專家來提供公共領域的政策建議，特別是那些統(tǒng)治者自己難以做出決策的領域。根據(jù)韋伯的說法，這些領域主要是財政、戰(zhàn)爭和法律。3.先導到了近代，隨著工業(yè)革命的來臨和經驗研究的成長，政策研究或政策相關知識的產生逐步變成一種相對自主的、由它自己的特殊程序所指導的活動，并逐步建立在系統(tǒng)的經驗數(shù)據(jù)的基礎上。進入20世紀，政策研究領域出現(xiàn)了一個明顯的變化，即主要的社會科學學科如經濟學、社會學和政治學及行政學的職業(yè)化，在19世紀和20世紀上半期，社會科學特別是經濟學、社會學、政治學領域已經積累起相當豐富的政策研究的理論和方法。

二、政策科學運動

1.拉斯韋爾的“政策方向”拉斯韋爾被譽為“現(xiàn)代政策科學的創(chuàng)立者”。他在《政策科學》中的“政策方向”一文，首次對政策的對象、性質和發(fā)展方向做出規(guī)定，奠定了政策科學的基礎。在拉斯韋爾看來，政策科學具有以下六個基本特征：拉斯韋爾的政策科學理論構成政策科學發(fā)展的第一個里程碑，指明了社會科學中的政策科學方向，深刻地影響了后來美國的“政策科學運動”。2.德洛爾的政策科學“三部曲”德洛爾是現(xiàn)代政策科學發(fā)展上的另一個關鍵人物。他在1968--1971年短短的幾年里,出版了政策科學的“三部曲”：《公共政策制定檢討》(1968年)、《政策科學構想》(1971年)、《政策科學進展》(1971年)。在這些著作中，他繼承和發(fā)展了拉斯韋爾的政策科學理論，對政策科學的對象、性質、理論和方法等問題作了進一步具體而詳盡的論證，使政策科學的“范式”趨于完善，從而形成了拉斯韋爾—德洛爾的政策科學傳統(tǒng)。

3．政策科學的興起到了20世紀70年代中期,拉斯韋爾所倡導的政策科學或社會科學的政策方向在美國已體制化了，特別是它成為美國大學的一個獨立的社會科學的科研與教學領域。

三、從政策科學到政策分析

1.政策分析范式的出現(xiàn)這導致了許多學者離開拉斯韋爾—德洛爾的傳統(tǒng)，轉而提倡作為一個應用社會科學學科的獨立的政策分析。其實，如果這種朝著政策分析的新方向只是給政策科學傳統(tǒng)加上對檢驗備選方案的嚴格程序的話，那么，這種轉變也可以看作對已經確立起來的政策科學傳統(tǒng)的一種一致的和潛在的有用補充。

2.理性途徑與非理性途徑之爭在20世紀50、60年代乃至整個70年代的政策科學運動中，政策分析的成長最引人注目，尤其突出的是政策分析的途徑或方法的爭論。按照一些西方學者的看法，這種爭論是圍繞理性的途徑與非理性的途徑而展開的。理性途徑即全面理性模式，它以系統(tǒng)分析為縮影；非理性途徑則是強調全面理性的局限性或不可能性。這兩種觀點提供了當代政策分析不同途徑的鮮明對照，特別是它們構成政策分析的經驗——分析方向和新多元主義方向的區(qū)別。3.各自的理論前提純粹的理性模式的特征是，以認同系統(tǒng)分析作為元理論，以統(tǒng)計經驗主義作為方法論和以價值的最大化作決策標準；而非理性途徑的特征是，以認同多元主義作為元理論，脈絡背景和案例分析作為方法論和以社會合理性(利益的整合)作為決策標準。非理性的觀點迅速在一般政治科學領域取得支配地位，而理性傳統(tǒng)在公共行政學領域更有活力?！?/p>

3.市場經濟與公共政策

一、市場失靈與政府干預

政府對社會經濟生活干預的基本手段是制定和實施公共政策，以政策、法規(guī)以及行政手段來彌補市場缺陷，糾正市場失靈。著名政策分析家查爾斯·沃爾夫說：“公共政策試圖彌補市場的缺陷?？偟膩碚f，它是通過立法和行政管理的形式，使具有特定職能的政府機構生產特殊的產品，糾正市場的缺陷?！?/p>

1.宏觀經濟的調控問題

2.公共物品的提供問題

3.外在效應的消除問題

4.收入及財產的再分配問題

5.市場秩序的維護問題

二、政府失敗及其表現(xiàn)

如同市場本身有缺陷、市場會失靈一樣，政府同樣有缺陷，會失靈；市場解決不好的問題，政府未必能解決得好，而且政府失靈會給社會帶來更大的損害。與市場決策相比，公共決策或公共選擇是一個更復雜的過程，存在著種種困難、障礙和制約性因素，使得政府難以制定并執(zhí)行好的或合理的公共政策，導致政府失敗。政府失敗的基本原因有：

1.社會實際上并不存在作為政府公共政策追求目標的所謂公共利益

2.現(xiàn)有的各種公共決策體制及方式因其各自的缺陷而難以達到最優(yōu)化或理想的政策

3.信息的不完全、公共決策議程的偏差、投票人的"近視效應"、沉積成本、先例等對合理決策的制約

4.政策執(zhí)行上的障礙

三、政府失敗與政策分析

政策分析通過問題界定、目標確立、方案選擇、執(zhí)行分析和效果評估及反饋等功能活動環(huán)節(jié)，來產生對政府的政策制定與執(zhí)行有用的知識或信息。政策分析有助于政府做出正確、合理的決策，至少可以避免出現(xiàn)重大的決策失誤，端正一個國家或地區(qū)的社會發(fā)展方向。因此，政策分析是政府做出合理決策，避免政策失敗的一種十分有用的知識領域?！?/p>

4.政策分析學科的建構

一、政策分析的研究途徑

1．政策分析研究途徑的多樣化政策分析是一個跨學科、綜合性的研究領域，它可以有不同的研究途徑、方法或觀點。首先，政策分析可以從不同的社會科學學科的框架中來加以研究，在西方（美國）政策分析的發(fā)展中，形成了幾種較有影響的學科途徑，即政治學途徑、經濟學途徑和社會心理學途徑。其次，可以從某些社會科學的理論、假設或模型出發(fā)來研究公共政策及其過程，由此形成的研究途徑更是多種多樣。研究途徑、方法的不同，導致對公共政策的性質、原因和結果以及公共決策系統(tǒng)及其運行做出不同的描述或解釋，從而形成不同的政策分析理論。2．政治學的研究途徑

關于政治學的研究途徑，托馬斯·戴伊在《理解公共政策》這一論著中概括了八種模型或途徑，即制度模型、過程模型、集團模型、精英模型、漸進模型、對策模型、系統(tǒng)模型和理性模型。安德森在《公共決策》一書中則將西方政策分析的研究方法或觀點歸分為五種理論，即政治系統(tǒng)論、團體理論、杰出人物（精英）理論、功能過程理論、制度化理論。

（1）系統(tǒng)理論。這種途徑是由大衛(wèi)·伊斯頓等人所提出的。它從系統(tǒng)論的角度來研究公共政策問題，將公共政策看作對周圍環(huán)境所提出的要求的反應?；蛘哒f，將公共政策看作是政治系統(tǒng)的輸出。系統(tǒng)途徑注重環(huán)境與政治系統(tǒng)的相互作用和社會反映。

(２)過程理論。這種途徑的要點是將政策看作一種政治行為或政治行動，通過政治與政策的關系對政策的政治行為進行階段性或程序化研究，這是行為主義政治學觀點在公共政策研究上的反映。政策過程被視為是一系列的政治活動所構成。根據(jù)政策過程的每一步驟的特點，對政策加以分析，從而發(fā)現(xiàn)政策是如何形成的以及決策應當如何做出。

