某公司政策和有效性

1、 . PAGE35 / NUMPAGES35銀行監(jiān)管的七大政策與其有效性俊喜大學(xué)中國金融研究中心和大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心No. C20030182003年7月21日摘要本文全面研究和評估世界各國在銀行監(jiān)管領(lǐng)域的七大政策，實證分析各項政策的有效性。這七大政策可分為管制、監(jiān)督和參與三類，涉與活動圍、外資準(zhǔn)入、股權(quán)限制、資本要求和具體監(jiān)督措施等方面。對全球107個國家進行的實證研究發(fā)現(xiàn)，銀行活動的嚴格管制、銀行準(zhǔn)入的苛刻限制、資本充足的依章履行、存款保險制度的設(shè)立、官方監(jiān)督的有力執(zhí)行和政府控股銀行等監(jiān)管政策，全與銀行業(yè)的效率和穩(wěn)定無關(guān)，但卻與腐敗現(xiàn)象成正比。其中最出人意料的結(jié)論是，官方監(jiān)督的弊遠遠大于

2、利。研究還指出，對銀行活動管制較少、對外資銀行準(zhǔn)入限制較松、對存款保險制度設(shè)計合理、鼓勵和授權(quán)民間監(jiān)督等政策，不但可加快銀行業(yè)的發(fā)展步伐和提高效率，而且還可降低銀行危機發(fā)生的概率，從而有利于整個金融體系的穩(wěn)定。最后，本文還對我國當(dāng)前在銀行監(jiān)管領(lǐng)域中存在的六種誤解逐一剖析，呼吁在指導(dǎo)思想和政策方針方面做戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)移。關(guān)鍵詞 銀行監(jiān)管；監(jiān)管有效性；官方監(jiān)督；民間監(jiān)督；“援助之手”論；“掠奪之手”論。銀行監(jiān)管的七大政策與其有效性俊喜大學(xué)中國金融研究中心和大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心容摘要本文全面研究和評估世界各國在銀行監(jiān)管領(lǐng)域的七大政策，實證分析各項政策的有效性。這七大政策可分為管制、監(jiān)督和參與三類，涉與活

3、動圍、外資準(zhǔn)入、股權(quán)限制、資本要求和具體監(jiān)督措施等方面。對全球107個國家進行的實證研究發(fā)現(xiàn)，銀行活動的嚴格管制、銀行準(zhǔn)入的苛刻限制、資本充足的依章履行、存款保險制度的設(shè)立、官方監(jiān)督的有力執(zhí)行和政府控股銀行等監(jiān)管政策，全與銀行業(yè)的效率和穩(wěn)定無關(guān)，但卻與腐敗現(xiàn)象成正比。其中最出人意料的結(jié)論是，官方監(jiān)督的弊遠遠大于利。研究還指出，對銀行活動管制較少、對外資銀行準(zhǔn)入限制較松、對存款保險制度設(shè)計合理、鼓勵和授權(quán)民間監(jiān)督等政策，不但可加快銀行業(yè)的發(fā)展步伐和提高效率，而且還可降低銀行危機發(fā)生的概率，從而有利于整個金融體系的穩(wěn)定。最后，本文還對我國當(dāng)前在銀行監(jiān)管領(lǐng)域中存在的六種誤解逐一剖析，呼吁在指導(dǎo)思想和

4、政策方針方面做戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)移。關(guān)鍵詞 銀行監(jiān)管；監(jiān)管有效性；官方監(jiān)督；民間監(jiān)督；“援助之手”論；“掠奪之手”論。一、前言眾所周知，有效和穩(wěn)健的銀行體系是經(jīng)濟增長的一個重要引擎，它可合理配置金融資源，將資金轉(zhuǎn)移到最具潛力的項目中，從而產(chǎn)生可觀的外溢效應(yīng)，帶動整體經(jīng)濟快速增長。反觀之，一旦銀行系統(tǒng)出現(xiàn)嚴重的問題，它產(chǎn)生的負面影響就可想而知了。盡管銀行危機是疏發(fā)事件，但自二十世紀七十年代以來，世界上眾多國家（尤其是發(fā)展中國家）的銀行體系還是遭受到了史無前例的嚴峻考驗，爆發(fā)了形形色色的銀行危機，給經(jīng)濟發(fā)展造成了巨大的創(chuàng)傷。其中，1997年橫掃亞洲諸國的金融風(fēng)暴，以貨幣大幅貶值為導(dǎo)火線，在銀行體系中引爆，

5、將經(jīng)濟推向了崩潰的邊緣，其影響持續(xù)久遠。這一樁樁接踵而來的銀行危機引起了全球監(jiān)管界的高度重視，一些國際機構(gòu)，如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、國際貨幣基金組織和世界銀行等，相繼提出了許多被譽為“最佳實踐”的政策建議，呼吁各國監(jiān)管機構(gòu)盡量采納和實施。為了避免危機的再次發(fā)生，各國監(jiān)管當(dāng)局也主動出擊，紛紛推出了一系列加強監(jiān)管的措施。一時間，社會上流傳著這樣的觀點，只要銀行監(jiān)管當(dāng)局嚴格遵循諸如此類的最佳政策的建議，銀行危機便不可能再次造訪，經(jīng)濟發(fā)展也就免受其害了。但是，我們無證據(jù)顯示這些所謂的最佳政策的有效性和優(yōu)越性，也無法斷定它們是否放之四海而皆準(zhǔn)。也許最佳政策根本就不存在，即使存在也可能在一個國家很有效但在

6、其它國家就無效，因此，尋找最佳政策的意義并不大，反而有必要對目前在大多數(shù)國家實施的監(jiān)管政策進行總結(jié)研究，找出行之有效的共同政策。換言之，較有意義的兩大問題是，到底有哪些可行的銀行監(jiān)管政策？哪些政策較為有效？要回答這兩個問題，我們首先要了解世界各國銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀，匯總各國投放的監(jiān)管資源和實施的分類政策，然后再實證分析這些政策的有效性。從1998底至2000年初，世界銀行的一個專家研究小組設(shè)計了一套詳盡的調(diào)查問卷，試圖通過各種渠道來了解各國銀行監(jiān)管的狀況。調(diào)查問卷共有175個問題，涉與銀行監(jiān)管的12個方面，包括活動圍、外資準(zhǔn)入、股權(quán)限制、資本要求和具體監(jiān)督措施等，最后搜集和整理出一個龐大的銀行監(jiān)管

7、數(shù)據(jù)庫。此數(shù)據(jù)庫收集了107個國家銀行監(jiān)管的第一手資料，是目前此類研究中最全面的數(shù)據(jù)庫，為深入的實證研究提供了基礎(chǔ)。 我國也回交了調(diào)查問卷，但由于有許多項目沒有填寫，所以本文討論的實證結(jié)論基本上不包括中國。之后，這個專家小組發(fā)表了他們的一系列研究成果，展示了實踐中所用的各種有效監(jiān)管政策，不僅具有一定的學(xué)術(shù)價值，而且還具有極其重要的政策含義。 關(guān)于數(shù)據(jù)庫的介紹，請參見巴斯、坎普里奧和利文（Barth, Caprio and Levine, 2001a）。實證研究的結(jié)果主要發(fā)表在巴斯、坎普里奧和利文（Barth, Caprio and Levine, 2001b, 2001c）與白克、戴莫古克康特

8、和利文（Beck, Demirguc-Kunt and Levine, 2003）三篇文章中。除非特別聲明，這三篇文章的實證研究是本文參考的主要來源。本文旨在全面介紹銀行監(jiān)管學(xué)術(shù)研究的最新發(fā)展，探討各項監(jiān)管政策的有效性，為我國銀行監(jiān)管的政策制訂提供實證參考依據(jù)。余下部分的結(jié)構(gòu)是，第二部分對全球的銀行監(jiān)管近況做一概述。第三部份總結(jié)國際社會常見的七大銀行監(jiān)管政策。第四和第五部分分別闡述七大政策的理論依據(jù)和實證結(jié)論。最后的第六部分結(jié)合我國的國情，分析目前在銀行監(jiān)管方面存在的六種誤解，并在戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)上提出一些建設(shè)性建議。二、銀行監(jiān)管的國際近況本節(jié)簡單介紹銀行監(jiān)管的國際近況。在概述各國銀行監(jiān)管的組織架構(gòu)

