1可持續(xù)發(fā)展觀與中國環(huán)境影響評價的發(fā)展方向71

1、 1.可持續(xù)開展觀與中國環(huán)境影響評價的開展方向2.中國SEA進(jìn)展與問題3.案例分析：振興東北老工業(yè)基地SEA可持續(xù)開展觀、中國SEA進(jìn)展及案例0.引言1949年以來，我國的GDP增長了10多倍，但同比，礦產(chǎn)資源消耗也增長了40多倍。2003年，我國已成為煤炭、鋼鐵、銅的世界第一消費(fèi)大國，繼美國之后的世界第二石油和電力消費(fèi)大國。原油、原煤、鐵礦石、鋼材、氧化鋁和水泥的消耗量，分別約為世界消耗量的7.4、31、30、27、25和40，而創(chuàng)造的GDP僅相當(dāng)于世界總量的4。 現(xiàn)在每增加1億元GDP需要投資高達(dá)5億元，而在“六五、“七五時期，投資兩元就可以增加一元的GDP。 經(jīng)濟(jì)增長的代價：單位產(chǎn)值的能

2、源資源消耗強(qiáng)度、廢棄物排放大大高于世界平均水平 2003年我國GDP增長9.1，發(fā)電量以接近GDP增速2倍的速度增長，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新披露數(shù)據(jù)，去年全年消耗15億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，8.2億噸水泥和2.6億噸鋼材，其中煤炭消費(fèi)量占全世界的30，鋼材的消費(fèi)占全世界的13以上，水泥的消費(fèi)量占全世界的50 。2003年以來，能源、原材料產(chǎn)量的增幅都大大高于同期GDP增幅。 經(jīng)濟(jì)增長仍是以拼資源消耗為主的“粗增長。與中國經(jīng)濟(jì)高速開展伴生出現(xiàn)的，是積重難返的環(huán)境問題和資源的過度消耗。在這種增長方式的主導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)對能源、原材料極度需求，出現(xiàn)供給“瓶頸也就勢所難免。 8個高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗平均比世界先進(jìn)水平高4

3、7 全世界20個不適合人類居住的城市，中國占16個粗放式的經(jīng)濟(jì)增長模式：“三高高投資、高能耗、高污染“兩低低質(zhì)量、低效益 能源、資源環(huán)境壓力急劇增加，煤、電、油等資源瓶頸以及生態(tài)衰退現(xiàn)象日趨嚴(yán)峻，我國中長期經(jīng)濟(jì)開展面臨著“新結(jié)構(gòu)性危機(jī)我國的資源、環(huán)境無法承載，甚至世界的資源難以承載?增長的極限?只有一個地球?美國世界觀察所的萊思特布朗(Lester R.Brown)關(guān)于全球生態(tài)環(huán)境惡化、人口爆炸性增長、食物資源匱乏發(fā)表了一系列著作。?誰將喂養(yǎng)中國？? ：“由于中國如此龐大的人口，人類至今為止走過的所有開展道路對中國都不能適用。要不了多久，中國非得開拓一條全新的航道不可。這個創(chuàng)造了造紙術(shù)與火藥的

4、民族，現(xiàn)在面臨一個跨越西方開展模式的時機(jī)，向世界展示怎樣創(chuàng)造一個環(huán)境上可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)。中國假設(shè)成功了，就能為全世界樹立一個光輝的楷模，為人仰慕效法；中國假設(shè)失敗了，所有的人都將為此付出代價。 可持續(xù)開展中國的必然選擇21世紀(jì)議程科學(xué)開展觀循環(huán)經(jīng)濟(jì)“綠色GDP“以人為本新型工業(yè)化道路 ?四倍躍進(jìn)?利用現(xiàn)有一半的能源和資源，創(chuàng)造出現(xiàn)在兩倍的GDP 第一局部：可持續(xù)開展觀與中國環(huán)境影響評價的開展方向隨著可持續(xù)開展觀念的提出，環(huán)境科學(xué)已經(jīng)逐漸開展成為一門體系完整的新學(xué)科，它的研究范疇已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的自然科學(xué)、社會科學(xué)和工程技術(shù)科學(xué)?！爱?dāng)前環(huán)境科學(xué)的歷史任務(wù)深化為研究人類社會開展活動與環(huán)境演化之間的相互作

5、用關(guān)系，調(diào)整人類的思想觀念繼而調(diào)控人類社會行為，尋求人類社會與環(huán)境的協(xié)同演化與持續(xù)開展。正如牛頓力學(xué)揭開了工業(yè)文明的序幕一樣，環(huán)境科學(xué)將以可持續(xù)開展思想為核心，揭開新文明的序幕。(葉文虎?創(chuàng)立可持續(xù)開展的新文明理論的思考?目前環(huán)境科學(xué)的繁榮僅僅是一個開始可持續(xù)開展要求人們的行動之前首先應(yīng)當(dāng)考慮其環(huán)境后果，以防止盲目和無知造成的不利環(huán)境后果，影響開展的持續(xù)性。而環(huán)境影響評價正是這樣一個工具。可持續(xù)開展需要環(huán)境影響評價，而環(huán)境影響評價也離不開可持續(xù)開展觀念的指導(dǎo)。環(huán)境影響評價是多學(xué)科方法在解決環(huán)境問題上的結(jié)合，幾乎涉及所有的相關(guān)學(xué)科。 環(huán)境影響評價是環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域的焦點(diǎn)問題，而可持續(xù)開展觀給環(huán)境科學(xué)

6、帶來了新的生命，也是環(huán)境科學(xué)研究的核心問題。可持續(xù)開展觀和環(huán)境影響評價究竟有什么關(guān)系？可持續(xù)開展觀對環(huán)境影響評價有什么啟示和要求？環(huán)境影響評價又能夠?yàn)榭沙掷m(xù)開展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做些什么？要解決中國目前面臨嚴(yán)峻的環(huán)境問題，必須有制度化的解決途徑。根據(jù)可持續(xù)開展觀的要求，結(jié)合其他國家和地區(qū)在環(huán)境影響評價領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析我國環(huán)境影響評價制度存在的問題，結(jié)合中國國情研究中國環(huán)境影響評價未來的開展發(fā)方向，是十分必要而迫切的。 傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價中納入社會影響評價和經(jīng)濟(jì)影響評價等內(nèi)容，整合為一個綜合的對人類社會全面開展的影響評價可持續(xù)開展影響評價(SDIA) 戰(zhàn)略環(huán)境評價SEA?中國21世紀(jì)議程?第十四章:

7、自然資源保護(hù)與可持續(xù)利用在自然資源管理決策中推行可持續(xù)開展影響評價制度提到：“而且還要建立一種政策分析機(jī)制，以便能持久地調(diào)整或評價現(xiàn)行和未來的政策，審查自然資源管理政策是如何有利或不利于總體可持續(xù)開展?？沙掷m(xù)開展影響評價(SDIA) 環(huán)境影響評價最重要的意義就在于對人類行為的調(diào)整，通過這種調(diào)整，使人類活動對環(huán)境的不利影響最小化。但是我國目前僅僅對于局部企業(yè)行為進(jìn)行了有限的調(diào)整，因此還不能滿足可持續(xù)開展的需求。如何從理論上繼承從三種生產(chǎn)經(jīng)三種供需關(guān)系到三種行為的可持續(xù)開展理論體系，運(yùn)用環(huán)境影響評價這個工具，分析、探索調(diào)整政府、企業(yè)、公眾三者的環(huán)境行為的有效途徑，也是三種生產(chǎn)理論應(yīng)用的一個方面。2