（３）團體理論。這種途徑將公共政策看作利益集團之間相互作用、相互斗爭以及彼此協(xié)商、定約和妥協(xié)的產物。團體理論是美國政治學的主導理論。它認為，利益團體的相互作用和爭斗是政治生活的主要行為，政治系統(tǒng)通過各種手段來處理各種利益集團之間的關系；政策制定被視為一種處理來自各利益集團壓力的活動，政策則是這些利益團體之間的斗爭、妥協(xié)的結果。（４）精英理論。這是由戴伊和湯姆遜等人提出的一種途徑。公共政策研究的精英途徑從政治學精英理論出發(fā)，認為政策反映的是精英的偏好、價值觀和利益，而不是群眾的要求；政策的變化或完善實際上是精英們的價值觀變化的結果。因此，政策實際上變成領袖的按自己的偏好作選擇，而政府不過是執(zhí)行領袖們做出選擇的機構；政策是自上而下由領袖提出并加以執(zhí)行，而不是自下而上產生于群眾的要求。

（５）制度理論。這種途徑將政策看作政府機構或體制的產出。國家或政府機構歷來是政治學研究的焦點，傳統(tǒng)政治學則以政府機構作為主要的研究對象。政策是由政府機構制定并加以實施的，一項政策方案若不被政府所采納和執(zhí)行，就不能成為政策。這正是公共政策區(qū)別于其他社會團體或組織的規(guī)章制度或個人決策的根本之點。

3．經濟學的研究途徑

經濟學途徑歷來是政策分析或政策研究的一個主導途徑。它采用經濟學的理論假定、概念框架、分析方法及技術來看待公共政策問題。在當代政策分析學科中，最有影響的經濟學途徑是福利經濟學理論、公共選擇理論和新制度學派（準確地說，后兩種途徑是“新政治經濟學”的途徑）。

（1）福利經濟學。福利經濟學也許是被最廣泛地運用于公共政策研究的途徑。它認為，應該通過市場機制，依靠個人而做出大部分的社會決策；然而，市場是有缺陷的，它并不能總是有有效地分配資源，或者說，不能加總個人的效應最大化行為而最優(yōu)化全體社會福利。在存在市場失靈的情況下，必須依靠政府來補充或取代市場機制。從這種假定出發(fā)，福利經濟學家發(fā)展出一種關于公共政策制定的理論，認為政府有責任糾正市場失靈，因為最優(yōu)化的社會結果并不是由純粹的個人決策所產生的；面臨著行動要求的政府必須首先確定是否市場失靈正在引起社會問題。如果確定需要政府干預，那么，關鍵是要發(fā)現(xiàn)最有效的干預辦法（即政策手段），而最有效的方法是成本最低的方法，并且用來確定它的分析技術是成本——效益分析。

（2）公共選擇理論。公共選擇理論是20世紀70年代發(fā)展起來的一種“新政治經濟學”或“政治的經濟學”理論，80年代以后被廣泛地應用于公共管理和公共政策領域。公共選擇理論將經濟人假說、交換范式和方法論個人主義應用到政治和公共政策領域。作為一種公共政策的研究途徑，公共選擇理論假定：政治行動者個人（不管是決策者還是投票者）都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案。由這一假定出發(fā)，公共選擇理論得出了一系列關于公共政策及其過程的理論解釋。根據(jù)這種途徑，投票者更象是一個消費者；壓力團體可以看作政治消費者協(xié)會或有時作為合作者；政黨變成企業(yè)家——他們提出競爭的一攬子服務和稅收的交換選票；政治宣傳等于商業(yè)廣告；政府機構就是公共公司——它們依靠動員和獲得充分的政治支持以掩蓋成本。

（3）新制度主義。新制度主義或新制度學派（有時也稱為“新組織經濟學”）是一種新的、影響在不斷加強的公共政策研究途徑。它強調制度在政治生活中的決定性作用，認為制度自身是人類設計的產物，是工具性指向的個人的合目的結果；制度之所以在社會中存在，是因為它們可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本；在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制（官僚制）；作為持續(xù)不斷的正式或非正式的規(guī)則，制度規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望，因而它們不僅增加或減少交易成本，而且也形成偏好。政策分析的新制度主義途徑認為，持續(xù)不斷的制度結構是社會和政治生活的基本建筑材料，個人的偏好、能力和基本的認同以這些體制結構作為條件；歷史發(fā)展是路徑依賴，一旦做出某種選擇，它便限制了未來的可能性；決策者在特定時期可利用的選擇范圍是那些早期確定了的制度性能的函數(shù)。依照這種分析途徑，并不是制度引起行動，而是它們通過形成問題的解釋和可能的解決方案，通過限制解決方案和選擇以及它們被執(zhí)行的方式而影響行動。4．馬克思主義的階級分析觀點馬克思主義為公共政策研究提供了一整套系統(tǒng)的理論和方法論。公共政策分析的馬克思主義途徑典型地體現(xiàn)在階級分析上。公共政策研究的階級分析途徑認為，資本主義社會的公共政策反映的是資產階級的利益，是資產階級不同集體利益沖突的表現(xiàn)；公共政策是資本家手中的工具，它被用于維護資本主義制度和增加剩余價值，并以犧牲勞動者的利益作為代價。

二、政策分析的研究任務

１．深入研究馬克思主義的政策和策略理論

２．大膽借鑒古今中外的政策理論和政策經驗

３．認真研究我國及當代世界出現(xiàn)的實際政策問題

三、政策分析的理論體系（本書的理論框架）

本書將根據(jù)目前國內外政策分析學科的發(fā)展狀況以及前沿，并考慮目前教學體系的現(xiàn)實需要來確立政策分析的理論體系。它包括如五個部分：

1．緒論。在這部分將討論政策分析的學科范式，即政策分析的對象、性質和范圍，政策分析的歷史發(fā)展，市場經濟與政策分析，政策分析學科的建構，政策分析研究的意義等方面的問題。

2．政策系統(tǒng)篇。這一部分包括政策與政策系統(tǒng)、政策行動者、公共決策體制和公共政策工具四章。涉及公共政策的內容與實質，政策系統(tǒng)的構成及其劃分，官方的和非官方的政策行動者以及思想庫，公共決策體制的構成，中外公共決策體制的比較，現(xiàn)代公共決策方式，各種類型的政策工具等內容。

3．政策過程篇。這一部分包括政策過程的概念框架、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估與監(jiān)控、政策終結和周期等五章。涉及政策過程研究的各種途徑，政策過程的各個基本階段，中西方政策過程的差別，具有中國特色的政策制定與執(zhí)行的基本經驗等內容。4．政策分析方法篇。這部分包括政策分析過程的基本框架、政策分析過程各步常用的方法、公共政策的經濟學分析、公共政策的倫理學分析、系統(tǒng)分析方法和創(chuàng)造性思維方法等五章。涉及政策分析的過程及步驟，政策分析的各種模式、方法和技術。

5．結論?？偨Y全書，討論如何改善公共決策系統(tǒng)，提高公共政策質量，即市場經濟條件下公共決策的科學化、民主化和法制化問題。

我們希望通過這樣一個理論框架能夠相對有系統(tǒng)聯(lián)系地將目前國內外政策分析的研究成果吸收于其中，使之既作為政策分析學科的理論體系，也作為學科的教學理論體系?！?.政策分析的意義

一、政策分析產生的必然性

1.政策分析是人類社會發(fā)展的必然產物。按照德洛爾的說法，現(xiàn)代政策研究(政策分析)發(fā)展是眾多因素作用的結果，這些因素包括思想庫的成熟，人們對重大決策問題興趣的增加,核武器的沖擊，公眾對科學能解決政策難題的信仰，政策制定者日益增長的需要，以及經濟學的示范性影響等等。