9、和投放的監(jiān)管資源之前，我們先比較一下各國在銀行業(yè)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面存在的差異。1、銀行業(yè)的規(guī)模一般而言，度量銀行業(yè)的規(guī)模有兩個指標(biāo)：一是銀行資產(chǎn)占GDP的比例，二是每十萬人所擁有的銀行數(shù)目。前者反映了資本的深化程度，而后者則反映了銀行業(yè)的覆蓋圍，兩者結(jié)合起來在一定程度上還反映了銀行業(yè)的效率。 在一篇廣為引用的文章中，利文（Levine, 2000）用銀行信貸/GDP來衡量銀行業(yè)的規(guī)模，用銀行的平均管理費用占總資產(chǎn)的比例來衡量銀行業(yè)的效率，表明這些指標(biāo)同文中的兩個可以相互替代。表一摘錄了部分國家的銀行業(yè)規(guī)模指標(biāo)數(shù)據(jù)。從表中可以清楚看出，世界各國銀行業(yè)的規(guī)模相差非常懸殊。以銀行資產(chǎn)/GDP率計，最高

10、的五個國家的比率都在300以上，其士更高達539；而最低的五個國家的比率則在20以下，其中委瑞拉和塔吉克只有區(qū)區(qū)單位數(shù)字。若以人均銀行數(shù)目作為衡量各國銀行業(yè)規(guī)模的指標(biāo)的話，其差異也相當(dāng)之大，銀行資產(chǎn)/GDP率低的五個國家的銀行數(shù)目就明顯低于比率高的五個國家。從效率的角度來看，兩大陣營也相距甚遠，譬如俄羅斯人均銀行的數(shù)目還略高于英國的水平，但其銀行資產(chǎn)/GDP的比率卻只有英國的6。 因為我國沒有銀行資產(chǎn)/GDP的數(shù)據(jù)，所以我們用利文的兩個指標(biāo)來看我國銀行業(yè)的規(guī)模和效率。我國同期的銀行信貸/GDP為1.13，甚至高于德國法系的國家，是世界上最高的國家之一，反映我國的銀行業(yè)有相當(dāng)?shù)囊?guī)模。但銀行信貸的

11、結(jié)構(gòu)不盡合理，若只考慮對GDP貢獻的大戶 私營部門 的銀行貸款的話，這一比例便迅速下降至0.242。在效率方面則是另一番景象，銀行的平均管理費用占總資產(chǎn)的比例在我國為12.2，遠遠高于次高的法國法系的國家的5.4。這兩點向我們展示了一個嚴酷的現(xiàn)實，與其它國家相比，我國的銀行業(yè)雖有規(guī)模但無效率。縱觀世界各國銀行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，我們不難發(fā)現(xiàn)，相比之下，發(fā)達國家不僅規(guī)模較大，而且效率較高。眾所周知，在討論世界各國銀行規(guī)模和監(jiān)管方式的差異時，經(jīng)常提與的兩個國家包括德國和美國。德國銀行資產(chǎn)占GDP的比例為313，而美國只有66；人均銀行數(shù)目方面兩國非常接近，都比其它發(fā)達國家為高。正是由于前者比率差距顯著這

12、一原因，德國才被封為以銀行為主導(dǎo)的金融體系而美國則為以證券市場為主導(dǎo)的金融體系。2、銀行業(yè)的結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)家認為，銀行業(yè)的集中度和股權(quán)結(jié)構(gòu)兩大指標(biāo)可以反映銀行業(yè)的結(jié)構(gòu)。首先，銀行業(yè)的集中度一般包括如下三個變量：（1）五間最大銀行所占的存款比例；（2）國有銀行所占的資產(chǎn)比例；（3）外資銀行所占的資產(chǎn)比例。在許多非洲國家，銀行業(yè)的集中度出奇的高，幾乎接近100，說明銀行寡頭壟斷現(xiàn)象在非洲相當(dāng)嚴重；但在歐共體，這一比例卻很低，低于任何其它地區(qū)，表明銀行業(yè)具有一定的競爭成份。表二列出了集中度最低的五個國家的資料。如表二所示，德國的集中度只有12，是107個國家或地區(qū)中最低的一個；地區(qū)的比例也較低，五大銀行

13、的存款市場份額也只有15左右；美國也不高，大約21。盡管如此，許多實證研究還是發(fā)現(xiàn)，銀行業(yè)的集中度與各國的收入水平關(guān)系不大。其次，在銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)方面，我們發(fā)現(xiàn)有兩大特點。第一，政府控股銀行在全世界圍相當(dāng)普遍，尤其是在發(fā)展中國家。拉波塔等人（La Porta et al., 2001）對92個國家的政府控股行為進行了研究，發(fā)現(xiàn)國有銀行占總資產(chǎn)的比例近年來雖然不斷下降，但還是相當(dāng)?shù)母摺Ｔ?970年世界的平均值為58.9，到了1995年這一比例下降至41.6，即使不計一些東歐或前聯(lián)社會主義國家也還達38.5。另外，在本文采用的107個樣本數(shù)據(jù)中，可以看出國有銀行資產(chǎn)比例與收入水平密不可分：隨著收入水

14、平的不斷提高，呈現(xiàn)出節(jié)節(jié)下降的趨勢。表三給出了國有銀行占有率最高的五個國家的資料。南亞國家的國有銀行資產(chǎn)比例在全球平均最高，如印度和孟加拉就分別高達80和70。相反，在許多發(fā)達國家，國有銀行的資產(chǎn)比例都很低（如日本只有1），有的幾乎為零（如美國和英國）。德國是個特例，她的國有銀行資產(chǎn)比例為發(fā)達國家中最高的，達到42，顯示出德國政府參與銀行業(yè)的程度遠遠深于其它發(fā)達國家。第二，在世界各國，外資銀行的占有率差異很大，反映出各國對外資的態(tài)度、政策和依賴程度很不同。印度的外資銀行占有率基本是0，而新西蘭的占有率就高達99；當(dāng)然占有率特高的還有一些幾乎全為外資銀行的離岸中心。一般來說，在發(fā)達國家外資的占有

15、率普遍比較低，如歐共體比例為各地區(qū)中最低的，其中德國和美國的比例分別為4和5，日本也只有6，但從總體而言此比例與國家的收入水平無關(guān)。3、銀行監(jiān)管的組織架構(gòu)世界各國銀行業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)上的巨大差異，造就了監(jiān)管的組織架構(gòu)、資源和政策的顯著不同。在107個國家或地區(qū)中，89個（占83）只有一個監(jiān)管機構(gòu)，其中三分之二是央行直接監(jiān)管，剩余的18個有兩個或以上的監(jiān)管機構(gòu)。至于行政架構(gòu)方面，監(jiān)管機構(gòu)隸屬財政部管轄的居多，但其它的則五花八門。負責(zé)部門包括如下數(shù)類，有政府（如瑞典、國和新加坡），有國會（如奧地利、芬蘭、法國和印尼），有總統(tǒng)（如白俄羅斯和洪都拉斯），有國家主席（如所羅門群島），有行政院長（如），有央行