8、003年10月14日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過的?中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制假設(shè)干問題的決定?要求“建立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)開展的機(jī)制，“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的開展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面開展。，這對環(huán)境影響評價制度創(chuàng)新提出了更新更高的要求。而且隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，環(huán)境影響評價制度的改革也勢在必行。 結(jié)合可持續(xù)開展對EIA的要求、我國環(huán)境影響評價制度的現(xiàn)狀和存在的問題，提出我國環(huán)境影響評價開展方向的框架方案，探討具可操作性的原那么與方法，為環(huán)境管理制度創(chuàng)新安排和具體環(huán)境政策的設(shè)計(jì)提出建議。 在環(huán)境影響評價領(lǐng)域需要總結(jié)西方興旺國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、

9、結(jié)合中國國情開展的研究工作還很多。美國是實(shí)施環(huán)境影響評價最早的國家，了解、總結(jié)他們在環(huán)境影響評價方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對于我們做好環(huán)境影響評價的管理工作是有益的。 對美國1969年?國家環(huán)境政策法案?NEPA的分析說明，早在1969年，美國的法律中就出現(xiàn)了生物多樣性保護(hù)、代內(nèi)公平、代際公平、可持續(xù)開展等思想的萌芽。而這些概念恰恰是最近十幾年來國際環(huán)境界十分關(guān)注的問題 2 有關(guān)的根本概念的再思考2.1 環(huán)境環(huán)繞于人類周圍之萬物眾生，我們稱之為環(huán)境。所謂環(huán)境一般是人類環(huán)境的簡稱。環(huán)境提供人類生存、活動的條件，也在冥冥之中約束人類的生存和開展。人類是環(huán)境的中心，環(huán)境也制約著人類生存和開展。 ?中國大百科全書

10、環(huán)境科學(xué)卷?:廣義理解 “人群周圍的境況及其中可以直接、間接影響人類生活和開展的各種自然因素和社會因素的總體，包括自然因素的各種物質(zhì)、現(xiàn)象和過程及在人類歷史中的社會、經(jīng)濟(jì)成分。?中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法?:狹義理解“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和開展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。這個定義也決定了我國環(huán)境保護(hù)工作的基點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)工作者考慮問題的根本思路。 .以人類為主體的環(huán)境 環(huán)境是相對于人類而言的，指與人類當(dāng)代和未來生存開展直接或間接相關(guān)的人類社會以外的各種生物和非生

11、物要素的總和?？沙掷m(xù)開展的角度同樣也是以人類為中心的。因?yàn)槿祟悰]有權(quán)利、也不可能從任何一個物種的角度去討論開展、持續(xù)問題。 認(rèn)為環(huán)境以人類為主體，是探討環(huán)境問題、解決環(huán)境問題思路的基點(diǎn)，不同于“人類中心主義 。 狹隘的人類中心主義是人類的狂妄和非理性的表現(xiàn)。生態(tài)中心主義是對狹隘的人類中心主義的反動矯枉過正，絕對的眾生平等是不可能的。 .環(huán)境問題 人口以幾何級數(shù)增長的壓力、人類欲望和需求的不斷高漲、人們對大自然無限度的索求帶來了環(huán)境問題。人類正是因?yàn)槭艿奖蛔陨砀淖兊沫h(huán)境的影響才開始關(guān)注和重視環(huán)境問題。 .1.3環(huán)境影響 環(huán)境的定義往往和“影響 聯(lián)系在一起。這說明，人類認(rèn)識環(huán)境問題是從環(huán)境要素的變

12、化開始 環(huán)境影響源：對環(huán)境影響施加者，主要是人類行為，也包括一些自然因素。環(huán)境影響的受體：直接受體是環(huán)境環(huán)境要素和人類自身，間接或最終受體是人。 環(huán)境影響的復(fù)雜性和不確定性當(dāng)投資者的眼光聚集于所期望的經(jīng)濟(jì)、社會目標(biāo)，往往會無視或者看不到與之俱來的不利環(huán)境影響。向目標(biāo)經(jīng)濟(jì)增長、社會開展前進(jìn)的過程中很可能有一些副作用，容易被人無視，被犧牲。因此，為了防止和減緩不利環(huán)境影響、發(fā)揮和增進(jìn)有利環(huán)境影響，需要制度化的研究、判斷、預(yù)防和決策體制。 2開展與增長 開展被很多人誤認(rèn)為等同于經(jīng)濟(jì)增長 對GNP的崇拜 ：“洪災(zāi)、戰(zhàn)爭拉動內(nèi)需，促進(jìn)GNP增長 ；假冒偽劣產(chǎn)品的生產(chǎn) 開展意味著人類福祉的增進(jìn)，意味著社會

13、進(jìn)步和生活質(zhì)量的普遍提高，而不僅僅是全人類財(cái)富的增加。經(jīng)濟(jì)增長有內(nèi)在動力，而環(huán)境、社會影響容易被無視開展過程中需要對人類行為進(jìn)行干預(yù)。這也是“經(jīng)濟(jì)開展靠市場，環(huán)境保護(hù)靠政府。常常被提起的原因。馬斯洛需要層次理論。需要層次結(jié)構(gòu)：人的需要有一個從低級到高級開展的過程，分為生理需要、平安需要、社交需要、尊重需要、自我實(shí)現(xiàn)需要這五個層次。 3可持續(xù)開展 1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境會議 ?人類環(huán)境宣言?：人類改造其環(huán)境的能力如果使用不當(dāng)或輕率地使用，這種能力就會給人類和人類環(huán)境造成無法估量的損害 1982年 內(nèi)羅畢人類環(huán)境特別會議?內(nèi)羅畢宣言?，指出了進(jìn)行環(huán)境管理和評價的必要性 1987年?我們

14、共同的未來?中對可持續(xù)開展給出了經(jīng)典的定義：“既能滿足當(dāng)代人的需求,又不對滿足后代人需求的能力構(gòu)成危害的開展。人類高度的經(jīng)濟(jì)活動量是造成全球環(huán)境問題的最主要原因 經(jīng)濟(jì)開展模式和環(huán)境問題的產(chǎn)生有相互關(guān)連性。環(huán)境與經(jīng)濟(jì)問題和許多社會、政治因素有相互關(guān)連性。 1992里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國環(huán)境與開展大會于把環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)、社會開展結(jié)合起來，樹立了環(huán)境與開展相互協(xié)調(diào)的觀點(diǎn)，找到了在開展中解決環(huán)境問題的正確道路 “可持續(xù)開展戰(zhàn)略 ?二十一世紀(jì)議程?。?里約宣言?對可持續(xù)開展進(jìn)一步闡述為“人類享有以與自然和諧的方式過健康而富有成果的生活的權(quán)利，并公平地滿足今世和后代在開展和環(huán)境方面的需要。 可持續(xù)開展要求代內(nèi)公

15、平、代際公平 可持續(xù)開展不否認(rèn)經(jīng)濟(jì)增長，尤其是窮國的經(jīng)濟(jì)增長，但需要重新審視如何推動和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。 重視增長數(shù)量，更追求改善質(zhì)量、提高效益、節(jié)約能源、減少廢物，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)和消費(fèi)模式，實(shí)施清潔生產(chǎn)和文明消費(fèi)環(huán)境保護(hù)工作者不是環(huán)境保護(hù)主義者，不同于NGO如GREEN PEACE。職責(zé)不僅僅是保護(hù)環(huán)境，協(xié)調(diào)開展和環(huán)境的矛盾，也包括管理和合理開發(fā)利用資源、環(huán)境 可持續(xù)開展戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)以人為本，以開展經(jīng)濟(jì) 、全面提高人民生活質(zhì)量為核心，保障人與自然、人與環(huán)境的和諧共存，同時保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康開展，使自然資源和環(huán)境得到永續(xù)利用和保護(hù) 可持續(xù)開展的物質(zhì)根底是資源與環(huán)境；可持續(xù)開展的根本保證是綠色文明