2.政策分析的興起與當代人類所面臨的共同的問題以及各國所面臨的特殊問題有關。隨著科技進步以及社會發(fā)展，人類在當代所面臨的問題越來越錯綜復雜，解決這些問題的政策也變得越來越重要，這使得人類第一次將自己的命運與改善政策質量的問題直接聯(lián)系起來，使人們意識到政策研究的重要性。

3.科學技術及其方法得迅速發(fā)展，為解決社會問題提供了新的方法、技術或工具。二戰(zhàn)期間發(fā)展起來的系統(tǒng)分析被廣泛應用于理性決策；戰(zhàn)后，數(shù)量分析、運籌學方法及系統(tǒng)分析，再加上電子計算機的使用，理性決策方法有了長足的發(fā)展；有限理性和非理性的決策方法以及行為科學的方法、比較方法也被廣泛地應用于公共決策之中，這使得人類的決策科學化有了客觀的基礎。

二、政策分析的職業(yè)化

1．職業(yè)化及其標準政策分析的職業(yè)化是指在政府部門、研究機構、咨詢公司、大專院校中從事專門的政策分析或政策研究活動。職業(yè)化具有其標準和過程。為了使一件工作或獲得收入的活動成為職業(yè),它必須滿足一些基本條件：(1)必須有專門的教育培訓機構或項目；(2)在工作描述中,必須有某種表示這種職業(yè)的工作，這樣的描述可以是律師、醫(yī)生、政策分析者或項目評估者等；(3)必須有那些從事這一職業(yè)的人自己的組織或專業(yè)行會；(4)必須有一種明確的或被認可的職業(yè)倫理。

職業(yè)化的一般過程，從而揭示職業(yè)化的某些本質屬性。懷倫斯基認為，已經確立起來的各種職業(yè)都經歷了這樣一種典型的過程：人們開始全日制地從事一件工作，并逐步劃定此項工作的管轄范圍；早期的技術大師及追隨者建立起培訓學校；然后，教師和活動家們在促進更有效的組織方面獲得成功；后來，出現(xiàn)了技術壟斷的法律保護；最后，采納了一種正式的職業(yè)倫理規(guī)范。

2．政策分析職業(yè)化的現(xiàn)狀

（1）政策分析的教育培訓已經得到充分的發(fā)展?，F(xiàn)在，在美國，幾乎所有主要的大學都設有公共政策研究生院、研究所或研究生培養(yǎng)項目(program)；在我國，政策分析教育已開始步入正軌。

（2）政策分析的就業(yè)者的人數(shù)不斷增加，“政策分析者”在職業(yè)描述中作為一種正式職業(yè)逐漸為人們所接受。在美國，政策分析日益成為一種熱門的職業(yè)；在我國，目前有大量從事實際政策分析職業(yè)的人員。（3）在職業(yè)化組織方面,政策分析的學術研究團體及職業(yè)協(xié)會已有相當?shù)囊?guī)模，這些學術團體或職業(yè)協(xié)會通過創(chuàng)辦期刊、出版論著及叢書、舉行定期或不定期的學術討論會來推動政策分析及其職業(yè)化的發(fā)展。

（4）在職業(yè)倫理方面，要形成一整套為所有的或大多數(shù)政策分析者所認同和遵守的職業(yè)倫理規(guī)范并非易事。然而，這個問題一直是政策科學家或政策分析者爭論的熱點問題，他們已經提出了一些值得考慮的意見。3．政策分析職業(yè)化意義的兩種解釋

解釋政策分析的職業(yè)化及政策分析者的作用問題上，西方學者形成了兩種對立的觀點,即所謂的“技術統(tǒng)治領導論”（technocraticguidance）和“技術統(tǒng)治咨詢論”(technocraticcounsel)。技術統(tǒng)治領導論認為，政策分析的職業(yè)化意味著權力已經從政策制定者的手里轉移到政策分析者的手里；技術統(tǒng)治咨詢論者則認為，政策分析及其相關的職業(yè)化表明了一種加強政策制定者和其他統(tǒng)治團體──他們的社會地位繼續(xù)依賴于財富和特權──的權力的嶄新而更有效的方法。

三、研究政策分析的三種理由

1.純粹科學上或學術上的理由。即研究政策分析是為了更好地理解政策的起因、發(fā)展過程和它對社會帶來的影響。這反過來可以增加人們關于社會及政治系統(tǒng)的知識。政策分析作為一個跨學科的研究領域，以現(xiàn)實的政策實踐、政策系統(tǒng)和政策過程作為研究對象，它要揭示其本質或規(guī)律性，從而增加人們對政策系統(tǒng)及過程的知識。

2.職業(yè)上的理由。對于公共政策的原因、結果以及政策系統(tǒng)和政策過程本質的了解，可以使我們更有效地利用社會科學知識去解決社會問題。掌握實際的知識是醫(yī)治社會疾病，解決社會問題的先決條件。因此，政策分析可以成為一種職業(yè)。政策分析者需要多方面的知識和能力，這些知識和能力必須通過政策分析及其他學科來加以培養(yǎng)和訓練。

3.政治上及行政上的理由。它在政治上可以保證國家、政府采納正確的政策，端正社會的發(fā)展方向，并達成一定的發(fā)展目。政策分析研究可以為政治服務，它可以使人們熟悉政治討論提高政治敏感性，在關注政策的技術的可行性的同時，關注政策的政治可行性；它有助于提高決策的科學化和民主化程度，密切政府和人民的關系，促進兩者的相互溝通和了解。

四、研究政策分析的現(xiàn)實意義

1.提高決策科學化民主化的迫切需要。要提高我國決策科學化民主化水平，就必須大力提倡和發(fā)展政策分析，研究政策過程的規(guī)律性，形成系統(tǒng)的、科學的政策制定、執(zhí)行和評估的理論，探索政策制定、執(zhí)行和評估的程序、模型和方法，用以指導實際政策研究，提高政策水平。

2.市場經濟發(fā)展的迫切需要。我國的市場經濟能否順利健康發(fā)展，能否應對加入WTO之后的挑戰(zhàn)，在相當大的程度上取決于能否制定出好的、高質量的經濟政策及社會政策。而要制定出好的高質量的政策，必須依靠現(xiàn)代的政策科學理論和政策分析方法，這必須依靠發(fā)展政策科學及政策分析來實現(xiàn)。

3.深化我國政治體制及行政體制改革，加強我國民主政治建設的迫切需要。經濟體制改革必定引起和促進政治體制及行政體制的改革，政治體制與行政體制改革本身正是政策分析中的政策制定系統(tǒng)改革的研究范圍，要建立更加有效、更加靈活的政治及行政體制，必須借助政策科學及政策分析的有關理論和方法。[思考題]1．

什么是政策分析？政策分析與政策科學兩種范式有何區(qū)別？2．

列舉說明政策分析的主要研究途徑，并指出政治學途徑與經濟學途徑各自的作用。3．

政策分析研究如何體現(xiàn)國際化與本土化相統(tǒng)一？中國政策分析的研究任務有哪些?4.運用實際案例，論述學習與研究政策分析學科的理論與實踐意義。

[上篇政策系統(tǒng)]

第一章政策與政策系統(tǒng)本章要點：●政策的內涵與特征●政策的本質及功能●政策的不同分類法●政策系統(tǒng)、政策主體與政策客體概念●政策客體的構成成分●政策環(huán)境的基本構成因素●政策系統(tǒng)的五大子系統(tǒng)§1.政策的內容與實質

