第二編行政組織法

1、第二編行政組織法第一節(jié) 行政組織法的概念與功能 一、行政組織 （一）行政組織的涵義 行政組織是指擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)、享有行政權(quán)的各級(jí)人民政府及其設(shè)置的行政機(jī)關(guān)的綜合體。 1.行政組織是行政機(jī)關(guān)的組合體，是行政機(jī)關(guān)組成的有機(jī)系統(tǒng)。 2.行政組織是由各級(jí)人民政府及其設(shè)置的行政機(jī)關(guān)組成。 3.行政組織是擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)，行使行政權(quán)的組織。 （二）行政組織的構(gòu)成要素 1.從基本構(gòu)成要素看，包括人的要素（行政人員）和物的要素。 2.從結(jié)構(gòu)構(gòu)成要素看，行政組織由機(jī)關(guān)、層級(jí)以及機(jī)關(guān)相互關(guān)系等構(gòu)成。 3.從系統(tǒng)功能要素看，行政組織包含目標(biāo)、功能和權(quán)力等。 二、行政組織的類型 （一）以管轄范圍大小為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政組織的分類

2、1.中央行政組織：國務(wù)院及其職能部門。 2.地方行政組織：地方人民政府及其工作部門。 （二）以工作性質(zhì)和作用為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政組織的分類 1.領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。指中央和地方的行政首腦機(jī)關(guān)。 2.職能機(jī)關(guān)，又稱本部機(jī)關(guān)或?qū)嵭袡C(jī)構(gòu)。國務(wù)院各部、委、辦以及直屬國家總局，地方政府所屬廳、局、處、科等。 3.直屬機(jī)關(guān)。是為了主辦各項(xiàng)專門事務(wù)專門事務(wù)，為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)直接管轄的單獨(dú)機(jī)構(gòu)。它不是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的組成部門，級(jí)別低于職能部門。如國務(wù)院下屬的國家氣象局、專利局等。 4.輔助機(jī)關(guān)，又稱幕僚機(jī)關(guān)，通常指協(xié)助行政首長處理日常事務(wù)的綜合性辦事機(jī)關(guān)，最典型的為各級(jí)政府的辦公廳（室）。 5.咨詢機(jī)關(guān)，又稱智囊機(jī)關(guān)。如各級(jí)政府的政策研究

3、室、顧問委員會(huì)等。 6.綜合機(jī)關(guān)。如國家發(fā)改委、綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)等。 7.派出機(jī)關(guān)。指某一級(jí)政府根據(jù)行政管理的需要，依法定程序而在本轄區(qū)內(nèi)設(shè)立的代表機(jī)關(guān)，它不是一級(jí)政府機(jī)關(guān)，其權(quán)力只是上級(jí)人民政府的延伸。 省級(jí)政府派出機(jī)關(guān)行政公署；縣級(jí)政府派出機(jī)關(guān)區(qū)公所或街道辦。 （三）以行政活動(dòng)程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)對(duì)行政組織的分類 1.決策機(jī)關(guān)。與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)基本一致。 2.執(zhí)行機(jī)關(guān)。 3.咨詢機(jī)關(guān)。 4.信息機(jī)關(guān)。如統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)。 5.監(jiān)察機(jī)關(guān)。 （1）對(duì)行政系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的專門機(jī)關(guān)，如國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。 （2）對(duì)社會(huì)組織、企事業(yè)單位和個(gè)人是否遵紀(jì)守法進(jìn)行監(jiān)督檢查的機(jī)關(guān)，如國家技術(shù)監(jiān)督機(jī)關(guān)、安監(jiān)局、質(zhì)監(jiān)局等。 二、行政組織法

4、的概念 （一）廣義與狹義的行政組織法 廣義的行政組織法：行政機(jī)關(guān)組織法、行政機(jī)關(guān)編制法和國家公務(wù)員法。 狹義的行政組織法：行政機(jī)關(guān)組織法。 （二）行政組織法的界定 行政組織法，是規(guī)范行政組織和控制行政組織的法。 分析：1.行政組織法是規(guī)范行政組織設(shè)立的法。（最基本） 2.行政組織法是規(guī)范行政組織活動(dòng)或控制行政組織的法。（最核心） 3.行政組織法是規(guī)定行政組織法律責(zé)任的法。 4.行政組織法是規(guī)范行政組織過程和控制行政組織的法律規(guī)范的總和。 三、行政組織法的功能 （一）為公共行政的組織提供法律支撐 1.設(shè)定權(quán)力 縱向分配（二）權(quán)力配置的功能 2.分配權(quán)力 橫向分配 3.調(diào)整權(quán)力 （三）規(guī)范、管理職

