戰(zhàn)后日本文化外交民間化努力及其阻礙——國(guó)際交流基金設(shè)立過程為中心

1、戰(zhàn)后日本文化外交民間化的努力及其阻礙國(guó)際交流基金的設(shè)立過程為中心牟倫海推動(dòng)文化外交的民間化成為戰(zhàn)后日本文化外交改革的一個(gè)基本理念。然而對(duì)于文化外交的民間化可能導(dǎo)致文化外交領(lǐng)域二元外交現(xiàn)象的顧慮，又限制了戰(zhàn)后日本推動(dòng)文化外交民間化的深度。1972年國(guó)際交流基金的設(shè)立，是戰(zhàn)后日本推動(dòng)文化外交民間化的標(biāo)志性事件，其設(shè)立過程集中反映了上述戰(zhàn)后日本在推動(dòng)文化外交民間化問題上的矛盾心理。一、戰(zhàn)后日本文化外交民間化的早期嘗試1952年4月日本恢復(fù)了占領(lǐng)下被剝奪的外交權(quán)。借此契機(jī)，外務(wù)省恢復(fù)了名為“國(guó)際文化交流費(fèi)”的文化外交預(yù)算，特別是在1953年恢復(fù)了日本核心國(guó)際文化交流團(tuán)體國(guó)際文化振興會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“振興會(huì)

2、”）的年度政府補(bǔ)助金，標(biāo)志著戰(zhàn)后日本文化外交的正式展開。但整體上占領(lǐng)結(jié)束后初期日本的文化外交活動(dòng)十分有限。“復(fù)興日本的國(guó)際文化事業(yè)是當(dāng)前日本外交重中之重”。1957年2月，岸信介內(nèi)閣成立，開始高揚(yáng)“國(guó)民外交”的旗幟，岸主張凸顯民間力量的主導(dǎo)地位，認(rèn)為政府的作用應(yīng)該轉(zhuǎn)向幕后，亦即文化外交的民間化。推動(dòng)文化外交的民間化，被確立為岸內(nèi)閣強(qiáng)化文化外交的基本理念。在岸的支持下，1958年，以岡部長(zhǎng)景為理事長(zhǎng)的振興會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層提出了國(guó)際文化交流基金構(gòu)想案。推動(dòng)文化外交的民間化，是戰(zhàn)后各國(guó)文化外交政策的普遍趨勢(shì)，振興會(huì)提出的基金構(gòu)想案正是順應(yīng)這一歷史潮流的產(chǎn)物。財(cái)務(wù)省以及國(guó)會(huì)方面以財(cái)政緊張為由，沒有接納一次性出

3、資30億日元設(shè)立基金的方案。第一次國(guó)際文化交流基金構(gòu)想最終以失敗告終。1962年2月，前首相岸信介出任振興會(huì)新任會(huì)長(zhǎng)。新領(lǐng)導(dǎo)層以第一次國(guó)際文化交流基金構(gòu)想案為藍(lán)本，再次提出了設(shè)立國(guó)際文化交流基金構(gòu)想。第二次基金構(gòu)想案采取了較為現(xiàn)實(shí)可行的分期出資方式。亦即，從1963年度開始，政府每年出資6億日元，截止到1967年度共累積30億日元。在設(shè)立基金的理由問題上，振興會(huì)方面明確指出：現(xiàn)行政府補(bǔ)助金的制度缺陷，是限制振興會(huì)有效開展長(zhǎng)期、大規(guī)模文化事業(yè)的根本障礙。財(cái)務(wù)省并不同意設(shè)立基金構(gòu)想案。20世紀(jì)60年代末，岸信介再次試圖把基金構(gòu)想編入1968年度的相關(guān)預(yù)算之中，但最終也不了了之。相比于旨在推動(dòng)文化外

4、交民間化的基金構(gòu)想案屢屢受挫，戰(zhàn)后日本推動(dòng)文化外交的政府部門卻得到了穩(wěn)步增強(qiáng)。戰(zhàn)后早期日本文化外交基本上延續(xù)了戰(zhàn)前政府主導(dǎo)模式，文化外交的民間化沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。綜上所述，以兩次國(guó)際文化交流基金構(gòu)想的提出為象征，戰(zhàn)后日本開始嘗試推動(dòng)文化外交民間化，然而兩次國(guó)際文化交流基金構(gòu)想均未能成形。整體上，日本政府本身希望強(qiáng)化文化外交，但又擔(dān)憂民間色彩濃厚的基金偏離國(guó)家的外交大政方針，從而導(dǎo)致在文化外交領(lǐng)域出現(xiàn)二元外交現(xiàn)象。日本政府擔(dān)心在文化外交領(lǐng)域出現(xiàn)二元外交，刻意阻礙文化外交民間化的意圖。而日本國(guó)家政策決定過程中官僚比政治家有更大影響力，亦即官僚優(yōu)位體制，是限制文化外交民間化的重要因素。以財(cái)務(wù)省為首

