國(guó)土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革思考

1、土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革思考摘要：近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，國(guó)土空間格局發(fā)生了變 化?；谶@樣的背景，為確保國(guó)土空間資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡，國(guó)土空間詳 細(xì)規(guī)劃必須積極創(chuàng)新，面向未來(lái)充分發(fā)揮調(diào)控和引導(dǎo)作用，切實(shí)促進(jìn)我國(guó)社會(huì)健 康和諧發(fā)展。關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃；詳細(xì)規(guī)劃；城鎮(zhèn)建設(shè)；規(guī)劃思路.前言：隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)規(guī)劃存在的一些不足之處逐漸顯現(xiàn)，不利于 國(guó)土資源的合理開(kāi)發(fā)利用。新時(shí)期，為確保國(guó)土資源管理工作順利實(shí)施，必須構(gòu)建健全的國(guó) 土空間規(guī)劃體系，有效整合國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容。改革創(chuàng)新管理體制，重視詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新， 統(tǒng)籌國(guó)土空間規(guī)劃，充分利用國(guó)土資源促進(jìn)中

2、國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。1我國(guó)詳細(xì)規(guī)劃制度面臨問(wèn)題自反規(guī)劃”理論提出以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)非建設(shè)用地的概念、內(nèi)涵及控制的問(wèn)題進(jìn)行了研 究。隨著環(huán)保、林業(yè)、海洋等領(lǐng)域開(kāi)發(fā)控制和許可制度的建立，控制要素也從城市建設(shè)延伸 到農(nóng)田、林地、草地、灘涂、海域等傳統(tǒng)規(guī)劃不涉及的領(lǐng)域，這些制度不同于“三證一書(shū)”的 使用控制設(shè)定為一級(jí)國(guó)土開(kāi)發(fā)控制權(quán)，非建設(shè)用地未納入城鄉(xiāng)規(guī)劃許可范圍，草地、水域等 空間的許可證制度沒(méi)有具體控制。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，規(guī)劃區(qū)是城鎮(zhèn)、村莊的建成區(qū)，是 因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的需要，必須進(jìn)行規(guī)劃控制的區(qū)域。雖然這也可以包括生態(tài)、農(nóng)業(yè)等非建 設(shè)用地，但除了土地利用外，非建設(shè)用地在土地治理、生態(tài)修復(fù)等方面還缺乏

3、有效的規(guī)劃管 理和監(jiān)督工具，配套設(shè)施建設(shè)、功能管控、允許的項(xiàng)目類型。因此，從國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究來(lái)看， 詳細(xì)規(guī)劃的研究重點(diǎn)仍然集中在城市建設(shè)空間的規(guī)劃設(shè)計(jì)、管理體制、公眾參與、法制化等 方面；對(duì)農(nóng)村的研究也集中在村莊的設(shè)計(jì)、管理與控制、社會(huì)治理等方面而對(duì)建筑空間的詳 細(xì)規(guī)劃和管理則相對(duì)薄弱。在實(shí)施全區(qū)、全要素國(guó)土利用調(diào)控體系的背景下，生態(tài)空間和農(nóng) 業(yè)空間的規(guī)劃管理將是改變傳統(tǒng)規(guī)劃體系建設(shè)中消極保護(hù)模式、加強(qiáng)規(guī)劃和主動(dòng)治理的關(guān)鍵。2詳細(xì)規(guī)劃新職能鄉(xiāng)村規(guī)劃作為農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和管理的一種技術(shù)手段，已被廣泛接受。同時(shí)也面臨著與現(xiàn) 代規(guī)劃治理體系的矛盾、規(guī)劃管理權(quán)責(zé)界限模糊、非建設(shè)用地管理缺失、空間環(huán)境質(zhì)量管理

