淺談新常態(tài)下的稅制改革(配套稿件)

1、淺談新常態(tài)下的稅制改革一、 前言當下，我國經(jīng)濟已由高速增長轉(zhuǎn)入到中高速增長的新常態(tài)時期!經(jīng)濟結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整優(yōu)化，改革開放進入全面深化的歷史性關(guān)鍵時期!而財稅體制改革已成為重要的突破口。2013年11月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定將財政提升到“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的地位。2014年7月審議通過的深化財稅體制改革總體方案確立了2020年基本建立現(xiàn)代財政制度的改革目標，并確立了“改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”三大任務(wù)。我國新一輪稅制改革的大幕已經(jīng)拉開，并在指導(dǎo)思想、形式內(nèi)容以及實現(xiàn)路徑等方面都有別于

2、以往任何一次變革。二、 稅制改革的內(nèi)涵稅制改革是通過稅制設(shè)計和稅制結(jié)構(gòu)的邊際改變來增進社會福利的過程。稅制改革可能有很多形式，既有稅率、納稅檔次、起征點或免征額的升降和稅基的變化，又有新稅種的出臺和舊稅種的廢棄，還有稅種搭配組合的變化。三、 過往三次重大稅制改革的基本內(nèi)容改革開放以來，我國稅制的變遷呈現(xiàn)出明顯的“周期性”特征，大致每10年進行一次重大調(diào)整。每次調(diào)整均在不同程度上修正了新中國成立以來稅制設(shè)計上的道德偏頗。20世紀80年代中期實施的“利改稅”突破了國營企業(yè)不繳納所得稅的禁區(qū)，重新界定了國家與國營企業(yè)的分配關(guān)系，為不同所有制企業(yè)間的平等競爭創(chuàng)造了條件。1994年的分稅制改革重新劃定了

3、中央與地方財政收入的分配范圍和比例確立了符合社會主義市場經(jīng)濟要求的央地財稅權(quán)益關(guān)系，并在合并稅種、統(tǒng)一稅法的基礎(chǔ)上，初步實現(xiàn)了簡化稅制與公平稅負目標。進入21世紀后，為健全公共財政體制，針對稅制結(jié)構(gòu)不合理、法定稅負與宏觀稅負過高等問題，以“統(tǒng)一稅制”“結(jié)構(gòu)性減稅”為特點的稅制改革于2004年啟動，初步統(tǒng)一了城鄉(xiāng)稅制、內(nèi)外稅制，在一定程度上消除了基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、內(nèi)外有別的稅法適用上的“非正義”，而以個人所得稅、消費稅以及“營改增”為代表的具體稅種改革則進一步強化了稅收在促進分配正義、鼓勵投資、擴大消費與就業(yè)以及調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等宏觀調(diào)控領(lǐng)域的作用四、 當今稅收的基本形勢及癥結(jié)（一）從宏觀稅負上看1

4、.中國宏觀稅負處于較高狀態(tài)從公共財政支出角度來看中國宏觀稅負水平，應(yīng)該把所有的政府支出計算在內(nèi)，即還應(yīng)該將政府性基金支出、社會保險基金支出和國有資本經(jīng)營支出這些項目涵蓋在內(nèi)，據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，中國的宏觀稅負水平如下所示，這樣水平的稅負與世界其它相比還是比較高的。2.稅制結(jié)構(gòu)性調(diào)整實質(zhì)內(nèi)容是保證宏觀稅負略有下降。我國在歷次稅制改革過程中都是以不減少總稅收收入為前提，從而使得財稅改革難以有實質(zhì)性突破，稅制改革也就成了局部性的改革。財政部長樓繼偉在2014年的學(xué)術(shù)論文中提出“自1994年分稅制改革以來，一定程度扭轉(zhuǎn)了財政收入占GDP比重過低，以及中央財政收入占總財政收入比重過低的局面，但同樣帶來了新

5、的挑戰(zhàn)和困境，比如在國民收入分配中的“兩高兩低”現(xiàn)象，以稅收為主的財政收入占國民收入比重提高，以及中央財政收入占財政收入比重提高; 個人收入占國民收入比重降低，以及勞動者收入占個人收入比重降低，這就要求稅制改革過程中，使稅制更加合理化，保持宏觀稅負總體穩(wěn)定?！蹦敲?，要實現(xiàn)宏觀稅負總體穩(wěn)定，按照十八屆三中全會精神，實質(zhì)上就是中央提出的在稅制改革過程中進行結(jié)構(gòu)性減稅，以實現(xiàn)宏觀稅負略有下降，即在稅制改革中要以減稅作為“主基調(diào)”，以達到激勵經(jīng)濟發(fā)展的目標，但是中央提出的結(jié)構(gòu)性減稅并不是“完全”減稅，而是要以“有增有減”的姿態(tài)綜合實施，比如對“三高”企業(yè)要實施“增稅”政策，逐步淘汰落后產(chǎn)能，對小微企業(yè)

