關(guān)于專項資金的審計研究——與國外財政項目對比視角研究 會計學專業(yè)

1、開 題 報 告論文題目借鑒西方模式與完善我國政府審計體制的對策研究 （英 文）Reference the Western model and countermeasures on perfection of government audit system 一、寫作目的與意義隨著我國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展、社會生產(chǎn)力水平不斷提高，公共財政管理改革隨之推進，要求進一步深化財政資金科學化、精細化管理。在當前財政支出規(guī)模不斷擴大的形勢下，如何加強財政資金的績效管理，科學、合理分配使用，將投入的資金產(chǎn)生最大的效益，已成為政府和社會都關(guān)注的焦點。在此背景下，財政資金績效審計的必要性日益顯現(xiàn)出來，成為提高專項資金

2、使用效益，增強公共支出效果，加強政府財政管理的有效手段。（1）開展財政專項資金績效審計是適應(yīng)公共財政發(fā)展的需要隨著我國綜合實力的增強，政府為維持社會經(jīng)濟持久有序的發(fā)展模式肩負重大，與之相對應(yīng)的是，其管理的財政專項資金的規(guī)模也越發(fā)龐大。我國的公共財政框架尚處于初級時期，政府財政支出壓力將會隨著其財政資金的短缺、可使用財力漲幅緩慢、公共產(chǎn)品的需求與日俱增等問題越發(fā)顯著，縱然政府財政收入規(guī)模不小且漲幅較大，但實際作用效果微乎其微。政府財政資金管理部門必須最大化的利用資金價值，設(shè)計規(guī)范有序的財政支出等級，把有限的財政資金進行合理分配?；谶@一點，注重真實性與合法性的傳統(tǒng)審計無法體現(xiàn)財政資金提高效益的方

3、面。（2）開展財政專項資金績效審計是推進民主政治的需要隨著社會公眾對財政專項資金的使用效益以及政府部門履職情況越來越關(guān)注，迫切希望通過各種手段獲得與他們生活緊密聯(lián)系的財政專項支出績效的信息，而傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計無法向社會公眾提供財政資金使用效益方面的信息。為適應(yīng)社會公眾多元化的價值觀念以及民主參政意識的增強，績效審計可以站在第三方的角度，將政府業(yè)務(wù)部門得到、支配和統(tǒng)籌的公共財產(chǎn)績效數(shù)據(jù)反饋給與此類公共資源相關(guān)的各個群體，如資源所有者本人、代表和利益相關(guān)人士?？冃徲嬙谥蟮陌l(fā)展中將逐漸取代現(xiàn)有的財務(wù)財政收支審計，這是由公共財政體制改革、政府職能的轉(zhuǎn)變以及社會的不斷進步而共同決定的。（3）開

4、展財政專項資金績效審計是建立高效廉潔政府的需要財政專項資金績效審計可以在財政財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)上，從“成本一效益”、“成本一效果”的角度來衡量人力、物力、財力資源配置的合理性和有效性。上述內(nèi)容中可以直接體現(xiàn)政府安排的人員是否合適，人員的職責與能力是否匹配，設(shè)置的政府機構(gòu)是否合理，有無貪污受賄等，能夠揭示列如因為政府部門所做的一些草率、盲目、錯誤和不當?shù)恼邲Q策有一定的預(yù)防能力。從而提高政府工作效率，避免類似“形象工程”、“政績工程”的浪費現(xiàn)象出現(xiàn)。進而實現(xiàn)黨執(zhí)政能力的提高，改善黨紀黨風，從根本上杜絕并預(yù)防腐敗行為的發(fā)生，促進高效、廉潔政府的建立。二、研究現(xiàn)狀我國學者對我國現(xiàn)代政府審計的研究是從

5、改革開放以后，特別是在上世紀八十年代我國現(xiàn)代審計制度恢復(fù)以來，相關(guān)的研究成果在不斷增多，但是相對于社會審計，目前對政府審計的研究還是相對較少的.對于我國政府審計問題的研究，第一階段主要是在1994年審計法出臺之后，主要針對我國政府審計職責相關(guān)問題的研究，第二階段是在進入21世紀之后，受科學發(fā)展觀和建設(shè)服務(wù)型政府的理論影響，相關(guān)學者開始研究政府審計在實踐過程中存在的問題，并提出一些對政府審計的改革建議。我國目前對政府審計的研究的主要特點是主要集中在對政府審計職責和相關(guān)理論的研究。綜合學者的觀點，筆者認為目前學者的研究主要存在以下問題：第一，研究的內(nèi)容針對性不強，尚未能夠形成一套關(guān)于政府審計職責的

6、權(quán)威體系，第二，政府審計職責的理論和實踐的聯(lián)系還不夠緊密。筆者認為目前大多數(shù)學者對政府審計工作方面的研究要么側(cè)重于國內(nèi)政府審計體制的研究，要么側(cè)重于學習外國先進的政府審計經(jīng)驗，本文將政府審計體制改革和學習西方先進的審計經(jīng)驗結(jié)合起來，并針對我國的國情提出具體可行的建議，以期提高我國的政府審計水平，切實維護國家經(jīng)濟安全。三、寫作內(nèi)容及寫作方法 本文從研究的背景與意義入手，在查閱國內(nèi)外相關(guān)研究文獻的基礎(chǔ)上，首先介紹財政專項資金績效審計的基本概念，結(jié)合新公共管理理論、公共財政理論和公共受托責任理論，分析我國財政專項資金績效審計的開展現(xiàn)狀，提出當前績效審計實施中審計目標不明確、績效評價標準并不完善、缺乏

7、有效的指標體系、績效審計結(jié)果不能得到充分運用等問題。然后通過分析借鑒國外政府財政項目績效審計的成功經(jīng)驗，并對我國的專項資金的審計模式提出意見。提出以問題為導向的思路，根據(jù)財政資金涉及設(shè)立、分配、使用、管理以及后續(xù)評估等環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)的重點問題，提出完善我國財政專項資金績效審計法制環(huán)境、加強專業(yè)審計人才隊伍建設(shè)、完善財政資金績效審計管理和強化審計結(jié)果公開的改進建議，進步完善我國財政專項資金績效審計的體系，促進我國政府績效審計的發(fā)展。寫作方法相關(guān)文獻及數(shù)據(jù)的搜集，采用相關(guān)數(shù)據(jù)和文獻檢索的方式分析資料并進行研究綜述，結(jié)合個別案例進行分析，并進行定性研究與分析。對策研究，提出一些對策。在閱讀大量的國內(nèi)外