5、的官僚體系固守政府主導(dǎo)文化外交的傳統(tǒng)。這也是下述福田赳夫倡導(dǎo)的對(duì)外文化交流團(tuán)體群構(gòu)想受挫的重要原因。在顧慮文化外交領(lǐng)域出現(xiàn)二元外交現(xiàn)象問題上，外務(wù)省與財(cái)務(wù)省是一致的，只是在具體方式方法以及擔(dān)憂程度存在差異。二者間存在的這種差異也反映了戰(zhàn)后日本政府內(nèi)部對(duì)于多大程度上，以及用什么方式推動(dòng)文化外交民間化問題上存在著不同認(rèn)識(shí)。二、國(guó)際交流基金設(shè)立過程中的努力及其阻礙1971年7月5日，福田赳夫出任日本外相（1971.7-1972.7）。在出任外相后的一個(gè)月里接連發(fā)生兩次尼克松沖擊，大都有留美經(jīng)歷的戰(zhàn)后日本政界、財(cái)界、學(xué)界精英紛紛進(jìn)言，要求強(qiáng)化日美文化交流以增進(jìn)日美互信。在福田外相的支持下，外務(wù)省內(nèi)的文

6、化事業(yè)部開始著手起草設(shè)立大型對(duì)外文化團(tuán)體的具體方案。整體而言，無論是政府層面還是民間層面，推動(dòng)文化外交的民間化，是1970年代初日本強(qiáng)化文化外交的基本理念。然而1970年代初期以前的日本民間財(cái)團(tuán)并不發(fā)達(dá)，基本處于未開發(fā)狀態(tài)。依靠政府資金，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立于政府的大型對(duì)外文化團(tuán)體是唯一可行途徑。在綜合性地考慮日本國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)環(huán)境，以及權(quán)衡政府主導(dǎo)與民間化利害關(guān)系基礎(chǔ)上，作為折中方案提出了以英國(guó)、加拿大、德國(guó)為例，以特殊法人的形式設(shè)立新的對(duì)外文化團(tuán)體。其核心理念在于，“作為特殊法人的新團(tuán)體形式上依然帶有濃厚政府色彩的同時(shí)，對(duì)于民間參與也表示出濃厚興趣，希望在（新團(tuán)體）開始活動(dòng)之初，加深其民間色彩的傾向”。

7、綜上，日本國(guó)內(nèi)民間財(cái)團(tuán)力量薄弱這一客觀因素，與日本外務(wù)省對(duì)過度民間化的擔(dān)憂這一主觀因素，注定了新團(tuán)體醞釀之初其民間化的阻礙。在上述理念下編成的新團(tuán)體設(shè)立方案中，文化事業(yè)部提議：由政府出資30億日元產(chǎn)生的利息，以及政府相關(guān)的委托費(fèi)來推動(dòng)文化外交。對(duì)此，福田外相表示了不滿。在福田外相的支持下，文化事業(yè)部開始起草一個(gè)更為龐大的對(duì)外文化團(tuán)體（群）的新方案。經(jīng)過一系列的籌備，文化事業(yè)部擬出了一個(gè)有機(jī)的對(duì)外文化團(tuán)體群方案，由負(fù)責(zé)具體文化外交活動(dòng)的實(shí)施機(jī)關(guān)，與保障文化外交事業(yè)所需資金的三個(gè)基金，共兩部分構(gòu)成。其中，作為主要實(shí)施機(jī)關(guān)的國(guó)際文化交流事業(yè)團(tuán)（簡(jiǎn)稱：事業(yè)團(tuán)）構(gòu)想，繼承振興會(huì)的人員構(gòu)成與組織機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)