16、行長（如越南、加納和摩洛哥），有存戶（如葡萄牙），還有社會大眾（如波蘭和菲律賓），甚至有的根本無需向任何人負責(zé)（如荷蘭和秘魯）。4、監(jiān)管資源銀行業(yè)的監(jiān)管資源是指每家銀行所擁有的職業(yè)監(jiān)管者人數(shù)。衡量監(jiān)管資源除用每家銀行的監(jiān)管人數(shù)外，還有一些其它指標(biāo)，如每家銀行的監(jiān)管人員的服務(wù)總年數(shù)、每位監(jiān)管人員的平均服務(wù)年數(shù)、實地檢查的頻率等。數(shù)據(jù)顯示各國的差異相當(dāng)大，由于篇幅所限，在此就不贅述了。在表四中，是全球單位銀行監(jiān)管者之冠，每家銀行平均有18個監(jiān)管人員，顯著高于第二位洪都拉斯的12人。而在發(fā)達國家中，這一數(shù)字明顯為低，如美、英和德分別為0.1、0.7和1人。平均而言，發(fā)展中國家的單位銀行監(jiān)管者人數(shù)是發(fā)

17、達國家的三倍左右。在地區(qū)中，南亞國家最高，而歐共體國家卻為最低。三、銀行監(jiān)管的七大政策銀行監(jiān)管政策大體可分為三大類 管制類、監(jiān)督類和參與類，涉與活動圍、外資準(zhǔn)入、股權(quán)限制、資本要求和具體監(jiān)督措施等七項具體政策。1、管制類（1）銀行業(yè)務(wù)圍和銀商聯(lián)系的限制銀行業(yè)務(wù)圍的限制，是指對商業(yè)銀行從事傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)以外的限制，即對其參與證券、保險和房地產(chǎn)等非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)各方面的限制。具體而言，證券業(yè)務(wù)方面的限制，是指對銀行從事證券承銷、經(jīng)紀業(yè)務(wù)、直接股票買賣與基金相關(guān)業(yè)務(wù)的限制；保險業(yè)務(wù)方面的限制，是指對銀行從事與保險有關(guān)的承銷業(yè)務(wù)的限制；房地產(chǎn)業(yè)務(wù)方面的限制，是指對銀行從事房地產(chǎn)投資、開發(fā)和管理業(yè)務(wù)的限制。管

18、制的方式一般有四種：完全禁止、部分限制、承認許可和全無限制。部分限制是指只有部分非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)可在銀行或附屬子公司經(jīng)營；承認許可是指雖然銀行可從事全部非傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)，但只能在附屬子公司進行。銀商聯(lián)系的限制，是指對非金融公司控股銀行和銀行控股非金融公司的限制。同樣，管制的方式一般有四種：完全禁止、部分限制、承認許可和全無限制。對非金融公司控股銀行，部分限制是指持股比例有一最高上限，而承認許可是指持股比例雖無上限但需事先申請批準(zhǔn)。對銀行控股非金融公司，部分限制是指銀行只可持有部分股份，而承認許可是指銀行可全資持股但不能超過其自有資金。世界各國對上述兩種限制態(tài)度迥然，做法不一。在銀行業(yè)務(wù)圍方面，大部分國

19、家較容易接受商業(yè)銀行從事證券業(yè)務(wù)，但對房地產(chǎn)業(yè)務(wù)卻嚴格限制。譬如，在107個國家中，只有7完全禁止證券業(yè)務(wù)，但卻有37完全禁止房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，顯示出許多政府 無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家均對銀行參與房地產(chǎn)投資、開發(fā)和管理存有戒心。限制銀行參與證券業(yè)務(wù)的大部分國家都屬于發(fā)展中國家。在反映銀商聯(lián)系的交叉持股方面，各國政府持較開明的態(tài)度，只有極少數(shù)嚴格限制這一聯(lián)系。有趣的是，許多國家似乎更傾向于讓非金融公司無條件控股銀行（占36），明顯高于讓銀行無條件控股非金融公司的比例（占13），其中低收入國家對非金融公司控股銀行的限制竟最為寬松。（2）銀行準(zhǔn)入的限制準(zhǔn)入限制既適用于外資銀行，也適用于新申請銀行。對外

20、資銀行來說，它從事的業(yè)務(wù)圍、資產(chǎn)規(guī)模、地域、設(shè)立分行或支行等方面都受到一定的限制。對新申請銀行來說，限制包括申請銀行執(zhí)照所需的法律文件：經(jīng)營細則、組織架構(gòu)、首三年的財務(wù)展望、新銀行的資金來源、新銀行獨特的經(jīng)營方式、主要股東的財務(wù)信息、未來董事會成員和高管人員的背景與經(jīng)歷等。在具體操作中，除極少數(shù)國家禁止外資銀行外，絕大部分國家均歡迎外資的加入，認為外資銀行的加入不僅為本國存戶和企業(yè)提供了可選擇的機會、增加了銀行業(yè)的競爭程度，而且最主要的貢獻是帶來了科學(xué)的管理方式和經(jīng)營模式。數(shù)據(jù)表明，限制外資銀行準(zhǔn)入基本上都發(fā)生在發(fā)展中國家，它們還對外資銀行持股資銀行設(shè)立了諸多限制。另外，各國對新申請銀行提交的

21、法律文件的要求都比較嚴格，尤其表現(xiàn)在未來董事會成員和高管人員的背景與經(jīng)歷、經(jīng)營細則、組織架構(gòu)、首三年的財務(wù)展望、主要股東的財務(wù)信息等方面，但對新銀行有無提交獨特的經(jīng)營方式的計劃則不太關(guān)心?？傮w而言，數(shù)據(jù)顯示銀行申請的拒絕率在低收入國家中最高。（3）資本充足的管制此項管制一般涉與三大方面。首先，對銀行總資本的要求。常見的管制包括：自有資本占總資產(chǎn)比例的最低要求需與巴塞爾協(xié)議一致，最低比例需隨市場風(fēng)險改變，貸款壞帳、證券和外匯投資的帳面虧損值需從發(fā)布的會計資本中扣除。需要指出的是，上述管制有些是基于會計帳面概念，有些則是基于市場價值概念。其次，對原始資本的要求。在有的國家，除現(xiàn)金或政府債券外，所有

22、注入銀行的資本不可包括其它類型的資產(chǎn)（如房產(chǎn)抵押），有的明文規(guī)定不可用外借資金作原始資本，還有的要求受監(jiān)管的資金來源需經(jīng)監(jiān)管機構(gòu)核實。第三，對單一股東投入的最高資本比例的要求。單一股東投入的最高資本比例愈高，表示管制愈嚴格。一般而言，這一比例在發(fā)達國家里略高于發(fā)展中國家。迄今為止，我們一致發(fā)現(xiàn)世界各國在銀行監(jiān)管方面的實踐大相徑庭，但各國對資本充足的管制則比較趨同。在被訪問的107個國家中，93個明確表示嚴格遵守巴塞爾協(xié)議建議的8的最低資本充足率，其中有的國家甚至高于8（最高的為14），只有6個國家低于8。除此之外，在實際執(zhí)行時，96的國家超過了其建議的最低要求，說明許多國家對資本充足的高度重視

23、。但是，如此近乎一致的比率不禁使人懷疑數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可比性，其主要問題在于總資本的定義上，即對不良貸款（并無完全變成壞帳）的處理上。事實確是如此，在提交的104個國家中，57個將不良貸款從銀行資本中扣除，而其余47個則不扣除。總而言之，盡管資本充足的限制差異不大，但發(fā)達國家在此方面的要求還是相對嚴格一些。（4）存款保險的設(shè)立為了確保其它監(jiān)管措施能有的放矢，許多國家都設(shè)立了存款保險制度，但在投保圍和執(zhí)行程序上大相徑庭。在投保圍方面，有的國家嚴格要求存款需共同擔(dān)保，有的勒令外匯存款必須受保，還有的要求銀行間存款也需要購買保險。由于投報項目和保費的不同，存款保險金占銀行總資產(chǎn)的比例就相差很大。在執(zhí)行