16、精神所代表的思想、文化；可持續(xù)開展的核心是和諧與公平。 可持續(xù)開展只能通過全面性的尋求人類活動、社會政治經(jīng)濟(jì)制度與自然環(huán)境間的和諧關(guān)系來實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，可持續(xù)開展是能夠促進(jìn)人類社會與自然的和諧包括合理、充分地利用和保護(hù)自然、促進(jìn)人類社會每一個個體的全面開展包括滿足個人在精神、物質(zhì)方面的合理的、多層次的需求和人類社會整體的全面進(jìn)步的一種開展模式，在這種開展模式下，作為整體的人類以人類文明的繼承者的高度理性對當(dāng)代和未來的每個人類成員、對其所處的環(huán)境負(fù)責(zé)。4環(huán)境影響評價 評價是和主體密切相關(guān)。評價主體只能是人類，無法擺脫人類的視角、人類的價值觀和人類的功利 即便是遙不可及的未來的功利，例如基因的價值

17、環(huán)境影響評價是從人類對環(huán)境的普遍認(rèn)識和人類對環(huán)境的需求出發(fā)的，不是以某個人、某個群體的視角出發(fā)而考慮問題人類社會和自然世界各自有其規(guī)那么，把叢林法那么用于人類比方納粹的社會達(dá)爾文主義或者把人類社會規(guī)那么用于自然界比方主張一切生物和非生物要素?fù)碛泻腿祟愐粯拥臋?quán)利，都會導(dǎo)致思維混亂。 影響評價無處不在。人類在行為前都會判斷后果。有意無意地，人類行為前都會有對行為影響的判斷，以便確定是否能夠到達(dá)預(yù)期的目的、有什么后果、需要采取什么對策。甚至動物捕食獵物，也要判斷這樣的攻擊角度、奔跑速度能不能到達(dá)目的。環(huán)境影響評價是人類理性的反響，良知的表現(xiàn)。環(huán)境影響評價表達(dá)了事前預(yù)防原那么。環(huán)境影響評價代表了一種負(fù)

18、責(zé)任的思維方式。人類對其行為后果負(fù)責(zé)。“三思而后行。環(huán)境影響評價是活動擬議者對于國家和公眾的承諾。 制度化的環(huán)境影響評價法律強(qiáng)制性人類預(yù)斷其行為的環(huán)境后果、以便調(diào)整人類行為、活動方式的一種重要手段，是決策和交流的工具，是具有法律強(qiáng)制性的人類活動的主體對國家和公眾的承諾和行為標(biāo)準(zhǔn)，是貫徹實(shí)施可持續(xù)開展的手段，也是判斷人類行為是否趨近可持續(xù)開展的工具。非制度化的環(huán)境影響評價即并非法律、法規(guī)要求進(jìn)行的有關(guān)環(huán)境影響評價方面的思考和討論，比方對于生活方式、消費(fèi)方式進(jìn)行的環(huán)境影響但是對于改變?nèi)祟愑^念、調(diào)整人類行為也有一定的作用。環(huán)境影響評價的道德根據(jù)：人類單體或群體在滿足自身需求的同時，不能妨害他人當(dāng)代與

19、后代的利益。當(dāng)代與后代的利益除了人類社會的現(xiàn)實(shí)利益以外，當(dāng)然應(yīng)該包括環(huán)境，因?yàn)榄h(huán)境代表了多數(shù)人的利益，也代表了后代人的利益。己所不欲,勿施于人他人和后人。所以，不能為了少數(shù)人的利潤而損害多數(shù)人的環(huán)境。這只是道德要求，不能改變少數(shù)人對利潤的狂熱追求。與可持續(xù)開展 要求一致可持續(xù)開展觀及其對環(huán)境影響評價的要求1環(huán)境問題緣起的再認(rèn)識11從世界水壩委員會的調(diào)查報(bào)告說起 世界水壩委員會回憶和評估了5 大洲133 個水壩，發(fā)表最終研究報(bào)告“水壩及開展一個新的決策框架 “水壩對人類的開展做出了重要的奉獻(xiàn)。但是，伴隨著的，往往也是不可接受的、不必要的代價。特別是社會和環(huán)境方面的代價, 是由異地安置的移民、下游

20、的社區(qū)、忠實(shí)的納稅人和自然環(huán)境來承擔(dān)。 水壩在發(fā)電、供水和防洪方面并沒有到達(dá)水壩支持者最初預(yù)期的結(jié)果。另外，這些工程常常出現(xiàn)超支和延誤?！八畨喂こ蹋呀?jīng)迫使4-8 千萬人口遷離他們的家園和故土，由此引發(fā)了經(jīng)濟(jì)極端困難、社區(qū)瓦解、和不斷增加的精神上與身體上的疾病。土著居民、部落和農(nóng)民社區(qū)在不同程度上受到?jīng)_擊。生活在水壩下游的人們，還經(jīng)?；寂c水有關(guān)的疾病，并失去他們賴以生存的自然資源。水壩嚴(yán)重地破壞了環(huán)境，包括許多魚類和其它水生物種的滅絕，大面積森林、濕地和耕地的消失。水壩將好處帶給富裕的人群，而讓貧困的人群承擔(dān)本錢。 決策者：關(guān)心的重點(diǎn)是工程的總體經(jīng)濟(jì)效益和技術(shù)可行性。即使環(huán)境問題被考慮，也被當(dāng)

21、作工程可行性諸多方面問題經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、地質(zhì)、地震、水土保持、勞動保護(hù)、平安、健康中的一個，沒有得到應(yīng)有的重視。或者對于環(huán)境和社會效益給予了關(guān)注，但是僅僅關(guān)心整體效益。導(dǎo)致為了受益地區(qū)的利益無視了對當(dāng)?shù)丨h(huán)境和受影響人群利益的損害。決策根底是以短期效益為著眼點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)增長和以全局利益為著眼點(diǎn)的社會效益利大于弊，而無視了利弊的承擔(dān)者往往是不同的。水壩工程師思維方式的局限性：他的成就和業(yè)績就在于修建更多的水壩，在其眼里，自然水體流動的是白花花的銀子，也容易使其夸大水壩建設(shè)的利益，無視或低估其他方面的代價和損失。水壩壽命的考慮一般也就是十年到幾十年。業(yè)主：其目的就是千方百計(jì)使得工程早日上馬，發(fā)揮預(yù)期的

22、經(jīng)濟(jì)效益，主要從短期效益十年到幾十年考慮經(jīng)濟(jì)平衡。對于移民補(bǔ)償和環(huán)境保護(hù)投資，希望以最小的本錢解決。 評價單位：僅僅針對既定方案論證水壩建設(shè)工程在環(huán)境保護(hù)方面的總體可行性。環(huán)境影響評價中缺乏社會效益的分析，或者僅僅以整體效益來衡量，收益人口足夠多，就可能掩蓋少數(shù)人利益被剝奪的事實(shí)。往往缺乏針對受影響個體的公眾參與程序或者程序有重大缺陷。地方政府官員：可能是水壩工程的受益者，比較多地考慮水壩建成后的發(fā)電、灌溉等效益和稅收的增加，而對地方生態(tài)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)和功能的變化不是很清楚，或者并不關(guān)心。因?yàn)樗畨谓ㄔO(shè)可以成為其政績，因而升遷，而未來的債務(wù)和生態(tài)問題并非他關(guān)注的問題。 環(huán)境保護(hù)部門：可能因?yàn)殡`屬于地方

23、政府而不能堅(jiān)持獨(dú)立的立場，或者其職責(zé)只是局限于狹義的自然環(huán)境保護(hù)或者甚至局限于污染控制，對社會影響等問題并沒有發(fā)言權(quán)，導(dǎo)致即使其負(fù)責(zé)環(huán)境影響評價的審批，對水壩工程能夠進(jìn)行的調(diào)整也十分有限。移民/受影響公眾：無從得知水壩工程建設(shè)的有關(guān)信息，不知道水壩建設(shè)和他們切身利益的關(guān)系；或者知道也無處申訴、申訴了也得不到解決。 12環(huán)境問題的緣起 人類內(nèi)心的貪欲和自私 永無止境的欲望借助技術(shù)進(jìn)步而如虎添翼，不斷的加快對自然索取的步伐，不斷改進(jìn)向自然索取的手段，當(dāng)科學(xué)技術(shù)的 “進(jìn)步使人類對自然的破壞力到達(dá)一定程度，人類的索取行為取決于人口乘以人均欲望、人類利用和改造自然的能力超過了天賦的限度環(huán)境的制約時，環(huán)境