4、 缺失等問(wèn)題。因此，在新的國(guó)土空間規(guī)劃體制下，規(guī)劃正經(jīng)歷著法制、行政體制和運(yùn)行體制 的劇烈變革。要完善詳細(xì)規(guī)劃的功能、內(nèi)涵和管理機(jī)制，使其承擔(dān)起構(gòu)建全面、全要素的國(guó) 土空間利用控制體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一圖精細(xì)規(guī)劃管理的功能，提高空間環(huán)境質(zhì)量，為政府現(xiàn)代 化規(guī)劃和治理服務(wù)。3國(guó)土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃改革思路3. 1建立規(guī)劃技術(shù)體系3. 1. 1城鎮(zhèn)建設(shè)空間在過(guò)去的20年里，控制性規(guī)劃的修訂一直伴隨著它的實(shí)施過(guò)程。 在很多地方，出現(xiàn)了大量頻繁的調(diào)控調(diào)整。當(dāng)然，也存在調(diào)控性規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)不足等技術(shù)性 缺陷，也有來(lái)自整體制度環(huán)境的原因。2008年以來(lái)，大部分城市實(shí)現(xiàn)了中心城區(qū)控制性規(guī)劃 的全覆蓋，初步解決

5、了國(guó)有土地出讓的管理基礎(chǔ)問(wèn)題。優(yōu)化原有的控制性規(guī)劃，實(shí)施更加精 細(xì)化的管理，以確保規(guī)劃管理的有效性，提高城市空間管理質(zhì)量。因此，在城市建設(shè)空間方 面，應(yīng)結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃的要求，盡快修訂控制性詳細(xì)規(guī)劃，加強(qiáng)空間設(shè)計(jì)研究，提高精細(xì) 化管理水平。3. 1. 2鄉(xiāng)村建設(shè)空間改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市集中。大中城市的“虹吸效應(yīng)”，既保證了城鎮(zhèn) 社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，也加劇了城鄉(xiāng)差距。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段是農(nóng)村衰落的根源。農(nóng)村需要 的是技術(shù)指導(dǎo)，不同于“自上而下”的控制。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)著眼于農(nóng)村社會(huì)的組織、人口 回流機(jī)制的構(gòu)建、開(kāi)發(fā)資源的振興。這就要求改變?cè)械挠?jì)劃控制”邏輯，實(shí)施計(jì)劃治理”。 從人

6、口政策方面，要重視鄉(xiāng)村圣賢的作用。就技術(shù)而言，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，發(fā)展不確定。因 此，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃指標(biāo)的剛性和空間坐標(biāo)的靈活性。在保證指標(biāo)底線約束的前提下，搞活建筑 空間布局，加強(qiáng)村民自治。除剛性永久性基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線外，要逐步實(shí)現(xiàn)指標(biāo)化和 導(dǎo)向性管理，加強(qiáng)引導(dǎo)，減少制約。.3.2從數(shù)據(jù)整合平臺(tái)到管理、治理平臺(tái)另外，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，大多數(shù)城市具備了平臺(tái)化管理的條件，通過(guò)技術(shù)管理 平臺(tái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審批和規(guī)劃審批是可行的。從“統(tǒng)籌規(guī)劃”到“總體規(guī)劃”，國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)下 的一張圖，從查詢規(guī)劃”到治理空間”，不再是數(shù)據(jù)集成和檢索層面的數(shù)據(jù)庫(kù)問(wèn)題，而是如 何建立規(guī)劃底圖，構(gòu)建現(xiàn)代規(guī)劃治理平臺(tái)的問(wèn)題

7、。通過(guò)建設(shè)一個(gè)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的地圖 信息平臺(tái)，建立以規(guī)劃?rùn)?quán)限為基礎(chǔ)的信息管理系統(tǒng)，使各級(jí)管理主體能夠?qū)嵤┮?guī)劃管理審批、 監(jiān)督，在同一工作框架下并根據(jù)各自的權(quán)限進(jìn)行預(yù)警和評(píng)估。因此，在詳細(xì)規(guī)劃層面，施工 控制、指標(biāo)、設(shè)施等規(guī)劃管理信息應(yīng)最大限度地集成到施工圖塊屬性表中，并將施工年限、 建筑用途、建筑面積、結(jié)構(gòu)、權(quán)屬、產(chǎn)權(quán)等信息進(jìn)行整合加強(qiáng)已批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的交易；在非 建設(shè)用地中，要制定覆蓋全域的控制方針，包括土地類型、產(chǎn)權(quán)、地質(zhì)條件、種植養(yǎng)殖類型、 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求等，通道工程類型和景觀控制指導(dǎo)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了有效的指導(dǎo)。3. 3要素：“簡(jiǎn)政放權(quán)”語(yǔ)境下的規(guī)劃管控要素甄選自2013年同資