24、程序方面，有的國家給予存款保險機構(gòu)頗大的自主權(quán)，如授予介入權(quán)、處分權(quán)和采取法律行動權(quán)等，有的甚至要求在出現(xiàn)銀行破產(chǎn)時對非擔(dān)保部分做出適當(dāng)賠償和硬性規(guī)定賠償時間。這些執(zhí)行程序上的差異，結(jié)果導(dǎo)致了各國存款保險機構(gòu)在資金類型、資金來源、管理方式和會員規(guī)模等方面的不同。顯性的存款保險制度目前在世界上并不普遍，有相當(dāng)一部分國家沒有設(shè)立此項制度。據(jù)世界銀行的一份報告，截止2000年底，在大約200個國家或地區(qū)中，有70個國家并無顯性的存款保險制度存在。在本文引用的107個國家中，有50個國家沒有任何形式的存款保險保障。從理論上而言，在無保險制度的國家里，存戶將擔(dān)負起監(jiān)督銀行資金用途的責(zé)任，但事實并非完全如

25、此。另外，在有保險制度的國家中，政府似乎并不愿意授予存款保險機構(gòu)足夠的權(quán)力，同時有些國家也沒有履行責(zé)任依法賠償因銀行倒閉而受損的小存戶。2、監(jiān)督類（5）官方監(jiān)督政策多國政府都認為，官方監(jiān)督至關(guān)重要，無任何組織可輕易替代，因此加強官方監(jiān)督是銀行監(jiān)管中最重要的一環(huán)。那么，官方監(jiān)督究竟涉與哪些方面？大體來講，應(yīng)涉與如下三大方面。首先，強有力的官方監(jiān)管政策賦予監(jiān)管人員一些基本權(quán)力，允許他們采取具體措施去防和矯正問題。這些包括：監(jiān)管人員無需通過銀行同意，可直接約見外部審計師查詢報告；審計師有義務(wù)向監(jiān)管人員匯報銀行經(jīng)理或董事會成員的不當(dāng)行為；監(jiān)管人員可對外部審計師的疏忽行為采取法律行動；監(jiān)管人員可強迫銀行

26、改變其部架構(gòu)；存款保險代理人可有權(quán)對銀行經(jīng)理或董事會成員采取法律行動；要求銀行向監(jiān)管人員展示其表外活動；若銀行不執(zhí)行停業(yè)命令時，董事會成員和管理人員將自動負有民事和刑事責(zé)任；監(jiān)管機構(gòu)要求銀行注資，以填補實際或潛在的損失；監(jiān)管機構(gòu)可有權(quán)阻止銀行派息、發(fā)放獎金和給予管理人員額外酬勞的決定；監(jiān)管機構(gòu)可不理股東的意見，宣布問題銀行資不低債；監(jiān)管機構(gòu)可中止問題銀行部分或全部股東的股份；在銀行重組時，監(jiān)管機構(gòu)有絕對的發(fā)言權(quán)，并可撤換管理人員或董事會成員。若將上述監(jiān)管權(quán)力再細分的話，還可以分為果斷采取行動權(quán)（prompt corrective action）、勒令重組權(quán)（restructuring powe

27、r）和宣布資不低債權(quán)（declaring insolvency power）三類。數(shù)據(jù)顯示，世界各國賦予官方監(jiān)管人員的基本權(quán)力相差不大，只有一個例外，即發(fā)展中國家授予監(jiān)管人員更大的即時采取行動的權(quán)力。其次，監(jiān)管機構(gòu)可靈活行使權(quán)力。譬如，在銀行重組時，可酌情豁免部分條例；當(dāng)償付能力惡化到一定程度時，將自動采取措施，介入問題銀行。除此之外，它們還要求銀行必須申報違反穩(wěn)健管制的項目，不依者則遭受處罰。調(diào)查發(fā)現(xiàn)大部分國家的監(jiān)管機構(gòu)在行使介入權(quán)時，受到一定的限制。最后，官方監(jiān)管嚴厲的國家還對貸款分類和撥備標(biāo)準(zhǔn)有明文規(guī)定，如欠款需多時歸為呆壞帳、銀行撥備的最低百分比等。有的更發(fā)放風(fēng)險分散指引，包括對資產(chǎn)風(fēng)

28、險具體的、可驗證的定量化指引，不允許銀行向外國投資者貸款，與設(shè)立最低流動資產(chǎn)率等。數(shù)據(jù)表明，發(fā)展中國家對貸款分類的要求相對寬松，但卻對撥備標(biāo)準(zhǔn)要求嚴格，這顯示出發(fā)展中國家在監(jiān)管方面有后知后覺、后發(fā)制人的傾向。（6）民間監(jiān)督政策銀行行為除受到官方監(jiān)督政策的影響外，也受到民間市場力量的制約，因此大部分國家都在不同程度上鼓勵民間監(jiān)督行為。一些具體的措施包括，鼓勵銀行：（1）公布表外活動和風(fēng)險管理程序；（2）公布不良貸款的數(shù)額、累積利息、未付利息與附屬非金融公司的財務(wù)數(shù)據(jù)；（3）將附屬性次級債務(wù)作為監(jiān)管資本的一部分；（4）聘請注冊審計師核準(zhǔn)財務(wù)報表；（5）定期聘用國際評級機構(gòu)來取得評級。另外，大多數(shù)國

29、家還給予媒體寬松的政策支持，保障媒體的自由權(quán)力，充分發(fā)揮它們的監(jiān)督作用。在上述民間監(jiān)督的實踐中，發(fā)展中國家普遍對其重視不夠，只片面強調(diào)和實施官方監(jiān)督政策，忽略了民間監(jiān)督政策的不可替代性和有效性。如下文實證研究所示，民間監(jiān)督是一種最有效的監(jiān)管方式，遠非官方監(jiān)督所能與，由此可見它的重要性。大部分發(fā)達國家已認識到了這點，紛紛培育和扶持民間監(jiān)督市場，在這方面做的最多的當(dāng)屬澳大利亞。3、參與類（7）政府控股銀行政府參與銀行業(yè)最直接的方式就是控股銀行。若政府在一家銀行中的持股量達到50或以上的話，那么這家銀行便被稱為國有銀行。如前所述，各國的國有銀行資產(chǎn)比例差異非常大，它與收入水平成反比，說明越是低收入的

30、國家，國有銀行的資產(chǎn)比例就越高，表示政府參與的程度就越深廣。在107個國家中，有30個國家的國有銀行資產(chǎn)率為零，而在大部分南亞和東歐前社會主義國家里，這一比例則在70至80左右。四、銀行監(jiān)管政策的理論依據(jù)本節(jié)詳細闡述七大監(jiān)管政策的理論依據(jù)。但由于涉與許多理論模型，且它們并非基于同一理論框架，在此就不一一介紹，只列舉出這些理論的主要論據(jù)。1、管制類（1）銀行業(yè)務(wù)圍和銀商聯(lián)系的限制在理論上，共有五由支持這種限制。第一，若允許銀行從事如此廣泛的業(yè)務(wù)，利益沖突在所難免。譬如，銀行可通過發(fā)行新股或不斷配股的方式“割肉補瘡”，將其呆壞帳轉(zhuǎn)嫁給毫不知情的無辜小投資者。第二，戰(zhàn)線過長的業(yè)務(wù)圍在一定程度上會鼓勵

31、銀行的冒險行為，從而擴大了銀行本身的風(fēng)險。第三，龐大的業(yè)務(wù)圍將會使得銀行變成“巨無霸”，但其各類業(yè)務(wù)錯綜復(fù)雜、互不相干，這樣監(jiān)管起來就非常困難。第四，不斷膨脹的銀行機構(gòu)無論在政治上還是在經(jīng)濟上，都可能變得舉足輕重，如此的龐然大物很難用條例來規(guī)其行為。最后，超級金融財團的出現(xiàn)有礙競爭和金融業(yè)的效率。但理論上也有不少反對這種限制的理由。第一，對經(jīng)營業(yè)務(wù)的諸多限制不利于銀行發(fā)揮其本身的優(yōu)勢，如在收集和處理信息、管理風(fēng)險種類不同的客戶、提供各類金融服務(wù)、監(jiān)督合約的實施以與樹立信譽等方面，最終無法達致規(guī)模效應(yīng)和規(guī)模酬。第二，較少的限制可提升銀行的特許價值，從而促使銀行規(guī)行事。第三，比較廣泛的業(yè)務(wù)圍可適當(dāng)

