土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的若干思考

1、余愛民：土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的若干思考 土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的若干思考 湖北省委省政府最近提出了實(shí)現(xiàn)全省農(nóng)村面貌3年明顯變化、5-7年大變化的重大目標(biāo)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要內(nèi)容和要途徑。我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營在發(fā)展過程中出現(xiàn)了“22211”的新情況：第一個(gè)2是全省土地流轉(zhuǎn)面積大約200萬畝，占總耕地面積的4；第一個(gè)2是“兩個(gè)新突破”，第一個(gè)土地存貸合作社在鐘樣誕生，第一筆土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款在東寶辦成；第三個(gè)2是“兩個(gè)大典型”，全國最大的種田大戶大冶農(nóng)民侯安杰，去年承包種植了近兩萬畝農(nóng)田，全國堅(jiān)持規(guī)模經(jīng)營時(shí)間最長的南漳縣農(nóng)民劉文豹，從分田單干開始到

2、現(xiàn)在分三個(gè)階段承包開發(fā)了1.6萬畝荒地，兩位農(nóng)民先后受到了國家領(lǐng)導(dǎo)人的親自頒獎(jiǎng)；后兩個(gè)1是我省最近有約100萬農(nóng)民工因受金融危機(jī)影響返鄉(xiāng)，其中一部分要求收回已流轉(zhuǎn)的土地自己耕種。針對這一新情況，筆者經(jīng)過認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的十七屆三中全會(huì)精神和中央、省委今年的一號文件，省委領(lǐng)導(dǎo)在全省農(nóng)村工作會(huì)議上的講話，在去年幾次專題調(diào)研的基礎(chǔ)上，就我省如何推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營作了一些新的思考，供領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)村基層干部參考。 一、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營 針對我省農(nóng)村有的地方在這一工作中出現(xiàn)的“隔岸觀火“和“拔苗助長”的“兩極偏差”，有必要向基層干部宣傳“既要積極引導(dǎo)，又要穩(wěn)妥推進(jìn)“的“流轉(zhuǎn)思想”

3、。 在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營上不可輕率進(jìn)。一是從基本國情看，我國人多地少，人地矛盾比較突出。目前，人均耕地面積只有1.4畝，前10年還在以每年1000多萬畝的速度減少。我省農(nóng)民人均耕地面積1.23畝，戶均4.68畝，按規(guī)模經(jīng)營的最低值每戶種30畝，就有5-6戶農(nóng)民要轉(zhuǎn)移。二是從市場規(guī)律看，經(jīng)濟(jì)有波動(dòng)，農(nóng)民工隨時(shí)可能返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。當(dāng)前世界金融危機(jī)，全國約有2000萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)，我省也近百萬農(nóng)民返鄉(xiāng)，返鄉(xiāng)農(nóng)民有一部分有務(wù)農(nóng)需求。三是從土地功能看，承包地是維系農(nóng)民溫飽生活和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的最后一道防線。土地不僅是農(nóng)民的溫飽來源，也是就業(yè)崗位，還是最低生活保障，還起著穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)平衡協(xié)調(diào)作用。四是從

4、實(shí)際情況看，法制尚不健全，單個(gè)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益容易受到侵害。前期以及當(dāng)下的農(nóng)村土地上訪事件，主要的還是因?yàn)檗r(nóng)民的土地權(quán)益正在受到來自政府、企業(yè)、鄉(xiāng)村干部、債主、大戶等多方面的侵害。 對此，我們一方面要進(jìn)一步解放思想，更新觀念。另一方面也要注意，不能急于求快和盲目求大，不能超越事物發(fā)展的規(guī)律去辦事，不能在這上面搞面子工程、形象工程和政績工程，不能在這上面搞強(qiáng)迫命令、搞齊步走、一刀切，搞脫離實(shí)際和違背群眾意愿的行為。這就是既要解放思想，又要實(shí)事求是；既要大膽創(chuàng)新，又要穩(wěn)妥推進(jìn)；既要朝著方向走，又要腳踏實(shí)地走；既要全省普遍倡導(dǎo)和統(tǒng)一部署，又要分類指導(dǎo)、因地制宜；既要考慮發(fā)展規(guī)模經(jīng)營主體的利益，更要

