陳振民 第十二章 第二節(jié)

1、第二節(jié) 當(dāng)代政府(zhngf)治理的新工具共三十二頁主要(zhyo)內(nèi)容 政府工具(gngj)的分類 市場化工具 工商管理技術(shù) 社會化手段共三十二頁政府工具(gngj)的分類荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣最早試圖對政府工具(gngj)加以分類，他著重研究，是否存在一系列的執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策以獲得最優(yōu)化結(jié)果的工具(gngj)。他整理處64種一般化的工具(gngj)，但并未加以系統(tǒng)化的分類，也沒有對這些工具(gngj)化的起源和影響加以理論化探討。美國政治學(xué)家羅威、達(dá)爾和林德布洛姆等人也做過類似的研究，但他們傾向于將這些工具歸入一個寬泛的分類框架中，如將工具分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。薩拉蒙推進(jìn)了他們的討論，增

2、加了開支工具盒非開支性工具的類型。著名政策分析家狄龍將政府工具劃分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具三類，每組工具都有其變種，可以限制和擴(kuò)展其影響行動者行為的可能性。共三十二頁政府工具(gngj)的分類胡德在政府(zhngf)工具中提出了一種系統(tǒng)化的分類框架。他認(rèn)為，所有政府(zhngf)工具都使用下列四種廣泛的“政府(zhngf)資源”之一，即政府(zhngf)通過使用其所擁有的信息、權(quán)威、財力和可利用的正式組織來處理公共問題。麥克唐納爾和艾莫爾根據(jù)工具所要獲得的目標(biāo)將政府工具分為四類，即命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具。英格拉姆等人也做出了一個類似的分類，將政府工具分為激勵、

3、能力建設(shè)、符號和規(guī)勸、學(xué)習(xí)四類。加拿大公共政策學(xué)者霍來特和拉梅什在公共政策研究一書中，根據(jù)政府工具的強(qiáng)制性程度來分類，將政府工具分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合性工具三類。這種分類框架更具解釋力、更合理。共三十二頁政府工具(gngj)的分類歐文E休斯在公共管理導(dǎo)論一書中認(rèn)為，絕大多數(shù)的政府干預(yù)(gny)往往可以通過四方面的經(jīng)濟(jì)手段得以實(shí)現(xiàn)：（1）供應(yīng)；（2）補(bǔ)貼；（3）生產(chǎn)；（4）管制。林德和彼得斯認(rèn)為政府工具室多元的，包括命令條款、財政補(bǔ)助、管制規(guī)定、征稅、勸誡、權(quán)威、契約等。戴維奧斯本和特德蓋布勒在改革政府企業(yè)精神如何改革著公營部門一書中對當(dāng)代政府所使用的工具（他們稱之為政府箭袋中的箭）進(jìn)

4、行概括，分為三類共36種，包括傳統(tǒng)類、創(chuàng)新類、先鋒派類。（具體見書P507-P508）E.S.薩瓦斯在民營化與公私部門的伙伴關(guān)系一書中，將公告服務(wù)的提供制度分為政府服務(wù)、政府間協(xié)議、契約、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、憑單制、市場、自我服務(wù)等。共三十二頁政府工具(gngj)的分類詹姆斯W費(fèi)斯勒和唐納德F凱特爾在行政過程中的政治一書中，將政府工具分為(fn wi)“直接行政、補(bǔ)助金、合同、管制、稅式支出和貸款項目”等。薩拉蒙等人在政府工具：新治理指南一書中，將政府常用的政治管理工具分為“直接行政、社會管制、經(jīng)濟(jì)管制、合同、撥款、直接貸款、貸款擔(dān)保、保險、稅式支出、收費(fèi)、用者付費(fèi)、債務(wù)法、政府公司、憑單制”。作

5、者認(rèn)為，可以將基本的政府工具分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化的手段。共三十二頁市場化工具(gngj) 市場化工具是指政府利用市場這一資源有效配置(pizh)手段，來達(dá)到提供公共物品和服務(wù)目的的具本方式。民營化用者付費(fèi)合同外包特許經(jīng)營憑單制分散決策放松管制產(chǎn)權(quán)交易內(nèi)部市場共三十二頁民營化民營化的概念 民營化是指將原先由政府控制或擁有的只能(zh nn)交由企業(yè)私方承包或出售給私方，通過市場的作用，依靠市場的力量來提高生產(chǎn)力，搞活國有企業(yè)。其中最典型的做法是將國有企業(yè)一半以上的股票出售給私人或全部直接了當(dāng)?shù)爻鍪劢o私營企業(yè)。民營化的實(shí)踐 (1)英國的實(shí)踐。 撒切爾及其改革的后繼者主要采用了主要采