32、分散風(fēng)險，穩(wěn)定銀行的收入來源。最后，過多限制會增加政府的影響力和滲透力，用一些行政手段（如因機構(gòu)而異的豁免某些條例的執(zhí)行）來代替法治，最終一定會拖累銀行的業(yè)績表現(xiàn)和穩(wěn)定。（2）銀行準(zhǔn)入的限制在銀行準(zhǔn)入方面，政府可利用其獨特的地位，發(fā)揮正面作用，嚴格甄別和審查準(zhǔn)入資格，以免不符合標(biāo)準(zhǔn)的銀行“魚目混珠”，影響銀行體系的穩(wěn)定性。支持者認為，保障銀行具有一定的壟斷權(quán)力至關(guān)重要，因為只有這樣銀行方有動力去承擔(dān)由克服信息壁壘而帶來的必要成本，以利于信貸流向效益較高的行業(yè)和企業(yè)，將資源有效配置。此外，具有一定壟斷成份的銀行其特許價值較高，在某種程度上可約束和規(guī)它的風(fēng)險行為，避免因金融惡性競爭而帶來的不穩(wěn)定性

33、。從監(jiān)管者的角度來看，銀行準(zhǔn)入的限制有利于合理和有效地分配金融資源，以免出現(xiàn)監(jiān)管的真空現(xiàn)象。盡管準(zhǔn)入限制有一些正面效應(yīng)，但其負面效應(yīng)仍不可低估。眾所周知，政客和監(jiān)管者常常會利用手中的準(zhǔn)入大權(quán)來報答朋友，回饋支持者，有的甚至收取賄賂。對一個本身透明度就比較低、競爭有限的行業(yè)來說，政治上過多的干預(yù)一定會影響到商業(yè)銀行的表現(xiàn)，最終影響整個銀行業(yè)的穩(wěn)定，得不償失。（3）資本充足的管制傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管理論特別強調(diào)資本管制措施的正面效應(yīng)。這些理論普遍認為，將一定比例的資本或凈值作預(yù)備資金可緩沖因經(jīng)營不善或負面沖擊所帶來的損失，甚至可以避免倒閉或破產(chǎn)的可能性。除此之外，它還有助于降低銀行股東不必要的風(fēng)險行為。

34、在有存款保險（無論是顯性的還是隱性的）的情況下，適當(dāng)?shù)馁Y本管制可使得銀行股東和其他債權(quán)人的利益趨同，以追求經(jīng)營利潤最大化為統(tǒng)一目標(biāo)。不過，現(xiàn)代理論則反其道而行之，質(zhì)疑傳統(tǒng)理論中有關(guān)資本管制可降低風(fēng)險行為的論點，認為即使再精明的監(jiān)管者也無法設(shè)計出理想的合理資本管制水平，難免扭曲市場參與者的行為。有人甚至構(gòu)建了模型，指出資本管制反而會增加風(fēng)險行為，理由是受管制的資本削弱了銀行的獲利能力，這樣銀行為了實現(xiàn)既定的利潤目標(biāo)、挽回部分損失，定會采用一些風(fēng)險過高的項目。在一定的條件下，以風(fēng)險為基準(zhǔn)的資本管制方法勢必改變銀行長期沿用的貸款審批制度，導(dǎo)致信貸配給，這將對整體經(jīng)濟帶來負面影響。另外，無法通過銀行籌

35、集到所需資金的企業(yè)便把目光轉(zhuǎn)向證券市場，這將削弱銀行的融資地位。綜上所述，傳統(tǒng)理論和現(xiàn)代理論針對充足資本管制的效應(yīng)問題各抒己見、南轅北轍，迄今為止理論上的爭議還未能形成共識。（4）存款保險的設(shè)立存款保險的正面效應(yīng)不言而喻，它設(shè)立的基本宗旨是保護小存戶，使其免受銀行因資不抵債而倒閉所帶來的損失。眾所周知，存款保險制度的引進是為了解決銀行監(jiān)督中固有的“搭便車”問題，因為雖然貴為資金的供給者，小存戶鮮有動力去監(jiān)督資金的用途。這樣個人或私營部門的監(jiān)督缺口就由官方監(jiān)督來補充，此乃設(shè)立存款保險制度的最大好處。但監(jiān)督替代的正面效應(yīng)也伴隨著一定的成本，最大的成本就是它有可能惡化道德風(fēng)險問題，即鼓勵銀行冒過高的

36、風(fēng)險。同時，存款保險的存在也降低了小存戶監(jiān)督銀行的積極性，加重了“搭便車”問題。時至今日，還有相當(dāng)一批經(jīng)濟學(xué)家高度重視道德風(fēng)險的嚴重性，認為存款保險所引起的問題也許比它能夠解決的問題更多。不過，也有不少經(jīng)濟學(xué)家認為，道德風(fēng)險問題并非不治之癥，只要存款保險制度設(shè)計合理，包括承保圍、保額上限、收費方式、共保、會員限制、管理機制等，官方監(jiān)管還是有可能有效控制道德風(fēng)險問題。2、監(jiān)督類（5）官方監(jiān)督政策支持加強官方監(jiān)督的學(xué)者提出了三由。第一，銀行監(jiān)督通常比較困難，若要達致有效監(jiān)督就必須付出很高的成本，因此一般的存戶既無動力也無能力去監(jiān)督銀行的運作，結(jié)果造成近乎零監(jiān)督的局面。此舉顯然不利于銀行業(yè)的績效表現(xiàn)

37、和系統(tǒng)穩(wěn)定，官方監(jiān)督便可以彌補這種不足。第二，由于信息不對稱的存在，銀行很難避開擠兌的侵襲，而官方監(jiān)督則可大大降低擠兌發(fā)生的可能性。第三，因為存款保險制度會導(dǎo)致道德風(fēng)險和“搭便車”問題的惡化，所以一定有依靠官方監(jiān)督來防止這種現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)然也有不少經(jīng)濟學(xué)家對官方監(jiān)管頗有微詞，認為上述三大正面的理論效應(yīng)在實際中常常無法實現(xiàn)，大權(quán)在握的監(jiān)管者多半對克服市場失靈無太大興趣，甚至?xí)焕聿徊?，多?shù)人逃脫不了世俗的圈套，熱衷于追逐狹隘的仕途和個人利益。政府官員還有可能利用手中的監(jiān)管大權(quán)，偏袒支持他們的金融機構(gòu)，以攝取競選經(jīng)費，嚴重者甚至收受賄賂。因此，若這種觀點成立的話，我們便不難斷言下列實證關(guān)系，即官方

38、監(jiān)管的權(quán)力與腐敗程度成正比，但與銀行業(yè)績的提高或系統(tǒng)的穩(wěn)定無關(guān)。（6）民間監(jiān)督政策許多經(jīng)濟學(xué)家數(shù)年來一直倡導(dǎo)民間監(jiān)督，其出發(fā)點是官方監(jiān)督在制度和具體操作上存在著根本的缺陷。主要表現(xiàn)在三個方面。首先，在出現(xiàn)利益沖突時，銀行一定會向政府施壓，政府反過來又影響監(jiān)管人員，這是官方監(jiān)督不力的主要原因。其次，在許多國家，官方監(jiān)管人員的待遇較低，致使他們難以抵擋私營銀行的誘惑，有能力的便紛紛轉(zhuǎn)投銀行界，這樣監(jiān)管人員是否有足夠的動力就大打折扣。最后，與民間債權(quán)人不同，官方監(jiān)管者因無實體投資，故他們對銀行的監(jiān)管并沒有象前者那樣熱心。但是，經(jīng)濟學(xué)家對過份依賴民間監(jiān)督的政策有所保留，尤其是對金融基礎(chǔ)薄弱的國家來說，