5、考慮維護(hù)最廣大農(nóng)民的根本利益；既要謀劃多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，更要統(tǒng)籌農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。 二、探索建立土地流轉(zhuǎn)市場 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建立需要先做試點(diǎn)，穩(wěn)妥推進(jìn)。一是明晰產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步搞好確權(quán)到人、確地到田、頒證到戶的工作。經(jīng)濟(jì)學(xué)家說，只有產(chǎn)權(quán)明晰才能產(chǎn)生交易。越是“長久不變”越要“更加明晰產(chǎn)權(quán)”。過去我省做了完善農(nóng)村土地一輪延包的工作，而這項(xiàng)工作會(huì)不斷出現(xiàn)反復(fù)，因?yàn)橛械牡胤郊s定了“三五年一調(diào)”，同時(shí)人口增減、農(nóng)田改造、城市與交通建設(shè)、水利與堤防工程等等都有可能引發(fā)矛盾。所以必須長期地、扎實(shí)地“繼續(xù)完善農(nóng)村土地一輪延包工作”。二是建立平臺(tái)，健全網(wǎng)

6、絡(luò)。縣市區(qū)一級建立農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立聯(lián)絡(luò)站（農(nóng)民把它叫“托田所“），村設(shè)聯(lián)絡(luò)員。同步建立縣鄉(xiāng)村三級土地糾紛調(diào)處網(wǎng)絡(luò)，縣級建立土地糾紛仲裁委員會(huì)，鄉(xiāng)級建立調(diào)處站，村級設(shè)立調(diào)解室或設(shè)調(diào)解員，確保土地糾紛有辦法解決、有地方解決和有人及時(shí)解決?？h級流轉(zhuǎn)和調(diào)處機(jī)構(gòu)分設(shè)，鄉(xiāng)村兩級可以合并設(shè)置?？h鄉(xiāng)村三級服務(wù)平臺(tái)的一般性職能即省市一號文件中的幾句話：“提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價(jià)格評估、合同簽訂、糾紛仲裁等服務(wù)”。試點(diǎn)地方可否這樣設(shè)計(jì)：農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)絡(luò)站進(jìn)行“交易”，聯(lián)絡(luò)站按市場價(jià)格“代收”農(nóng)民申請流轉(zhuǎn)出去的土地，可以先付一定的“預(yù)付金”，待流轉(zhuǎn)出去后再一次性付清其余款項(xiàng)。需要

7、流入百畝以下的“業(yè)務(wù)“可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易，按市場價(jià)交錢購買土地經(jīng)營權(quán)。流入百畝以上的應(yīng)到縣市區(qū)交易中心交易。無論流出或流入，無論縣鄉(xiāng)交易，都要簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)協(xié)議。去年8月份成立的鐘祥石牌鎮(zhèn)彭墩、姚臺(tái)土地存貸合作社，已開展存貸業(yè)務(wù)70宗，存貸土地1700多畝，這是我省土地存貸專業(yè)合作社的首創(chuàng)，是建立鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)的最新探索。石牌鎮(zhèn)實(shí)行的“兩組建“（組建土地存貸合作社、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心）和“五明確“（明確服務(wù)對象、存貸程序、業(yè)務(wù)范圍、管理辦法、檔案管理要求）的做法可供全省農(nóng)村參考借鑒。三是確立農(nóng)地流轉(zhuǎn)支持銀行，提供金融支撐。全省可通過招標(biāo)確定統(tǒng)一的金融扶持機(jī)構(gòu)，專辦農(nóng)村土地業(yè)務(wù)（有叫農(nóng)村

8、土地銀行），主要為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營提供貸（存）款服務(wù)。四是允許農(nóng)民以土地承包權(quán)和依法流轉(zhuǎn)的土地承包權(quán)、大型農(nóng)機(jī)具和房屋等作為抵押獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)方面的貸款。去年10月，東寶區(qū)農(nóng)民陳其發(fā)與荊門郵政儲(chǔ)蓄銀行簽訂合同，用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸10萬元，開創(chuàng)我省土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款先河。公安縣農(nóng)行、信用社創(chuàng)新金融產(chǎn)品，推出了林權(quán)抵押貸款、水面經(jīng)營權(quán)抵押貸款、倉單質(zhì)押、倉貨質(zhì)押等信貸品種。 三、著力培育規(guī)模經(jīng)營主體 我們通過調(diào)研認(rèn)為，農(nóng)業(yè)大省湖北省是完全有條件并需要大力發(fā)展規(guī)模經(jīng)營主體的地方，更需要加快建立新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度模經(jīng)營，需要主體支撐。農(nóng)民肯

