我國行政訴訟受案范圍之思考

1、PAGE PAGE - 8 -我國行政訴訟受案范圍之思考 浙江國傲律師事務所 鐘立成【內(nèi)容摘要】行政訴訟的受案范圍是指人民法院受理行政爭議的范圍。行政訴訟受案范圍直接決定了行政爭議受法律救濟的寬度。我國行政訴訟法對行政訴訟受案范圍的規(guī)定雖然取得了巨大進步，但仍有許多不足之處。本文通過對我國行政訴訟受案范圍的簡介與思考，思考如何完善，如何更好地保障公民的基本權(quán)利，以期為我國社會主義法治進程的推進提供一些借鑒?！娟P(guān)鍵詞】行政訴訟 受案范圍 完善一、行政訴訟受案范圍的概念和意義所謂行政訴訟，是指人民法院受理行政案件，裁判行政爭議的范圍，也就是司法權(quán)對行政權(quán)干預的范圍，或者說是行政相對人在多大的范圍內(nèi)

2、可以通過司法權(quán)來保護自己的合法權(quán)益。我國現(xiàn)行行政法對受案范圍的限制性規(guī)定使得相對人的合法權(quán)益得不到充分的保障，阻礙了我國行政訴訟，行政法治的發(fā)展，也不符合民主法治的基本要求。因此對行政訴訟受案范圍的完善，對于切實保障公民合法權(quán)益，促進依法行政，促進法治社會的建設(shè)具有重要的意義。首先，行政訴訟受案范圍的正確確立，是依法行政的有力保障。依法行政，是指行政權(quán)的行使符合法律的規(guī)定，特別是符合憲法關(guān)于保障公民基本權(quán)利的規(guī)定，現(xiàn)代社會，行政事務的復雜化使得行政權(quán)的擴張成為一種普遍趨勢，而在這過程中，最重要的是要限制行政權(quán)的濫用，保障公民的權(quán)利。行政訴訟受案范圍的正確確立，有利于促使行政機關(guān)依法行政，從而更

3、好的保障人權(quán)。其次，正確確立行政訴訟的受案范圍，是擴大司法監(jiān)督，人民法院的司法獨立的重要保證。司法獨立是我國憲法所確立的一項基本制度和原則。然而，在我國司法和行政的實踐中，行政干預司法，司法獨立得不到保障的現(xiàn)象時有發(fā)生。行政訴訟受案范圍的確立，有利于司法權(quán)更好地制約行政權(quán)，真正實現(xiàn)司法最終救濟，實現(xiàn)“依法治國”。最后，正確確立行政訴訟的受案范圍，有利于各種行政爭議的及時有效解決。公民的基本權(quán)利是不可剝奪的，然而，當行政訴訟的受案范圍不完善的時候，許多行政爭議的當事人得不到有效救濟，只能通過“忍”來承受不良后果，然而爭議畢竟是存在的，長期以往會積累矛盾。正確確立行政訴訟的受案范圍，可以使爭議得到

4、有效及時的解決，從而化解矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定的發(fā)展。二、我國行政訴訟受案范圍的法律規(guī)定（一）1989年行政訴訟法的規(guī)定。該法采用“概括式”與“列舉式”相結(jié)合的混合模式規(guī)定行政訴訟的受案范圍。所謂“概括式”，即對法院受理行政案件的范圍作出原則性的統(tǒng)一規(guī)定。例如，行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?1條第一款第八項規(guī)定，公民“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”，可以提起訴訟;該條第二款還規(guī)定：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！边@些都采用概括的方式規(guī)

5、定了行政訴訟的范圍,這也為今后行政訴訟受案范圍的進一步調(diào)整和完善奠定了立法基礎(chǔ)。所謂“列舉式”，即對法院應當受理和不能受理的案件從行政行為的角度加以列舉。例如，行政訴訟法第11條第一款前七項列舉了法院應當受理的七種具體行政行為，如下： （1）對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的；（2）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施不服的；（3）認為行政機關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的；（4）認為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復的；（5）申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復的；（

6、6）認為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；（7）認為行政機關(guān)違法要求履行義務的。第12條規(guī)定了法院不予受理的四種事項：（1）國防、外交等國家行為；（2）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（3）行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定；（4）法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為。第11條和第12條還分別采取了正面列舉和反面列舉（即排除式）的方式加以規(guī)定。（二）1991年最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見（試行）（以下簡稱意見）的規(guī)定。首先,該意見對“具體行政行為”作了相當狹義的解釋，指出，具體行政行為是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人

7、員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或個人在行政管理活動中行使職權(quán)，針對特定的公民、法人或其他組織，就特定的具體事項作出的有關(guān)該公民、法人或其他組織權(quán)利義務的單方行為。顯然,這一規(guī)定將具體行政行為的范圍界定得更窄了，只限于單方行為，排除了雙方行為。其次，該意見又列舉了法院應予受理的八種具體行政行為，包括：勞動教養(yǎng)決定，強制收容審查決定，征收超生費，罰款等行政處罰，依據(jù)法規(guī)或者規(guī)章作出的“最終裁決”，對賠償問題所作的裁決，依照職權(quán)作出的強制性補償決定，土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定等內(nèi)容。這一列舉無形當中給人們一種錯覺，即行政訴訟的受案范圍就是列舉的這些決定，在列舉