8、相關(guān)的文獻后，進行分類整理，科學的選取了相關(guān)文獻資料，將各文獻中的資料有機的結(jié)合在一起，從而使對政府審計問題與對策的研究更加深入。四、寫作提綱一、引言（一）研究背景（二）研究意義二、理論基礎(chǔ)（一）新公共管理理論（二）公共財政理論（三）公共受托責任理論三、財政專項資金審計現(xiàn)狀和實施瓶頸（一）我國財政專項資金績效審計開展現(xiàn)狀（二）當前我國財政專項資金績效審計的實施瓶頸四、國外財政項目績效審計經(jīng)驗的借鑒（二）澳大利亞財政項目績效審計（三）國外財政項目績效審計經(jīng)驗總結(jié)五、進一步加強我國財政專項資金績效審計的措施（一）完善我國財政專項資金績效審計法制環(huán)境（二）加強專業(yè)審計人才隊伍建設(shè)（三）完善財政資金績

9、效審計管理與公開五、進度安排2016年2月26日-2016年2月27日 擬定選題，下達課題任務(wù)書2016年2月28日-2016年3月15日 完成文獻和數(shù)據(jù)的收集與整理，形成符合 要求的文獻綜述2016年3月16日-2016年3月20日 以文獻綜述為基礎(chǔ)，明確寫作思路，撰寫 開題報告2016年3月21日-2016年4月20日 完成論文初稿2016年4月21日-2016年4月25日 修訂初稿，完成二稿2016年4月26日-2016年4月29日 論文定稿，裝訂論文2016年4月30日-2016年5月5日 準備答辯2016年5月6日-2016年5月16日 小組答辯六、參考文獻1 歐文.E.休斯.公共管

10、理導論(第3版)M.北京:人民大學出版社2007版。2 Harry P. Harry. Performance Measurement (Second Edition):Getting Results,M.Washington:The Urban Institute Press, 2003.3美國政府責任辦著:美國政府審計準則（2007），胡智強、丁曉紅譯，中國法制出版社2011年12月版，第148頁。4秦楊勇著:平衡積分卡與戰(zhàn)略管理經(jīng)典案例解析，中國經(jīng)濟出版社版2012年9月版，第4頁。5Salvatore Schiavo Campo and Daniel Tommasi.Managing

11、Government ExpenditureM. Asian Development B ank,1999.6邢俊芳著:效益審計中國模式探索，中國財政經(jīng)濟出版杜2005版。7邢俊芳，陳華，鄒傳華著:最新國外效益審計，中國時代經(jīng)濟出版社2004版。8白文杰:財政支出績效評價的內(nèi)涵解析，載湖北經(jīng)濟學院學報2011年第6期。9中國地方政府績效評估體系研究課題組著:中國政府績效評估報告，中共中央黨校出版社2009年版。10李小丹、曹廣明:財政支出效益審計若干問題研究，審計研究2006年第4期，第16頁。11盧千里著:財政支出績效評價的原理和方法，經(jīng)濟科學出版社，2010年。12方寧:專項資金績效審計評

12、價指標體系構(gòu)建與分析，浙江工業(yè)大學碩士學位論文2013年。13閆革.李文良.西方國家政府審計與完善我國政府審計制度J.國際關(guān)系學院學報.2013（1）:43-4714徐向真.吳娜.政府審計保障國家經(jīng)濟安全J.西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版）.2013（3）:111-11515蔡春.李江濤，劉更新.政府審計維護國家經(jīng)濟安全的基本依據(jù)、作用機理及路徑選擇J.2013（4）：7-1016王世誼.劉穎.政府審計在維護國家經(jīng)濟安全中發(fā)揮作用的途徑和方式J.審計研究.2011（4）:17-2017廖義剛.韓洪靈.陳漢文.政府審計之職能與特征：國家理論視角的解說J.會計研究.2012（2）:86-9618

13、劉威.周凱.中美兩國政府審計制度的比較與借鑒J.財貿(mào)研究.2013（1）:134-13919楊春玲.我國政府審計存在的問題及對策研究J.財會天地.2014（1）:24620 雷浩媛.我國政府審計公告制度研究J.西部財會.2013（3）:66-6821潘雨婷.政府績效審計必要性與重要性的博弈分析J.財會金融.2014（6）:228.一、緒論我國學者對我國現(xiàn)代政府審計的研究是從改革開放以后，特別是在上世紀八十年代我國現(xiàn)代審計制度恢復(fù)以來，相關(guān)的研究成果在不斷增多，但是相對于社會審計，目前對政府審計的研究還是相對較少的。對于我國政府審計問題的研究，第一階段主要是在1994年審計法出臺之后，主要針對我

14、國政府審計職責相關(guān)問題的研究，第二階段是在進入21世紀之后，受科學發(fā)展觀和建設(shè)服務(wù)型政府的理論影響，相關(guān)學者開始研究政府審計在實踐過程中存在的問題，并提出一些對政府審計的改革建議。我國目前對政府審計的研究的主要特點是主要集中在對政府審計職責和相關(guān)理論的研究。二、主體國外的政府財政項目績效審計基本上是圍繞財政性資金和公共管理活動展開研究的，因此，研究我國財政專項資金績效審計可以參考這方面相關(guān)研究的成果。從上世紀四十年代出現(xiàn)績效審計的概念，多年發(fā)展后已經(jīng)是政府審計工作的主要內(nèi)容之一。國外關(guān)于政府績效審計理論研究已經(jīng)較為成熟，且基本能解決好績效審計面臨的問題。管理績效審計學于1979年出版，作者為美