9、定是主體，比一家一戶農(nóng)民更有牽引力和推動(dòng)力的主體，則是農(nóng)民中的大戶、專業(yè)合作組織，還有企業(yè)、集體和政府。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和專業(yè)合作織是應(yīng)當(dāng)著力培育的三大主體，這三大主體既是規(guī)模經(jīng)營的主體，又是服務(wù)規(guī)模經(jīng)營的主體；既是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體，又是農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的主體，應(yīng)該在工商登記、銀行貸款、稅收優(yōu)惠、財(cái)政扶持、保險(xiǎn)保障、項(xiàng)目支持等多個(gè)方面提供幫助。特別是要傾斜培育服務(wù)規(guī)模經(jīng)營的主體，“支持供銷合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)服務(wù)公司、專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人、龍頭企業(yè)等提供多種形式的生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)”，要加快改變這方面主體“營養(yǎng)不良”和“發(fā)育遲緩”的狀態(tài)。 四、制定推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營政策 政策是路

10、標(biāo)，也是杠桿。應(yīng)在政策上解決幾個(gè)重要問題。一是允許土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂“長久不變的合同。二是給予規(guī)模經(jīng)營業(yè)主同等補(bǔ)貼和專項(xiàng)扶持。明確規(guī)模經(jīng)營業(yè)主可以同等享受農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼政策待遇，但不能擠占流轉(zhuǎn)方農(nóng)民的政策利益；明確外地規(guī)模經(jīng)營大戶可以同等享受本地農(nóng)民享有的優(yōu)惠政策，但不能擠占本地農(nóng)民的政策利益。在現(xiàn)有普惠政策的基礎(chǔ)上，增加對規(guī)模經(jīng)營的專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)政策，主要是農(nóng)機(jī)購置專項(xiàng)補(bǔ)貼、柴油專項(xiàng)補(bǔ)貼，應(yīng)考慮增加新技術(shù)新品種推廣補(bǔ)貼。三是對規(guī)模經(jīng)營給予基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目支撐?？梢园匆欢ū壤龑?shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，高產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)、國土整治及低丘崗地改造項(xiàng)目都應(yīng)優(yōu)先投放已經(jīng)實(shí)行規(guī)模經(jīng)營的區(qū)域。同時(shí)，按十七屆三中全會(huì)精神，“采取以獎(jiǎng)代

11、補(bǔ)等形式，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民開展小型農(nóng)田水利設(shè)、小流域綜合治理等項(xiàng)目建設(shè)”。四是給規(guī)模經(jīng)營大戶提供貸款支持、保險(xiǎn)獎(jiǎng)勵(lì)、技術(shù)保障、信息服務(wù)和素質(zhì)培訓(xùn)等。五是解決部分經(jīng)營主體有限建設(shè)用地需求。對特殊經(jīng)營主體在較長流轉(zhuǎn)期限內(nèi)按比例給予一定的臨時(shí)建設(shè)用地審批政策，使經(jīng)營主體安心經(jīng)營。六是出臺(tái)鼓勵(lì)引導(dǎo)城市人才、資本、技術(shù)投身新農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)惠政策，放開有些限制。筆者認(rèn)為，只要不違反“三個(gè)不得”的原則和紀(jì)律，一切有利于推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的政策都可以嘗試制定。 五、修訂相關(guān)法律法規(guī) 法律法規(guī)應(yīng)該解決幾個(gè)根本性的同題：一是延長土地承包30年期限，將“長久不變”先期落實(shí)為一個(gè)準(zhǔn)確時(shí)段?？蓞⒄辗梢?guī)定的草地

12、30年至50年和林地30年至70年落實(shí)，允許農(nóng)民簽訂50年或70年剩余期限內(nèi)土地流轉(zhuǎn)合同，在國家有關(guān)法律規(guī)定尚未出臺(tái)前，省級可以先一步進(jìn)行探索。二是從法律法規(guī)上確認(rèn)部分農(nóng)民退出土地并逐步建立退出機(jī)制。一些已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的農(nóng)民應(yīng)該從農(nóng)村土地承包權(quán)益中退出，這就需要從法律法規(guī)上進(jìn)行確認(rèn)。有條件的地方可以建立農(nóng)民自愿退出機(jī)制，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有效解決農(nóng)民退出土地后的保障問題。三是從法律法規(guī)上規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。盡早出臺(tái)農(nóng)村土地承包法實(shí)施細(xì)則（或辦法），在給予農(nóng)民土地承包權(quán)的同時(shí)，對浪費(fèi)土地資源的情況也要給予約束，引導(dǎo)其進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。嚴(yán)格保護(hù)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，約束基層政府在規(guī)模經(jīng)營中的隨意行為，弱化基層政府及其