6、用兩種方式： a.采取向公眾出售股份的形式，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的撤資。 b.通過特許競標(biāo)、合同承包，鼓勵私人部門提供可市場 化的產(chǎn)品或服務(wù)。共三十二頁用者付費(fèi)用者付費(fèi)的概念 公眾在消費(fèi)政府提供的公共服務(wù)時適量繳費(fèi)。用者付費(fèi)的優(yōu)點(diǎn) （1）能夠克服免費(fèi)提供公共服務(wù)所導(dǎo)致的對資源的不合理配置和浪費(fèi)。 （2）無償提供公共服務(wù)將導(dǎo)致無目的的補(bǔ)貼和資助，對社會公平造成損害。 （3）可以使價格真正(zhnzhng)起到信號燈的作用，即市場機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域得以有效應(yīng)用。 （4）增加政府的財政收入，緩和政府的財政危機(jī)。西方國家在許多服務(wù)領(lǐng)域采用用者付費(fèi)工具共三十二頁合同(h tong)外包合同外包的概念 把民事行為

7、中的合同引入到公共管理的領(lǐng)域中來，以合同雙方當(dāng)事人協(xié)商一致為前提，變過去單方面的強(qiáng)制行為為一種雙方合意的行為。政府與其他組織一樣都以平等主體的身份進(jìn)入市場。政府的職責(zé)是確定需要什么，然后依照所簽訂的合同監(jiān)督績效，而不是靠強(qiáng)迫。合同外包被視為提高服務(wù)水平又縮小政府規(guī)模的重要途徑，是降低成本、節(jié)約開支的有效手段。競標(biāo)一般包括四個步驟： （1）先確定有哪些公務(wù)可以承包出去讓私營公司承擔(dān)，也就是私營公司有多少投標(biāo)機(jī)會 （2）私營公司提出應(yīng)標(biāo)書，以多大的成本、什么樣的質(zhì)量來提供何種服務(wù) （3）如果所涉及的服務(wù)涉及定價(dng ji)問題，私營公司也必須向政府作出明確的定價(dng ji)意向 （4）在上

8、述步驟的基礎(chǔ)上，由政府決定該項服務(wù)由哪家公司承包。合同外包的優(yōu)點(diǎn)：a.對一系列政府的日?；顒幽軌騺碚f，合同外包遠(yuǎn)比政府直接提供有效；b.在公平性上，在妥善管理的情況下，任何想投標(biāo)的承包方都有平等得到的機(jī)會，受到投標(biāo)者的歡迎。 共三十二頁特許(t x)經(jīng)營特許經(jīng)營的概念 指由公共部門授予私人企業(yè)經(jīng)營和管理某項公共事業(yè)的權(quán)利，通過特許協(xié)議明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，從而達(dá)到公共管理目的的一種工具。特許經(jīng)營的根源可以追溯到古希臘和古羅馬時代。在近代西方委托經(jīng)營方式(jn yn fn sh)就大量應(yīng)用于港口、運(yùn)河、橋梁、鐵路、供水、照明、城市交通等公用設(shè)施的建設(shè)。共三十二頁憑單(pngdn)

9、制憑單制的概念 是指一種借用私人市場憑單的理念和技術(shù)來改造公共服務(wù)供給的政府改革工具，是“政府部門給予有資格消費(fèi)某種物品和服務(wù)的個體發(fā)放的優(yōu)惠券”。憑單制的特點(diǎn) （1）憑單制是圍繞特定物品而對特定消費(fèi)者群體實(shí)施的補(bǔ)貼。 （2）憑單不同于補(bǔ)助(bzh)，是直接補(bǔ)貼消費(fèi)者而非生產(chǎn)者。 （3）憑單通常采用代金券的方式而非現(xiàn)金。憑單制的優(yōu)點(diǎn) （1）是消費(fèi)者成為安排者，通過消費(fèi)者的自由選擇，使那些無法精確描述的服務(wù)獲得關(guān)于滿意的標(biāo)準(zhǔn)。 （2)最有利于培育競爭，由此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率和效益。共三十二頁憑單(pngdn)制（3）允許生產(chǎn)者規(guī)模獨(dú)立于安排者規(guī)模，進(jìn)而允許生產(chǎn)者規(guī)模最優(yōu)化，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。（4）消費(fèi)