一、政策概念

1.若干典型定義●拉斯韋爾和卡普蘭：公共政策是“具有目標、價值與策略的大型計劃”；●托馬斯·戴伊：“凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策”；●羅伯特·艾斯通(RobertEyestone)：公共政策就是“政府機構和它周圍環(huán)境之間的關系”●戴維·伊斯頓(DavidEaston)：“公共政策是對全社會價值作權威性的分配”；●夏坎斯基(IraSharkansky)：“政府的重要活動即為公共政策”；●詹姆斯·安德森(JamesE.Anderson)：“公共政策是由政府機關或政府官員制定的政策”；而“政策是一個有目的的活動過程，這些活動過程是由一個或一批行為者，為處理某一問題或有關事務而采取的”。

2.一個綜合定義參考國外學者的看法，我們可以將公共政策界定為：國家(政府)執(zhí)政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行動或所規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。3.公共政策基本特征

第一，公共政策由特定的主體，即由國家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團體所制定及執(zhí)行；第二，公共政策具有特定的價值取向，要實現(xiàn)特定目標或目的；第三，公共政策是政府為解決特定社會問題以及調整相關利益關系而采取的政治行動；第四，公共政策是一種行為準則或行為規(guī)范。二、政策的本質及功能

1．政治控制或階級統(tǒng)治的工具政策集中反映或體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志和愿望，是執(zhí)政黨、國家或政府進行政治控制或階級統(tǒng)治的工具或手段。

2．公共管理的手段政策作為執(zhí)政黨、國家或政府的公共管理的工具或手段，服務于社會經濟的發(fā)展和文化的進步。3．利益關系的調節(jié)器

政策作為分配或調整各種利益關系的工具或手段，是各種利益關系的調節(jié)器(所有政策最終都表現(xiàn)為對利益關系的處理)。三、政策的分類

1.分配性的、調節(jié)的、自我調節(jié)性的和再分配性的政策根據(jù)政策對社會和有關人們之間關系的影響，可以將公共政策劃分為分配性政策、調節(jié)性政策、自我調節(jié)性政策和再分配性政策四種類型。分配性政策涉及到將服務和利益分配給人口中的特定部分的個人、團體、公司和社區(qū)；調節(jié)性政策與將限制與約束加之于個人和團體的行動有關，它減少那些受調節(jié)者的自由和權力；這使它明顯區(qū)別于分配性政策，后者的實施只會增加受調節(jié)者的自由和權力；自我調節(jié)性政策如同調節(jié)性政策一樣，涉及到對某一事物或團體的限制或控制，但這種政策與調節(jié)性政策不同，它不是別的團體強加上來的，而是受調節(jié)的團體主動要求，并作為保護和促進自我利益的手段而出現(xiàn)的；再分配性政策涉及到政府在社會各階級(層)或團體中進行有意識的財富、收入、財產或權利的轉移性分配。2.總政策、基本政策和具體政策

從政策層次的角度，可以將公共政策劃分為總政策、基本政策和具體政策三種基本類：

-----總政策是一個國家或地區(qū)的帶有全局性、根本性、決定社會發(fā)展基本方向的政策，包括總路線、總方針、總綱領，總政策、總任務、基本路線等；

-----基本政策是次于總政策而在社會生活的各個領域、部門或方面起主導作用的實質性政策。一般可以將基本政策稱為基本國策。

-----具體政策處于政策金字塔的底部，是實現(xiàn)基本政策目標的手段，或說是基本政策的具體規(guī)定，是為落實基本政策而制定的具體實施細則。

3.政治的、經濟的、社會的和文化的政策按照所涉及的社會生活領域及其問題的不同，可以將公共政策劃分為政治政策、經濟政策、社會政策和文化政策。政治政策就是政府處理政治問題或調整政治關系方面所采取的行動或規(guī)定的行為規(guī)范；經濟政策是政府處理經濟問題或調整人們的經濟利益關系的手段；或用沃特森的話說，經濟政策是政府采取的以影響經濟生活為目的的行動。

社會政策是指政府用來處理狹義的社會(社會學意義上的社會)問題所采取的行動或行為規(guī)范。此外，可以從其他的角度或側面來劃分公共政策。例如，根據(jù)是否涉及政府的實質性行動，可以將公共政策劃分為實質性政策和程序性政策——前者與政府準備采取的實際行動有關(如高速公路建設、福利的發(fā)放)；后者涉及由誰采取行動或怎樣采取行動(如行政管理程序法)。又如，根據(jù)所分配利益的種類而將公共政策劃分為物質性政策和符號性(象征性)政策——前者將分配有形的資源或實質性的權力，或給目標團體帶來物質性利益或損害；后者所分配的有利的條件很少對人們產生實際的效果，它們并不交付表面上承諾的東西?！?.政策系統(tǒng)的構成

一、政策系統(tǒng)的概念政策系統(tǒng)是公共政策運行的載體,是政策過程展開的基礎。按照某些西方學者的觀點，政策系統(tǒng)是“政策制定過程所包含的一整套相互聯(lián)系的因素，包括公共機構、政策制度、政府官僚機構以及社會總體的法律和價值觀”。我們對政策系統(tǒng)作了頗為不同的理解，將它界定為由政策的主體、政策客體及其與政策環(huán)境相互作用而構成的社會政治系統(tǒng)。政策系統(tǒng)是政策科學研究的一項重要內容,是研究政策過程的前提或出發(fā)點。政策系統(tǒng)內部各因素的聯(lián)系是否得當，直接影響到政策的運行是否順暢，并決定政策效果的好壞。

二、政策主體政策主體(政策活動者)可以一般地界定為直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、團體或組織。但是，由于各國的社會政治制度、經濟發(fā)展狀況、文化傳統(tǒng)等方面的不同，各國的政策過程存在著差別，因此政策主體的構成因素及其作用方式也有所不同。許多西方政策科學的論著或教科書討論了政策主體(政策制定者、執(zhí)行者和評估者等)問題。安德森在《公共決策》一書中將政策制定者分為官方的和非官方的兩大類：官方的政策制定者是指那些具有合法權威去制定公共政策的人們，包括立法者、行政官員、行政管理人員和司法人員；非官方的政策決定的人或組織，包括利益團體、政黨和行為個人的公民等。

三、政策客體政策客體指的是政策所發(fā)生作用的對象，包括政策所要處理的社會問題(事)和所要發(fā)生作用的社會成員(人)兩個方面。政策最基本的特征就是充當人們處理社會問題，進行社會控制以及調整人們之間關系特別是利益關系的工具或手段。從事的角度看，公共政策所要處理的是社會問題、公共問題或政策問題。社會問題以及政策問題不僅僅是一種客觀的存在狀況，而且也是人們主觀構造的產物。它是被人們感知，覺察到的狀況，是由于價值、規(guī)范和利益沖突引起的，需要加以解決的狀況。因此，一種社會狀況構成社會問題或政策問題與否，問題的嚴重性程度如何是與人的主觀判斷密切相關的。

從人的角度看，政策所發(fā)生作用的對象是社會成員，這些受規(guī)范、制約的社會成員稱為目標團體。政策有大有小，它們發(fā)生作用的范圍不同。因而所要影響或調節(jié)、控制的社會成員及其行為的范圍不同。

政策所要調整或規(guī)范的是人的行為以及人與人之間的關系尤其是利益關系。它們鼓勵人們去從事某些活動，而禁止人們去從事另一些活動，引導人們朝向政府所期望的目標前進。人們在社會生產和生活中存在著各式各樣的、錯綜復雜的關系，而其中最基本的是利益關系。黨和國家的政策要指導人們處理好全社會成員的利益與各種利益團體利益之間的關系。

了解政策所發(fā)生作用的社會生活領域問題的性質和特點，了解政策涉及的社會成員(目標群體)的需要、利益和心態(tài)，有助于制定出適應具體情況，能被人民群眾所普遍接受或能被多數(shù)人所理解的政策，有助于政策的順利執(zhí)行，充分發(fā)揮政策的作用，取得預期的政策結果。