15、國學者利奧·赫伯特、績效審計于1990年出版，作者為英國學者約翰·格林、政府績效審計:概念和案例于1990年出版，作者為美國理查德·布朗等學者。關(guān)于績效審計工作，眾多學者和政府部門已經(jīng)進行了較為深入的研究和探討。從政府財政項目績效審計體系的多種方式，基本觀點如下:(1) 研究分析財政項目績效審計的目標。涉及財政管理和資產(chǎn)活動的效率效果以及經(jīng)濟效益等方面的審計工作即財政項目審計的目標，也稱為“3E”審計。歐文.E.體斯提出的“3E”目標，最終應(yīng)用為政府績效管理的“3E績效評價模式”，即Efficiency即效率、Economy即經(jīng)濟、Effectiveness即效果

16、; 歐文.E.休斯.公共管理導論(第3版)M.北京:人民大學出版社2007版。后來加拿大的丹尼斯·普瑞斯波爾把“3E”擴大到“5E"，增加了公平性(Equity)和環(huán)境性(Environment) Harry P. Harry. Performance Measurement (Second Edition):Getting Results,M.Washington:The UrbanInstitute Press, 2003.。(2) 關(guān)于財政項目績效審計評價指標制定時應(yīng)遵循的原則。美國曾于1993年出臺“法案”規(guī)定年度績效計劃制度要在全部聯(lián)邦部門實施，所制定的計劃中需盡

17、量對評價標準和績效指標做量化處理，盡可能將部門開展的各項活動都包含在計劃范圍內(nèi)。計劃制定的目標，應(yīng)具有可衡量行、可操作性和客觀性。(3) 評價指標和標準在財政項目績效審計工作中的確立。美國政府績效審計準則的現(xiàn)場作業(yè)準則對于此方面有明確要求，需考慮標準的可行性、客觀性以及與審計工作的關(guān)聯(lián)性:（1）管理部門、規(guī)章制度、法律法規(guī)之一要求的目標;(2)同類型部門的績效;(3)過去的年度績效;(4)專家學者觀點;(5)技術(shù)標準;(6)私營部門績效 美國政府責任辦著:美國政府審計準則02007)，胡智強、丁曉紅譯，中國法制出版社2011年12月版，第148頁。3大衛(wèi)·諾頓和羅伯特·卡普

18、蘭分別從企業(yè)家以及專家學者的角度，于1992年共同提出了計分卡理念，這一理念可以涵蓋企業(yè)組織活動的全部績效指標，即通常意義上的平衡計分卡(Balanced Scorecard) 秦楊勇著:平衡積分卡與戰(zhàn)略管理經(jīng)典案例解析，中國經(jīng)濟出版社版2012年9月版，第4頁。理論，此理論早期僅運用于企業(yè)范圍內(nèi)，但現(xiàn)已發(fā)展為政府財政項目績效考核的有力手段。薩爾瓦托雷·斯基亞沃一坎波和丹尼爾·托馬西的公共支出管理一書于2001年出版，對于公共支出績效管理水平的提高進行了深入的研究，明確績效指標的整體構(gòu)架，簡單概括了不同指標間的聯(lián)系。 Salvatore Schiavo Campo and

19、Daniel Tommasi.Managing Government ExpenditureM. Asian DevelopmentB ank,1999.從以上國外的研究經(jīng)驗來看，盡管在國家基本制度方面，中國與歐美國家存在差異，但在政府財政項目績效審計方面，國際上大部分國家都有共同的目的。這種情況下，歐美國家的案例值得我們參考，我們可以在遵循我國的國情基礎(chǔ)上，來探討發(fā)展我國的財政項目績效審計體系。我國審計學術(shù)界從上世紀八十年代開始，將更多的工作重心放在外國績效審計實踐和制度的學習和借鑒上，開始使用“績效審計”一詞，并對其進行一些探索研究。中國于2001年成為世界貿(mào)易組織正式成員國，績效審計中國

20、化開始成為這一領(lǐng)域的重點研究對象。國內(nèi)學者推出了一系列專著與譯著，如邢俊芳著效益審計中國模式探索 邢俊芳著:效益審計中國模式探索，中國財政經(jīng)濟出版杜2005版。、邢俊芳主著的最新國外效益審計 邢俊芳，陳華，鄒傳華著:最新國外效益審計，中國時代經(jīng)濟出版社2004版。、郝玉貴著審計與政府績效評估機制研究、周亞榮著政府治理視角下的中國政府績效審計研究等，通過分析現(xiàn)代審計進程，借鑒國外績效審計經(jīng)驗，對國內(nèi)建立現(xiàn)代審計制度進行了探索，提出效益審計的重要程度，在一定程度上推動了中國審計行業(yè)的發(fā)展，為解決之后的審計問題奠定了基礎(chǔ)。多年來，我國審計學術(shù)界從不同方面對財政專項資金績效審計進行了研究，在理論上和實

21、際上均取得了積極成果，但是仍存在不足。中國的審計體系與歐美國家相比發(fā)展緩慢，實際應(yīng)用和理論研究尚不成熟，國內(nèi)的研究主要有以下幾點:(1) 財政資金績效審計與績效評價關(guān)系的研究。白文杰在財政支出績效評價的內(nèi)涵解析(2011年)中指出績效審計和預(yù)算、財政監(jiān)督和績效評價之間具有緊密的聯(lián)系，三者之間相輔相成，彼此能起到推動和促進作用。 白文杰:財政支出績效評價的內(nèi)涵解析，載湖北經(jīng)濟學院學報2011年第6期。中國地方政府績效評估體系研究課題組所著的2009年發(fā)布的中國政府績效評估報告不再按照過去以GDP為一切工作重心的觀點，提出“33個指標”、“六大模式”以及“八大體系”，以這些理念來對政府部門的績效水

22、平進行評估，為地方政府建立可行的績效評估體系提供了理論支撐和技術(shù)參考?？冃徲嬇c績效評估兩者統(tǒng)一于政府績效管理的理論與實踐。 中國地方政府績效評估體系研究課題組著:中國政府績效評估報告，中共中央黨校出版社2009年版。(2) 財政資金績效審計目標的探索和分析。2006年發(fā)布的財政支出效益審計若干問題研究中曹廣明和李小丹認為，效果好、效率優(yōu)和經(jīng)濟性高的配置財政資源和使用公共支出應(yīng)該是財政支出效益審計的根本目的，工作的主要精力應(yīng)該投入到財政轉(zhuǎn)移支付資金、行政管理支出、財政支出管理和政府專項資金等領(lǐng)域，對于財政支出效益審計內(nèi)容和形式進行不斷完善，提高審計水平，建立健全評價體系。 李小丹、曹廣明:財政