24、問題應(yīng)運(yùn)而生，生生不息。貪欲不止，問題不斷。 個人的自私使人巧取豪奪，不惜損害他人。集體的自私，如納粹打著“民族主義、“愛國主義的旗號對于猶太人喪心病狂的的集體滅絕，也是人類開展的敵人，造成生靈涂炭和環(huán)境破壞。人類整體的自私使得人類不顧其他生命體和大自然的哀號，追逐人類自身的利益，甚至只是為了滿足口腹之欲。 環(huán)境后果，一般來說并不是人類行為的目的。產(chǎn)生原因 ： 1 人不知道其行為的環(huán)境后果；潛在性和復(fù)雜性 2 知道而不在乎，因?yàn)橛绊懯菍λ撕秃笕说模?3 影響的復(fù)雜性和潛在性， 4 缺乏足夠的、適當(dāng)?shù)娜祟愋袨榧s束機(jī)制。 欲望刺激著人類物質(zhì)需求，形成人類社會對經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大壓力，不考慮環(huán)境因素的

25、經(jīng)濟(jì)增長帶來嚴(yán)重的環(huán)境問題，造成環(huán)境質(zhì)量的改變和人類生活環(huán)境的惡化，又影響著人類健康和人類生活質(zhì)量，進(jìn)而影響人類社會。即社會壓力生產(chǎn)環(huán)境困境，接著環(huán)境困境反撲社會。 人類今天的行動決定著人類的未來，人類能否繼續(xù)生存和開展下去，只看人類能不能真正改變觀念，調(diào)整人類行為。 2解決環(huán)境問題思路的演變和手段的開展 “頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的末端治理 預(yù)防為主傳統(tǒng)開展模式可持續(xù)開展 可持續(xù)開展要求：標(biāo)準(zhǔn)人類對于環(huán)境的觀念和行為，要求人類必須三思而后行, 提升人與人的道德傳統(tǒng)倫理學(xué)范疇和人與自然的道德環(huán)境倫理學(xué)范疇水平。 教育的必要性 只有道德約束人的行為是不夠的；需要法律制度約束人類迫使人類在行為前必須了解和

26、審慎考慮可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，并采取措施減緩其影響。而這個制度，就是環(huán)境管理的重要手段之一環(huán)境影響評價制度。 3可持續(xù)開展與環(huán)境影響評價的關(guān)系 31思想同源、互相促進(jìn) 思想同源：1969年，美國的?國家環(huán)境政策法?中就出現(xiàn)了生物多樣性保護(hù)、代內(nèi)公平、代際公平、可持續(xù)開展等思想的萌芽。而這些概念恰恰是最近十幾年來國際環(huán)境界十分關(guān)注的問題。從表 3-1的分析中，我們可以看出NEPA宣告的國家環(huán)境政策目標(biāo)和可持續(xù)開展、環(huán)境影響評價有著非常密切的關(guān)系。而美國的?國家環(huán)境政策法?公布以后，世界許多國家相繼建立環(huán)境影響評價制度，也促進(jìn)了可持續(xù)開展思想的產(chǎn)生。 互相促進(jìn)：環(huán)境影響評價是將可持續(xù)開展的原那么和要

27、求納入人類開發(fā)建設(shè)活動和戰(zhàn)略決策的重要工具之一?？沙掷m(xù)開展要求人們的行動之前首先應(yīng)當(dāng)考慮其環(huán)境后果，以防止盲目和無知造成的不利環(huán)境后果，影響開展的持續(xù)性。而環(huán)境影響評價正是這樣一個工具，用來識別和預(yù)測某一項(xiàng)人類活動的環(huán)境所產(chǎn)生的影響，解釋和傳播影響信息，制定出減輕不利影響的對策措施，從而到達(dá)人類行為與環(huán)境之間的協(xié)調(diào)開展。可持續(xù)開展需要環(huán)境影響評價，而環(huán)境影響評價也離不開可持續(xù)開展觀念的指導(dǎo)。 表2-1 從?關(guān)于環(huán)境與開展的里約熱內(nèi)盧宣言?27項(xiàng)原那么看可持續(xù)開展對EIA的要求 。幾乎和環(huán)境影響評價都有著密切的關(guān)系，也表達(dá)了可持續(xù)開展對環(huán)境影響評價的要求。從?關(guān)于環(huán)境與開展的里約熱內(nèi)盧宣言?27

28、項(xiàng)原那么.doc環(huán)境管理的的目標(biāo)和任務(wù)是：推動人類社會建立一個新的生存方式，把對資源的開發(fā)強(qiáng)度、廢棄物的排放強(qiáng)度和環(huán)境生產(chǎn)力匹配起來。三種生產(chǎn)理論說明：為了人類社會的可持續(xù)開展，人類必須以和諧人與環(huán)境的關(guān)系為目標(biāo)，正確管理好人類社會行為，掌握用自己的社會行為管理自己社會行為的方法。三種行為論：政府、企業(yè)、公眾的環(huán)境行為從社會行為角度提出了三種行為論。從行為主體來看，現(xiàn)代社會中分異比較明顯的宏觀群體行為主體有三大類：政府、企業(yè)和公眾。解決環(huán)境問題，需要著眼于三個供需關(guān)系，從改變生存方式和生產(chǎn)方式入手，整合政府、企業(yè)、公眾三種行為的運(yùn)行。 環(huán)境影響評價最重要的意義就在于對人類行為的調(diào)整，通過這種調(diào)

29、整，使人類活動對環(huán)境的不利影響最小化。但是我國目前僅僅對于局部企業(yè)行為和規(guī)劃進(jìn)行了有限的調(diào)整，因此還不能滿足可持續(xù)開展的需求。如何從理論上繼承從三種生產(chǎn)經(jīng)三種供需關(guān)系到三種行為的可持續(xù)開展理論體系，運(yùn)用環(huán)境影響評價這個工具，分析、探索調(diào)整政府、企業(yè)、公眾三者的環(huán)境行為的有效途徑，也是三種生產(chǎn)理論應(yīng)用的一個方面。 葉文虎教授：可持續(xù)開展原理研究體系可持續(xù)開展的文明觀：環(huán)境文明取代工業(yè)文明可持續(xù)開展的哲學(xué)觀：三元視角歷史觀：三種關(guān)系的相互作用與歷史的變遷可持續(xù)開展的根本理論：三種生產(chǎn)理論可持續(xù)開展的經(jīng)濟(jì)理論：三種供需關(guān)系理論可持續(xù)開展資本體系：三種資本協(xié)同增殖理論可持續(xù)開展的法律根底：環(huán)境主體理論

30、可持續(xù)開展的管理理論：三種行為理論可持續(xù)開展的調(diào)整重點(diǎn)：生存方式可持續(xù)開展的評價準(zhǔn)那么：三生共贏可持續(xù)開展的實(shí)踐核心：循環(huán)型經(jīng)濟(jì)筆者認(rèn)為，可持續(xù)開展的重要手段：環(huán)境影響評價。 5傳統(tǒng)開展觀指導(dǎo)下環(huán)境影響評價存在的問題 經(jīng)濟(jì)活動的末端行為 否認(rèn)環(huán)境價值 只關(guān)心了產(chǎn)品原料的采掘和產(chǎn)品的加工階段 比生產(chǎn)行為更重要、更具決定性影響的是政策行為沒有通過EIA進(jìn)行調(diào)整。 僅考慮當(dāng)代甚至眼前的影響，忽略了人類社會行為對環(huán)境的累積影響。僅從自然環(huán)境思考問題，無視了社會影響。環(huán)境保護(hù)工作與經(jīng)濟(jì)開展行為割裂開來，把前者僅僅看成是后者的尾部行為的看法。這種管理模式難以保證環(huán)境影響評價的客觀性與公正性 6可持續(xù)開展觀