10、者直接向生產(chǎn)者購買物品，收益和成本直接關(guān)聯(lián)。（5）對消費(fèi)者回應(yīng)高。（6）對低收入和少數(shù)民族群體具有特別的好處，最有利于促進(jìn)獲取(huq)服務(wù)的機(jī)會平等。（7）盡管要求政府的持續(xù)支出，但允許相對小的政府雇員。憑單制的缺點(diǎn) 包括成本和效益問題、公平問題、“撇脂”現(xiàn)象（即服務(wù)提供者選擇最好的或者唾手可得的顧客的傾向）、信息不對稱問題和政府限度問題。共三十二頁分散(fnsn)決策分散決策的概念 是指分散和權(quán)力下放的過程，其主要目的是通過公共組織政治和執(zhí)行的分離賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)，使被授權(quán)的下級單位或組織能夠更加獨(dú)立，能夠自由的與其他組織進(jìn)行競爭。分散決策通過財政分權(quán)和建立內(nèi)部代理機(jī)構(gòu)及其他組織來實(shí)

11、現(xiàn)。這種方法既涉及中央與地方(dfng)的關(guān)系，又涉及政府部門內(nèi)上下級之間的關(guān)系。前者的典型是沒有聯(lián)邦政府向州和地方(dfng)政府放權(quán)，后者的典型是英國的“下一步行動方案”和新西蘭的公司化改革。共三十二頁放松(fn sn)管制放松管制的概念 是指在市場機(jī)制可以發(fā)揮作用的行業(yè)(hngy)完全或部分取消對價格和市場進(jìn)入的管制，使企業(yè)在制定價格和選擇產(chǎn)品上有更多自主權(quán)。放松管制的效果（以美國為典型） （1）收費(fèi)水平下降 （2）收費(fèi)種類、收費(fèi)體系發(fā)生了很大的變化 （3）服務(wù)多樣化，消費(fèi)者能夠選擇價格與質(zhì)量相結(jié)合的多種服務(wù) （4）企業(yè)內(nèi)部效率有了提高 （5)政府用于管制的開支減少共三十二頁產(chǎn)權(quán)交易產(chǎn)權(quán)

12、交易的概念(ginin) 產(chǎn)權(quán)指的是人們操作一項事務(wù)的排他性權(quán)利，它由使用權(quán)收益權(quán)和讓渡權(quán)等組成。因此，產(chǎn)權(quán)交易和變更并不是產(chǎn)權(quán)整體的轉(zhuǎn)讓。事實(shí)上產(chǎn)權(quán)的劃分月明細(xì)，就越能發(fā)揮處產(chǎn)權(quán)的整體效益，所以只有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的明晰與重組，最大限度地發(fā)揮出產(chǎn)權(quán)所有者的積極性，才能實(shí)現(xiàn)資源配置的最大化。這種方法最早是在漁業(yè)方面使用的，現(xiàn)在許多國家用這種方法來控制有害物的排放。共三十二頁內(nèi)部(nib)市場內(nèi)部市場的概念 廣義的內(nèi)部市場是指任何把生產(chǎn)和購買職能向分離的公共部門改革。 狹義的內(nèi)部市場是指對行政部門自身提供的某種服務(wù)供自己使用的模式進(jìn)行改革。內(nèi)部市場將提供公共服務(wù)的公共部門人為地劃分為“生產(chǎn)者”和“消費(fèi)者

13、”兩個角色，或促使內(nèi)部組織之間進(jìn)行競爭，達(dá)到提高服務(wù)質(zhì)量的效果。英國公費(fèi)醫(yī)療(n fi y lio)撥款制度改革共三十二頁工商管理技術(shù)(jsh)全面質(zhì)量管理目標(biāo)管理績效管理戰(zhàn)略管理顧客導(dǎo)向(do xin)標(biāo)桿管理流程再造共三十二頁全面質(zhì)量(zhling)管理（TQM）全面質(zhì)量管理的概念 以質(zhì)量為中心，建立在組織全體(qunt)員工參與基礎(chǔ)上的一種管理，其目的是通過顧客、本組織成員和社會收益來達(dá)到長期成功。其內(nèi)涵包括：a.對全面質(zhì)量的管理；b.全過程的管理；c.全員參與的管理；d.科學(xué)的管理。全面質(zhì)量管理的特點(diǎn) （1）TQM追求質(zhì)量第一和為顧客服務(wù)，以達(dá)到大家收益和預(yù)防性管理，質(zhì)量是組織管理工作