23、支出效益審計若干問題研究，審計研究2006年第4期，第16頁。(3) 財政資金績效審計評價標準的探索與分析。2004年，田德新和瞿新生提出，只有在綜合審計目標、審計項目特點以及審計部門意見后，才能設(shè)計出合理的績效審計評價標準，一般來說，評價績效審計工作的標準包括:國家的行業(yè)指標、目標或發(fā)展規(guī)劃，行業(yè)原有的標準體系，專業(yè)機構(gòu)指定的行業(yè)標準和規(guī)范，由審計單位提供的管理制度和控制方式等。(4) 財政資金績效審計評價方法研究。盧千里所著的財政支出績效評價的原理和方法(2010年)一書系統(tǒng)分析和概述了公共財政支出完成情況和效益水平，在不同于以往的標準程序體系內(nèi)完成了較為客觀的評價。在定性分析的基礎(chǔ)上，應(yīng)

24、用數(shù)學公式和數(shù)學模型進行定量分析，介紹了九種基本評價法，四種綜合指標評價法，通過大量實際調(diào)查，完成符合中國實際情況、具有針對性的績效評價體系。 盧千里著:財政支出績效評價的原理和方法，經(jīng)濟科學出版社，2010年。(5) 財政專項資金績效審計指標體系的分析與實踐。2013年，方寧在專項資金績效審計評價指標體系構(gòu)建與分析分析研究了績效審計關(guān)于社會保障類專項資金方面的工作，在當前理論水平和現(xiàn)有的實踐基礎(chǔ)上，試圖建立科學合理的全方位評價指標，各個指標的權(quán)重按照層次分析法來得到細化，以內(nèi)容和目的為中心，使設(shè)立的專項資金績效審計評價指標實現(xiàn)量化和規(guī)范化，評價體系科學合理，綜合各方面因素，使得最終得到的總體

25、參數(shù)能夠簡單明了的顯示專項資金績效性。 方寧:專項資金績效審計評價指標體系構(gòu)建與分析，浙江工業(yè)大學碩士學位論文2013年。三、結(jié)論對比國內(nèi)國外發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)的研究偏向發(fā)現(xiàn)問題，而國外的研究偏向?qū)嵺`方法。我國對于所發(fā)現(xiàn)的問題怎樣解決只進行了一些初步的嘗試與探索。我們需要在充分了解我國財政專項資金審計的績效價值取向基礎(chǔ)上，建立可行、易操作的審計體系。堅持與西方國家求同存異的基礎(chǔ)上，尋找到自己特色的發(fā)展之路。參考文獻1 歐文.E.休斯.公共管理導論(第3版)M.北京:人民大學出版社2007版。2 Harry P. Harry. Performance Measurement (Second Editio

26、n):Getting Results,M.Washington:The Urban Institute Press, 2003.3美國政府責任辦著:美國政府審計準則（2007），胡智強、丁曉紅譯，中國法制出版社2011年12月版，第148頁。4秦楊勇著:平衡積分卡與戰(zhàn)略管理經(jīng)典案例解析，中國經(jīng)濟出版社版2012年9月版，第4頁。5Salvatore Schiavo Campo and Daniel Tommasi.Managing Government ExpenditureM. Asian Development B ank,1999.6邢俊芳著:效益審計中國模式探索，中國財政經(jīng)濟出版杜20

27、05版。7邢俊芳，陳華，鄒傳華著:最新國外效益審計，中國時代經(jīng)濟出版社2004版。8白文杰:財政支出績效評價的內(nèi)涵解析，載湖北經(jīng)濟學院學報2011年第6期。9中國地方政府績效評估體系研究課題組著:中國政府績效評估報告，中共中央黨校出版社2009年版。10李小丹、曹廣明:財政支出效益審計若干問題研究，審計研究2006年第4期，第16頁。11盧千里著:財政支出績效評價的原理和方法，經(jīng)濟科學出版社，2010年。12方寧:專項資金績效審計評價指標體系構(gòu)建與分析，浙江工業(yè)大學碩士學位論文2013年。13閆革.李文良.西方國家政府審計與完善我國政府審計制度J.國際關(guān)系學院學報.2013（1）:43-471

28、4徐向真.吳娜.政府審計保障國家經(jīng)濟安全J.西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版）.2013（3）:111-11515蔡春.李江濤，劉更新.政府審計維護國家經(jīng)濟安全的基本依據(jù)、作用機理及路徑選擇J.2013（4）：7-1016王世誼.劉穎.政府審計在維護國家經(jīng)濟安全中發(fā)揮作用的途徑和方式J.審計研究.2011（4）:17-2017廖義剛.韓洪靈.陳漢文.政府審計之職能與特征：國家理論視角的解說J.會計研究.2012（2）:86-9618劉威.周凱.中美兩國政府審計制度的比較與借鑒J.財貿(mào)研究.2013（1）:134-13919楊春玲.我國政府審計存在的問題及對策研究J.財會天地.2014（1）:2

29、4620 雷浩媛.我國政府審計公告制度研究J.西部財會.2013（3）:66-6821潘雨婷.政府績效審計必要性與重要性的博弈分析J.財會金融.2014（6）:228.2013 屆學生畢業(yè)論文（設(shè)計） 存檔編號： 江 漢 大 學 文 理 學 院畢業(yè)論文（設(shè)計）論文題目借鑒西方模式與完善我國政府審計體制的對策研究 （英 文）Reference the Western Model and Countermeasures on Perfection of Government Audit System 學部 管 理 學 部 專業(yè) 財 務(wù) 管 理 姓名 袁 欣 學號 201001200108 指導老師