39、因為在這些國家，資本市場尚不發(fā)達、會計標(biāo)準(zhǔn)不一致、規(guī)章制度不協(xié)調(diào)、法律體系不健全，民間監(jiān)督不可能有翻天覆地的實際成效，反而有可能犧牲小存戶的利益。由此可見，健全的制度乃是鼓勵實施民間監(jiān)督措施的前提。3、參與類（7）政府控股銀行在上世紀的五六十年代，推崇公平至上的左翼發(fā)展經(jīng)濟學(xué)派再次崛起，他們對資本主義社會出現(xiàn)的種種市場失靈現(xiàn)象深惡痛絕，紛紛向起步較晚的發(fā)展中國家獻計獻策，極力倡導(dǎo)“政府救世”的政策，指出政府必須擁有商業(yè)銀行這一經(jīng)濟金融發(fā)展的命脈。他們認為政府擁有銀行可有效調(diào)配資金，將其用在具有戰(zhàn)略意義的項目，使整個國民經(jīng)濟長期受益。主要原因是，政府能準(zhǔn)確地掌握宏觀信息，并有足夠的激勵來確保將那

40、些對社會有益的項目投資在所需的部門和行業(yè)，同時產(chǎn)生正面溢出效應(yīng)，這樣便可矯正私有資本市場的種種失靈行為。但大部分經(jīng)濟學(xué)家并沒有如此樂觀，對政府是否有足夠激勵有效配置金融資源深表懷疑。他們反而覺得，在大多數(shù)情況下，政府擁有銀行卻更容易將資源配置的經(jīng)濟決策政治化，軟化企業(yè)的約束預(yù)算，將有限的資源錯配在政治上有吸引力、但在經(jīng)濟上并非有效率的項目。4、小結(jié)在政府監(jiān)管領(lǐng)域，理論上有兩種相互對立的觀點。一種觀點強調(diào)政府監(jiān)管的正面效應(yīng)，被稱為“援助之手”論（helping-hand view）。 經(jīng)濟學(xué)家常常喜歡以“手”論物，比喻恰如其分，讓人嘖嘖稱絕。亞當(dāng)斯密將市場比喻為無形之手，而凱恩斯則將政府干預(yù)比作

41、有形之手。但手心面對的方向和五指移動的姿勢又不一樣，還可再區(qū)分。若手心向上、五指伸出時，就為“援助之手”；而若手心向下、五指去抓時，則為“掠奪之手”。其出發(fā)點是，由于經(jīng)濟中固有的壟斷支配力、外部性和信息不對稱問題，市場上充滿了各種失靈現(xiàn)象。單靠市場本身來矯正失靈已無濟于事，一般民眾既無信息和動力又無能力去監(jiān)督大企業(yè)，因此只有依靠政府才能抵消市場失靈（market failures）的負面影響，使資源得到有效配置。應(yīng)用在銀行監(jiān)管方面，援助之手論認為，加強官方監(jiān)管、限制銀行活動、管制銀行準(zhǔn)入和設(shè)立存款保險制度乃有效的監(jiān)管政策。另一種觀點則強調(diào)政府監(jiān)管的負面效應(yīng)，被稱為“掠奪之手”論（grabbin

42、g-hand view）。其主要觀點是，在政府眼里，政治利益永遠高于經(jīng)濟利益，因此靠政府監(jiān)管不但不能解決經(jīng)濟問題，反而還會制造新的問題，導(dǎo)致比市場失靈更為嚴重的管制失靈（regulation failures）或政治失靈（political failures）。應(yīng)用在銀行監(jiān)管方面，掠奪之手論認為，若官方監(jiān)管人員權(quán)力過大、銀行活動限制過多、銀行準(zhǔn)入過嚴，不僅不能增加銀行業(yè)的穩(wěn)定性和提高效率，反而還會滋生嚴重的賄賂等腐敗現(xiàn)象。如何平衡市場失靈和監(jiān)管失靈呢？換言之，如何降低因市場失靈而帶來的社會成本和杜絕賄賂的發(fā)生？經(jīng)濟學(xué)家提出以下兩種解決機制。一是提高監(jiān)管機構(gòu)的獨立性。持有這種觀點的人認為，如果監(jiān)

43、管人員有一定的獨立度且有適當(dāng)?shù)膭恿Φ脑?，他們將不容易受政府的擺布而把資金轉(zhuǎn)向利益集團，同時銀行也無需想方設(shè)法去賄賂監(jiān)管者。銀行監(jiān)管機構(gòu)可以有官方背景，但必須有足夠的獨立性（如美國的聯(lián)儲局）。這顯然是一種折衷方案，它既保證了監(jiān)管機構(gòu)有足夠的資源來克服信息不對稱的障礙，又保證了他們有足夠的獨立度來避免賄賂的發(fā)生。第二種機制采取全然不同的方法來克服信息和執(zhí)行兩種成本，提出銀行監(jiān)管的有效策略應(yīng)為：（1）賦予民間足夠大的監(jiān)管權(quán)力，提升其監(jiān)督能力和動力；（2）限定官方監(jiān)管人員的權(quán)力。 有人也將這兩種機制分別稱為獨立監(jiān)督觀（independent supervision view）和民間授權(quán)監(jiān)督觀（priv

44、ate empowerment view）。其目的是鼓勵和倡導(dǎo)放權(quán)于民、以民代官的監(jiān)管模式。五、銀行監(jiān)管政策的實證結(jié)論理論的上不確定性說明多種效應(yīng)同時工作，故需要靠實證檢驗來確定最終的凈效應(yīng)。下面我們依次討論每項政策的實證結(jié)論，其有效性的判斷標(biāo)準(zhǔn)有兩個：一是銀行業(yè)的發(fā)展和效率，二是銀行危機發(fā)生的概率。1、管制類（1）銀行業(yè)務(wù)圍和銀商聯(lián)系的限制盡管理論上的爭議至今尚無定論，但實證研究得出的結(jié)論卻出奇地一致。大多數(shù)早期的實證研究都發(fā)現(xiàn)，允許銀行從事較廣圍的業(yè)務(wù)具有正面效應(yīng)，因為提供各種金融服務(wù)所得的利潤之間的關(guān)聯(lián)度不高，所以業(yè)務(wù)圍越廣，由分散風(fēng)險而取得的收益就越大。這次世界銀行收集的監(jiān)管數(shù)據(jù)涉與的

45、國家和政策之多均屬首次，為進一步全面探討銀行活動管制的影響提供了基礎(chǔ)，由此得出的實證結(jié)論應(yīng)更有代表性和說服力。最新的實證研究清晰地指出，政府對銀行活動的限制程度與銀行業(yè)的發(fā)展與效率呈負相關(guān)關(guān)系。如前所述，銀行活動的限制是指對銀行從事證券、保險和房地產(chǎn)業(yè)務(wù)與銀行控股非金融公司方面的管制。負相關(guān)關(guān)系表明，此類限制愈嚴，銀行業(yè)的發(fā)展就愈緩慢，其效率也愈低。在各種活動管制中，以限制銀行從事證券業(yè)務(wù)的負面影響最大。同時，實證還發(fā)現(xiàn)，銀行活動的限制與銀行危機發(fā)生的概率呈正相關(guān)關(guān)系。在一個有一定規(guī)模的證券市場的國家里，如果政府限制銀行從事證券業(yè)務(wù)的話，那么引發(fā)銀行危機的可能性就較大。另外，銀行危機的概率也與