31、對環(huán)境影響評價的要求 對人類社會行為通過三種生產(chǎn)可能對環(huán)境造成的影響進(jìn)行預(yù)測，然后在此根底上去評定他們對三種生產(chǎn)和諧運(yùn)行的奉獻(xiàn)，并據(jù)此對人類的社會行為進(jìn)行調(diào)整。關(guān)注對人的影響、社會影響評價，考慮社會公平、生活質(zhì)量等問題。需要對政府環(huán)境行為進(jìn)行調(diào)整：開展戰(zhàn)略環(huán)境評價、政策、法規(guī)、規(guī)劃環(huán)境影響評價。 對公眾的環(huán)境行為的調(diào)整：觀念環(huán)境影響評價，消費(fèi)方式、生活習(xí)慣的環(huán)境影響評價。 可持續(xù)開展與環(huán)境影響評價的普及教育。如果社會的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者、投資者、設(shè)計(jì)者、建設(shè)者沒有根本的環(huán)境意識和可持續(xù)開展與環(huán)境影響評價方面的常識, 很難想象可持續(xù)開展目標(biāo)有希望實(shí)現(xiàn)。 促進(jìn)可持續(xù)開展的環(huán)境影響評價評價制度應(yīng)該以全社

32、會環(huán)境意識的提高為根底，以表達(dá)預(yù)防為主、防患于未然、對自身行為負(fù)責(zé)的原那么，保證決策者、政府、企業(yè)對環(huán)境有影響的行為包括開展戰(zhàn)略、政策、法規(guī)、規(guī)劃、方案、工程的全過程和涉及的資源、環(huán)境利用，在擬議初期能夠充分考慮其對各環(huán)境要素、人類健康、人類生活質(zhì)量、社會環(huán)境的影響，尋求可能的替代方案和不利影響減緩措施，經(jīng)過全面的、貫徹始終的公眾參與和科學(xué)公正的審查機(jī)制進(jìn)行綜合決策。其后，對于決策的效果還應(yīng)該進(jìn)行跟蹤回憶分析，對于實(shí)際發(fā)生的影響進(jìn)行監(jiān)控，以確保實(shí)際產(chǎn)生的影響在預(yù)期范圍內(nèi)，風(fēng)險和不確定因素能夠及時識別和正確響應(yīng)。從時間和空間尺度看，對長遠(yuǎn)影響、全球環(huán)境問題的影響都應(yīng)該予以充分考慮。 、環(huán)境影響評

33、價的開展：中外實(shí)踐 1環(huán)境影響制度溯源：美國?國家環(huán)境政策法?環(huán)境影響評價制度起源于1969年?國家環(huán)境政策法?NEPA。NEPA的法律地位之高、內(nèi)容之深謀遠(yuǎn)慮、影響之深遠(yuǎn)都是環(huán)境保護(hù)歷史上所罕見。 11美國?國家環(huán)境政策法?NEPA的作用和意義 對美國環(huán)境影響評價制度的建立和開展起到了決定性的作用，而且也是國際環(huán)境影響評價歷史上的一座里程碑。在?國家環(huán)境政策法?包含了很多環(huán)境問題的根本原那么，包括可持續(xù)開展、污染預(yù)防、生物多樣性等。 母法101條中宣告國家環(huán)境政策目標(biāo)為： 1、以環(huán)境管理者的身份履行其對未來各世代的責(zé)任； 2、對全體美國人保障其擁有平安、健康、富饒與符合美學(xué)及富文化內(nèi)涵的環(huán)境

34、； 3、在不降低環(huán)境質(zhì)量、危害健康平安或引起其它不利環(huán)境后果的情況下，最充分地利用環(huán)境； 4、保存重要?dú)v史、文化及自然方面的國家遺產(chǎn)，并盡可能維持足以提高個人多種選擇方案的環(huán)境； 5、實(shí)現(xiàn)人口與資源利用之間的平衡，使國民享有高度生活水準(zhǔn)和普遍舒適的生活； 6、提高可再生資源的質(zhì)量，使易枯竭資源到達(dá)最高程度的再生 從表 4-1 NEPA宣告的國家環(huán)境政策目標(biāo)和可持續(xù)開展與環(huán)境影響評價的關(guān)系的分析中，我們可以看出NEPA宣告的國家環(huán)境政策目標(biāo)和可持續(xù)開展、環(huán)境影響評價有著非常密切的關(guān)系。 作出可能對人類環(huán)境產(chǎn)生影響的規(guī)劃和決定時，采用一種能夠確保綜合利用自然科學(xué)和社會科學(xué)以及環(huán)境設(shè)計(jì)工藝的系統(tǒng)的多

35、學(xué)科的方法；確保環(huán)境價值亦能在作出決定時與經(jīng)濟(jì)和技術(shù)問題一并得到適當(dāng)?shù)目紤]；表 4-1 NEPA宣告的國家環(huán)境政策.doc12美國環(huán)境影響評價管理特點(diǎn)和程序 美國EIA制度特點(diǎn)：1異乎尋常的法律地位。1969年?國家環(huán)境政策法案?NEPA第103條要求：“美國之各項(xiàng)政策、法律及公法之解釋與執(zhí)行均應(yīng)與本法之規(guī)定相一致。還要求所有機(jī)關(guān)審查他們現(xiàn)行法令的權(quán)限、行政規(guī)那么及現(xiàn)行政策與程序，其目的在于檢討其中是否有任何缺乏或，矛盾存在,以至于防礙到NEPA之目的，與條款之能被完全遵守。Larry w. Canter2環(huán)境影響評價的對象包括宏觀層次的人類活動。美國1969年的國家環(huán)境政策法NEPA要求聯(lián)邦

36、機(jī)構(gòu)為每一嚴(yán)重影響人類環(huán)境質(zhì)量的任何重大聯(lián)邦行動編寫詳細(xì)的環(huán)境影響報(bào)告書。美國總統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量委員會1978年公布的“國家環(huán)境政策法實(shí)施條例第1508.18節(jié)的規(guī)定“聯(lián)邦行動有四種類型：通過官方政策；制定正式規(guī)劃；確定行動方案；批準(zhǔn)具體工程。 3.美國環(huán)境影響評價制度的實(shí)施過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，報(bào)告書的總量在減少。例如， 1979年編寫了1273份環(huán)境影響報(bào)告書，而在1991年為456。有4個機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)部、內(nèi)政部、運(yùn)輸部與美國工程兵總是占了總數(shù)的一半以上。相反有大量預(yù)算和工程的機(jī)構(gòu)如衛(wèi)生部、國家航空航天局、國防部與能源部產(chǎn)生的環(huán)境影響報(bào)告書比較少。環(huán)境影響報(bào)告書的數(shù)量減少表達(dá)了知識共享和認(rèn)識的積累。環(huán)

37、境篩選程序起了很關(guān)鍵的作用。如果環(huán)境評價確定沒有“重大影響，那么在批準(zhǔn)工程的根底上寫出無重大影響報(bào)告FONSI。然后在連邦紀(jì)錄注冊上向公眾公告準(zhǔn)備進(jìn)行的工程和要做的環(huán)境分析。4.廣義的環(huán)境概念：包括自然環(huán)境和社會環(huán)境。環(huán)境影響評價中綜合考慮了技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會、文化、教育、歷史及公眾反響。在實(shí)施程序上，環(huán)境科學(xué)和環(huán)境正義給予了同等重視，尤其在1994年2月由美國前總統(tǒng)柯林頓簽署“環(huán)境正義行政命令Executive Order 12898，1997年12月由環(huán)境質(zhì)量委員會通過了“環(huán)境正義執(zhí)行細(xì)那么，要求針對涉及對少數(shù)民族、貧窮落后地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)地位受到開發(fā)行為影響，需在環(huán)境影響評價中予以考慮

