公共政策制定中的利益均衡

1、公共政策制定中的利益均衡【公共政策制定中的利益博弈】利益博弈的不確定性使得公共政策制定的結(jié)果表現(xiàn)出不確 定性和偶然性。這種不確定性和偶然性直接影響了公共政策解 決公共問題的績效。因此，應(yīng)通過協(xié)調(diào)好各博弈主體的利益關(guān) 系，實(shí)現(xiàn)利益博弈的制度化，推行政務(wù)信息公開，促進(jìn)利益博 弈主體發(fā)育均衡等措施，力爭在合理的利益博弈中形成績效最 大化的公共政策。公共政策不確定性的出現(xiàn)在現(xiàn)代社會(huì)，公共政策已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)公共利益、從事公共 管理的重要手段，公共政策對于當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著重要的 意義和作用。按照戴維伊斯頓的定義，所謂公共政策就是對 社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配。一個(gè)或者一些利益主體如何通過公共 政策制定得到自己

2、預(yù)期的結(jié)果，取決于自身在公共政策制定過 程中的博弈狀況。一項(xiàng)公共政策的提出、制定、實(shí)施是相關(guān)利 益主體互相博弈的結(jié)果。公共政策的目標(biāo)實(shí)際上就是對各種利 益矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)處理和重新界定。通常來說，任何一項(xiàng)公共政 策都具有穩(wěn)定性的特點(diǎn)，這一特點(diǎn)直接影響到公共政策解決公 共問題的績效。然而，在當(dāng)今社會(huì)利益結(jié)構(gòu)日益分化的背景下，公共政策 制定過程變得日益復(fù)雜，這使得公共政策制定的結(jié)果表現(xiàn)出不 確定性和偶然性。這種不確定性和偶然性直接影響了公共政策 解決公共問題的績效。因此，如何控制甚至消除由利益博弈帶 來的公共政策的偶然性或者不確定性，提升公共政策的穩(wěn)定性 和解決公共問題的績效，是公共政策制定者需要解決

3、的一個(gè)重 要問題。近來，一些地方發(fā)生的與公共政策制定相關(guān)的幾起事件， 直接印證了這種利益博弈的不確定性對公共政策制定的影響。 如寧波PX項(xiàng)目事件、四川什邡鉬銅項(xiàng)目事件以及江蘇啟東排污 項(xiàng)目事件，乃至2007年的廈門？乂項(xiàng)目事件、2009年的廣州番 禺垃圾焚燒事件。這些事件的起因、過程、結(jié)果都大同小異： 要建某一大型重化工項(xiàng)目，由于民眾顧及環(huán)境污染帶來的危 害，項(xiàng)目遭到民意反對，博弈數(shù)日，事件升級(jí)，地方政府做出 妥協(xié)，項(xiàng)目下馬或暫時(shí)終止。社會(huì)輿論對此普遍認(rèn)為，這些地 方性公共政策制定的結(jié)果與地方政府的初衷截然相反，不是 “雙贏”，而是“雙輸”。這種結(jié)果具有典型的不確定性和偶 然性，是作為公共政策

4、制定主體的地方政府未曾預(yù)料到的。公共政策不確定性產(chǎn)生的原因公共政策制定中的利益博弈主體的多元性、復(fù)雜性，利益 博弈的途徑的多元化，利益博弈主體參與公共政策制定過程中 存在著信息不對稱，公共政策制定過程中利益博弈主體的參與 不充分等因素都是導(dǎo)致公共政策不確定性產(chǎn)生的原因。公共政策制定中的利益博弈主體是多元的、復(fù)雜的。從宏 觀層面看，公共政策制定的利益博弈主體基本包括了國家（政 府）、市場和社會(huì)。具體來看，這些宏觀的利益博弈主體又各自 包含更為具體的內(nèi)容。從國家層面看，在我國，利益博弈主體主要有執(zhí)政黨、權(quán) 力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。除此之外，人民政協(xié)、事業(yè)單 位、行政性公司、某些社會(huì)團(tuán)體等都可以

5、從“公共”的角度參 與政策的制定和實(shí)施，成為政策主體。這些都是公共政策制定 的最基本、最核心的主體。在西方國家，公共決策的效率和執(zhí) 行效果取決于行政領(lǐng)導(dǎo)。在我國，政府是公共政策的核心主 體。在日常的公共政策制定過程中，中央政府和地方政府在公 共決策中的地位和作用不完全一樣。地方政府更直接地與公眾 進(jìn)行接觸和溝通，他們具有執(zhí)行、制定雙重身份，因而更能體 會(huì)到公共政策中的要義及其所存在的失誤和問題，從而為修 訂、完善公共政策做準(zhǔn)備。中央政府則更多地是針對宏觀的、 涉及全球、全國的公共問題進(jìn)行決策。從社會(huì)層面看，利益博弈主體主要包含公民個(gè)人、利益集 團(tuán)和非政府組織。當(dāng)今社會(huì)，普通民眾作為多元利益主體