8、范圍之內(nèi)的行為就受理，在列舉范圍之外的行為就不受理，結(jié)果導致對司法實踐的重大誤導。（三）2000年3月10日開始施行的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋（以下簡稱解釋）的規(guī)定。該解釋的第1條第一款對行政訴訟的受案范圍作了新的概括性規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！边@一規(guī)定糾正了1991年意見中的錯誤,將“單方行為”改為“行政行為”，擴大了其屆定的范圍。但也有人提出這一規(guī)定與行政訴訟法不一致，超出了行政訴訟法的范圍，行政訴訟法規(guī)定只針對“具體行政行為”。表面上看好像是矛

9、盾的，實則不然。我們可以接著看解釋的第1條第二款的規(guī)定。該款列舉了不可訴行政行為的種類：（1）行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為；（2）公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為；（3）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；（4）不具有強制力的行政指導行為；（5）駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；（6）對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的行為。將行政訴訟法規(guī)定的不可訴行政行為的范圍作了擴大。從該款的規(guī)定中我們清楚地看到，抽象行政行為是被排除在外的，所以前款中的“行政行為”實際上就等值于“具體行政行為”，與行政訴訟法的規(guī)定并不矛盾并不違背該部法律。從上述行政訴訟受案范圍的調(diào)

10、整和規(guī)定中我們可以得出結(jié)論，行政訴訟受案范圍的確定方式應從三個方面考慮：一是2000年解釋規(guī)定的“標準+排除”對確定行政訴訟受案范圍起決定作用，即只要是符合標準的（即行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益），同時又不在排除之列的，都屬于可訴的范圍；二是單行法規(guī)的規(guī)定對確定行政訴訟受案范圍起補充作用；三是1991年意見列舉的八種行為對確定行政訴訟受案范圍起參照作用。三、行政訴訟受案范圍的局限性（一）規(guī)定方式不恰當。我國行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定采用了概括+肯定列舉+否定列舉的方式。在司法實踐中，法官們往往更多的關(guān)注列舉式的規(guī)定,而概括式規(guī)定形同虛設(shè)。例如，行政訴訟法第2條的概括式

11、規(guī)定保護的是公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。而在否定排除后，第11條肯定列舉中明文規(guī)定保護的是公民、法人或其他組織的人身權(quán)和與財產(chǎn)權(quán)。這樣行政訴訟的受案范圍就十分有限了。因為對可訴行為和不可訴行為，無論劃分的多么嚴密詳盡，都不可能窮盡所有的情形，都必然會留下一片權(quán)利救濟的空白。（二）保護的權(quán)益范圍狹窄。我國行政訴訟法雖然在第2條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！比欢衷?1條將合法權(quán)利限定在人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，這一規(guī)定，極大地限制了我國行政訴訟的受案范圍，使得許多行政權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的如政治權(quán)利、受教育的權(quán)利等被

12、排除在外，不利于公民基本權(quán)利的實現(xiàn)和受侵害時的救濟。正是由于法律規(guī)定不甚清楚,導致相對人的很多權(quán)利遭受侵害后處于無法救濟的狀態(tài),形成了巨大的權(quán)利救濟真空。（三）只進行合法性審查，而不進行合理性審查。行政訴訟法第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”我國行政訴訟制度對于具體行政行為采用的是合法性審查原則。也就是人民法院以該行政行為是否為合法作為主要的審查任務。目前，我國行政訴訟法規(guī)定，相對人可以對行政處罰的合理性問題提起訴訟，且只限于顯失公正的行政處罰。其他的可訴行政行為只審查其合法性?，F(xiàn)代社會由于各種社會現(xiàn)象日益復雜，行政主體的自由裁量權(quán)范圍也越來越廣泛。僅以其行

13、政行為是否合法來作為審查標準顯然不可能保障相對人的合法權(quán)益不受侵犯，因此需要將行政行為的合理性納入行政訴訟的受案范圍。四、行政行為受案范圍的完善完善行政訴訟的受案范圍，對于保障公民的基本人權(quán)，實現(xiàn)依法行政和法治社會，具有重要的意義。通過對現(xiàn)行行政訴訟受案范圍的探究和思考，提出以上幾點完善的建議：（一）行政訴訟受案范圍規(guī)定方式的科學化現(xiàn)階段我國行政訴訟受案范圍的立法方式是概括+肯定列舉+否定列舉，而這一方式使得權(quán)利的保護情形不能窮盡，出現(xiàn)了許多法律救濟的空白，不能很好地維護相對人的合法權(quán)益。而國外有許多先進的立法模式，通過比較和借鑒，結(jié)合我國的實際情況，我們可以采用概括列舉加排除式。首先明確行政