38、和重視。美國環(huán)保署也設(shè)立環(huán)境正義處，以提高少數(shù)民族生活環(huán)境質(zhì)量，營造生活舒適空間及傳播環(huán)境價值和正義的觀念。5、廣泛的、貫徹始終的公眾參與?國家環(huán)境政策法?要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)履行法律上的義務(wù)和責(zé)任，請公眾對環(huán)境影響評價的實(shí)施過程提出意見，并且必須對公眾意見做出反響。在篩選screening決定是否需要編制環(huán)境影響報(bào)告書、研究范圍界定scoping需要研究哪些環(huán)境影響和影響的顯著性、報(bào)告書初稿DRAFT EIS審查、報(bào)告書最終稿FINAL EIS審查、決策和決策后分析等過程中，公眾都可以充分發(fā)表意見。 CEQ?實(shí)施國家環(huán)境政策法程序條例?規(guī)定的美國EIA管理的根本程序如下：、篩選；、確定范圍；、編

39、制初步環(huán)境調(diào)查報(bào)告；、編制環(huán)境影響評價報(bào)告；、審查環(huán)境影響評價報(bào)告；、按條款審批環(huán)境影響評價報(bào)告；、減緩措施與監(jiān)測。9、 決策后分析。 美國EIA管理程序特點(diǎn)：(1)程序化分類管理 環(huán)境篩選階段Screening，不是完全依賴工程分類目錄，還包括政府部門和公眾的參與。影響顯著性(Impact Significance Determination)確定(2) (2)文件化 ：環(huán)境評價(EA)、未發(fā)現(xiàn)重要環(huán)境影響通告(FONSI)、準(zhǔn)備做環(huán)境影響報(bào)告書通告(NOI)和環(huán)境影響報(bào)告書(EIS) (3)公開化：整個EIA過程具有較完善的公眾參與機(jī)制，不管工程做環(huán)境影響評價還是不需做環(huán)境影響評價均須在聯(lián)

40、邦要刊(Federal register)上公布，以便于公眾對工程的了解并發(fā)表意見，美國國家環(huán)保局亦作為公眾之一進(jìn)行參與。(4)通過程序判斷將需編制環(huán)境影響報(bào)告書工程控制在較小范圍內(nèi)，但一旦確定某一工程需編制環(huán)境影響報(bào)告書(EIS)，那么需消耗大量人力、物力、財(cái)力和時間。 13美國環(huán)境影響評價審查機(jī)制EPA的EIS分級制度：對于環(huán)境影響大小的評估和EIS初稿的適當(dāng)程度的分類 擬議行動的環(huán)境影響分類：1無異議LO (Lack of Objections)2環(huán)境關(guān)注EC (Environmental Concerns)需要對首選方案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改或者考慮其他替代方案包括無行動減緩潛在環(huán)境影響。3

41、環(huán)境不可接受EU (Environmentally Unsatisfactory)如果美國環(huán)保局審查認(rèn)為，從公眾健康、福利或者環(huán)境質(zhì)量方面看，不利環(huán)境影響大到不可接受，美國環(huán)保局會與主管部門共同減低這些影響。最終版階段，不可接受的潛在環(huán)境影響仍然不能消除，美國環(huán)保局將提交CEQ審查。 影響評價的充分性分類1充分 (Adequate)EPA審查認(rèn)為EIS初稿說明了工程或者行動的首選方案和替代方案的環(huán)境影響2信息缺乏 (Insufficient Information)EIS初稿沒有包含對應(yīng)當(dāng)防止的全部環(huán)境影響的評價，或在已經(jīng)分析的范圍還存在能夠降低環(huán)境影響的合理可行的替代方案。需要在EIS最終版

42、中補(bǔ)充有關(guān)信息、數(shù)據(jù)、分析研究。3不適當(dāng)(Inadequate)EPA認(rèn)為EIS初稿沒有對潛在重大環(huán)境影響進(jìn)行充分的評價，在已經(jīng)分析的范圍之外，還存在新的能夠降低環(huán)境影響的合理可行的替代方案。 14美國綱領(lǐng)性環(huán)境影響評價 聯(lián)邦重大的行動要求EISs；這些行動包括：政策、規(guī)劃和方案。 正式政策的采用，如規(guī)章制度及解釋、條約和國際公約或協(xié)議；制定部門政策的正式文件 正式規(guī)劃的實(shí)施，如由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備或批準(zhǔn)的正式文件，這些文件將指導(dǎo)或規(guī)定聯(lián)邦資源的使用方案，并做為今后行動的依據(jù)。 方案的實(shí)施，例如，為實(shí)施一項(xiàng)具體政策或規(guī)劃而進(jìn)行的一系列行動； NEPA是在還沒有國家環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)CEQ和EPA都是在立法

43、后才成立、也沒有EIA的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的前提下的強(qiáng)制立法，其主旨是制約政府的環(huán)境行為，使得所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的決策中納入環(huán)境保護(hù)方面的考慮。美國EIA制度針對的是廣義的環(huán)境，法律調(diào)整對象包括政策、規(guī)劃、方案和工程，在擬議初期開展評價，有詳細(xì)的程序規(guī)定保證EIA制度的實(shí)施篩選、確定范圍、決策后分析。審查結(jié)果有明確的分類，全過程接受公眾參與和監(jiān)督、訴訟，有明確的替代方案要求，在EIA審批后對于實(shí)際發(fā)生的影響進(jìn)行環(huán)境監(jiān)控。相對而言，美國環(huán)境影響評價制度是比較符合可持續(xù)開展要求的環(huán)境影響評價評價制度，在許多方面值得我們進(jìn)一步研究和借鑒。 4案例分析：中美環(huán)境影響報(bào)告書的差異 陜西的安塞油田南區(qū)滾動開發(fā)建設(shè)工程美國

44、POWDER河流域油氣工程 報(bào)告書初稿和最終稿的區(qū)別美國POWDER河流域油氣工程報(bào)告書初稿和最終稿的區(qū)別：初稿正文746頁，附件94頁。最終稿正文934頁，附件767頁。篇幅變化為102.5%。這說明報(bào)告書在初稿審查后進(jìn)行了很大工作量的修改和補(bǔ)充。 中國安塞油田南區(qū)滾動開發(fā)建設(shè)工程報(bào)告書初稿和最終稿的區(qū)別：初稿正文166頁，附件35頁。最終稿正文178頁，附件33頁。篇幅變化僅0.5% 27代表，6特邀專家通常只有這三十余人才能接觸到報(bào)告書提出6條需補(bǔ)充和修改的內(nèi)容；修改后負(fù)責(zé)審查的只有工程負(fù)責(zé)人，或者再加1-2位專家。 公眾參與：美國POWDER河流域油氣工程報(bào)告書公眾參與局部附件S占了很

45、大的篇幅，對報(bào)告書初稿意見的答復(fù)用了484頁。收回的17940份意見中絕大多數(shù)來自美國，一小局部來自美國以外的44個國家。來自聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的16份，州政府機(jī)構(gòu)的3份，地方政府機(jī)構(gòu)的3份，企事業(yè)單位860份，非政府組織、社區(qū)或者其成員14283份，教育機(jī)構(gòu)6份，個人2769份。針對報(bào)告書初稿的意見被歸納為596個問題。在報(bào)告書最終版里，要逐個答復(fù)這596個問題，還要列出每個提出意見者的問題編號，這就占了247頁。 安塞油田南區(qū)滾動開發(fā)建設(shè)工程報(bào)告書反映出的公眾參與調(diào)查方式是：以安塞縣、志丹縣和延安市寶塔區(qū)等地的居民調(diào)查為主，采取現(xiàn)場征求意見和問卷調(diào)查相結(jié)合的方式，了解公眾對本工程建設(shè)的態(tài)度和意見