13、部門在規(guī)模經(jīng)營中的行政干預(yù)能力，同時(shí)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)，有針對性地防治在規(guī)模經(jīng)營后期出現(xiàn)的農(nóng)民集體推倒合同、哄搶大戶成果的“紅眼病”行為。 六、引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向發(fā)展 規(guī)模經(jīng)營雖說是面向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，但筆者調(diào)查的很多規(guī)模經(jīng)營不過是“種的田多”而已，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然靠“勤扒苦做”。農(nóng)忙季節(jié)則請工插秧割谷，甚至有些種田大戶當(dāng)“田販子”搞“反租倒包”，這種規(guī)模經(jīng)營對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村進(jìn)步意義不大。規(guī)模經(jīng)營不是簡單的土地集并，它需要引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)理念、先進(jìn)的生產(chǎn)方式和先進(jìn)的生產(chǎn)要素，需要提高科技含量，提高機(jī)械化作業(yè)水平，提高勞動(dòng)生產(chǎn)效能，提高土地產(chǎn)出率，還需要融入現(xiàn)代管理。規(guī)模經(jīng)營不僅是土

14、地面積的規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程和農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，它應(yīng)該是生產(chǎn)要素和生產(chǎn)方式的集約經(jīng)營，是產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程的市場經(jīng)營，是包括林、漁、茶、煙、菜、藥、草、畜等大農(nóng)業(yè)在內(nèi)的多種經(jīng)營。這需要規(guī)模經(jīng)營業(yè)主在實(shí)踐中摸索，也需要政府培訓(xùn)、引導(dǎo)、支持扶助。 七、加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) “田不好種”是調(diào)查中規(guī)模經(jīng)營業(yè)主反映較多的同題之一。各地要在新農(nóng)村建設(shè)中統(tǒng)籌安排好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大投入力度，加快建設(shè)步伐，把重點(diǎn)放在“小農(nóng)水”的建設(shè)上?？h鄉(xiāng)兩級政府要像為招商引資企業(yè)準(zhǔn)備“五通一平”一樣為大中型規(guī)模經(jīng)營提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)幫助。黃陂區(qū)政府對規(guī)模流轉(zhuǎn)面積500畝以上的板塊基地，每畝補(bǔ)貼1000元至2000元用

15、于農(nóng)田設(shè)施改造，對達(dá)到3000畝規(guī)模以上的，另給一次性獎(jiǎng)勵(lì)30萬元。他們的扶持做法可在全省推廣。 八、完善保障保險(xiǎn)機(jī)制 主要是建立健全三大機(jī)制。一是健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，讓農(nóng)民放心地流轉(zhuǎn)土地。要堅(jiān)持“因地制宜、量力而行、形式多樣、農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式加強(qiáng)以農(nóng)村最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)、大病救助、子女教育、農(nóng)民工保護(hù)等為主的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，逐步弱化土地的福利性和社會(huì)保障功能，減少農(nóng)民對土地的直接依賴。二是建立農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域穩(wěn)定轉(zhuǎn)移機(jī)制，讓農(nóng)民更多地走出去。積極引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展投資少、見效快、就業(yè)容量大的第二、第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)拓展新的空間。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，同時(shí)把勞動(dòng)力市場與土地流轉(zhuǎn)市場結(jié)合起來，以勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移、流動(dòng)，促進(jìn)土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，進(jìn)而建立穩(wěn)定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。三是建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，最大限度地減少規(guī)模經(jīng)營中的自然和市場風(fēng)險(xiǎn)。制定土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)扶持政策，積極支持建立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、農(nóng)作物病蟲保險(xiǎn)基金等，嘗試商業(yè)保險(xiǎn)，探索實(shí)施互保合作方式，組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者互助合作保險(xiǎn)組織，本著自愿原則，實(shí)行會(huì)員繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助、自我管理、合作共享、專戶監(jiān)管、滾動(dòng)發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作模式，最大限度地降低土地流轉(zhuǎn)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)