14、的重點(diǎn)和中心環(huán)節(jié)。 （2）TQM被廣泛應(yīng)用于公共部門的管理之中。通過應(yīng)用TQM可以改進(jìn)政府管理，提高服務(wù)質(zhì)量和改善政府形象。共三十二頁目標(biāo)(mbio)管理目標(biāo)管理的概念 是指用工(yn n)參與式的目標(biāo)設(shè)置、實(shí)施和評價等活動來管理組織的一種方法。目標(biāo)管理是一個由多種要素組合起來的綜合體，目標(biāo)的作用僅僅是一種手段，一種達(dá)到有效管理的手段。目標(biāo)管理的特征 （1）面向成果的管理 （2）分權(quán)與自我控制的管理 （3）參與式管理目標(biāo)管理的優(yōu)點(diǎn) （1）目標(biāo)管理以目標(biāo)為基礎(chǔ)，實(shí)行按成果為中心的人事考核制度，是提高組織績效的有效方式。 （2）目標(biāo)管理能夠激勵工作人員的積極性，加強(qiáng)組織內(nèi)部信息溝通，有利于整合組織

15、內(nèi)各種力量，改善各種關(guān)系，為實(shí)行組織的最終目標(biāo)而努力。共三十二頁績效(j xio)管理績效管理的概念 是指利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置和優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計劃，并且報告符合目標(biāo)的管理過程?？冃Ч芾磉^程 （1）績效評估：可以是組織的績效、計劃的績效和個人績效。是根據(jù)反饋的信息，管理者要對不同的部門(bmn)、崗位及個人的績效做出評價。 （2）績效衡量：為了進(jìn)行績效評估，管理者必須設(shè)計出一套足以衡量組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)系統(tǒng)。 （3）績效追蹤：指對組織的績效進(jìn)行持續(xù)性的檢驗(yàn)、記錄和考核，以作為改進(jìn)組織績效的基本依據(jù)?？冃Ч芾淼囊饬x （1）作為一種誘因機(jī)制

16、，將績效與獎懲聯(lián)系起來，有利于調(diào)動員工積極性、主動性和創(chuàng)造性。 （2）在組織運(yùn)作和管理上進(jìn)行成本和效益的考慮，是一種有效資源配置手段。 共三十二頁戰(zhàn)略(zhnl)管理戰(zhàn)略管理的概念 是指管理者有意識政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達(dá)成目標(biāo)的行為。亦指制定、實(shí)施和評價使組織目標(biāo)能夠達(dá)到目標(biāo)的、跨功能決策的藝術(shù)或科學(xué)。戰(zhàn)略過程模式（納特和巴可夫） （1）根據(jù)環(huán)境發(fā)展趨勢、整體方向及標(biāo)準(zhǔn)概念描述歷史關(guān)聯(lián)因素 （2）根據(jù)現(xiàn)在的優(yōu)勢(yush)與劣勢、未來的機(jī)遇與威脅來分析判斷目前的形勢 （3）制定當(dāng)前要解決的戰(zhàn)略問題議程 （4）設(shè)計出戰(zhàn)略選擇方案以解決需要優(yōu)先考慮的問題 （5）根據(jù)利害

17、關(guān)系和所需要的資源評價戰(zhàn)略選擇方案 （6）通過資源配置和對人員管理貫徹需要優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略共三十二頁顧客(gk)導(dǎo)向顧客導(dǎo)向的概念 以顧客為中心，即從顧客的角度開展和提供公共服務(wù)，以顧客滿意為基本精神，以社會和顧客的期待為理想目標(biāo)。相對于政府而言的顧客，一是指公共物品和服務(wù)的最終使用者；二是相對意義是哪個的顧客，即公共物品和服務(wù)供給過程的參與者。作為一種政策工具，顧客導(dǎo)向技術(shù)(jsh)要求公共機(jī)構(gòu)像管理其他資源那樣對顧客進(jìn)行管理，做到顧客至上，民眾優(yōu)先，了解顧客，針對顧客的需求生產(chǎn)和提供公共物品額服務(wù)。共三十二頁標(biāo)桿(biogn)管理標(biāo)桿管理的概念 標(biāo)桿是一種業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)，是一個認(rèn)識引進(jìn)最佳實(shí)踐，以