8、上，設(shè)立一個(gè)全面承擔(dān)具體文化外交活動(dòng)的實(shí)施機(jī)關(guān)，其基本思路就是對(duì)振興會(huì)的擴(kuò)充。另一方面，為了向事業(yè)團(tuán)提供穩(wěn)定充足的資金，計(jì)劃另設(shè)三個(gè)基金。第一，為全面確保文化外交事業(yè)順利推行，設(shè)立日本國(guó)際交流基金（JapanFund簡(jiǎn)稱：JF）。該基金以促進(jìn)“心與心的交流”為宗旨，全面推動(dòng)日本國(guó)際文化交流事業(yè)。其中，特別強(qiáng)調(diào)促進(jìn)民間力量的參與，為此提出設(shè)立由民間文化人士構(gòu)成的運(yùn)營(yíng)審議會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督基金的運(yùn)營(yíng)。第二，為增進(jìn)日美互信，專門設(shè)立促進(jìn)日美文化事業(yè)的日美文化學(xué)術(shù)交流基金。第三，為促進(jìn)與東南亞為首欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的文化交流，設(shè)立文化交流東京基金（簡(jiǎn)稱：東京基金）。由該四機(jī)構(gòu)組成的對(duì)外文化團(tuán)體群構(gòu)想，勾勒出了一個(gè)

9、規(guī)模宏大且民間色彩濃厚的文化外交體制。首先，無論是作為事業(yè)實(shí)施機(jī)構(gòu)的事業(yè)團(tuán)，還是作為提供資金源的基金，都以獨(dú)立的“民間”形式設(shè)立，其活動(dòng)與政府保持距離。其次，體制上事業(yè)實(shí)施與資金供給的并立，能夠促進(jìn)對(duì)外文化活動(dòng)的專業(yè)化、高效化。最后，基金形式能夠有效防止政府干預(yù)，為文化外交活動(dòng)提供持續(xù)穩(wěn)定的資金源，奠定了文化外交民間化的體制基礎(chǔ)。然而財(cái)務(wù)省方面對(duì)于上述對(duì)外文化團(tuán)體群構(gòu)想態(tài)度消極，強(qiáng)烈反對(duì)解散振興會(huì)另設(shè)基金。迫于財(cái)務(wù)省的壓力，外務(wù)省方面不得不壓縮上述對(duì)外文化團(tuán)體群構(gòu)想方案。首先，制度上將上述四個(gè)機(jī)構(gòu)壓縮為一個(gè)基金構(gòu)想案。其次，規(guī)模上將要求預(yù)算縮減為1000億日元（年利息約70億日元）。整體上來看

10、，整合后的新方案就是之前國(guó)際文化交流基金構(gòu)想案的擴(kuò)充，標(biāo)志著福田不得不放棄文化事業(yè)部提出的上述對(duì)外文化團(tuán)體群構(gòu)想。然而1000億日元的政府出資依然沒有得到財(cái)務(wù)省的采納。迫于財(cái)務(wù)省的壓力，結(jié)果外務(wù)省不得不把構(gòu)想案規(guī)模壓縮到100億日元提出預(yù)算案。并最終以國(guó)際交流基金法案的形式于1972年2月29日提交國(guó)會(huì)審議。1972年10月2日，戰(zhàn)后日本開展文化外交的代表性機(jī)構(gòu)一一國(guó)際交流基金正式成立。如上所述，雖然最終財(cái)務(wù)省同意出資設(shè)立基金以改善日本文化外交體制，但是卻大幅度壓縮了基金的規(guī)模。日本特有的官僚優(yōu)位體制，與財(cái)務(wù)省為首的官僚體系對(duì)于二元外交的擔(dān)憂，是導(dǎo)致規(guī)模宏大的對(duì)外文化團(tuán)體群構(gòu)想失敗的根本原因。

11、另一方面，日本民間財(cái)力的薄弱也是重要原因。最終，基金的設(shè)立不得不依靠政府出資。推動(dòng)文化外交的民間化，這既是戰(zhàn)后國(guó)際社會(huì)的大勢(shì)所趨，也是提高文化外交效率的前提。但作為日本外交的核心機(jī)關(guān)，外務(wù)省本質(zhì)上提防過度民間化導(dǎo)致二元外交的擔(dān)憂，比財(cái)務(wù)省有過之而無不及。如果說財(cái)務(wù)省主要是通過政府預(yù)算的財(cái)政手段，限制文化外交體制過度民間化，那么外務(wù)省則主要是通過基金體制內(nèi)部的制度設(shè)計(jì)，來防止文化外交領(lǐng)域二元外交的出現(xiàn)。這一理念集中體現(xiàn)在新設(shè)立的國(guó)際交流基金體制上的不徹底性。三、國(guó)際交流基金體制的不徹底性與進(jìn)步性戰(zhàn)后日本政府主導(dǎo)的文化外交，淪為了促進(jìn)日本經(jīng)濟(jì)復(fù)興的工具而飽受抨擊。因此，政府在淡化文化外交政府色彩，