5、能 1.可以確定行政組織的合理結(jié)構(gòu) 2.可以明確行政機(jī)關(guān)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn) 3.可以規(guī)范行政機(jī)關(guān)的外部管理主體形式 （四）保障功能 1.保障公民行政參與權(quán)的實(shí)現(xiàn) 2.保障行政組織過程符合客觀規(guī)律 3.保障行政改革的順利進(jìn)行 （五）控制功能 1.行政組織法是控制行政組織規(guī)模的有力依據(jù) 2.行政組織法是控制行政組織權(quán)力膨脹的主要手段第二節(jié) 行政組織法的基本原則 一、組織法定原則 組織法定原則，是指國家對(duì)行政組織的管理和行政組織職權(quán)的行使，必須受到法律的約束。 （一）行政組織的基本問題應(yīng)當(dāng)由憲法和法律規(guī)定。 （二）行政組織法必須公開、明確、穩(wěn)定。 （三）違反行政組織法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 二、組織效率原則

6、 （一）行政組織精簡化 （二）行政組織合理化 1.行政組織形態(tài)要合理 2.組織結(jié)構(gòu)體系要合理 3.行政組織的職能劃分要合理 4.行政組織的程序設(shè)計(jì)要合理 （1）行政組織程序包括：行政組織的設(shè)立程序、變更程序。 （2）合理的行政組織程序至少應(yīng)包含兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是論證環(huán)節(jié)；二是民主參與環(huán)節(jié) 三、民主參與原則 民主參與原則的要求： （一）加強(qiáng)人大對(duì)行政組織過程的監(jiān)督 （二）培養(yǎng)民眾積極參與的意識(shí) （三）行政組織過程應(yīng)有民眾的直接參與 （四）為民眾直接參與提供暢通的渠道第三節(jié) 行政組織法的內(nèi)容與體系 一、行政組織法的內(nèi)容 （一）關(guān)于行政組織的性質(zhì)和法律地位性質(zhì)和法律地位的規(guī)定。（憲法第85條；地方組織法

7、第54、55條） （二）關(guān)于國家行政組織設(shè)立行政組織設(shè)立的規(guī)定，包括設(shè)立原則和設(shè)立程序。（國務(wù)院組織法第8條、11條；地方組織法第64條） （三）關(guān)于國家行政組織構(gòu)成行政組織構(gòu)成的規(guī)定，包括行政組織的組成與結(jié)構(gòu)。（國務(wù)院組織法第2條、地方組織法第56條） （四）關(guān)于國家行政組織職權(quán)行政組織職權(quán)的規(guī)定。（憲法第9條國務(wù)院；地方組織法第59條、60條、61條地方政府） （五）關(guān)于國家行政組織的活動(dòng)原則和違反行政組織法的法律責(zé)任的規(guī)定。 二、行政組織法的體系 （一）憲法 （二）國務(wù)院組織法和地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法 （三）單行法律中關(guān)于行政權(quán)和行政組織的規(guī)定。如立法法第71條；行

8、政處罰法第16條。 （四）行政法規(guī)關(guān)于行政權(quán)與行政組織的規(guī)定。如公務(wù)員法第14條。 （五）行政規(guī)章中關(guān)于行政權(quán)和行政組織的規(guī)定。第四節(jié) 行政主體 一、行政主體的概念 （一）法國和日本的行政主體概念 1.在法國，行政主體，是指享有實(shí)施行政職務(wù)的權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由于實(shí)施行政職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的主體，其范圍包括國家、地方團(tuán)體和公務(wù)法人。 2.在日本，行政主體，是指行政法律關(guān)系當(dāng)事人中擁有實(shí)施行政的權(quán)能的一方當(dāng)事人，這種意義上的行政主體，與行政權(quán)的主體或者統(tǒng)治權(quán)的主體是同一概念。 （二）在我國，行政主體，一般是指依法享有國家行政職權(quán)，以自己名義實(shí)施行政管理活動(dòng)，并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織