30、 楊 芳 2016年 4 月 30 日鄭 重 聲 明本人呈交的畢業(yè)論文，是在導師的指導下，獨立進行研究工作所取得的成果，所有數(shù)據(jù)、圖片資料真實可靠。盡我所知，除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本設(shè)計（論文）的研究成果不包含他人享有著作權(quán)的內(nèi)容。對本設(shè)計（論文）所涉及的研究工作做出貢獻的其他個人和集體，均已在文中以明確的方式標明。本設(shè)計（論文）的知識產(chǎn)權(quán)歸屬于培養(yǎng)單位。本人簽名： 日期： 摘 要 本文從研究的背景與意義入手，在查閱國內(nèi)外相關(guān)研究文獻的基礎(chǔ)上，首先介紹財政專項資金績效審計的基本概念，結(jié)合新公共管理理論、公共財政理論和公共受托責任理論，分析我國財政專項資金績效審計的開展現(xiàn)狀，提出當前績效審

31、計實施中審計目標不明確、績效評價標準并不完善、缺乏有效的指標體系、績效審計結(jié)果不能得到充分運用等問題。然后通過分析借鑒國外政府財政項目績效審計的成功經(jīng)驗，并對我國的專項資金的審計模式提出意見。提出以問題為導向的思路，根據(jù)財政資金涉及設(shè)立、分配、使用、管理以及后續(xù)評估等環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)的重點問題，提出完善我國財政專項資金績效審計法制環(huán)境、加強專業(yè)審計人才隊伍建設(shè)、完善財政資金績效審計管理和強化審計結(jié)果公開的改進建議，進步完善我國財政專項資金績效審計的體系，促進我國政府績效審計的發(fā)展。關(guān)鍵詞：專項資金；審計體制；對策研究Abstract Current auditing system is selec

32、ted as the research objective in this article in reference on the basis of existing research results， the author hope that our government audit department can fulfill their responsibilities more perfect， so that it can play a positive role in our government audit. Firstly， we discuss current governm

33、ent audit system and find some auditing problems that we have to face. we also analysis government audit problemreason. Then we discuss national audit system model， such as legislative audit mode， judicial audit mode， independent of the type of audit mode， administrative audit mode. Finally， proposi

34、ng a series of countermeasure and suggestion that consummates our country present local authority audit system.Key words: government audit; audit system; audit mode; countermeasure目 錄一、引言1（一）研究背景1（二）研究意義1二、理論基礎(chǔ)2（一）新公共管理理論2（二）公共財政理論3（三）公共受托責任理論3三、財政專項資金審計現(xiàn)狀和實施瓶頸4（一）我國財政專項資金績效審計開展現(xiàn)狀4（二）當前我國財政專項資金績效審計的

35、實施瓶頸4四、國外財政項目績效審計經(jīng)驗的借鑒5（二）澳大利亞財政項目績效審計7（三）國外財政項目績效審計經(jīng)驗總結(jié)8五、進一步加強我國財政專項資金績效審計的措施8（一）完善我國財政專項資金績效審計法制環(huán)境8（二）加強專業(yè)審計人才隊伍建設(shè)9（三）完善財政資金績效審計管理與公開10 關(guān)于專項資金的審計研究與國外財政項目對比視角研究一、引言（一）研究背景隨著我國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展、社會生產(chǎn)力水平不斷提高，公共財政管理改革隨之推進，要求進一步深化財政資金科學化、精細化管理。在當前財政支出規(guī)模不斷擴大的形勢下，如何加強財政資金的績效管理，科學、合理分配使用，將投入的資金產(chǎn)生最大的效益，已成為政府和社會都關(guān)注

36、的焦點。在此背景下，財政資金績效審計的必要性日益顯現(xiàn)出來，成為提高專項資金使用效益，增強公共支出效果，加強政府財政管理的有效手段。（二）研究意義（1）開展財政專項資金績效審計是適應(yīng)公共財政發(fā)展的需要隨著我國綜合實力的增強，政府為維持社會經(jīng)濟持久有序的發(fā)展模式肩負重大，與之相對應(yīng)的是，其管理的財政專項資金的規(guī)模也越發(fā)龐大。我國的公共財政框架尚處于初級時期，政府財政支出壓力將會隨著其財政資金的短缺、可使用財力漲幅緩慢、公共產(chǎn)品的需求與日俱增等問題越發(fā)顯著，縱然政府財政收入規(guī)模不小且漲幅較大，但實際作用效果微乎其微。政府財政資金管理部門必須最大化的利用資金價值，設(shè)計規(guī)范有序的財政支出等級，把有限的財

37、政資金進行合理分配?；谶@一點，注重真實性與合法性的傳統(tǒng)審計無法體現(xiàn)財政資金提高效益的方面。（2）開展財政專項資金績效審計是推進民主政治的需要隨著社會公眾對財政專項資金的使用效益以及政府部門履職情況越來越關(guān)注，迫切希望通過各種手段獲得與他們生活緊密聯(lián)系的財政專項支出績效的信息，而傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計無法向社會公眾提供財政資金使用效益方面的信息。為適應(yīng)社會公眾多元化的價值觀念以及民主參政意識的增強，績效審計可以站在第三方的角度，將政府業(yè)務(wù)部門得到、支配和統(tǒng)籌的公共財產(chǎn)績效數(shù)據(jù)反饋給與此類公共資源相關(guān)的各個群體，如資源所有者本人、代表和利益相關(guān)人士?？冃徲嬙谥蟮陌l(fā)展中將逐漸取代現(xiàn)有的財務(wù)財政

38、收支審計，這是由公共財政體制改革、政府職能的轉(zhuǎn)變以及社會的不斷進步而共同決定的。三、開展財政專項資金績效審計是建立高效廉潔政府的需要財政專項資金績效審計可以在財政財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)上，從“成本一效益”、“成本一效果”的角度來衡量人力、物力、財力資源配置的合理性和有效性。上述內(nèi)容中可以直接體現(xiàn)政府安排的人員是否合適，人員的職責與能力是否匹配，設(shè)置的政府機構(gòu)是否合理，有無貪污受賄等，能夠揭示列如因為政府部門所做的一些草率、盲目、錯誤和不當?shù)恼邲Q策有一定的預(yù)防能力。從而提高政府工作效率，避免類似“形象工程”、“政績工程”的浪費現(xiàn)象出現(xiàn)。進而實現(xiàn)黨執(zhí)政能力的提高，改善黨紀黨風，從根本上杜絕并預(yù)防腐敗