6、、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等以“減稅”為主，降低這類企業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅負以促進其發(fā)展。這一主基調(diào)其實從2003年就已經(jīng)開始了，比如農(nóng)業(yè)稅的取消，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅$多次調(diào)整個人所得稅起征標準、增值稅由生產(chǎn)型向消費轉(zhuǎn)型改革到“營改增”的全面實施等等，這些措施都起到了降低企業(yè)和居民稅收負擔(dān)，保證宏觀稅負穩(wěn)定前提下實施減稅政策的效果（二）分稅制度改革過程中遇到瓶頸1.中央和地方政府收支不平衡，有悖“分事”的中性稅制。在整個財政管理體制中，中央和地方財政關(guān)系處于互不平衡的狀態(tài),中央財政財權(quán)很大，但本級支出比重卻很小，還不到30%，地方政府財權(quán)較小，只有59%是自身籌集的財政收入，但支出卻很大，要依靠中央對其轉(zhuǎn)移支

7、付進行補充。2.稅收體系稅種劃分有?！胺侄悺钡闹行远愔?。在整個稅制改革過程中，主要以中央稅和共享稅作為改革核心，并沒有關(guān)注地方稅制建設(shè)。3.地方政府有限的財權(quán)管理有?！胺止堋钡闹行远愔?。我國實行的是一級財政一級預(yù)算，各級預(yù)算相對獨立自求平衡，按照這種管理機制，對于地方政府來說就應(yīng)該有相對獨立的收支管理權(quán)和預(yù)算平衡權(quán)，但是面對龐大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占到地方政府收入很大一部分，某種意義上來說，地方政府能夠自身支配的收入有限，其支出很大程度上依賴中央的轉(zhuǎn)移支付才能完成，地方政府這種有限的財權(quán)管理現(xiàn)狀降低了財政努力積極性（三）流轉(zhuǎn)稅和所得稅比重失衡，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)任務(wù)緊迫。首先，我國目前的稅收結(jié)構(gòu)嚴重失衡，

8、2013年財政部公布的我國稅收總額110497億元，其中，流轉(zhuǎn)稅在剔除出口退稅后為63700.3億元 ( 包括國內(nèi)增值稅、營業(yè)稅、關(guān)稅、國內(nèi)消費稅、進口增值稅和消費稅、城市維護建設(shè)稅、煙葉稅等) ，占稅收收入的57.6%; 所得稅為28947.1億元 ( 包括企業(yè)所得稅和個人所得稅) ，占稅收收入的26.2%; 其他資源財產(chǎn)類稅占稅收收入的16.2%，我國稅收結(jié)構(gòu)與西方發(fā)達國家相比，所得稅比重偏低，流轉(zhuǎn)稅比重過高的現(xiàn)象突出。其次，在我國稅收收入來源結(jié)構(gòu)中，企業(yè)是主要稅收貢獻者，而居民個人繳納的稅收比例低。以2013年為例，根據(jù)國家稅務(wù)總局統(tǒng)計結(jié)果顯示，當年全部稅收總額為119943億元，具有企

9、業(yè)性質(zhì)的納稅人當年貢獻的稅收為107948.7億元，占稅收總額的近90%，而來源于個體經(jīng)濟等貢獻的稅收為11897億元，占稅收總收入10%左右。因此，不管是從稅收結(jié)構(gòu)，還是從稅收貢獻的角度來看，從1994年分稅制改革以來，雖然所得稅比重不斷上升，流轉(zhuǎn)稅比重有下降趨勢，但是仍沒有改變流轉(zhuǎn)稅為主體的格局;另外，稅收主要由企業(yè)貢獻占9成 ( 其實也在很大程度上轉(zhuǎn)嫁給消費者或個人) ，居民個人在稅收中的直接貢獻比例過高。五、 2014年進行的稅制改革的主要內(nèi)容總括2014年稅制改革，主要有如下幾個重點 ：第一， 營改增改革。2014年新年伊始，我國即啟動鐵路運輸和郵政業(yè)營改增改革，增值稅稅率均為11%