12、以及推動(dòng)新組織民間化體制變革問題上的決心飽受質(zhì)疑?；痼w制上的不徹底性具體體現(xiàn)在基金運(yùn)營(yíng)體制上政府色彩濃厚、人事構(gòu)成上的官僚色彩濃厚兩個(gè)方面。一方面，運(yùn)營(yíng)體制上政府色彩依然十分濃厚。為了淡化政府色彩與強(qiáng)化民間色彩，基金引入了由民間文化人士構(gòu)成的運(yùn)營(yíng)審議會(huì)制度。其主要功能在于向基金理事長(zhǎng)提供咨詢意見，陳述對(duì)于基金運(yùn)營(yíng)的建議，以及對(duì)于基金相關(guān)重要事項(xiàng)的審議。但是“運(yùn)營(yíng)審議會(huì)對(duì)于基金的運(yùn)營(yíng)沒有任何實(shí)質(zhì)性權(quán)限，另外也無任何拘束力可言”，本質(zhì)上只是一個(gè)關(guān)于基金運(yùn)營(yíng)的咨詢機(jī)構(gòu)。對(duì)此，外務(wù)省方面也毫不掩飾把基金置于外務(wù)大臣監(jiān)督之下的本質(zhì)。關(guān)于將基金置于外務(wù)大臣監(jiān)督之下的理由，外務(wù)省提出了以下三點(diǎn)：文化外交本

13、質(zhì)上屬于外交活動(dòng)；貫徹官民一致的實(shí)施體制；協(xié)調(diào)各個(gè)機(jī)構(gòu)以提高文化外交效率。從中不難看出外務(wù)省方面在提防“二元外交”在文化外交領(lǐng)域重演的意圖。另一方面，人事構(gòu)成上的不徹底性。作為慣例，推動(dòng)日本文化外交主要團(tuán)體的人事構(gòu)成，歷來都是由退役政府官員充任?；饦?gòu)想在發(fā)布之初，日本輿論就積極呼吁改善這一體制上的弊病。改善振興會(huì)時(shí)代的不徹底人事構(gòu)成，是基金設(shè)立過程中的一個(gè)重要考量。但這并沒能改變基金領(lǐng)導(dǎo)層整體上依然主要由退役政府官僚充任的現(xiàn)實(shí)?；鹑耸聵?gòu)成上的不徹底性特征依然十分明顯。去除傳統(tǒng)文化外交中濃厚的政府色彩基礎(chǔ)上，推進(jìn)文化外交的民間化，是推動(dòng)基金設(shè)立的重要原動(dòng)力。外務(wù)省通過基金的制度設(shè)計(jì)，牢牢地掌

14、控著基金的運(yùn)作。這也成為了限制基金深度推進(jìn)文化外交民間化的重要障礙。雖然如此，相比于國(guó)際文化振興會(huì)，基金體制上體現(xiàn)出來的進(jìn)步性意義也不容忽視。首先，體制方面基金的設(shè)立實(shí)現(xiàn)了對(duì)日本文化外交一元化管理宿愿的同時(shí)，“基金”這一相對(duì)獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)體制的確立，使得日本文化外交規(guī)模的擴(kuò)大以及持久化成為可能?；鸬脑O(shè)立實(shí)現(xiàn)了日本文化外交一元化管理。在運(yùn)營(yíng)體制上比振興會(huì)有了更大的自主權(quán)，提高了文化外交的效率。這一民間色彩濃厚的特殊體制，使得長(zhǎng)期的大規(guī)模的對(duì)外文化事業(yè)成為了可能。其次，基金事業(yè)理念方面的進(jìn)步性意義體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，去除文化外交中的權(quán)力政治因素；第二，摒除文化外交中的文化進(jìn)化論思想；第

15、三，糾正文化外交中的文化功利主義傾向。去除權(quán)力政治因素強(qiáng)調(diào)弱化政府對(duì)于文化外交的直接干預(yù)。整體上，基金的設(shè)立“弱化了傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)色彩，推進(jìn)了日本對(duì)外文化事業(yè)的民間化、多元化”。摒除日本文化外交中文化進(jìn)化論思想，強(qiáng)調(diào)拋棄日本政府文化外交因地域、民族以及發(fā)達(dá)程度而區(qū)別對(duì)待的做法。主張?jiān)诿耖g層面推動(dòng)“國(guó)民間心與心的交流”的宗旨之下，展開平等的雙向文化交流?；鸬脑O(shè)立象征著日本對(duì)外文化事業(yè)中“文化相對(duì)論”的確立。糾正文化功利主義傾向，否定了政府把文化外交作為對(duì)外政策工具的傳統(tǒng)做法?；鹈鞔_將戰(zhàn)后日本為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)軍東南亞而開展的“文化協(xié)力”從其文化事業(yè)中剔除，強(qiáng)調(diào)純文化交流的重要性。綜合考察基金的進(jìn)步