39、行為的發(fā)生，促進高效、廉潔政府的建立。二、理論基礎(chǔ)（一）新公共管理理論政府不是營利性機構(gòu)，有責任、有義務(wù)提供公共服務(wù)，這在傳統(tǒng)的公共管理模式中得以體現(xiàn)。只要能夠做到收支平衡，嚴格按照預(yù)算安排進行政府性活動，即可達到目的。而目前新的形勢下，這種傳統(tǒng)的理論和觀點已不能完全適應(yīng)時代發(fā)展的需要。當前，政府職能沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，但對于財政資金的使用和分配等，有了新的變化，我們通常稱之為新公共管理理論。這一理論首先肯定了政府的義務(wù)和責任，同時，將公共資源的分配由關(guān)注過程向關(guān)注結(jié)果方向轉(zhuǎn)變。而對于這種轉(zhuǎn)變，需要對政府資金進行績效審計，以便于監(jiān)督政府改善資金用途、提高使用效益。這種審計活動能夠更為有效地擴大

40、評估范圍，為政府部門的財政支配和使用提供參考和依據(jù)。通過客觀的審計信息，管理者可以制定出更為合理、更具優(yōu)勢的政策和計劃，對目標任務(wù)的實現(xiàn)更有把握，對于預(yù)算的制定和執(zhí)行更為妥當，政府資源能夠得以更好的運用運行。針對公共部門的績效有很多種類，目前具有多樣化發(fā)展的趨勢，有些績效能夠通過經(jīng)濟效益來衡量，有些能夠通過社會效益來衡量，因此要綜合各類因素進行客觀全面的評價，才能準確地反映財政資金使用的真實效益和用途。（二）公共財政理論公共財政的實質(zhì)內(nèi)容是政府在市場經(jīng)濟下的財政。其內(nèi)涵和內(nèi)容主要包括:市場經(jīng)濟正常運行情況下，政府通過投資、購買等行為為社會大眾提供資源；市場經(jīng)濟失靈情況下，政府通過行政力量提供公

41、共需求。政府所涉及到的領(lǐng)域都屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，不能超越這一明確范圍。而對于范圍的劃分和界定主要通過法律法規(guī)的形式進行立法和規(guī)范。因此，作為政府部門而言，對于公共財政的支出的內(nèi)涵為“預(yù)算法治”和“民主財政”，其政治性涵義要遠強于市場性涵義。作為其主要內(nèi)容之一，財政專項資金的投入和使用逐漸占據(jù)政府財政支出的主要部分。而隨著我國各項制度的建立和完善，對于這部分資金的監(jiān)管力度也逐漸增強。對財政專項資金進行績效審計，是當前有效監(jiān)管的主要做法之一。針對涉及金額巨大、使用范圍過廣的特點，相關(guān)審計工作要嚴格按照法律法規(guī)進行審查，找準突破口和切入點，通過“以點帶面”的方式讓整個公共資源全部處于監(jiān)督范圍之下。通過

42、對公共資源的分配、管理和使用的審計工作，來監(jiān)督政府及相關(guān)部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否滿足人們的需求，公共責任的履行是否到位。（三）公共受托責任理論資源占有人將其所占有的資源委托給資源經(jīng)管人進行管理，兩者之間的關(guān)系即為受托責任關(guān)系。這種關(guān)系形成的原因是由于資源占有人自身無法進行有效經(jīng)營，只能將資源委托他人經(jīng)營。對于大眾和政府而言，大眾為資源占有人，政府為資源經(jīng)管人。通俗來講，政府是受公眾委托來管理國家公共事務(wù)的組織，公眾是委托人，政府是代理人。而審計執(zhí)行工作即為大眾通過獨立的第三方機構(gòu)來審查、監(jiān)督和評價政府的履職情況，這也是進行績效審計的動機和原因。顯然公共受托責任關(guān)系的雙方是大眾和政府，大眾處

43、于監(jiān)督和決策的需要，授權(quán)或委托獨立的第三方機構(gòu)對政府責任履行情況進行審查和評價?？梢?，審計機關(guān)的職責是服務(wù)于大眾的，是為了監(jiān)督和促進政府履行職責而設(shè)立的，這也是政府審計的基本原則和根本準則。R.E.布朗教授和他的團隊通過深入調(diào)查研究，總結(jié)了政府績效審計工作的基本內(nèi)涵，他們認為公眾需要了解公共資源的基本情況，希望對資金的使用過程和結(jié)果有所了解和掌握，而如何通過簡單易懂的信息來獲取這方面的需求，是績效審計應(yīng)運而生的根本因素。三、財政專項資金審計現(xiàn)狀和實施瓶頸（一）我國財政專項資金績效審計開展現(xiàn)狀1991年，中華人民共和國審計署在全國審計工作會議上首次提出“效益審的概念。2001年，地方審計機關(guān)以深

44、圳為首開展績效審計的先行試點正式記起步。2003年，李金華審計長提出“積極探索績效審計”；同年審計署發(fā)布的2003年至2007年審計工作規(guī)劃中明確要求要積極地開展、探索績效審計，努力提升財政資金的管理水平及效益。至此，我國審計機關(guān)正式步入財政資金績效審計的探索和實踐階段。2008年，審計署于2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃中提出，各級審計機關(guān)到2012年安排的審計項目都要進行績效審計，并要能建立起基本符合我國國情的績效審計評價體系。然而，時間已經(jīng)過去五年多，因諸多現(xiàn)實障礙，績效審計工作并沒有實質(zhì)性的開展，專門的績效審計項目不多，主要還是結(jié)合型審計，在很大程度上仍然保留了財政財務(wù)收支審計的基