46、。調(diào)查于2003年4月8日至4月12日進(jìn)行，歷時5天，前后發(fā)放調(diào)查表100份 調(diào)查表 調(diào)查9個問題。調(diào)查結(jié)論為，在接受調(diào)查的人群中，多數(shù)人認(rèn)為本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量一般，希望本工程建設(shè)加強(qiáng)綠化和生態(tài)建設(shè)，以減少風(fēng)沙和水土流失，同時，希望油田加強(qiáng)污水治理，防止地表水和土壤污染，不然，會造成牛、羊等家畜不敢再飲用河水，農(nóng)作物減產(chǎn)的后果。 替代方案：美國POWDER河流域油氣工程報(bào)告書對三個備選方案進(jìn)行了同等深度的評價。安塞油田南區(qū)滾動開發(fā)建設(shè)工程報(bào)告書無替代方案分析內(nèi)容。 原因：我國法規(guī)、導(dǎo)那么無替代方案強(qiáng)制要求；我國EIA介入過晚，EIA時工程已經(jīng)很確定，企業(yè)和評價單位也不愿意考慮替代方案。因此EIA

47、對于建設(shè)活動的調(diào)整作用局限在很有限的范圍內(nèi)5中國環(huán)境影響評價存在的問題分析 引子：晨鳴漢陽紙業(yè)向長江超標(biāo)排污事件原因：企業(yè)在擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模時無視污染治理，污染治理設(shè)施不能與生產(chǎn)設(shè)施相匹配，為經(jīng)濟(jì)利益偷排偷放、違法排污、污染環(huán)境 拋開事件的具體原因，分析問題產(chǎn)生可能原因我國EIA環(huán)節(jié)出問題的典型情況1面對經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)的權(quán)衡，地方政府和企業(yè)環(huán)境意識差 2企業(yè)沒有按照法規(guī)要求進(jìn)行環(huán)境影響評價，因?yàn)榇鷥r遠(yuǎn)低于違法的收益 3企業(yè)迫于法規(guī)要求進(jìn)行EIA，但是和評價單位配合弄虛作假；或者評價結(jié)論有問題，但審查機(jī)制存在問題未能發(fā)現(xiàn) 4.業(yè)主僅僅把環(huán)境影響報(bào)告書當(dāng)作通行證，工程通過以后就束之高閣5目前的評價

48、制度對工程審批后的監(jiān)督管理還局限于環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收，企業(yè)有隙可乘。6公眾對建設(shè)工程概況、環(huán)境現(xiàn)狀、環(huán)境影響情況不了解，他們看不到也看不懂報(bào)告書，也沒有時機(jī)表達(dá)自己的意見。實(shí)際發(fā)生的環(huán)境影響沒有侵犯他們的切身利益，或者受了影響沒有渠道申訴或者申訴后得不到解決。 51政府經(jīng)濟(jì)決策部門和企業(yè)、公眾的環(huán)境意識有待進(jìn)一步提高 政府經(jīng)濟(jì)決策部門、建設(shè)單位和和公眾，甚至一些環(huán)境管理人員，對環(huán)境影響評價對環(huán)境保護(hù)和環(huán)境影響評價制度意義和作用的理解仍然不夠深入 典型的例證是，當(dāng)建設(shè)工程涉及自然保護(hù)區(qū)，往往是自然保護(hù)區(qū)給建設(shè)工程讓路。 多數(shù)政府官員，包括局部環(huán)境保護(hù)部門分管環(huán)境影響評價審批的技術(shù)官員，把環(huán)境影

49、響評價僅僅當(dāng)作建設(shè)工程環(huán)境保護(hù)方面的可行性論證。論證建設(shè)工程環(huán)境保護(hù)方面的可行性固然是環(huán)境影響評價的一個重要任務(wù)，但不是全部，更重要的是通過評價調(diào)整人類行為。工程最終決策者關(guān)心的核心問題是工程的總體經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和技術(shù)可行性，環(huán)境問題被考慮，也被當(dāng)作工程可行性諸多方面問題經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、地質(zhì)、地震、水土保持、勞動保護(hù)、平安、健康中的一個，沒有得到應(yīng)有的重視。 環(huán)境影響評價制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有深入人心，環(huán)境影響報(bào)告書只是在一個很小的圈子里被閱讀，而業(yè)主最關(guān)心的問題還是盡快拿到報(bào)告書批文。原因是多方面的：決策者和公眾環(huán)境意識的缺乏、法規(guī)的缺乏、公眾參與的形式主義和環(huán)境影響報(bào)告書表達(dá)形式的“專家化使

50、得一般公眾即使有時機(jī)獲得報(bào)告書也無法讀懂。官員對于環(huán)境影響評價制度的普遍態(tài)度：環(huán)境影響評價只是可行性研究中的一個問題，并不能決定工程的走向。長官意志是更具有決定性的因素。 53環(huán)境影響評價有關(guān)法制建設(shè)中的法律部門化現(xiàn)象我國目前的法律、法規(guī)體系在環(huán)境影響評價領(lǐng)域存在交叉現(xiàn)象。 水土保持 -海岸工程 問題：可能使環(huán)境保護(hù)管理工作更加無序和混亂，增加工作環(huán)節(jié)，延長審批時間，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，最終導(dǎo)致國家和企業(yè)利益受損，環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)也無法履行。 54環(huán)境影響評價的介入時間過晚 問題：環(huán)境影響評價沒能充分發(fā)揮對人類行為的調(diào)整作用。立項(xiàng)后開始EIA。立項(xiàng)時，廠址、布局、產(chǎn)品方案、規(guī)模、工藝路線等

51、、已經(jīng)根本確定，業(yè)主為立項(xiàng)推薦的方案已經(jīng)做了大量的前期工作，也可能已經(jīng)付出了一些代價，不愿意再進(jìn)行廠址、工藝、方案的變更。EIA只能是提出適宜的治理方案，成為在社會決策末端的行為。綜合決策過程中，環(huán)境監(jiān)督管理處于一個相對被動的地位55環(huán)境影響評價的對象和范圍過于狹窄 我國實(shí)行環(huán)境影響評價的對象和范圍包括開發(fā)建設(shè)活動(根本建設(shè)、技術(shù)改造、區(qū)域開發(fā)和引進(jìn)的建設(shè)工程)，?環(huán)境影響評價法?把中國環(huán)境影響評價制度拓展到規(guī)劃 其他政府行為(法規(guī)、政策、戰(zhàn)略規(guī)劃、公約、協(xié)定等)沒有環(huán)境影響評價要求，調(diào)整人類行為的范圍主要是企業(yè)和政府行為的一局部，仍然不能從決策的源頭上根本全面解決環(huán)境問題 56公眾參與存在的

52、問題公眾參與只是由環(huán)評單位在環(huán)評的某個階段對當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行一些簡單的抽樣調(diào)查，簡單歸納后編入報(bào)告書中，很少作認(rèn)真的闡述和分析。公眾對建設(shè)工程概況、環(huán)境影響情況不了解，他們看不到也看不懂報(bào)告書，缺乏足夠的時機(jī)表達(dá)自己的意見。 “南京拆遷自焚事件 法律有要求缺乏相應(yīng)的導(dǎo)那么57缺少作為交流工具的非技術(shù)性評價工作總結(jié)環(huán)境影響評價傾向于科學(xué)研究的模式，只適于專家和內(nèi)行看，局外人很難看懂或者很難明白這些環(huán)境影響意味著什么。從決策支持的角度看，我們不能要求所有的參與決策者都是環(huán)境專家，從公眾參與的角度講，我們也不應(yīng)該要求公眾在學(xué)習(xí)環(huán)境知識以后再對環(huán)境影響報(bào)告書發(fā)表意見。 58替代方案的缺乏由于我國環(huán)境影響評