46、銀行控股非金融公司的限制程度正相關(guān)，即限制愈嚴，危機發(fā)生的可能性就愈大。需要指出的是，上述活動限制和銀行危機間的正相關(guān)關(guān)系也可能由其它因素所致，故有必要深入分析。首先，活動限制常常與官方監(jiān)督相互配合實施，官方監(jiān)督較強的國家其活動限制可能就少，反之官方監(jiān)督較弱的國家就可能用較嚴的活動限制作補充。結(jié)果發(fā)現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系與官方監(jiān)督無關(guān)，尤其是在有活躍證券市場的國家里，由此可見銀行從分散的非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)中得來的收入，在一定程度上提高了銀行業(yè)的穩(wěn)定性。其次，活動限制也可能與存款保險制度有關(guān)，一個設(shè)計合理的存款保險制度可避免銀行的高風(fēng)險扭曲行為，因此對銀行活動的限制就較少，反之亦然。結(jié)果發(fā)現(xiàn)考慮了存款保險之后，正

47、相關(guān)關(guān)系依然存在，這充分顯示了結(jié)論的普遍性。匯總實證研究的結(jié)論，我們發(fā)現(xiàn)允許銀行從事圍寬廣的業(yè)務(wù)伴隨著相當(dāng)可觀的多元化效應(yīng)，而人為地設(shè)置種種限制則適得其反，不僅不利于銀行業(yè)的效率和穩(wěn)定，而且還使得監(jiān)管人員的腐敗現(xiàn)象大幅增加。還有，也無證據(jù)支持援助之手論所預(yù)期的結(jié)論，即銀行活動的限制可防止金融大財團的出現(xiàn)，從而降低銀行業(yè)或?qū)崢I(yè)部門的集中程度和增加其競爭成份。除此之外，銀行活動的限制也不利于證券市場的發(fā)展。這些結(jié)論具有很強的生命力，為銀行活動管制的兩種對立觀點提供了有力證據(jù)，基本上否定了援助之手論，支持了掠奪之手論。（2）銀行準(zhǔn)入的限制早期的實證研究基本上全采用美國的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)銀行業(yè)的競爭程度對提

48、高效率至關(guān)重要，而且若某個州對設(shè)立分行限制越少的話，其經(jīng)濟增長率就越高，顯示競爭的銀行業(yè)可使整個宏觀經(jīng)濟獲益。在僅有的幾個采用跨國數(shù)據(jù)的研究中，結(jié)果發(fā)現(xiàn)外資銀行的進入（尤其是外資銀行時時刻刻可進入所帶來的這種威脅）有利于資銀行的業(yè)績表現(xiàn)，而過于集中的銀行業(yè)（包括資和外資銀行）則不利于宏觀經(jīng)濟的增長，即銀行業(yè)的集中度愈高，經(jīng)濟增長率就愈低。上述結(jié)論在新的數(shù)據(jù)中得到了進一步的證實，同時還出現(xiàn)了一些新的結(jié)論。主要有以下四條：（1）銀行準(zhǔn)入的限制與效率負相關(guān)；（2）在世界圍，雖然銀行業(yè)的競爭程度會影響個體銀行的業(yè)績，但其效應(yīng)相對微弱（這可能與外資銀行的占有率普遍不高有關(guān)）；（3）外資銀行的占有率與銀行

49、危機無關(guān)，但對外資銀行準(zhǔn)入和占有率的限制卻與銀行危機正相關(guān)；（4）即使在短期，外資銀行的存在也有利于減低宏觀經(jīng)濟的波動性。這四條結(jié)論也甚具普遍性，在金融監(jiān)管較弱的國家里同樣適用。外資銀行在本國經(jīng)濟中發(fā)揮的正面經(jīng)濟作用不容低估。在長期，外資銀行的存在提高了銀行業(yè)的競爭成份，提升了經(jīng)營效率，降低了營運成本，加快了銀行業(yè)的發(fā)展，增加了銀行業(yè)的穩(wěn)定性。在短期，盡管外資銀行有可能引進或擴散國外的一些負面沖擊，但由于其合理的治理結(jié)構(gòu)、先進的管理方式和分散的經(jīng)營圍，反而可化解國外沖擊的影響，起到緩沖和穩(wěn)定的作用。無獨有偶，在眾多影響銀行業(yè)穩(wěn)定性的因素中，唯一一個既有長期又有短期正面效應(yīng)的因素便是外資銀行參與

50、了。此實證結(jié)論具有鮮明的政策意義，對一些發(fā)展中國家輕視、懷疑、懼怕、甚至敵視外資銀行的做法啟示良多。（3）資本充足的管制如前所言，傳統(tǒng)理論認為資本充足的管制既有必要又有實效，但現(xiàn)代理論則認為正面效應(yīng)未必可以盡現(xiàn)。那么，實證結(jié)論究竟是什么呢？頗出人意料的是，實證發(fā)現(xiàn)，資本充足的管制基本上與銀行業(yè)的發(fā)展和效率無關(guān)，而且也與銀行危機的發(fā)生無關(guān)。另外，即使在一些官方監(jiān)管薄弱和存款保險制度慷慨的國家里，也無證據(jù)顯示資本充足管制的正面效應(yīng)。勿庸置疑，實證結(jié)論并非否定資本充足管制的重要性，而只是指出傳統(tǒng)智慧所期望的顯著正面效應(yīng)并不存在。資本充足管制無益于銀行業(yè)的發(fā)展、效率和穩(wěn)定這一結(jié)論，顯然與傳統(tǒng)智慧和一些

51、國際組織大力提倡的建議背道而馳，這說明經(jīng)濟學(xué)家長期憂慮的道德風(fēng)險問題并非隨意臆造，在現(xiàn)實生活中確實存在。究其原因，最根本的因素應(yīng)為合理的銀行治理機制，而資本充足的管制基本上治標(biāo)不治本，遺憾的是這些國際組織完全忽視了建立合理銀行治理機制這一更加重要的環(huán)節(jié)。（4）存款保險的設(shè)立在銀行監(jiān)管的七大政策中，最具爭議的恐怕非存款保險制度莫屬了。但長期以來，由于無法定量測度存款保險制度的弛程度，所以這方面的實證研究十分罕見。直到前不久才有所突破，以戴莫古克康特和戴春吉車（Demirguc-Kunt and Detragiache, 2000）、戴莫古克康特和回辛格（Demirguc-Kunt and Hui

52、zinga, 2000）與凱因（Kane, 2000）為代表的研究發(fā)現(xiàn)，在銀行監(jiān)管薄弱的國家里，存款保險的某些特征，如較高的承保限額、較廣的承保圍等，將使得銀行危機的可能性變大。采用更全面的數(shù)據(jù)，世界銀行研究小組進一步證實了這一結(jié)論，指出存款保險制度愈寬松，發(fā)生銀行危機的概率就愈大。在銀行業(yè)的發(fā)展和效率方面，無證據(jù)顯示與存款保險制度的弛程度有任何聯(lián)系。理論上指出，存款保險制度的設(shè)立將引致兩個相互對立的效應(yīng)：一是正面的穩(wěn)定效應(yīng)，另一是負面的反激勵效應(yīng)（adverse incentive effect，亦即道德風(fēng)險效應(yīng)）。實證結(jié)果表明，反激勵效應(yīng)與穩(wěn)定效應(yīng)基本上相互抵消，致使銀行的業(yè)績表現(xiàn)和效率并

53、沒有得益于存款保險制度，但過度的風(fēng)險則凸現(xiàn)此制度的弊端。即使考慮了官方監(jiān)督和資本充足管制等其它因素，這一負面影響并無徹底消失。這是否意味著存款保險制度一無是處呢？其實不然，前提條件是有健全的產(chǎn)權(quán)保護等相關(guān)法律制度與良好的民間監(jiān)督系統(tǒng)。只有當(dāng)法律和監(jiān)督健全時，銀行管理人員的行為才能得到有效約束，這樣存款保險制度的負面影響才會降至最低。實踐再次證明，道德風(fēng)險問題在銀行業(yè)非同小可，監(jiān)管者需高度重視。2、監(jiān)督類（5）官方監(jiān)督政策各項官方監(jiān)督政策數(shù)據(jù)的收集，使得有效性的實證研究成為可能。實證研究得出了一個令人十分驚訝的結(jié)論，幾乎沒有一項官方監(jiān)督的核心政策與銀行業(yè)的發(fā)展和效率有關(guān)，這些核心政策包括果斷采取