45、本思路和方法，只是象征性地融入績效審計的一些元素，績效審計方法體系也還在摸索階段。目前，各級審計機關(guān)和部門內(nèi)審機構(gòu)對于財政專項資金績效審計的實踐經(jīng)驗和成功案例很少，項目建設(shè)單位又缺乏問責機制，因而又影響了績效審計相關(guān)法律規(guī)制系統(tǒng)性、規(guī)范化和可操作性的研究進程。（二）當前我國財政專項資金績效審計的實施瓶頸（1）審計目標不明確國家經(jīng)濟發(fā)展影響著績效審計業(yè)務(wù)的開展，一般審計目標是依據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展的需求而設(shè)立的。從傳統(tǒng)的財政專項資金審計中重視資金收支的真實性、財務(wù)管理的規(guī)范性、項目資金使用的合法合規(guī)性，來確定審計重點和內(nèi)容。在我國，各項財政制度還不夠完善，政府運用公共資源的能力和目標還不夠明確，基于這

46、些特點，績效審計目標很難確定。近幾年，國家出臺了一系列“穩(wěn)增長、促改革”的政策落實措施，財政專項資金審計不僅需要以國家方針政策作為指導，還需要依據(jù)實際經(jīng)濟情況，及時做好調(diào)整工作，以確立好審計的目標和范圍。財政專項資金審計不僅需要對財務(wù)進行深入的了解，還需對問題進行查處、規(guī)范管理、提高效率。（2）績效評價標準并不完善從目前財政專項資金績效審計的實踐情況來看，全國范圍還沒有統(tǒng)一全面的績效評價標準。雖然國家財政部已經(jīng)對績效評價標準制定了一系列的管理辦法，但是由于內(nèi)容復(fù)雜、過程模糊、評價標準以及結(jié)果等不夠詳細，致使績效評價機制并不能順利實施。而對于部分已經(jīng)實施的績效評價標準，由于評價內(nèi)容的不全面，專項

47、資金的經(jīng)濟效益常被視為評價體系的主要標準，而很少去關(guān)注社會效應(yīng)、生態(tài)環(huán)境效益以及專項資金的管理效益。久而久之，就會出現(xiàn)社會專項資金的不公平性?；诖颂攸c，在進行績效評價的過程中，需要審計人員擁有豐富的設(shè)計經(jīng)驗、敏銳的觀察力、能夠?qū)ω斦椖窟M行詳細了解，將相關(guān)法律與內(nèi)部績效標準相結(jié)合，在有關(guān)各方的共同磋商后，制定出科學合理的評價標準，以利于建立起一套符合實際的專項財政資金評價體系。（3）缺乏有效的指標體系我國的有些地方審計部門已經(jīng)初步嘗試建立了一些關(guān)于績效審計的指標體系和評價方法，但是這些指標主要側(cè)重于資金使用的合規(guī)性，而對資金的使用與管理績效不管是定量評價還是定性評價都不足。其次，對于各部門的

48、評價指標設(shè)置比較單一，目前十分缺乏一套經(jīng)過嚴密數(shù)據(jù)分析后產(chǎn)生的科學有效的評價指標體系，來滿足來自不同層面和不同行業(yè)的需求。再次，由于我國還未建立起績效審計數(shù)據(jù)庫，未進行財政專項資金的績效數(shù)據(jù)分類積累，造成目前的績效評價指標體系不能對實踐的進行有效指導，還需要經(jīng)過實踐來慢慢完善。（4）績效審計結(jié)果不能得到充分運用當前，我國大部分審計機關(guān)仍然是采用傳統(tǒng)的績效審計流程，在依據(jù)程序出具審計報告或決定后宣布審計結(jié)束。事實上，這僅僅是審計工作的一部分，審計應(yīng)該具有完整性和規(guī)范化，審計結(jié)果的開發(fā)和利用是實現(xiàn)審計目標的關(guān)鍵，審計后的應(yīng)用和后續(xù)跟蹤也是審計過程中的重要工作。從以前年度審計整改反饋情況看，被審單位

49、與項目實施單位對績效審計評價所提的意見建議也只停留在反映情況、找出問題的層面上，并未真正整改到位，或從管理、制度、體制上解決問題，而缺乏問責制度就會導致年年可能查出老問題。除此之外，審計制度的不完善仍是阻礙績效審計的主要原因，例如:審計結(jié)果公告制度以及審計整改制度等都需要進行完善。完善的審計制度是實施績效審計的關(guān)鍵。四、國外財政項目績效審計經(jīng)驗的借鑒（一）美國聯(lián)邦項目績效審計美國政府通過在不同的時期進行法律體系的變革，及根據(jù)實際的發(fā)展狀況調(diào)整相應(yīng)的審計制度，以此推動美國政府績效審計制度的發(fā)展來適應(yīng)社會發(fā)展的需求。與此同時，政府績效審計的評判標準也吸引了廣泛的關(guān)注。在推動審計制度發(fā)展的基礎(chǔ)上，政

50、府績效審計的相關(guān)內(nèi)容與審計評判的相關(guān)方法也寫入了美國法律。并且，在相關(guān)法律制度許可的前提下，美國部分權(quán)利機構(gòu)發(fā)布了與政府績效審計相關(guān)的審計準則，例如黃皮書，則是系統(tǒng)的作出了與審計相關(guān)的規(guī)章制度。經(jīng)過多年的發(fā)展，美國政府績效審計的流程主要分為三大塊:制定與目標內(nèi)容相關(guān)的計劃、實施具體的審計措施、對相關(guān)審計結(jié)果進行匯報。在審計的過程中，責任清晰，分工明確，可以高效、真實的反映政府工作所處的實際狀況及其發(fā)揮的相關(guān)作用。而對于美國政府績效審計最為鮮明的一個特點是“問題導向”。即根據(jù)實際狀況中出現(xiàn)的問題針對性的做出相關(guān)計劃，根據(jù)“問題清單”分配審計資源，實施相關(guān)的審計措施，得到針對性的審計結(jié)果。在績效審