53、價介入工程較晚，缺少一個在工程擬議初期開始進(jìn)行的環(huán)境影響初評，替代方案成為我國環(huán)境影響評價中比較薄弱的一個方面，因?yàn)樽鲈u價時，工程變更的余地已經(jīng)很小了。替代方案其實(shí)是一種拓展思路、尋求到達(dá)同樣目的的不同途徑的研究，如果及時開展，可以防止許多不必要的重復(fù)勞動，可以防止重大、不可逆環(huán)境影響的發(fā)生。 59簡化審批壓力下的EIA文件審查的問題目前我國環(huán)境影響評價審查制度中，法制化程度還不夠高，而在簡化政府審批的壓力下，人治的成分在某些方面還有加大的趨勢。 大綱審查的弱化(eia介入時間更晚 )和報(bào)告書終審程序的缺乏; 環(huán)評審查的專家?guī)煜到y(tǒng)建設(shè)還不健全，影響了環(huán)境影響評價的公正和客觀； 公眾缺乏適當(dāng)?shù)膮?/p>

54、與環(huán)評審查的機(jī)制。 510信息技術(shù)在環(huán)境影響評價中的應(yīng)用缺乏 需建設(shè)環(huán)境評價數(shù)據(jù)庫以跟蹤工程評價審查過程、環(huán)境保護(hù)部門之間的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)信息共享、通過網(wǎng)絡(luò)與公眾交換觀點(diǎn)和意見、發(fā)布公告等。計(jì)算機(jī)仿真、數(shù)學(xué)模型技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)在我國被廣泛應(yīng)用于大氣、水和噪聲模型的建立及預(yù)測評價。專家系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)也逐步為環(huán)境評價界所了解，但是廣泛而有實(shí)際效果的運(yùn)用還有待時日 54 缺乏明晰的環(huán)境篩選和研究范圍界定程序 1998年?建設(shè)工程環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例?公布后實(shí)行“建設(shè)工程環(huán)境影響評價分類管理，依據(jù)工程分類目錄管理目錄確定，即工程篩選是按照名錄，是以一事一議的方式進(jìn)行的，隨意性較強(qiáng)。這個過程中沒有包括政

55、府部門和公眾的參與，確定擬建工程的影響顯著性(Impact Significance Determination)確定也沒有程序性的方法。 美國，環(huán)境影響評價所需內(nèi)容是不確定的，是建立在一事一辦的根底上，其中一個關(guān)鍵因素是范圍確定程序。公民個人、市、縣、州級政府、NGO、任何對工程有興趣的人提供意見給業(yè)主、開展署或主管環(huán)境影響評價的機(jī)構(gòu)，提出他們認(rèn)為應(yīng)該研究的問題。由于不斷借鑒過去的經(jīng)驗(yàn)，美國需要編制環(huán)境影響報(bào)告書的聯(lián)邦行動是逐漸減少的。環(huán)境影響初評Initial Environmental ExaminationIEE、環(huán)境篩選Screening和研究范圍界定Scoping在我國沒有明顯的界

56、定，而是組合在大綱評估程序中。 512對于環(huán)境影響評價審批后的后續(xù)監(jiān)控缺乏 后續(xù)監(jiān)控(Followup and Monitoring)在美國、加拿大被視為環(huán)境評價的一局部，我國香港地區(qū)也有類似的環(huán)境監(jiān)察與審核制度。后續(xù)監(jiān)控是針對工程建設(shè)、運(yùn)營的各個階段提出的一系列詳細(xì)的監(jiān)督管理行動方案，其目的是及時發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)中的環(huán)境問題，驗(yàn)證評價結(jié)果的準(zhǔn)確性，反響到工程建設(shè)中，及時調(diào)整建設(shè)方案。其內(nèi)容不僅僅局限于對污染物濃度、總量和環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測，也包括對生態(tài)(如物種變化、動物遷徙)系統(tǒng)變化、景觀等的監(jiān)督與調(diào)控。 我國，環(huán)境影響報(bào)告書中要求有環(huán)境管理與監(jiān)測方案專題，但是這個專題常常被當(dāng)作狹義的環(huán)境監(jiān)測污染物

57、與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測制度與監(jiān)測機(jī)構(gòu)的設(shè)置和儀器配置，起不到在工程建設(shè)各時段管理和控制不利環(huán)境影響的作用。 513對社會影響評價的忽略和不重視 我國強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益的統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)效益在可行性研究中占了很大的成分，環(huán)境效益在環(huán)境影響評價程序中得到重視，開發(fā)活動的社會目標(biāo)分析、社會效益諸如消除貧困、促進(jìn)社會平等、社會穩(wěn)定等如何實(shí)現(xiàn)、不利影響如何減輕和補(bǔ)償，卻沒有適宜的的工具和方法。 我國開展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境，目的都是為了社會可持續(xù)開展，所謂“以人為本。受影響的環(huán)境要素得到關(guān)注，而受影響的人卻被無視，無疑是開展過程中的盲點(diǎn)。 過去我國過度強(qiáng)調(diào)局部利益和個人利益必須服從整體利益和集體、國家利益，也

58、造成了認(rèn)識上的缺陷。 環(huán)境影響評價隊(duì)伍中，絕大多數(shù)的環(huán)境專業(yè)技術(shù)人員受的是自然科學(xué)的訓(xùn)練社會科學(xué)專業(yè)人才與其它國家相比相當(dāng)缺乏。盡管全國很多大學(xué)都有環(huán)境專業(yè)，開設(shè)社會科學(xué)專門課程的很少。我國政府職能分工沒有賦予環(huán)保部門解決社會問題的授權(quán)，國家環(huán)境保護(hù)法把“環(huán)境定義為僅限于物理和生物環(huán)境。因此現(xiàn)行的環(huán)境影響評價程序中社會影響評價內(nèi)容缺乏或者涉及不深。例如水庫建設(shè)造成的移民問題 514違反法規(guī)的效益和風(fēng)險的不對稱性 按照?建設(shè)工程環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例?規(guī)定，未報(bào)批建設(shè)工程環(huán)境影響評價文件和不補(bǔ)辦手續(xù)，擅自開工建設(shè)的，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使

59、用的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款。由于違反法規(guī)的效益和風(fēng)險的不對稱性，有些企業(yè)寧可罰款，不愿停產(chǎn)治理 。 5. 15 基層建設(shè)工程環(huán)境保護(hù)管理漏項(xiàng)現(xiàn)象嚴(yán)重 建設(shè)工程管理漏項(xiàng)不是個別地區(qū)的個別現(xiàn)象，而是不同程度地存在于各地區(qū)，特別是縣以下企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和開發(fā)區(qū)建設(shè)表現(xiàn)較為突出 . 5. 16生態(tài)環(huán)境影響評價指標(biāo)體系和方法論薄弱，導(dǎo)那么不健全在我國，環(huán)境影響評價在總體上還是污染控制的思路，生態(tài)環(huán)境影響評價還沒有得到足夠的重視，這與“重模式、計(jì)算輕分析論證的思路有關(guān)，似乎只有定量化的才是評價，這與環(huán)境問題的特性是不相符的。例如建設(shè)工程被人為地劃分為污染工程和無

60、污染工程，環(huán)境影響識別與評價因子篩選被當(dāng)作污染因子篩選等。因此有必要加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境影響評價指標(biāo)體系和方法論的研究，制訂和完善針對不同行業(yè)類型的生態(tài)評價導(dǎo)那么。 中國環(huán)境影響評價開展方向 51我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制完善階段環(huán)境影響評價面臨的新形勢“建立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)開展的機(jī)制，“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的開展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面開展。深化行政審批制度改革提出開展的重大戰(zhàn)略、根本任務(wù)和產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會全面開展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。加強(qiáng)對區(qū)域開展的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)完善政府重大經(jīng)濟(jì)社會問題的科學(xué)化、民主化、標(biāo)準(zhǔn)化決策程序，充分利用社會智力資源和現(xiàn)代信息技術(shù)，