54、行動權(quán)、宣布資不低債權(quán)、靈活行使權(quán)、貸款分類要求、流動性要求、分散風(fēng)險指引、涉外貸款的限制等。在影響銀行危機的因素方面，除分散風(fēng)險指引和涉外貸款的限制兩項政策外，其余的官方監(jiān)督政策的實施和加強均無助于減低銀行危機發(fā)生的概率，而只有其中的這兩項政策方能減低銀行風(fēng)險。另外，強有力的官方監(jiān)督權(quán)力還與腐敗程度正相關(guān)，說明官方監(jiān)督的權(quán)力越大，腐敗現(xiàn)象就越嚴重。這些實證研究結(jié)論的意義不言而喻，它向我們展示了一個不容爭辯的事實：官方監(jiān)督的弊遠遠大于利，這正是掠奪之手論所預(yù)期的。我認為，這項發(fā)現(xiàn)是迄今為止銀行監(jiān)管有效性研究中最重要和最有意義的發(fā)現(xiàn)。它顯然有悖于目前人們固有的理解和認識，其重要性并不完全在于它為

55、各國政府設(shè)計銀行監(jiān)管政策時提供了寶貴的實證參考依據(jù)，而最大的貢獻在于它將徹底改變?nèi)藗儗︺y行監(jiān)管的理念。（6）民間監(jiān)督政策與官方監(jiān)督政策的實證結(jié)論恰恰相反，民間監(jiān)督的引進和加強與銀行業(yè)的發(fā)展和效率呈明顯的正相關(guān)關(guān)系，且在民間監(jiān)督越健全的國家里，銀行業(yè)的不良資產(chǎn)率越低。最新的研究還顯示，民間監(jiān)督亦有利于企業(yè)融資，提高了資源配置的效率。在銀行危機方面，實證發(fā)現(xiàn)民間監(jiān)督的加強并沒有增大危機發(fā)生的可能性。另外，腐敗現(xiàn)象也會隨之大大降低。這些結(jié)論有極強的普遍性，即使在金融業(yè)發(fā)達、制度健全的國家里亦如此，可見民間監(jiān)督的特殊地位很難替代。事實證明民間監(jiān)督為七大政策中最有效的一項，具體包含三方面的容：（1）民間

56、給銀行施加壓力迫使它們披露準(zhǔn)確信息；（2）允許民間資本控股銀行；（3）提高民間監(jiān)督銀行的積極性。民間監(jiān)督的實證結(jié)論與上述官方監(jiān)督的結(jié)論同樣重要，如果說官方監(jiān)督的結(jié)論是銀行監(jiān)管政策戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移的第一步的話，民間監(jiān)督的結(jié)論則是戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移的第二步，它更清晰地指明了監(jiān)管的戰(zhàn)術(shù)方向。這兩者結(jié)合起來為掠奪之手論提供了有力的證據(jù)。3、參與類（7）政府控股銀行在前聯(lián)解體和東歐前社會主義國家相繼轉(zhuǎn)制后，這方面的實證研究才漸漸增多。在一篇頗具影響的文章中，拉波塔等人（La Porta et al., 2001）發(fā)現(xiàn)，國有銀行資產(chǎn)率初期越高的國家，其后的金融業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長率就越低，表明顯著的抑制效應(yīng)存在。世界銀行研

57、究小組進一步指出，國有銀行資產(chǎn)率與銀行業(yè)的效率與發(fā)達程度成反比，且它還與不良資產(chǎn)比例成反比，但與銀行危機發(fā)生的概率卻成正比。不過，后一結(jié)果在統(tǒng)計上并不十分顯著，說明一旦出現(xiàn)危機的苗頭，政府定會竭盡全力、不惜一切成本來化解它。六、評論性的總結(jié)本文全面研究和評估了世界各國在銀行監(jiān)管領(lǐng)域的七大政策，實證分析了各項政策的有效性。這七大政策可分為管制、監(jiān)督和參與三類，涉與活動圍、外資準(zhǔn)入、股權(quán)限制、資本要求和具體監(jiān)督措施等方面。各項政策的理論依據(jù)基于兩大針鋒相對的理論：援助之手論和掠奪之手論。援助之手論認為，政府加強對銀行事務(wù)的管制和監(jiān)督可減低市場失靈的扭曲，從而有助于銀行業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定。相反，掠奪之手

58、論則認為，強有力的官方管制和監(jiān)督不僅無助于銀行業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定，反而會使腐敗現(xiàn)象不斷增加。對全球107個國家進行的實證研究發(fā)現(xiàn)，銀行活動的嚴格管制、銀行準(zhǔn)入的苛刻限制、資本充足的依章履行、存款保險制度的設(shè)立、官方監(jiān)督的有力執(zhí)行和政府控股銀行等監(jiān)管政策，全與銀行業(yè)的效率和穩(wěn)定無關(guān)，但卻與腐敗現(xiàn)象成正比。其中最出人意料的結(jié)論是，官方監(jiān)督的弊遠遠大于利。這些甚具普遍性的結(jié)論顯然與援助之手論不符，而與掠奪之手論一致。到底什么樣的監(jiān)管政策才有效呢？研究指出，對銀行活動管制較少、對外資銀行準(zhǔn)入限制較松、對存款保險制度設(shè)計合理、鼓勵和授權(quán)民間監(jiān)督等政策，不但可加快銀行業(yè)的發(fā)展步伐和提高效率，而且還可降低銀行危

59、機發(fā)生的概率，從而有利于整個金融體系的穩(wěn)定。概而論之，有效的銀行監(jiān)管政策應(yīng)側(cè)重以下三個方面：（1）建立機制迫使銀行披露準(zhǔn)確信息；（2）允許民間資本控股銀行；（3）提高民間監(jiān)督銀行的積極性。需要澄清的是，實證研究雖然表明，官方監(jiān)督銀行的諸多核心政策不僅無效而且還會導(dǎo)致層出不窮的腐敗現(xiàn)象，但這絕非意味著官方監(jiān)督無關(guān)緊要，而是指官方監(jiān)督需要切中要害、有的放矢，千萬不可舍本求末。若只注重授予監(jiān)管人員權(quán)力、發(fā)放眾多指引和嚴格要求履行（如違章懲罰等條例），而忽略迫使銀行提供準(zhǔn)確信息，這樣的官方監(jiān)督再強再有力也是徒勞的。本文所討論的實證學(xué)術(shù)成果，對我國有著重要的現(xiàn)實意義。銀行監(jiān)管在我國尚剛剛起步，屬新生事物

60、，整個社會對它的認識相當(dāng)有限，難免出現(xiàn)一些誤解，甚至在觀念和指導(dǎo)思想上亦如此。為了端正思想、增進了解，我們下面總結(jié)了當(dāng)前銀行監(jiān)管中存在的六種誤解，將以國際經(jīng)驗為準(zhǔn)繩逐一剖析。第一種觀點認為，“銀行監(jiān)管的最主要任務(wù)是防銀行危機，正所謂穩(wěn)定高于一切”。在亞洲金融風(fēng)暴爆發(fā)之后，人們才突然意識到了銀行監(jiān)管的重要性，這樣在此大環(huán)境下人們就自然而然地將銀行監(jiān)管與銀行危機聯(lián)在了一起。但這種觀點過于片面，銀行危機只是監(jiān)管者考慮的其中一個目標(biāo)，還有許多更重要的目標(biāo)。如果說銀行危機是唯一考慮的目標(biāo)的話，那么最有效的方法就是實行百分之百的法定準(zhǔn)備金制度，這樣肯定可以徹底消滅銀行危機了。由此可見，銀行危機固然重要，但