9、，主要指行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織。 行政主體的基本特征： 1.行政主體是一種組織，而不是個(gè)人。 2.行政主體是依法享有國家行政職權(quán)的組織。 3.能夠以自己的名義實(shí)施行政管理活動(dòng)。 4.能夠獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 （三）行政主體與相關(guān)概念的區(qū)分 1.行政主體與行政組織 行政組織側(cè)重于對(duì)行政組織系統(tǒng)的機(jī)關(guān)構(gòu)成機(jī)制與行政效率問題的研究，以靜態(tài)上的行政組織的職能和權(quán)限為主要 研究內(nèi)容；行政主體則以行政職權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，研究行政行為的對(duì)外效力，側(cè)重解決行政組織中哪些機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立對(duì)外管理，具有獨(dú)立的法律人格。 2.行政主體與行政機(jī)關(guān) 行政主體行政性對(duì)人；行政機(jī)關(guān)立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)。 3.行政主體

10、與行政法主體 （四）行政主體資格的取得 1.職權(quán)性行政主體資格的取得 2.授權(quán)性行政主體資格的取得 3.職權(quán)行政主體與授權(quán)行政主體的區(qū)別 （1）取得主體資格的法律依據(jù)不同。 職權(quán)行政主體：憲法和相關(guān)組織法 授權(quán)行政主體：憲法、組織法以外的單行法律、法規(guī)和規(guī)章 （2）指向不同 職權(quán)行政主體：行政機(jī)關(guān)組織 授權(quán)行政主體：國家行政組織以外的社會(huì)性組織 （3）職權(quán)范圍不同 職權(quán)行政主體：有一定的自由裁量權(quán) 授權(quán)行政主體：無自由裁量的余地 （4）取得主體資格的時(shí)間不同 職權(quán)行政主體：主體資格的取得與行政組織設(shè)立的時(shí)間是同時(shí)的。 授權(quán)行政主體：社會(huì)組織的成立與行政主體資格的取得沒有必然聯(lián)系。 二、行政機(jī)關(guān)

11、 （一）行政機(jī)關(guān)的概念和特征 行政機(jī)關(guān)，是指按照憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定而設(shè)立的，代表國家依法行使行政權(quán)，組織和管理國家行政事務(wù)的 國家機(jī)關(guān)。 其特征： 1.行政機(jī)關(guān)具有執(zhí)行性，它是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。 2.是為執(zhí)行一定的行政職能專門設(shè)立的國家機(jī)關(guān)。 3.行政機(jī)關(guān)的設(shè)立依據(jù)是憲法和相關(guān)組織法。 （二）行政機(jī)關(guān)與行政組織、行政機(jī)構(gòu)的區(qū)分 行政組織是行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)的籠統(tǒng)稱謂；行政機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部組成部分，一般不具有獨(dú)立的行政主體資格，只能以所代表的機(jī)關(guān)一般不具有獨(dú)立的行政主體資格，只能以所代表的機(jī)關(guān)名義名義進(jìn)行行政管理；行政機(jī)關(guān)是一定行政機(jī)構(gòu)的整體，具有行政主體資格。 （三）行政機(jī)關(guān)的職

12、權(quán)與職責(zé) 1.主要職權(quán)： （1）行政立法權(quán)；（2）行政命令權(quán)；（3）行政處理權(quán)；（4）行政監(jiān)督檢查權(quán)；（5）行政裁決權(quán)；（6）行政處罰權(quán)。 行政職權(quán)的特點(diǎn)：（1）行政職權(quán)具有不可自由處置性；（2）行政職權(quán)具有優(yōu)益性（先行處置權(quán)、獲得社會(huì)協(xié)助權(quán)、推定有效權(quán)）；（3）具有強(qiáng)制性 2.主要職責(zé) （四）行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系：縱向關(guān)系和橫向關(guān)系 單一領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系：上級(jí)機(jī)關(guān) 領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系 上級(jí)機(jī)關(guān) 雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系 本級(jí)人民政府1.縱向關(guān)系 指導(dǎo)關(guān)系 同級(jí)行政機(jī)關(guān)和不同性質(zhì)的職能部門之間2.橫向關(guān)系 不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)之間 （五）中央行政機(jī)關(guān) 1.國務(wù)院 2.國務(wù)院組成部門（28個(gè)）。包括：各部、委、人民銀行和審計(jì)署。