6、之 一，有著日益清晰的利益訴求。他們已經(jīng)意識(shí)到，在利益博弈 過程中，要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值分配的預(yù)期效果，就必須強(qiáng)化自己 在公共政策制定過程中的主體地位。因此，在公共政策制定過 程中，民眾強(qiáng)烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，使公 共政策能夠更充分地體現(xiàn)自己的利益。他們甚至就某些利益關(guān) 系重大的向題向政府討價(jià)還價(jià)，施加壓力。利益集團(tuán)在不同程度上代表著一定社會(huì)群體或團(tuán)體成員的 利益。他們通過參與政策的運(yùn)行來表達(dá)他們所代表的群體的要 求。在中國，傳統(tǒng)的利益集團(tuán)往往代表著年輕人、婦女、工 人、科學(xué)研究人員的利益，比如“婦聯(lián)”、“共青團(tuán)”、“工 會(huì)等等，都是帶有半官方性質(zhì)的群眾團(tuán)體，也是公共政策制 定中的

7、主要利益博弈主體。非政府組織也逐漸成為公共政策制定過程中的利益博弈主 體。非政府組織參與公共政策制定過程可以彌補(bǔ)現(xiàn)有體制的不 足，發(fā)揮公共政策制定中的利益博弈主體的應(yīng)有作用，更好地 維護(hù)以公共利益為核心的社會(huì)利益，促進(jìn)多元化社會(huì)的可持續(xù) 發(fā)展。特別是在環(huán)境保護(hù)、落后地區(qū)扶貧等主要公共政策領(lǐng) 域，非政府組織顯示出了自身特殊的優(yōu)勢和重要影響力。從市場層面看，企業(yè)是最核心的利益博弈主體。比如，在 當(dāng)前形勢下，房地產(chǎn)商是一個(gè)最具有公共政策影響力的利益主 體之一。因?yàn)榉康禺a(chǎn)是在過去十幾年間資源積聚速度最快、資 源積聚規(guī)模最大的一個(gè)領(lǐng)域。同時(shí)，房地產(chǎn)商也是較早以自覺 的意識(shí)甚至集體的力量影響政府政策和社會(huì)

8、風(fēng)向的一個(gè)群體。 除房地產(chǎn)商之外，其他一些重要國有企業(yè)，特別是一些具有壟 斷性質(zhì)的國有企業(yè)，本身就是體制內(nèi)的重要力量，他們依據(jù)自 身的優(yōu)勢，不斷對有關(guān)公共政策的制定施加影響力，其在公共 政策制定過程中的影響力也非同一般。現(xiàn)代社會(huì)的利益主體不僅是多元化的，而且在公共政策制 定過程中也呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的利益博弈關(guān)系?，F(xiàn)代社會(huì)是開放 社會(huì)，不同的利益博弈主體為了自身利益，不同程度地參與到 公共政策制定的過程中來。特別是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場是 一種特定的資源配置機(jī)制，有關(guān)利益分配的公共政策制定已經(jīng) 不再主要取決于國家的意志，而越來越依賴于國家和市場的利 益博弈。利益博弈主體的多元化和復(fù)雜化，不僅使得公

9、共政策 制定這一利益博弈過程呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的狀況，而且也使得利 益博弈的結(jié)果變得難以預(yù)料。公共政策制定中的利益博弈的途徑是多元的。這種參與途 徑的多元化也是導(dǎo)致公共政策偶然性或不確定性的一個(gè)重要原 因。從公共政策制定的實(shí)際看，這一多元化的利益博弈途徑包 括制度化途徑和非制度化途徑兩個(gè)方面。所謂制度化參與就是 在體制和法律范圍內(nèi)的利益博弈。制度化間接參與途徑有很多 方式。這其中包括：通過人民代表大會(huì)間接參與政策制定過 程。這一制度化途徑主要是通過選舉代表參加國家、地方定期 或適時(shí)召開的人民代表大會(huì)，討論決定國家、地方的發(fā)展方 針、政策，間接影響政策的制定執(zhí)行與調(diào)整；通過人民政治協(xié) 商會(huì)議間接參與