14、相對方對于行政機關(guān)的何種行政行為可以提起訴訟，這些種類的行政行為要以列舉的方式條陳出來，主要是能夠使相對方人一眼就能看出行政機關(guān)的行為能夠被提起司法審查。除此之外，對于一些比較敏感，復雜的行政行為，法律有必要以列舉的方式明確排除在行政訴訟受案范圍之外，以節(jié)省司法資源。通過立法方式的規(guī)范化，使得行政行為的受案范圍更加明確和完善。（二）將事實行為納入行政訴訟的受案范圍事實行為是與法律行為相對應的一個概念，是指不產(chǎn)生法律上的效果的行為。然而，在行政訴訟中，將事實行為納入法律保護的范圍卻是十分必要的。行政事實行為是行政主體借助行政職權(quán)事實的一種行為形式，雖然它不以直接產(chǎn)生法律效果為行為目的，但仍然會給

15、相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響，相對人仍然有需要救濟的可能。行政事實行為給相對人造成行政損害，需要法律給以救濟，因此，應當將行政事實行為納入行政訴訟的受案范圍。（三）將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍抽象行政行為使指行政主體針對不特定行政相對人所作的行政行為。抽象行政行為被我國行政訴訟法排除在受案范圍以外，然而，將其納入受案范圍是十分必要的。首先，公權(quán)力的擴張需要防止權(quán)利的濫用，而這一防止手段最有效的就是法治的規(guī)范，通過法律規(guī)定，法律監(jiān)督和法律制約來達到。其次，審查抽象行政行為，也是保證法制統(tǒng)一的需要，由于我國沒有違憲審查制度，更需要通過對抽象行政行為的審查，來達到行政法規(guī)、規(guī)章與上位法的統(tǒng)一

16、。最后，從軌跡交往來看，我國已經(jīng)加入WTO，WTO規(guī)則要求各國政府對外經(jīng)濟貿(mào)易管理的所有行政行為都要能接受司法審查，其中包括抽象行政行為。因此，從保護我國司法統(tǒng)一和公民合法權(quán)益以及與世界接軌方面來講，將抽象行政行為納入行政受案范圍是極其必要的。（四）擴大相對人權(quán)利保護的范圍 我國現(xiàn)行行政訴訟法對相當人權(quán)利的保護僅限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，但這是遠遠不夠的。公民的基本人權(quán)中，除了人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，還有公民的政治權(quán)利，受教育的權(quán)利，勞動的權(quán)利等等。從自然法角度出發(fā)，也從行政法學的法理角度出發(fā)，都應該擴大行政訴訟對相對人權(quán)利保護的范圍，以更好的維護相對人的合法權(quán)益。（五）將行政自由裁量行為納入行政訴訟審查范

17、圍 行政訴訟法規(guī)定人民法院只對具體行政行為的合法性進行審查，除法律特殊規(guī)定外，對其合理性不予審查。目前法律的特殊規(guī)定只有一種情況,即法院對顯失公正的行政處罰行為可以審查，并予以變更。它使法院在合法性審查的原則之外，享有極小范圍內(nèi)的合理性審查和司法變更權(quán)。然而，在現(xiàn)實生活中，自由裁量的行政行為是大量存在的，而且沒有法律的直接規(guī)范，其被濫用的可能性更高。雖然行政的專業(yè)性和規(guī)范性使得司法不能過多的干預行政，然而相比較而言公民的合法權(quán)益是更為重要的價值。因而將行政自由裁量行為納入行政訴訟審查范圍是必要的。（六）將終局行政行為納入行政訴訟保護范圍終局行政行為是指法律特別賦予一定的行政機關(guān)有權(quán)作出的具有最

18、終法律效力的行為，當事人不服的，不能向法院起訴，法院也無權(quán)對其進行合法性審查?，F(xiàn)代法治要求司法為最終裁決，權(quán)利救濟的最終保障是司法裁判，而終局行政行為將權(quán)利人的救濟限定在行政系統(tǒng)內(nèi)部，是與公平、正義的觀念相違背的。因此需要將終局行政行為納入行政訴訟受案范圍。司法的最終目標是實現(xiàn)公民權(quán)利的救濟與保護，對行政訴訟受案范圍的完善，可以推進我國依法行政，法治社會的目標的實現(xiàn)，對于我國行政訴訟法律的發(fā)展，也有著十分重要的意義。參考文獻：1、楊雪. 試論我國行政訴訟的受案范圍J . 開封大學學報 ,2009(3)。2、曹立波. 行政訴訟受案范圍研究D. 東北師范大學 , 2009。3、楊秀環(huán). 完善我國行政訴訟受案范圍立法的思考J. 天津市政法管理干部學院學報, 2009,(04)。4、蘇茂. 我國行政訴訟受案范圍的局限與完善J. 金卡工程（經(jīng)濟與法）,2010(04)。5、魏月霞. 我國行政訴訟受案范圍若干問題的思考J. 法制與社會, 2009, （25）。6、楊凱. 行政訴訟受案范圍的擴大與完善J. 法