51、計過程中，審計人員會用訪談、觀察、查閱文件和延伸調(diào)查等方法來獲得信息；同時對收集的數(shù)據(jù)進行充分地分析，運用比較分析法、回歸分析法、成本一效益分析、定性和定量分析等對數(shù)據(jù)進行技術(shù)處理，當然還廣泛運用平衡計分卡的評價方法于績效評價中。在審計組內(nèi)部資源欠缺的情況下，聘請一些專家顧問來幫助工作順利完成。最后，權(quán)利機構(gòu)將所得到的正式審計結(jié)果以出版發(fā)行和上傳至網(wǎng)絡(luò)兩種方式來面向大眾，將政府財政工作公開化，以此來提高美國政府工作的透明性和推動政府績效審計制度的發(fā)展。（二）澳大利亞財政項目績效審計為了適應(yīng)社會發(fā)展的需要，提高政府的行政辦事效率，加強對公共資源的利用效果，促進公共事業(yè)的發(fā)展，在20世紀70年代，

52、澳大利亞開始建立了財政績效審計制度。澳大利亞法律對于績效審計做出了明確的規(guī)定，并將績效審計的權(quán)利授予了相關(guān)的權(quán)利機構(gòu)，其中包括對于效率審計和項目審計的權(quán)利。而且對于審計的相關(guān)方面也給予了明確的規(guī)定，如審計的實施對象、審計進行的方式以及審計結(jié)果等。法律規(guī)定，相關(guān)的權(quán)利機構(gòu)可以對政府機關(guān)定期展開績效審計，對資金的使用、流通方式以及所帶來的效益進行檢查與校驗。隨著不斷的發(fā)展，審計工作已經(jīng)成為了相關(guān)權(quán)利機關(guān)的一項主要職能，審計的范圍已經(jīng)涉及到了社會發(fā)展的各個行業(yè)?？冃徲嫷倪M行主要分為兩步:開展前期工作的預(yù)備研究和審計實施。在對被審計單位展開審計實施之前，要對其進行預(yù)備研究，即對其進行相關(guān)方面的調(diào)查與

53、分析，根據(jù)所得的結(jié)果來判定是否對其進行下一步的審計實施。當確定不實施審計，就直接把預(yù)備研究形成的結(jié)論向議會報告；當確定要執(zhí)行下一步審計實施時，則針對審計內(nèi)容制定相應(yīng)的實施計劃。在實施審計計劃時，要與被審計單位的相應(yīng)管理人員進行交流，促進雙方人員的相互理解，以此來維持審計工作的平穩(wěn)發(fā)展。當需要制定與被審計單位相關(guān)的審計標準時，則需聽取他們的意見。在澳大利亞，審計項目的后續(xù)跟蹤往往占據(jù)了審計項目的三分之一，以此來維持審計效力。同美國一樣，澳大利亞的權(quán)利機關(guān)也會將審計結(jié)果在網(wǎng)絡(luò)上進行發(fā)布，以此來加強對于政府工作的監(jiān)督和推動審計制度的發(fā)展。（三）國外財政項目績效審計經(jīng)驗總結(jié)從上面的分析中我們能夠知道，

54、像美、澳等國家財政項目績效審計是其公共管理的重要組成部分之一，盡管其項目績效審計各具特色，項目績效審計從以前對合法合規(guī)性的注重轉(zhuǎn)變到當下審計項目對經(jīng)濟性、成效性以及高效性的重視。隨著時間推移，財政項目績效審計系統(tǒng)逐步完善，對系統(tǒng)中的審計對象、內(nèi)容、程序、方法和評價標準等都作出了明確的定義，形成自己有特色的工作方法。這一套系統(tǒng)的方法已被作為績效審計理論廣泛在實踐者之間流傳并獲得了高度的肯定和贊揚?？v觀國外績效審計給予我們的啟發(fā)，幫助我們建立符合國情的有效的績效審計的方法。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是根據(jù)我國國情和本國企事業(yè)單位的具體情況，建立符合發(fā)展的有效的財政項目績效審計模式；二是從法律的角度

55、規(guī)范和制定績效審計制度，包括對審計對象、內(nèi)容和評價標準等方面內(nèi)容，賦予財政項目績效審計法律意義；三是對財政專項資金項目可采取跟蹤審計的方式，進行事前、事中、事后，特別是后續(xù)跟蹤的全方位監(jiān)督；四是加大績效審計力度，重視將審計結(jié)果的公開，接受社會監(jiān)督。五、進一步加強我國財政專項資金績效審計的措施（一）完善我國財政專項資金績效審計法制環(huán)境目前，我國缺乏對績效審計的相關(guān)法律制度。審計法和審計法實施條例等規(guī)定在資金的效益性方面所做出的規(guī)定，是目前開展績效審計工作的主要依據(jù)，但關(guān)于如何進行績效實施及要審計的內(nèi)容，沒有明確的條文內(nèi)容，對于我國的政府績效審計的內(nèi)容和范圍也沒有明確規(guī)定，使績效審計法律依據(jù)不足。

56、在我國的地方法制環(huán)境建設(shè)中，深圳、珠海和青島等優(yōu)先采用績效審計的城市，都是通過地方自主立法，28以條文的形式記述了績效審計的任務(wù)和目標，使審計機關(guān)的績效審計有法可查，有法可依。除此之外，在我國法律中還找不到類似為績效審計工作提供實施辦法的法律內(nèi)容。因此，我國首先應(yīng)賦予財政資金績效審計法律上的后盾支持。在法律條款中明確記述出績效審計的內(nèi)容和相關(guān)流程，并聲明審計者在法律上的地位，使審計和被審計雙方都能認識到財政資金績效審計的重要性、嚴肅性。在賦予審計者權(quán)利的同時，規(guī)定財政資金績效審計具體的目標和工作要求，從而明確自身的義務(wù)和責任。筆者建議將審計工作中必須采用的規(guī)則、程序、評價方式等通過立法的形式來使其規(guī)范化，要求國家機關(guān)及其公職人員依法令辦事，要依照實體法及程序法的規(guī)定，用好國家權(quán)力，使其在法律框架的指導和約束下進行。其次，建立和完善咎責制度，要求相關(guān)的參與者的活動都必須在相關(guān)法律、法規(guī)所限定的范圍內(nèi)，對于未能將財政專項資金?？顚Ｓ没蚴怯幸馀沧魉玫膯挝槐仨氉肪科浞韶熑?，做到有法可依。審計機關(guān)在追究相關(guān)者責任時，必須遵守法律規(guī)定，依照