10、政策制定過程。各民主黨派代表不同的社會(huì)利 益群體、不同階層人民的利益、要求，通過政治協(xié)商會(huì)議表達(dá) 社會(huì)各界群眾的意志和愿望，協(xié)調(diào)各方群眾的利益。公民通過 推薦政協(xié)委員的方式參與政策過程，把自己的意愿訴求轉(zhuǎn)化成 政協(xié)委員的提案、建議，從而影響政策過程；通過參加社團(tuán)活 動(dòng)參與政策制定過程，把對有關(guān)政策的建議、要求經(jīng)過一定程 序反饋到公共政策制定過程中，從而影響政策的制定與調(diào)整。制度化直接參與是公共政策制定主體通過聽證、信訪、公 示、政務(wù)信息網(wǎng)等途徑搜集、征求有關(guān)政策相對人意見的活 動(dòng)，給政策相對人直接、充分表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。比如，通過聽 證制度參與政策過程。公眾借助聽證程序直接參與到行政決策 過程中

11、，直接向政策制定者反映自己的意愿，影響政策的制定 與調(diào)整。政策制定者通過聽證會(huì)收集到較為廣泛的、直接的、 真實(shí)的信息，并據(jù)此作出政策調(diào)整修改的決斷，從而準(zhǔn)確協(xié)調(diào) 各利益主體的不同利益要求；民眾通過政務(wù)信息網(wǎng)參與政策過 程。這是政府政務(wù)公開和政策民主化的制度安排，也是公民直 接參與政策過程的一種制度性參與方式；民眾通過信訪制度參 與政策制定過程。信訪制度已成為我國基本的民意表達(dá)制度之 一，是我國公民表達(dá)愿望、參與公共政策制定的重要渠道。所謂非制度化參與是與制度化相對的，是非主流的公共政 策參與途徑，但其在公共政策制定過程中的作用也很重要。比 如，民眾借助特殊的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)和非正常的手段對政策施加影

12、 響。民眾通過親緣關(guān)系、朋友熟人關(guān)系等社會(huì)關(guān)系干擾政策的 制定、執(zhí)行、調(diào)整，讓自己的觀點(diǎn)在政策方案里得到體現(xiàn)，使 政策偏離原定目標(biāo)；有些利益集團(tuán)通過個(gè)別游說、私下接觸甚 至行賄操縱政策，使對自己不利的政策產(chǎn)生變通，維護(hù)并擴(kuò)大 自己的利益，使公共政策失去公平與公正；個(gè)別民眾在公共政 策制定過程中，通過抗議、示威、靜坐甚至游行等較激烈的參 與方式對公共政策施加影響，通過極端的方式影響有關(guān)公共政 策的形成。利益博弈主體參與公共政策制定的信息不對稱。公共政策 是一個(gè)政策信息不斷輸入、轉(zhuǎn)換和輸出的過程，信息和基于信 息的判斷是整個(gè)政策系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本動(dòng)力。公共政策制定 過程與政策信息之間的緊密關(guān)系必然

13、要求政策主體和政策目標(biāo) 群體迅速、全面、真實(shí)、準(zhǔn)確地掌握各種信息。在我國當(dāng)前的 公共政策制定過程中，外生性不對稱信息和內(nèi)生性不對稱信息 都普遍存在，但后者表現(xiàn)得更加突出，特別是作為普通民眾的 公共政策目標(biāo)群體無法對政策制定者和執(zhí)行者的具體政策行為 進(jìn)行有效的事前預(yù)測、事中觀察和事后監(jiān)督。這兩種形式的信 息不對稱有其特定的表現(xiàn)形式和產(chǎn)生原因，并且會(huì)對政策實(shí)踐 產(chǎn)生諸多不良影響。公民個(gè)人相對于政府而言在信息量和信息 處理能力方面仍處于劣勢，公民參與水平的高低在一定程度上 受制于政府的信息發(fā)布、接受和反饋情況。由于受傳統(tǒng)等級(jí)結(jié) 構(gòu)的影響，公共服務(wù)理念得不到完全落實(shí)，公民特別是弱勢群 體對權(quán)威的屈從會(huì)

14、導(dǎo)致信息被扭曲。公共政策制定過程中利益博弈主體的參與不充分。這一方 面是因?yàn)橛嘘P(guān)利益博弈主體的參與能力不夠。傳統(tǒng)文化的一元 價(jià)值取向，扼殺了群眾的創(chuàng)造精神，使得依賴、盲從的政治心 態(tài)成為群眾的心理痼疾，政治參與的盲目性凸顯。公眾的政治 素質(zhì)和文化素質(zhì)不夠高，很多公民沒有掌握基本的民主生活技 能，相當(dāng)一部分公民對政治參與的權(quán)利和義務(wù)所知甚少，不知 道應(yīng)該如何參與。另一方面，一些強(qiáng)勢利益博弈主體有意控制 公共政策制定的相關(guān)重要信息，一般的利益博弈主體了解不到 這些重要信息，無法為自身參與公共政策制定的博弈提供有利 支持。在上述因素的影響下，公共政策制定過程中的利益博弈的 結(jié)果大體有三種：雙贏、有輸