8、源機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變規(guī)劃發(fā)布以來(lái)，國(guó)務(wù)院多次實(shí)施“簡(jiǎn)政放權(quán)”， 旨在處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，管理所管理的事務(wù)，下放應(yīng)當(dāng)下放的權(quán)力。但近30 年來(lái)，住建、通信、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋等部門(mén)都不同程度地建立了規(guī)劃許可制度，國(guó)土空間 的規(guī)劃控制要素日益增多，規(guī)劃審批問(wèn)題也日趨復(fù)雜。在規(guī)劃領(lǐng)域，簡(jiǎn)政放權(quán)與加強(qiáng)管控的 對(duì)立統(tǒng)一”關(guān)系還有待進(jìn)一步理順。因此，在“簡(jiǎn)政放權(quán)”背景下的規(guī)劃技術(shù)體系改革，首先要選擇管控要素，解決什么主管 誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題。一是理順發(fā)展邏輯中的政府與市場(chǎng)的關(guān)系。要充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，減 少對(duì)計(jì)劃調(diào)控體系的干預(yù)。只有對(duì)具有外部效應(yīng)的管控要素進(jìn)行管理，才能保證社會(huì)公平和 公共利益：特別

9、是在詳細(xì)規(guī)劃層面，監(jiān)管要素和規(guī)劃許可事項(xiàng)較多，在具體控制要素的選擇 上應(yīng)加以篩選，政府與社會(huì)的關(guān)系要理順。三是理順中央與地方各級(jí)政府的關(guān)系，明確權(quán)責(zé) 界限，調(diào)動(dòng)地方積極性，釋放地方活力，加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督考核。3. 4統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃”與設(shè)計(jì)”國(guó)土空間規(guī)劃體系可以概括為五級(jí)三類”，五級(jí)”指的是國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和 鄉(xiāng)村級(jí)，“三類”指的是國(guó)土空間總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。國(guó)土空間總體規(guī)劃包括市、 縣國(guó)土空間總體規(guī)劃和鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，是行政轄區(qū)內(nèi)國(guó)土空間保護(hù)開(kāi)發(fā)利用修復(fù)的總體部 署和統(tǒng)籌安排，是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，屬于管理型”規(guī)劃類型。詳細(xì)規(guī)劃以 總體規(guī)劃為依據(jù)，是對(duì)具體地

10、塊用途和開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，是開(kāi)展國(guó)土空間 開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依 據(jù)，屬于管控型”規(guī)劃。其典型的類型有控制性規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃和景觀規(guī)劃等。 其中，控制性規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃側(cè)重于土地利用、空間布局、建設(shè)管理和設(shè)施配套， 更注重土地空間的開(kāi)發(fā)利用和建設(shè)量。城市設(shè)計(jì)注重后備空間、空間、規(guī)模、公共開(kāi)放空間 秩序、建筑風(fēng)格和風(fēng)貌，更注重空間環(huán)境質(zhì)量的內(nèi)容。鄉(xiāng)村單元規(guī)劃和景觀規(guī)劃以城鄉(xiāng)規(guī)劃 和景觀科學(xué)原理為基礎(chǔ)，以開(kāi)放空間和自然空間旅游路徑、審美秩序、公共設(shè)施為基礎(chǔ)，注 重經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、空間美學(xué)和旅游產(chǎn)業(yè)方法的綜合運(yùn)用，服務(wù)設(shè)施等方面。詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)上層次規(guī)劃的落實(shí)，其在承接上層次規(guī)劃的同時(shí)，協(xié)調(diào)本層次各種類型的 規(guī)劃設(shè)計(jì)，并且對(duì)項(xiàng)目實(shí)施具有直接的指導(dǎo)作用，是國(guó)土空間規(guī)劃體系中的重要環(huán)節(jié)。結(jié)束語(yǔ)：在國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)過(guò)程中，研究詳細(xì)規(guī)劃改革思路，有助于建立健全國(guó) 土空間規(guī)劃法律體系、行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，整合各類空間規(guī)劃的管理控制點(diǎn)，并結(jié)合 國(guó)土資源利用經(jīng)驗(yàn)，采用控制系統(tǒng)。詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革涉及政治體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等多個(gè)領(lǐng)域， 后續(xù)更深入的研究仍然