13、 3.國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)。指國務(wù)院特別設(shè)立的主辦某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)的職能部門。（國資委） 4.國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)（18個(gè)）。國務(wù)院設(shè)立的主辦各項(xiàng)專門 業(yè)務(wù)的職能部門。 （1）國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的職能部門 （2）與國務(wù)院組成部門比，直屬機(jī)構(gòu)具有以下特點(diǎn)： 一是直屬機(jī)構(gòu)的級(jí)別低，其負(fù)責(zé)人不是國務(wù)院的組成人員。 二是直屬機(jī)構(gòu)由國務(wù)院自行設(shè)置，無須國家權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。 三是直屬機(jī)構(gòu)的主管業(yè)務(wù)單一，不具有綜合性。 5.國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)（4個(gè)）。是指國務(wù)院設(shè)立的協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)的輔助性機(jī)構(gòu)。辦事機(jī)構(gòu)附屬于總理，主要 職能是協(xié)助總理承辦具體事務(wù)，原則上屬于內(nèi)部機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立的職權(quán)和職責(zé)，因而不具有行政主體資格不

14、具有行政主體資格。 6.國務(wù)院各部委管理的國家局（10個(gè)）。指國務(wù)院設(shè)置的主管專門業(yè)務(wù)由部委管理但又具有相對(duì)獨(dú)立性行政機(jī)關(guān)。 （六）地方行政機(jī)關(guān) 1.地方各級(jí)人民政府 2.地方各級(jí)人民政府的工作部門與直屬單位 3.地方各級(jí)政府的派出機(jī)關(guān) 4.地方政府的辦公機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 5.中央在地方上的派出機(jī)構(gòu)與分支機(jī)構(gòu)。 6.地方行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。 第一級(jí)第一級(jí) 國務(wù)院國務(wù)院第二級(jí)第二級(jí) 組成部門組成部門 直屬（特設(shè)）機(jī)構(gòu)直屬（特設(shè)）機(jī)構(gòu) 直屬事業(yè)單位直屬事業(yè)單位 議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 辦公機(jī)構(gòu)辦公機(jī)構(gòu) 辦事機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu) （只有組成部門的設(shè)立、增加、減少、合并須經(jīng)全國人大或

15、其常委會(huì)批準(zhǔn)，其他國務(wù)院可自主決定）（只有組成部門的設(shè)立、增加、減少、合并須經(jīng)全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，其他國務(wù)院可自主決定）第三級(jí)第三級(jí) 國務(wù)院組成部門管理的機(jī)構(gòu)國務(wù)院組成部門管理的機(jī)構(gòu) 某些國務(wù)院下屬單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)某些國務(wù)院下屬單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)說明：表示有行政主體資格；表示經(jīng)授權(quán)可能有行政主體資格；未標(biāo)注者表示無行政主體資格。說明：表示有行政主體資格；表示經(jīng)授權(quán)可能有行政主體資格；未標(biāo)注者表示無行政主體資格。第一級(jí)第一級(jí) 地方各級(jí)政府地方各級(jí)政府 中央主體派駐地方的機(jī)構(gòu)中央主體派駐地方的機(jī)構(gòu)第二級(jí)第二級(jí) 派出機(jī)關(guān)派出機(jī)關(guān) 工作部門工作部門 直屬（特設(shè)）機(jī)構(gòu)直屬（特設(shè)）機(jī)構(gòu) 直屬事業(yè)單位直屬事業(yè)

16、單位 議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 辦公機(jī)構(gòu)辦公機(jī)構(gòu) 辦事機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu) （只有縣級(jí)以上人民政府設(shè)立下屬部門與機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府無下設(shè)部門與機(jī)構(gòu)）（只有縣級(jí)以上人民政府設(shè)立下屬部門與機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府無下設(shè)部門與機(jī)構(gòu)）第三級(jí)第三級(jí) 某些第二級(jí)主體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)某些第二級(jí)主體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu) 某些第二級(jí)主體的派出機(jī)構(gòu)某些第二級(jí)主體的派出機(jī)構(gòu)說明：表示有行政主體資格；表示經(jīng)授權(quán)可能有行政主體資格；未標(biāo)注者表示無行政主體資格。說明：表示有行政主體資格；表示經(jīng)授權(quán)可能有行政主體資格；未標(biāo)注者表示無行政主體資格。 派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu) （1）派出機(jī)關(guān) 派出機(jī)關(guān)，是指地方縣級(jí)以上人民政府經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的行