四、政策環(huán)境所謂的政策環(huán)境，就是指影響政策產生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。從系統(tǒng)論的角度看，凡是影響政策的存在、發(fā)展及其變化的因素皆構成政策環(huán)境，包括自然環(huán)境和社會環(huán)境兩大部分。自然環(huán)境主要是指一個國家的地理位置、面積大小、氣候條件、山川河流、礦藏資源等，它對一國的內外政策具有影響和制約作用。社會環(huán)境的主要包括：政治狀況、經濟社會狀況、文化狀況、教育狀況、法律狀況、人口狀況、科技狀況、國防狀況等等，它對公共政策起著更直接更重要的影響、制約、甚至決定的作用。

1．社會經濟狀況社會經濟狀況或發(fā)展水平是一國或地區(qū)的公共決策的最重要的依據(jù)。政府要想制定出合理的政策方案，并使它取得預期效果，首要的和根本的一條是從本國或本地的實際情況尤其是社會經濟發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)；任何超越或落后于社會經濟發(fā)展水平的政策最終注定是要失敗的。

2．體制或制度條件政策總是在一定經濟和文化體制或制度下制定和實施的。體制或制度為公共政策提供外部的組織環(huán)境，其中尤以政治體制和經濟體制最為重要。政策過程的狀況如何，在很大程度上受制于現(xiàn)實體制。所謂的體制，是指國家機關、企業(yè)事業(yè)單位的機構設置、隸屬關系和權責劃分等方面的體系和制度的總稱。3．政治文化政治文化是人類政治生活中的主觀意識范疇，是人們對有關政治方面的信仰、理論、感情、情緒、評價和態(tài)度等歷史和現(xiàn)實的總和。作為政策環(huán)境的重要組成部分，對政策過程產生深刻的影響。可以把滲透、影響政策過程的政治文化稱為政策文化。政治文化的各個層次——政治意識、政治價值觀和政治理想等——影響或制約公共政策過程。

4．國際環(huán)境一國或地區(qū)的公共政策不但受制于國內環(huán)境，而且同樣受制于國際環(huán)境。國際的政治、經濟、軍事、外交和科技文化方面的條件，是一國或地區(qū)的公共政策制定與執(zhí)行必須認真考慮的因素。特別是當代全球化、市場化和信息化的浪潮的出現(xiàn)，使得國際環(huán)境因素在一國或地區(qū)的政策制定與執(zhí)行中的地位和作用日益加強。

§3.政策系統(tǒng)的劃分現(xiàn)代化、科學化的公共決策系統(tǒng)（政策系統(tǒng)）是由信息、咨詢（參謀）、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)所構成的大系統(tǒng)。政策過程及其各項功能活動是由這些子系統(tǒng)共同完成的，這些子系統(tǒng)各有分工、相互獨立，又密切配合、協(xié)同一致，促使政策大系統(tǒng)的運行得以順利地展開。一、信息子系統(tǒng)信息子系統(tǒng)由掌握信息技術的專門人才所組成，從事信息的收集、整理、貯存和傳遞等活動，為公共決策提供信息資料。從某種意義上說，公共決策過程也就是信息的流動與轉換的過程；而信息原則是公共決策的基本原則，信息是政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的依據(jù)；沒有信息，這些活動就無法展開。

信息子系統(tǒng)在政策過程中具有重要的地位和作用，它是政策系統(tǒng)的神經系統(tǒng)，為政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控及時地提供各種準確、適用的信息。信息子系統(tǒng)在公共決策活動中的主要作用是：（１）信息的收集；（２）信息的加工處理；（３）信息的傳遞。

信息子系統(tǒng)要為公共決策提供準確、及時和適用的信息，為政策過程服務，保證制定出合理的政策并加以有效的執(zhí)行，以取得預期目標,這就要求一種高效運轉的信息系統(tǒng)。必須不斷地加強和改善我國各級公共決策系統(tǒng)中的信息子系統(tǒng)，以適應日益復雜的公共決策的需要。

二、咨詢子系統(tǒng)咨詢子系統(tǒng)又稱參謀子系統(tǒng)或智囊子系統(tǒng)，它是由前述的現(xiàn)代政策研究組織以及各種專家、學者所組成的子系統(tǒng)。它集中專家們的集體智慧，運用科學的方法和技術，為公共決策提供方案和其它方面的咨詢服務。咨詢子系統(tǒng)是現(xiàn)代化的公共決策系統(tǒng)的一個重要組成部分，它參與公共決策活動，在其中發(fā)揮著參謀咨詢的重要作用，保證公共決策科學化、民主化。咨詢子系統(tǒng)在政策制定活動中的主要作用是：（１）政策問題分析；（２）政策未來預測；（３）方案設計及論證；（４）其他政策相關問題的咨詢；（５）參與政策評估并反饋信息。在現(xiàn)代公共決策系統(tǒng)中，咨詢子系統(tǒng)占有重要的地位、起到重要的作用，充分發(fā)揮這個子系統(tǒng)的作用，是公共決策科學化、民主化的一個重要條件。缺乏成熟的信息子系統(tǒng)是目前我國公共決策系統(tǒng)中存在的一個不足。

三、決斷子系統(tǒng)決斷子系統(tǒng)也稱中樞子系統(tǒng)，它由擁有決策權力的高層領導者所組成。決斷子系統(tǒng)在整個公共決策系統(tǒng)中居于核心地位，是公共決策活動的組織者，又是政策的最終決定者，領導公共決策活動的全過程。決斷系統(tǒng)具有權威性和主導性兩個特點。決斷子系統(tǒng)在公共決策活動中，享有拍板定案的權力，即具有最終決策權力，因而具有權威性；決斷子系統(tǒng)作為政策系統(tǒng)的核心，主導公共決策活動的全過程，因而具有主導性。決斷子系統(tǒng)在公共決策過程中的主要作用是：（１）提出有關的政策課題；（２）考慮政策目標的確立；（３）組織政策方案的設計；（４）負責政策的最終決定?！爸\”與“斷”是公共決策過程中的兩種不同的職能。決斷子系統(tǒng)和咨詢子系統(tǒng)的關系，是“多謀”與“善斷”的關系，二者相輔相成而非相互取代。