10、。4月，又將電信業(yè)營業(yè)稅納入增值稅征稅范圍。第二， 清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策。11月國務(wù)院發(fā)布關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知，要求全面規(guī)范和清理地方各類稅收等優(yōu)惠政策，規(guī)定未經(jīng)國務(wù)院批準，各地區(qū)、各部門不得對企業(yè)規(guī)定財政優(yōu)惠政策。之前稅收優(yōu)惠政策政出多門，對建設(shè)統(tǒng)一市場、發(fā)揮市場效率是很大的妨害，因此此項改革在技術(shù)上雖然容易，其效果卻是巨大的。第三， 資源稅費改革。在全國范圍內(nèi)將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征，調(diào)整原油、天然氣資源稅適用稅率，同時清理規(guī)范涉及煤炭、原油、天然氣的收費基金。第四， 消費稅改革。研究制訂了消費稅改革方案，調(diào)整了成品油等部分產(chǎn)品消費稅政策、停止征收成品油價格調(diào)節(jié)基金

11、。其他改革還有調(diào)整增值稅征收率、上調(diào)小規(guī)模納稅人稅收免征額等。從上述改革可看出，2014年改革均是技術(shù)上操作相對簡單的改革，為2015年奠定了基礎(chǔ)。六、 往后稅制改革的難度所在稅制改革起來有易有難，相對來講，間接稅改革比直接稅改革容易，清費并稅比稅制本身改革容易，調(diào)整稅率比調(diào)整征稅范圍容易。清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策主要考驗的不是改革的技術(shù)設(shè)計，而是中央政府的魄力，能否有效地將稅政權(quán)從各部門、各地區(qū)回收上來，統(tǒng)一到中央。2014把好改的都改了，往后的改革就開始具有難度了。七、 2015年及2015年之后主要面對的稅制改革難題一是營改增改革。營業(yè)稅剩下未納入增值稅征稅范圍的有建筑業(yè)、銷售不動產(chǎn)業(yè)、金融

12、業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，這幾個行業(yè)改革本身在技術(shù)設(shè)計上就存在不小的難題。如建筑業(yè)，不少為建筑業(yè)提供原料的一方無法開具增值稅發(fā)票，像建筑用的砂石、木料等，有的來自村集體或農(nóng)民，如何要求他們提供增值稅發(fā)票呢？再如餐飲業(yè)，不少原料來自集貿(mào)市場購買，增值稅發(fā)票制度難以有效實施。不過，技術(shù)上的問題還不算嚴重，只需政府強推營改增，那么總是可以實現(xiàn)的。問題的關(guān)鍵在于目前營業(yè)稅是地方政府主體稅種，營改增之后地方政府財力缺口如何解決？這是央地財力分配格局調(diào)整的一件大事，在營改增全面鋪開之前肯定要解決這個問題。從各方意見看，可采納的有調(diào)整增值稅分成比例、增加轉(zhuǎn)移支付、將消費稅歸為地方等多種方案，但是每種方案都是利弊參半

13、，著實應(yīng)細細思忖、統(tǒng)籌。二是消費稅改革。三中全會決定提出，要調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍。調(diào)整消費稅征收范圍和稅率是較容易的事情，難度大的是調(diào)整征稅環(huán)節(jié)。目前消費稅90%左右來自煙酒油，煙酒采用在生產(chǎn)環(huán)節(jié)課征，好處是征收簡便，壞處是會刺激廠商成立銷售公司避稅。如果改為批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征稅，那么會消除廠商逃稅動機，但是又會引發(fā)征管難度加大和批發(fā)零售商逃稅增加問題。問題還不止如此，目前有一種意見是將消費稅改在批發(fā)零售環(huán)節(jié)課征并作為地方稅，如果是這樣，則可能引發(fā)地方政府橫向惡性競爭問題。還有意見認為，可以將消費稅征稅范圍擴大到生活用消費品，如進入到商

14、場、超市的商品均需征稅，以此作為地方稅。這相當于開設(shè)了一個新稅種，影響面就更大了，它關(guān)系到增值稅稅率、地方財力格局、居民稅收分配負擔(dān)等一系列變動，更需科學(xué)設(shè)計、謹慎起步。三是個人所得稅改革。個人所得稅的總體改革方向是建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅稅制，從理論和現(xiàn)實出發(fā)，可操作的方案是將勞動所得綜合征收，并實行累進稅率，資本所得繼續(xù)保持分類征收，并實行單一稅率。勞動所得包括工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得、稿酬所得和特許權(quán)使用費所得，將之匯總納稅有利于體現(xiàn)稅收公平原則。不過，個人所得稅改革與其說取決于稅制本身改革，還不如說取決于外圍的制度改革，如實行統(tǒng)一的納稅號碼、嚴格現(xiàn)金管理、收入與銀行賬號對接等