17、政機(jī)關(guān)，它不是一級(jí)人民政府，卻依照組織法的規(guī)定，行使著一定區(qū)域內(nèi)相當(dāng)于一級(jí)人民政府的行政管理權(quán)。具有行政主體資格。具有行政主體資格。 行政公署（省人民政府的派出機(jī)關(guān)) 派出機(jī)關(guān) 區(qū)公所（縣人民政府的派出機(jī)關(guān)） 街道辦（不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)） （2）派出機(jī)構(gòu) 派出機(jī)構(gòu)是縣級(jí)以上人民政府工作部門人民政府工作部門根據(jù)需要在一定區(qū)域設(shè)置的派出組織。一般不具有行政主體資格，但可由法律法規(guī)授權(quán)而一般不具有行政主體資格，但可由法律法規(guī)授權(quán)而取得行政主體資格。取得行政主體資格。 三、法律法規(guī)授權(quán)組織（行政授權(quán)組織） （一）行政授權(quán) 1.其涵義： 行政授權(quán)，是指法律、法規(guī)將某項(xiàng)或某一方面的行政管

18、理職權(quán)授予行政機(jī)關(guān)以外的組織，被授權(quán)者以自己的名義進(jìn)行行政管理活動(dòng)，并由其對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任的法律行為。 2.其特征： （1）被授予的行政職權(quán)來源是法律、法規(guī)的明確規(guī)定明確規(guī)定。 （2）行政授權(quán)的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)以外的組織。 （3）行政授權(quán)導(dǎo)致職權(quán)、職責(zé)以及主體資格的轉(zhuǎn)移主體資格的轉(zhuǎn)移。 （二）法律法規(guī)授權(quán)組織（行政授權(quán)組織） 1.涵義 法律法規(guī)授權(quán)組織（行政授權(quán)組織），是指除行政機(jī)關(guān)外，依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)而取得行政主體資格的組織。 2.法律法規(guī)授權(quán)組織的類型（前三類比較重要） （1）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)：兩類 一是各級(jí)人民政府直屬內(nèi)部機(jī)構(gòu)；另一種是政府職能部門政府職能部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)。授權(quán)組織主要指后一種

19、內(nèi)部機(jī)構(gòu)。 （2）依法直接設(shè)立的專門行政機(jī)構(gòu)。如專利復(fù)審委員會(huì)、商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)等。 （3）政府職能部門派出機(jī)構(gòu) （4）具有一定行政職能的事業(yè)單位。學(xué)校、醫(yī)院、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)等。 （5）具有一定行政職能的企業(yè)單位。如煙草總公司。 （6）社會(huì)團(tuán)體。如工會(huì)、律協(xié)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、宗教團(tuán)體等。 （7）地方居民自治組織 （三）行政機(jī)關(guān)與授權(quán)組織的關(guān)系 1.行政機(jī)關(guān)對(duì)隸屬的授權(quán)組織有領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督的權(quán)力，并受理行政復(fù)議申請(qǐng)。 2.授權(quán)組織可以依法獨(dú)立行使行政職權(quán)，不需向隸屬的行政機(jī)關(guān)請(qǐng)示批準(zhǔn)。 四、行政委托組織 （一）行政委托組織的界定 1.行政委托的概念和特征 行政委托，一般是指行政機(jī)關(guān)依法將部分行政職權(quán)委托給其他行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織，受委托者以委托機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行行政管理活動(dòng)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任的法律行為。 （1）行政委托的職權(quán)來源是行政機(jī)關(guān)的委托行為。 （2）委托的對(duì)象是符合法定條件的其他行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織。 （3）行政委托不發(fā)生職權(quán)、職責(zé)及行政主體資格的轉(zhuǎn)移。 2.行政委托組織的涵義 行政委托組織，是指受行政機(jī)關(guān)委托行使一定行政職能的其他行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織。 （1）委托組織只能行使一定的一定的行政職能。 （2）委托組織的權(quán)力來源于行政機(jī)關(guān)的委托，非法律、法規(guī)的授予。