四、執(zhí)行子系統(tǒng)執(zhí)行子系統(tǒng)是由政策執(zhí)行組織及其人員特別是政府行政機關和行政人員所構成的。它是政策系統(tǒng)的有機組成部分，其主要職責是將政策方案（理想）轉變?yōu)檎咝ЧìF(xiàn)實）。執(zhí)行子系統(tǒng)具有現(xiàn)實性、綜合性、具體性和靈活性的特點。所謂的現(xiàn)實性，是指執(zhí)行子系統(tǒng)能夠將政策方案轉變?yōu)檎咝б妫凰^的綜合性,是指政策執(zhí)行是個復雜的活動過程，牽涉到許多動態(tài)的因素,必須采取種種措施和行動。所謂的具體性,是指執(zhí)行子系統(tǒng)必須將政策目標加以分解，使其具體化，把執(zhí)行任務落實到具體的單位和個人；所謂的靈活性，是指執(zhí)行子系統(tǒng)所遇到的是復雜多變的情況，新問題、新矛盾隨時會發(fā)生。因此，執(zhí)行子系統(tǒng)必須具有靈活性。執(zhí)行子系統(tǒng)在公共決策活動中的作用是:（１）為政策方案或項目的執(zhí)行做好準備；（２）從事指揮、溝通、協(xié)調等方面的活動；（３）分析和總結執(zhí)行情況。五、監(jiān)控子系統(tǒng)監(jiān)控子系統(tǒng)是整個政策系統(tǒng)的一個有機組成部分，它是體制內和體制外的有關部門、單位和個人所組成的一個子系統(tǒng)，相對獨立于信息、咨詢、決斷、執(zhí)行等子系統(tǒng),其地位較為特殊。它的作用貫穿于整個公共決策過程尤其是政策執(zhí)行的過程之中,目的是使政策目標得以順利實施,避免政策的變形走樣,保持政策的權威性和嚴肅性。監(jiān)控子系統(tǒng)在政策執(zhí)行過程中的主要作用在于：（１）確立政策執(zhí)行的準繩和規(guī)則，提供檢查執(zhí)行情況的依據(jù)；（２）監(jiān)控政策執(zhí)行情況（３）反饋政策執(zhí)行情況。監(jiān)控子系統(tǒng)是公共決策科學化、民主化和法制化的一個重要保障，它的發(fā)展與功能的充分發(fā)揮有助于制定并執(zhí)行好合理的政策，至少可以減少政策的失誤，避免出現(xiàn)災難性的后果。監(jiān)控子系統(tǒng)的不完善是目前我國公共決策系統(tǒng)中存在的另一個明顯的缺陷。公共決策系統(tǒng)或政策系統(tǒng)正是由信息、咨詢、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互依存、相互作用而構成的一個大系統(tǒng)。[思考題]1.什么是政策？它有哪些基本特征？2.簡述政策的本質與功能。3.試比較各種政策分類方法的優(yōu)劣。4.現(xiàn)代公共決策系統(tǒng)由哪些子系統(tǒng)所構成？它們的關系如何？5.結合全球化趨勢以及我國加入WTO的現(xiàn)實，論述政策環(huán)境的重要性。第二章政策活動者本章要點：●政策活動者的分類●立法、司法和行政機關的政策角色●政黨尤其是執(zhí)政黨的政策角色●利益團體、大眾傳媒的公民的政策角色●中西方政策主體的差異●思想庫在政策過程中的特殊地位與作用●中國政策研究組織的發(fā)展與完善§1.官方的政策活動者

一、立法機關立法機關在西方指國會、議會、代表會議一類的國家權力機構；在我國則是指全國及地方各級的人民代表大會及其常務委員會。立法機關是政策主體的一個最重要的構成因素，它的主要任務是立法，即履行制定法律和政策這一政治系統(tǒng)中的主要職責。在西方尤其是美國，立法機關通常能夠在獨立決策的意義上行使立法權。例如，在國會中，常設委員會對提交的法案常常擁有生殺大權，它們甚至可以不顧所在議會的大多數(shù)成員的反對而行事。通常，關于稅收、人權、福利和勞動關系等方面的政策在很大程度上是由國會加以制定的。然而我們卻不能因此認為立法機關具有真正完全獨立的決策功能。例如，在國防和外交政策的制定方面，總統(tǒng)擁有比國會更大的權力，國會要從總統(tǒng)的領導。

在我國，人民代表大會是權力機關和立法機關，它是我國的政策制定及立法的主要機關，也是政策執(zhí)行和監(jiān)控的制約機構。就其法律地位來說，人民代表大會的地位是至高無上的，它決定著我國社會發(fā)展的方向。人民代表大會作為國家最高的權力機關，有著兩個重要的職能：一是把執(zhí)政黨即中國共產黨對國家和社會的政治領導及其政治路線、政治綱領、政治意志以國家法律的形式體現(xiàn)出來，使其成為國家的意志——國家權力的靈魂；二是建立政府權力體系——國家行政機關、司法機關等。就全國人民代表大會來說，它享有最高的立法權、最高任免權、最高決策權，最高監(jiān)督權。西方公共選擇理論分析了西方代議民主制條件下立法者或政治家的行為特征及模式。他們指出，政治家或立法者在政策過程中是以經濟人的面目出現(xiàn)的——即追求自身利益的最大化，這種最大化的利益表現(xiàn)為在選舉中當選或再次當選。所以政治家的行為是為了在選舉中獲得更多的選票或支持率。而為了獲得選民的支持就必須許諾制定并執(zhí)行某些能夠給選民帶來利益的政策或提供更多的公共服務。

二、行政機關行政機關及其官員是政策主體的一個重要組成部分，尤其是在當代，行政權力擴張，出現(xiàn)了“行政國家”或“以行政為中心”的時代，行政機關在政策過程中的地位和作用就顯得更加突出了。在西方特別是美國，無論是政策的制定，還是政策的執(zhí)行，政府的效能從根本上說取決于行政領導尤其是總統(tǒng)?？偨y(tǒng)在進行立法和政策領導方面的權威大大加強，國會的立法往往將重大的決策權授予總統(tǒng)。特別在決策權難以分散的國防和外交領域，總統(tǒng)擁有的合法權力和行動自由比在內政方面所擁有的權力和自由要大得多。在英美等西方國家，行政部門還是立法或政策建議的重要來源。在我國，政府作為管理機關，是政策主體的一個重要因素。憲法規(guī)定，中華人民共和國國務院即中央人民政府，是最高權力機關的執(zhí)行機關，是最高國家行政執(zhí)行機關，而地方各級人民政府是地方各級權力機關的執(zhí)行機關。國務院享有行政立法權、提案權、監(jiān)督權、人事權以及全國人大及其常委會所授予的其他方面的職權。政府機關不僅是政策執(zhí)行的主要機構，而且它有權根據(jù)基本國策制定出具體的政策法規(guī)。

關于行政官員在政策過程中的行為，公共選擇學者也做出了分析。他們認為，盡管行政官員與政治家不同，不是由選民選出的，而是由行政機關任命的，但是這些官員同樣按照經濟人行事，即追求自己利益的最大化，他們在公共行為的動機中包含了自利的動機。其結果則是公共物品及服務超過社會的需求，導致政府擴張(機構膨脹)、財政赤字嚴重。

三、司法機關作為國家或政府組成部分的司法機關，在公共決策過程中也占有重要的一席之地，它也是政策主體的構成因素之一。在美國，司法機關(法院)能通過司法審查權和法令解釋權而對公共政策的性質和內容產生很大影響；通過判例對經濟政策(財產所有權、合同、企業(yè)、勞動關系等)和社會政策(如福利政策、基礎設施建設等)產生影響。法院不僅參與政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不僅規(guī)定政府不能做什么，而且規(guī)定政府應該采取何種行動以符合憲法和法律的要求。在我國，司法機關也在政策過程中起到某些類似的功能，它也是我國政策主體的一個有機組成部分。

四、政黨政黨尤其是執(zhí)政黨是政策主體中的一種核心力量。公共政策在很大程度上可以視為執(zhí)政黨的政策?，F(xiàn)代國家的政治統(tǒng)治大都通過政黨政治的途徑來實現(xiàn)。西方國家一般都采用兩黨制或多黨制，而在我國則采用中國共產黨領導下的多黨合作制，因而中西方的政黨在政策過程中的地位和作用是相當不同的。在西方兩黨制或多黨制條件下，政黨首先與權力而不是與政策相聯(lián)系。也就是說，政黨的主張轉變?yōu)閲一蛘墓舱呤强窟x舉來實現(xiàn)的，只有在大選中獲勝、取得政權的政黨才能成為直接的政策制定者，把它的綱領、主張轉變?yōu)楣舱摺?/p>

在我國，中國共產黨是全國人民的領導核心，它在政策的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控中起著主導作用。作為執(zhí)政黨，它代表著廣大人民群眾的根本利益和普遍意志。盡管黨和政府在政策過程中指導思想和工作相一致，但是，它們的職能和起作用的方式是不同的。中國共產黨在政策過程中的主要作用是政治領導和向國家機關尤其是政府部門推薦重要干部。政策方面的領導是黨的政治領導的主要內容。中國共產黨制定出具有綜合指導性和根本性的總政策。在我國實行的共產黨領導的多黨合作制度下，各民主黨派是參政黨，而不是在野黨。與這一政黨制度相適應，我國實行政治協(xié)商的政治制度，人民政協(xié)是國家機構的有機組成部分。