18、提高績效的過程，是一個幫助機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)其他組織更高績效水平（標(biāo)桿）的過程，并盡量了解它們是怎么達(dá)到那種水準(zhǔn)的做法和程序得以運(yùn)用到自己的組織機(jī)構(gòu)中。標(biāo)桿管理的內(nèi)涵(nihn) （1）標(biāo)桿管理不是一個簡單的比較研究，不只看得出結(jié)果的數(shù)據(jù)，更注重借鑒、適應(yīng)、采用他人的方法。 （2）不是簡單的抄襲其他組織的做法，而是經(jīng)過分析、理解和調(diào)整將先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)與自己的特點(diǎn)相結(jié)合而進(jìn)行借鑒。 （3）不是單純的績效評估和業(yè)績測定，是給組織用于改進(jìn)工作程序的數(shù)據(jù)基礎(chǔ) （4）不是靜止的，出于工作的需要，應(yīng)將獲得的知識、修改了的任務(wù)和已經(jīng)發(fā)生的機(jī)構(gòu)變化融為一體。共三十二頁流程(lichng)再造流程(lichng)再造的概念

19、再造是對公司流程、組織結(jié)構(gòu)和文化等進(jìn)行徹底的、急劇的重塑，以達(dá)到績效的飛躍。流程再造的優(yōu)點(diǎn) （1）可以提高提供公共服務(wù)和物品的效率和質(zhì)量 （2）幫助組織應(yīng)對風(fēng)險和變化 （3）是一種鼓勵個人創(chuàng)造性的新途徑，是組織能夠在國際競爭和日新月異的變革中生存流程再造的缺點(diǎn) 公共部門的成本難以量化，難以評估提高服務(wù)和降低成本的比例關(guān)系，與企業(yè)相比，在政府機(jī)構(gòu)中打破部門界限和壁壘難度更大。共三十二頁社會化手段(shudun)社區(qū)治理(zhl)個人與家庭公私伙伴關(guān)系志愿者服務(wù)公眾參與及聽證會共三十二頁社會化手段(shudun)社區(qū)治理社區(qū)治理的概念 是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、贏利組織、非贏利組織等基于

20、(jy)市場原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機(jī)制。社區(qū)治理的優(yōu)點(diǎn)： （1）不花或很少花政府的錢 （2）調(diào)動公民的積極性社區(qū)治理作為一種政策工具，往往只能作為一種輔助工具來使用共三十二頁社會化手段(shudun)個人(grn)與家庭在任何社會中，家庭和個人都提供了無數(shù)的物品與服務(wù)，政府也往往有意識來擴(kuò)展它們在達(dá)成政策目標(biāo)上的作用，尤其是在提倡“小政府，大社會”的當(dāng)今現(xiàn)狀中。作為一種政策工具，家庭可以做好政府無法做或做不好的許多事情，減少政府負(fù)擔(dān)，但只能作為輔助工具。公司伙伴關(guān)系公司伙伴關(guān)系的定義（三個層面） （1）廣義上指的是公共和私營

21、部門共同參與生產(chǎn)與提供物品和服務(wù)的任何安排 （2）它指一些復(fù)雜、多方參與的并被民營化的基礎(chǔ)設(shè)施項目 （3）它指企業(yè)、社會賢達(dá)和地方政府為改善城市狀況而進(jìn)行的正式合作。共三十二頁社會化手段(shudun)公司伙伴關(guān)系的典型形式 （1）租賃/購買-建設(shè)-經(jīng)營 （2）建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營 （3）建設(shè)-擁有-經(jīng)營公私伙伴關(guān)系的優(yōu)點(diǎn) （1）可以利用(lyng)民間資本彌補(bǔ)政府資源的不足，幫助政府發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施 （2）民間投資和有經(jīng)驗(yàn)的商業(yè)借貸者的參與，有助于更好地保證一個項目在技術(shù)和財政上的可行性，分擔(dān)一些本來由公共部門承擔(dān)的風(fēng)險。 （3）在開展合作項目中，民營部門可以促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓，并為政府部門培訓(xùn)人才。公私伙伴關(guān)系的缺點(diǎn) （1）公私伙伴關(guān)系有多種形式，每一種形式都非