16、性意義，其核心還在于弱化政府色彩與強(qiáng)化文化外交民間化。正是反思國(guó)際文化振興會(huì)時(shí)代（政府主導(dǎo)）文化外交的基礎(chǔ)上，基金嘗試從制度上樹立日本的文化外交脫離特定國(guó)家利益謀求，由民間自發(fā)推動(dòng)的和平形象。四、結(jié)論傳統(tǒng)外交幾乎無一例外都是由國(guó)家政府（主要由外交部門）統(tǒng)籌策劃與負(fù)責(zé)具體實(shí)施，以防止出現(xiàn)二元外交的混亂局面。但這一傳統(tǒng)外交理念卻并不適用于文化外交領(lǐng)域：國(guó)家政府希望從政策的制定到實(shí)施牢牢地控制文化外交，然而文化外交自身的獨(dú)特特征使得其需要民間力量參與，并排斥過多政府干預(yù)。主要表現(xiàn)在以下兩方面。其一，日漸頻繁廣泛的國(guó)際文化交流正日漸超出各國(guó)政府的財(cái)力、物力承擔(dān)與控制能力，政府不得不尋求民間力量參與分擔(dān)

17、。其二，文化外交自身非強(qiáng)力的、和平性特征，排斥過多政府因素的參與，過多政府因素參與的文化外交不僅效率低下，還往往被理解為文化帝國(guó)主義而受到排斥。雖然戰(zhàn)后各國(guó)普遍都開始意識(shí)到推動(dòng)文化外交民間化的必要性，但傳統(tǒng)根深蒂固的“一元外交”思想又使得各國(guó)難以真正放手文化外交的民間化。上述戰(zhàn)后日本國(guó)際交流基金的設(shè)立過程，集中體現(xiàn)了日本政府在確保文化外交符合（至少不違背）國(guó)家基本外交方針，與推動(dòng)文化外交民間化并行問題上的矛盾心理。具體可歸納為以下兩個(gè)方面。第一，日漸頻繁廣泛的對(duì)外文化事業(yè)與傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型文化外交的諸多弊端，使得日本政府不得不淡化文化外交的政府色彩，并推動(dòng)文化外交的民間化?；鸬脑O(shè)立，標(biāo)志著日本

18、政府開始了在文化外交領(lǐng)域從臺(tái)前走向幕后的自我定位的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。第二，日本政府為了在文化外交領(lǐng)域貫徹國(guó)家外交的大政方針，又通過巧妙的制度設(shè)計(jì)，將基金的實(shí)際控制權(quán)牢牢地控制在自己手中。從上述基金體制的不徹底性可知，基金實(shí)質(zhì)上被定位為文化外交的實(shí)施機(jī)關(guān)，而其背后的決策權(quán)依然掌握在外務(wù)省手中。整體而言，日本外務(wù)省在設(shè)立基金的過程中，對(duì)于多大程度上推動(dòng)民間化問題上的基本態(tài)度是：“不能將日本的國(guó)際文化交流事業(yè)完全托付給民間，而是通過政府機(jī)關(guān)引導(dǎo)（民間）沿著（國(guó)家的）國(guó)際文化政策的方向前進(jìn)”。對(duì)外文化事業(yè)中外務(wù)省這種半進(jìn)半退的態(tài)度，使得基金在表現(xiàn)出進(jìn)步性意義的同時(shí)，也蘊(yùn)含了其不徹底性的一面。雖然如此，基金的設(shè)立無疑是戰(zhàn)后日本文化外交體制，由政府主導(dǎo)向民間化轉(zhuǎn)變的歷史性轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著日本文化外交的民間化邁出了歷史性的一步。從基金日后的發(fā)展來看，其大的趨勢(shì)依然是強(qiáng)化民間色彩。其中，2003年基金從政府主管的特殊法人向獨(dú)立行政法人的轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)志，基金在民間化的道路上又向前邁出了一大步。上述日本國(guó)際交流基金設(shè)立過程中，日本政府在推動(dòng)文化外交民間化問題上之所以顧慮頗多，究其根源在于擔(dān)心戰(zhàn)前二元外交的噩夢(mèng)在戰(zhàn)后文化外交領(lǐng)域重演。而之所以未能打消這種顧慮，直接原因在于日本政府沒有認(rèn)識(shí)到文化外交的獨(dú)特特征，錯(cuò)誤地將文化外交等同于傳統(tǒng)政治外交，從而固守所謂的“一元外交