政黨在政策過程中的行為類似于政治家的行為，實際上，政治家是政黨的代表。在西方，各政黨在選舉中通過某些政策承諾來獲得更多選民的支持，以確保本政黨的當選。在許多情況下，這種迎合(部分)選民需要的政策傾向導致了出現(xiàn)“短視效應”，即追求近期目標而犧牲長遠利益。

§2.非官方的政策活動者

一、利益團體利益團體是非官方政策主體的最重要的構成因素之一，它在公共決策過程中起著重要作用。公共決策在某種角度上可以看作利益團體之間的互動、爭斗和妥協(xié)的過程。由于各國的社會、政治、經濟和文化等方面的具體情況的不同，利益團體的數(shù)量、成熟程度、合法化、組成方式、對政府決策的影響力是有區(qū)別的。在西方，利益團體影響公共決策的途徑或方式是多種多樣的，如游說、宣傳、捐款、抗議等等。游說是一種很重要的方式。所謂游說(lobbying)也就是代表利益團體的說客向立法者(政治家)、政府官員進言，希望他們支持利益團體所希望的政策。利益團體通過制造輿論，進行民主調查，或向政府提供有關的信息來影響政府的決策。

公共選擇理論認為，利益團體的行為動機及原則也是按“經濟人”行事的，即追求自身利益的最大化；利益團體、政治家和行政官員在公共決策過程中相互勾結，構成一個“鐵三角”，一起追求預算的最大化，其結果總是有損于公共利益，浪費社會資源。也有學者認為，利益團體的存在及活動是西方民主社會的一個基本前提，它促進社會的多元化、決策的民主化和合理化。在我國，隨著市場經濟體制的建立和完善以及利益多元化格局的出現(xiàn)，各種利益團體也將進一步形成或發(fā)展，成為一種重要的社會力量，并將對政府的公共決策產生日益重要的影響。如何充分發(fā)揮利益團體的積極作用，盡量限制其消極作用，將是我國公共決策過程中面臨和必須加以認真處理的新問題。

二、公民(選民)

公民或選民是政策主體的一個重要的組成部分，或者說是一種最廣泛的非官方政策主體。在現(xiàn)代民主社會中，公民通過各種政治參與途徑，去影響或制約政府的公共政策的制定和執(zhí)行。公民不僅是政策主體的構成因素，而且也是政策發(fā)生作用的對象即政策客體。在現(xiàn)代民主國家，公民決定或影響政府公共決策的主要途徑有：一是以國家主人或主權者的身份，對某些重大政策問題直接行使主權，如對憲法修訂、領導人的選舉、基本國策或重要的地方性政策，采取直接投票的方式來加以決定；二是用間接或代議的方式，選出自己的代表者制訂或修改并執(zhí)行公共政策；三是使用各種威脅性方式(如請愿、示威游行、罷工、罷課等)去反對某些政策，迫使政府修改或廢止這一政策，或表達制訂新的政策的要求，迫使政府將問題提上議事日程；四是通過參加利益集團，借助團體的力量去影響政策；或通過制定輿論或游說的方式去影響政策；五是對政府通過并實施的政策采取合作或不合作的態(tài)度，以此影響政策結果等。

在西方，公民的確有時可以通過上述的途徑去影響政府的決策。但是，在西方代議民主制度下，公民的政治參與及對公共政策的影響是有限的，甚至是微不足道的。調查也表明，當選民對競選公職的候選人投票時，他們很少受政策考慮的影響。公共選擇理論家們從經濟人假設出發(fā)，認為政治領域中的選民和經濟領域中的消費者的動機是一樣的，即出于利已主義的最大化原則，他們在政治領域中的投票行為取決于投票獲得的收益和投票所支出的費用之此。選民所期待的收益取決于他們對自己所希望的政策得到實施的期望值，即只有自己所支持的候選人當選時才能使所希望的政策得到實施。在我國社會主義民主政治制度下，人民群眾是國家的主人，他們在政策過程中起著重大作用。黨和政府通過各種渠道尤其是通過“從群眾中來，到群眾中去”的路線，讓人民群眾參與公共事務的管理以及公共決策活動，參與政策的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控。黨和國家的各項政策實質上反映了廣大人民群眾的根本利益，是他們的意志和要求的集中體現(xiàn)。

三、大眾傳播媒介現(xiàn)代大眾傳播媒介(廣播、電視、電影、報紙、雜志、書籍、電子信息網絡等)是政策主體的一個組成部分，是政府與社會之間的另一個主要中介。在當代信息社會，大眾傳媒對政府的公共決策有著重要的影響，有時甚至是決定性的影響。它們的主要作用是傳播信息、引導輿論、交流思想和傳播知識，是政府、政黨和其他利益團體的宣傳工具。

無論在西方，還是在我國，政策主體同樣具有多元化和多層次性的特點，但由于社會政治制度、經濟發(fā)展狀況、文化傳統(tǒng)和意識形態(tài)等方面的差異，中西方政策主體的內容、地位和作用具有某些質的區(qū)別。主要區(qū)別之點在于：在我國無論是中國共產黨，還是國家機關都是廣大人民群眾的根本利益的真實代表；而西方的國家機器及執(zhí)政黨是資產階級利益以及利益集團利益的代言人。

中西方政黨在政策過程中的地位和作用以及發(fā)揮作用的方式也是明顯不同的。在我國，中國共產黨直接對政策過程起核心領導作用，其他民主黨派也積極參與政策過程之中；而在西方，政黨必須通過競選執(zhí)政之后才能對國家或政府政策產生決定性的影響。還有，公民在政策過程中的地位和作用也是有區(qū)別的，與西方相比，在我國，人民群眾作為政策主體，更加真實、廣泛和協(xié)調。

§3.現(xiàn)代政策研究組織

一、現(xiàn)代政策研究組織的形成、特征和類型可以一般地將現(xiàn)代政策研究組織看作是由各種專家、學者組成的跨學科的綜合性政策研究和政策咨詢組織,其主要的工作是進行綜合性政策理論研究、政策規(guī)劃、政策設計、政策分析、政策評估等，幫助政府部門和機構進行決策，以提高公共政策質量。

1.現(xiàn)代政策研究組織的形成現(xiàn)代政策研究組織是時代發(fā)展的產物，它是一戰(zhàn)后在美國首先出現(xiàn)的?，F(xiàn)代政策研究組織（思想庫）的大量涌現(xiàn)是二戰(zhàn)后的事。當代思想庫具有獨特而合理的組織結構和運行方式；它們開發(fā)了許多新的研究方法，形成了各學科綜合性研究，推動人類的政策研究從個體走向群體，從偶然走向必然。思想庫是現(xiàn)代社會產物。首先，是人類處理日益復雜的社會問題的需要。其次，是政府決策科學化需要。第三，是資產階級維護政治統(tǒng)治和社會秩序的需要。第四，是信息化社會發(fā)展的產物。第五，科技進步的推動。

2.現(xiàn)代政策研究組織的特征作為政策主體的一個重要組成部分，現(xiàn)代政策研究組織（思想庫）有如下幾個基本特征：第一，以改進政策制定為目標；第二，研究人員構成的多學科性；第三，從事政策研究和咨詢的相對獨立性；第四，運用現(xiàn)代科學理論和先進技術手段。