15、。個人所得稅實行綜合制最好的依托是全國征信系統(tǒng)，個人所得稅改革亟待該系統(tǒng)的完善。四是房地產(chǎn)稅改革。房地產(chǎn)稅改革是近十年來迅速升溫的大眾話題，但是不得不說，這雖是一個焦點問題，也是一個不能指望在短期內(nèi)能解決的問題。開征房地產(chǎn)稅，不僅對住房市場有影響，更主要是它與納稅人納稅意識高低、地方政府治理和職能轉(zhuǎn)變等有著密切關(guān)系。即使開征房地產(chǎn)稅，其設(shè)計特點一般是稅率低、免征范圍大，緩不濟急，在相當長的一段時間內(nèi)充當不了主體稅種。因此，三中全會決定提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”，背后意圖是，“立法”回應(yīng)各方期待，“適時”留有余地，改革不冒進。五是地方稅體系建設(shè)?，F(xiàn)在地方稅體系（包括稅收分成部分）存在

16、兩大問題 ：稅收主要來自對流動性稅基征稅，由此刺激地方政府發(fā)展工業(yè)，造成市場不統(tǒng)一、產(chǎn)能過剩、市場監(jiān)管不力等現(xiàn)象 ；稅收很大一部分來自建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，由此刺激地方政府干預(yù)房地產(chǎn)市場。目前迅速推進的營改增改革，又進一步擴大了地方財力缺口。因此，需要對現(xiàn)行地方稅體系大動手術(shù)，使之起碼起到維持地方財力和轉(zhuǎn)變政府職能雙重作用，然而，棘手的是，地方稅體系建設(shè)目前最難達成共識，無論是分稅、擴大分成比例還是擴大轉(zhuǎn)移支付，每一種方案均是雜利雜害，但是改革又不能繼續(xù)拖延下去，否則問題會進一步累積。決策者需審慎地對待每種方案的利弊，如果能夠找到一個妥善的地方稅體系建設(shè)辦法，那么整個財稅體制改革這盤棋就帶活了。八

17、、 新常態(tài)下稅制改革政策主要動向1. 逐步提高直接稅的比重2. 逐步減少間接稅的比重3. 逐步完善地方稅體系4. 逐步轉(zhuǎn)向現(xiàn)在稅收征管機制隨著現(xiàn)行稅制體系向現(xiàn)代稅制體系的轉(zhuǎn)換過程現(xiàn)行稅收征管機制也有一個向現(xiàn)代稅收征管機制轉(zhuǎn)換的任務(wù)。其轉(zhuǎn)換的基本方向是 ：其一，由主征間接稅向拓展至間接稅與直接稅相兼容，將稅收征管機制建立在同時對接間接稅與直接稅的基礎(chǔ)上。其二，由主征企業(yè)稅拓展至法人稅與自然人稅相兼容，將稅收征管機制建立在同時對接法人稅與自然人稅的基礎(chǔ)上。其三，由主征現(xiàn)金流稅拓展至流量稅與存量稅相兼容，將稅收征管機制建立在同時對接流量稅與存量稅的基礎(chǔ)上。在上述三個方向的轉(zhuǎn)換中，最值得關(guān)注的，是面向

18、自然人的稅收征管服務(wù)體系和第三方涉稅信息報告制度的構(gòu)建。前者是我們久已存在的致命“軟肋”，絕對是一個不輕松的任務(wù)。只有聚焦這一“軟肋”，圍繞自然人作為直接納稅人的要求，從法律框架、制度設(shè)計、資源配置等各個方面真正轉(zhuǎn)換稅收征管機制，方能夠?qū)崿F(xiàn)稅收征管機制與自然人直接稅的對接。后者則系我們久未實現(xiàn)的目標，肯定是一個需調(diào)動各方面資源才可能見效的工作。只有瞄準這一目標，圍繞與稅收征管相關(guān)聯(lián)的情報數(shù)據(jù)分享的需要，從權(quán)利與責(zé)任、法律與制度、執(zhí)法與守法等各個方面規(guī)范相關(guān)主體的涉稅行為，方能形成企業(yè)法人、自然人之間稅收征管的均衡格局，確保稅務(wù)機關(guān)依法有效實施征管。參考文獻：1劉方. 結(jié)構(gòu)性減稅與稅制改革協(xié)調(diào)性分析J. 當代經(jīng)濟管理,2015,03:72-79.2王金龍. 透視“營改增”稅制改革新問題J. 中國管理信息化,2015,01:170-172.3吳俊培,張帆. 基于稅收管理體制對中國稅制改革探討J. 中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2015,01:3-10.4李晶. 中國新一輪稅制改革的重點與安排J. 宏觀經(jīng)濟研究,2015,01:18-30+87.5高培勇. 中國近期稅制改革動向與趨勢J. 國際稅收,2015,0