15、有贏、雙輸。一般看來，雙贏的 結(jié)果是每項(xiàng)公共政策的一個(gè)最優(yōu)目標(biāo)。因此，如何消除消極影 響因素，使得公共政策的利益博弈結(jié)果向著雙贏的方向發(fā)展， 是公共政策制定過程中的一個(gè)亟待解決的重要問題。對此，我 們在公共政策制定過程中，要采取一系列具體措施，盡力控制 這些不利因素的影響，力爭形成績效最大化的公共政策。如何形成績效最大化的公共政策協(xié)調(diào)好不同的利益博弈主體的利益關(guān)系。當(dāng)前，社會(huì)利益 關(guān)系出現(xiàn)了許多新變化，社會(huì)利益格局出現(xiàn)了利益來源多樣 化、利益主體多元化、利益差距擴(kuò)大化甚至利益沖突激烈化的 趨勢。如何在這樣的復(fù)雜局面下，協(xié)調(diào)好利益博弈主體之間的 關(guān)系，是公共政策制定面臨的一個(gè)重要課題。實(shí)現(xiàn)利益博

16、弈的制度化。以制度為基礎(chǔ)的利益博弈是市場 秩序的重要組成部分，特別是在市場經(jīng)濟(jì)和利益分化的條件 下，利益博弈將成為公共政策制定過程的一種常規(guī)化做法。對 此，不僅要不失時(shí)機(jī)地為利益博弈主體提供利益表達(dá)的渠道， 同時(shí)，更需要為利益表達(dá)和利益博弈提供可遵循的規(guī)則，由此 保障利益博弈能夠健康、有序地進(jìn)行，以促進(jìn)相對和諧的利益 關(guān)系格局的形成。要切實(shí)利用好現(xiàn)有的利益博弈主體參與公共政策制定的途 徑。從已有的經(jīng)驗(yàn)看，專家咨詢論證制度、聽證會(huì)以及社會(huì)公 示制度都是保證公共政策制定科學(xué)化、民主化的重要舉措，而 且實(shí)踐證明，這些措施在公共政策制定過程中已經(jīng)顯示出了預(yù) 期成效。但是，這些舉措也在一定程度上存在形式

17、主義、走過 場的問題。為此，要完善決策的論證制度，在設(shè)計(jì)方案時(shí)，除 了組織專家進(jìn)行一般的可行性論證外，還要組織與前述論證專 家不同的另一批專家進(jìn)行不可行性論證（或方案風(fēng)險(xiǎn)分析、方 案抗風(fēng)險(xiǎn)分析），并同時(shí)作為決策方案報(bào)評（議）、報(bào)批的前置 條件。要在決策體制中成立決策評議委員會(huì)，起到進(jìn)行民意調(diào) 查、反映民心、集中民智作用；完成決策議題的初審、決策方 案設(shè)計(jì)承擔(dān)組織（人）的初定；對決策設(shè)計(jì)組織（人）的調(diào)查 行動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)；對決策方案設(shè)計(jì)組織報(bào)來的決策草案進(jìn)行評議 和審查；對有疑點(diǎn)的決策草案組織二次抗風(fēng)險(xiǎn)分析。決策評議 委員會(huì)開會(huì)時(shí)采取民主集中制方式，少數(shù)服從多數(shù)進(jìn)行決定。 同時(shí)，要廣泛開辟各種渠道，

18、如接待日、協(xié)商對話、舉報(bào)制 度、民主評議、政風(fēng)行風(fēng)熱線、電子信箱、網(wǎng)上博客等，將更 多現(xiàn)代化信息載體和手段有效運(yùn)用到有序公共政策制定過程中 來。以政府信息公開制度為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)信息公開透明。已經(jīng)實(shí) 施了近10年的政府信息公開條例，是我們建設(shè)透明政府的 重要基礎(chǔ)。完善辦事公開制度，國家機(jī)關(guān)的活動(dòng)應(yīng)進(jìn)一步透明 化，信息應(yīng)進(jìn)一步公開，公眾知情權(quán)應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)。如盡快實(shí) 現(xiàn)人民代表大會(huì)活動(dòng)的公開化和透明化，加快實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的 公開、人大代表的聯(lián)系方式公開、立法公開聽證、公民自由旁 聽人大會(huì)議辯論等。特別是在一項(xiàng)具體的公共政策制定過程 中，一定要尊重民眾的知情權(quán)，讓公共政策的相關(guān)方清楚了解 公共政策制定的相關(guān)內(nèi)容和制定過程，解決公共政策制定過程 中的信息不對稱問題，為公共政策制定提供信息支持。積極提升弱勢群體對公共政策的影響力，促進(jìn)公共政策的 利益博弈主體發(fā)育均衡。目前，我