3.現(xiàn)代政策研究組織的類型（１）官方思想庫。這類思想庫通常隸屬于不同國家或地區(qū)的政府及其職能部門，帶有明確的官方色彩，反映了政府一定的態(tài)度、立場和感興趣的問題。（２）半官方思想庫。西方國家為了讓專家們能在民間的環(huán)境中工作，使其智慧為政府部門服務，通過各種途徑和方式，建立了許多半官方思想庫。（３）民間思想庫。民間思想庫是由民間發(fā)起，得到基金會和企業(yè)資助，為國家機構及其長官服務的政策研究機構，它們具有選題自由、研究面寬、聯(lián)系廣泛、不受政治可行性的局限、能超脫政府及其職能部門之外的特點。（４）跨國思想庫。這是由世界各國科學家、經濟學家、企業(yè)家、政策科學家組成的、以研究人類全球問題為主的思想庫。

二、現(xiàn)代政策研究組織的體制、地位與功能

1.現(xiàn)代政策研究組織的體制現(xiàn)代思想庫為了自身的生存和正常運轉，建立起了一整套卓有成效的組織體制及領導機構。思想庫一般采用理事會領導下的經理負責制。大都設有一個理事會或顧問委員會，由政界要人、學術專家、著名律師以及對政治問題感興趣的大公司經理組成。各個思想庫各有特色，研究體制有分有合，不斷變化，形成了以專業(yè)為核心的研究單位和以任務為核心的研究小組交叉運行模式。具體運行模式的選擇還必須根據(jù)機構特點、研究任務的性質等方面加以確定，機構服從專題，經常變化。最有代表性的是蘭德公司發(fā)明的“矩陣制”和巴特爾研究所采用的“研究項目組”制。2.政策研究組織的地位美國的國家政策、法律由一個雙層政治權力結構組成。一個是幕后的權勢集團，它們代表了社會利益的主導，從它們當中產生政策意向，決定政策目標，政策和法律本質上只是其利益的表達形式。另一個是臺前的“直接決策者”，它們負責最終選擇和確定最能夠反映社會主體利益的政策和法律。在二者之間起橋梁，紐帶作用的是思想庫，它把權勢集團對社會經濟的控制轉化為對公共政策的影響。

3.政策研究組織的功能思想庫在政治運行過程中起著十分重要的作用，是西方公共決策不可缺少的有力助手。其最主要的職能就是為統(tǒng)治者服務，一方面是直接填補掌權者的職責與實際能力之間的差距，另一方面是間接起到政府職能作用，為政府機構的有效運行服務。這主要表現(xiàn)在：（１）提供政策建議，充當咨詢參政機構；（２）提供學術思想，充當認識機構；（３）提供政策結果信息，充當評估機構；（４）向政府輸送官員和專家，充當人才交流、儲備機構；（５）制造輿論、傳播觀點，充當宣傳機構。

三、現(xiàn)代政策研究組織的研究方法和手段現(xiàn)代思想庫與古代智囊人物的一個重要區(qū)別是憑借現(xiàn)代科學理論和先進技術，而不是只憑個人經驗、知識和能力進行經驗推理和判斷。它是在群體活動中，運用反映最新科學技術水平的大型實驗設備，利用一整套科學的方法，在獲取并及時處理大量信息基礎上進行研究。這些方法和設備是政策研究的物質基礎。思想庫向政策制定者提供有足夠情況依據(jù)的政策建議，使決策得到改進。為此，它們不斷地探索著各種科學的研究方法。思想庫在研究方法上特別注意強調如下幾個方面：（１）促使研究人員熟悉“反向學科”的思維方式或核心思想；（２）鼓勵研究人員從整個社會的宏觀角度出發(fā)，理解政策制定過程，拓寬研究思路，拓寬視野和專業(yè)知識；（３）經常對實際運用中行之有效的方法論加以總結，鼓勵優(yōu)秀的研究人員總結其智慧成果；（４）鼓勵創(chuàng)新，不斷構建新的方法論；（５）仍然肯定經驗和推理的作用。思想庫也非常注重運用電子計算機、縮微膠片、表盤和全息圖片、數(shù)據(jù)庫等強有力的工具。這些工具對現(xiàn)代思想庫產生了深遠的影響，主要是現(xiàn)在：（1）將這些工具用于思想庫的科學管理，諸如人事、資金、課題和專家咨詢系統(tǒng)之中；（2）將這些工具用于思想庫的研究和咨詢，諸如大量計算、建立模擬精型等之中；（3）這些工具本體的開發(fā)應用，也是思想庫的重要研究領域。

四、中國政策研究組織的現(xiàn)狀與改革

1.中國政策研究組織的類型目前，政策研究組織已成為我國現(xiàn)代決策組織機構的重要組成部分?，F(xiàn)有的政策研究組織大體可分以下四種類型：（１）隸屬于黨委或政府部門的純行政性政策研究組織；（２）行政性和學術性相結合的政策研究組織；（３）中科院、社科院及高校下設的相應系、所、室等學術性政策研究組織；（４）企業(yè)、公司、個人創(chuàng)辦的政策研究所、咨詢公司、研究會等民間政策研究組織；（５）由前政府官員組成的咨詢小組、委員會等政策研究組織。2.中國政策研究組織的現(xiàn)狀評價中國政策研究組織為我國的改革開放和現(xiàn)代化建設做出了積極貢獻。主要表現(xiàn)在：第一，研究長遠發(fā)展戰(zhàn)略，確定發(fā)展目標，為改革和建設指明方向；第二，為決策者提供具體的政策措施和建議；第三，對個案進行論證和分析，提供科學依據(jù)。但是，由于各種因素的干擾和制約，中國政策研究組織在組織體系、研究方法、知識結構等方面和發(fā)達國家思想庫相比，尚有一定距離，政策研究和咨詢作用還沒有充分發(fā)揮。存在的問題主要表現(xiàn)在如下幾方面：第一，研究方法相對落后；第二，受制于決策者，行政干擾大；第三，各級政研組織自成體系，缺乏總體設計和協(xié)調；第四，信息網不全、信息失真，造成政研工作失效；第五，文化層次和知識結構不合理，存在上高下低現(xiàn)象。

3.中國政策研究組織改革與發(fā)展的思考

針對政策研究組織目前存在的問題，以及改革開放和市場經濟發(fā)展對決策科學化、民主化和法制化所提出的更高要求，我們必須下大力氣，采取各種對策，推進政策研究組織的改革與發(fā)展:（１）大力發(fā)展民間政研組織，充分發(fā)揮其參謀咨詢作用；（２）創(chuàng)造條件，確保政研工作的相對獨立性；（3）加強政研機構總體設計和協(xié)調；（4）大膽借鑒國外先進研究方法和手段，提高政策研究人員的素質；（5）正確處理決策者與政策研究組織的關系，做到多“謀”善“斷”。[思考題]1.簡述官方政策活動者的政策角色及其相互關系。2.如何看待非官方政策主體尤其是公民在政策過程中的地位與作用？3.試比較中西方政策活動者的政策角色及發(fā)揮作用方式的異同。4.為什么說思想庫是現(xiàn)代化公共決策鏈條中不可缺的一環(huán)？5.聯(lián)系實際，論述如何發(fā)展與完善我國的政策研究組織。第三章公共決策體制

本章要點：●公共決策體制的構成因素●公共決策體制的基本類型●人民代表大會制的決策體制●議會制的決策體制●獨裁制的決策體制●公共決策的方式（投票規(guī)則）的主要形式●過半數(shù)規(guī)則的變異形式●作為表決方式的民主集中制§1.公共決策體制的構成一、公共決策體制的構成因素公共決策體制就是決策權力的分配、決策的程序、規(guī)則和方式的總和。公共決策組織及體制的構成因素可分解為以下內容：人、財、物、機構設置、職位設置、權力與職權、權責劃分、團體意識、組織目標、規(guī)章制度、技術、信息和組織設計。二、公共決策體制的結構組織理論認為，結