山東城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財政問題研究

1、論文框架結(jié)構(gòu)： 一、山東省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財政的現(xiàn)狀分析 （一）山東省土地財政的現(xiàn)狀 1、利用增量化“土地財政”籌集建設(shè)資金 2、“經(jīng)營城市”與投融資平臺盛行 （二）山東省土地財政與北京、廣州、浙江的比較 1、土地財政規(guī)模的比較 2、土地出讓面積的比較 3、對樓市價格影響的比較 二、山東省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財政存在的問題（一）根本原因：事權(quán)與財權(quán)不匹配（二）形成條件：征地制度缺陷（三）政治與經(jīng)濟(jì)激勵（四）土地融資機(jī)制不夠通暢（五）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財政效應(yīng)分析 三、完善山東省土地財政問題的建議（一）推進(jìn)土地資本化由“政府主導(dǎo)”向“市場主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變（二）完善地方稅體系，實現(xiàn)地方財力來源的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型（三）

2、健全地方官員的考核和任免機(jī)制（四）健全財力與事權(quán)相匹配的、動態(tài)優(yōu)化縱向財力分配制度6代碼：中共山東省委黨校在職研究生畢業(yè)論文開題報告評閱書教學(xué)點姓名學(xué)號論文題目山東城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財政問題研究評審結(jié)論通過： 修改： 重新開題： 專 家 意 見 論文研究主題符合專業(yè)要求，但在研究思路、主線以及總體結(jié)構(gòu)安排上尚欠妥。 1“土地財政”問題是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個普遍現(xiàn)象，既和城鎮(zhèn)化相聯(lián)系，也和工業(yè)化相聯(lián)系，且這是一個需要“解決”的問題，而不是“完善”的問題。從論文思路和框架看，更多的是分析“土地財政”本身，沒有和城鎮(zhèn)化緊密聯(lián)系起來。所以建議論文題目改為：山東省“土地財政”問題研究。 2增加第一大問題：

3、“一、山東省有效解決“土地財政”問題的意義，可在一前的前言中或一標(biāo)題下說明“土地財政”的含義。 3原一、二合并為：二、山東省“土地財政”問題現(xiàn)狀、原因及效應(yīng)，下設(shè)“現(xiàn)狀”、“原因”和“效應(yīng)”三個二級標(biāo)題，原一整合為“現(xiàn)狀”，歸納出幾個方面，比較分析融合進(jìn)去，原二中的（一）到（四）歸納為“原因”，表述要完整準(zhǔn)確，原二中的（五）作為“效應(yīng)”，可從正、負(fù)面兩個方面分析，要著重分析負(fù)面效應(yīng)。 4第三大問題標(biāo)題改為：三、山東省有效解決“土地財政”問題的對策專家簽字： 2014年6月 注： 1.專家必須認(rèn)真評審，開題報告通過后，學(xué)員將據(jù)此進(jìn)行論文寫作。2.評審后在相應(yīng)的結(jié)論內(nèi)劃“”。若需修改，請指明問題并

4、寫出詳細(xì)的修改意見。3.意見統(tǒng)一使用宋體四號字。中共山東省委黨校在職研究生畢業(yè)論文導(dǎo)師評閱意見書 教學(xué)點制表：研究生辦公室學(xué)員姓名學(xué) 號論文題目山東城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財政問題研究指導(dǎo)教師評語土地財政一方面是對于實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了保障，另一方面又使得城市在發(fā)展中有了一定的風(fēng)險和危機(jī)，同時也蘊藏著財政金融風(fēng)險，甚至也有新的社會風(fēng)險等。本文結(jié)合山東省的現(xiàn)狀分析土地財政的正負(fù)面效應(yīng)，為土地財政轉(zhuǎn)型提供相關(guān)對策建議，促進(jìn)土地轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)兩會“建設(shè)幸福山東”的核心任務(wù)。本文能結(jié)合本省實際土地財政狀況選題，有很強的針對性和現(xiàn)實性。本文觀點正確，層次清晰，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，論述地較透徹，本文對山東省土地財政的現(xiàn)狀分

5、析全面深刻，對山東省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財政存在的問題找得準(zhǔn)，對如何完善山東省土地財政問題的建議有很強的針對性和可操作性，該文對山東省土地財政問題研究有現(xiàn)實指導(dǎo)意義。簽字： 年 月 日 17摘 要土地財政一方面是對于實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展提供了有利的保障，而在另一方面來說它又使得城市在發(fā)展中有了一定的風(fēng)險和新的可能存在的危機(jī)，同時這其中也蘊藏著巨大的財政金融風(fēng)險，甚至也有可能導(dǎo)致新的社會風(fēng)險等。山東城鎮(zhèn)化發(fā)展中特別是對建設(shè)上的資金的來源分為幾個不同的方面，隨著土地的不斷的利用和發(fā)展，越來越多的市縣級政府通過對土地進(jìn)行不同的增量，也就是人們所說的土地財政這樣的方式來籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，這樣的資金使得政

6、府方面的收益得到了很好的補充，當(dāng)然也存在著一定的弊端，壟斷的性質(zhì)也變得日益強烈。正是由于缺乏規(guī)范化的收入來源，地方政府所采取的以地生財?shù)姆绞狡鋵嵰蔡N含著巨大的風(fēng)險。在上級政府對于資金的投向方面來看，山東各級政府都非常重視于發(fā)展比如說是能夠刺激經(jīng)濟(jì)增長的“顯性政績”，這種能夠被說有人所注意到成績，但它在實際的實施和操作中往往忽視了人力資本投入以及對于民生福利事業(yè)改善等“隱性政績”，并不能正真保證最廣大人民的根本利益；就是在這樣的政策中，部分官員出現(xiàn)的腐敗行為也使得財政資金中實際效益大打折扣，激化了社會矛盾。本文也是主要針對山東省現(xiàn)在的財政制度和土地制度以及這些制度是怎樣影響地方的土地制度的研究，

7、而形成的對于地方財政和對于地方經(jīng)濟(jì)的影響。山東省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中主要存在著的根本原因就是事權(quán)與財權(quán)不匹配，導(dǎo)致權(quán)利擴(kuò)大，財政收益增多的同時未能正真的落實到行動中，其政策的實施得不到保證，而且由于征地制度存在著嚴(yán)重的缺陷導(dǎo)致政治與經(jīng)濟(jì)激勵等制度并沒有起到有效的作用在加上土地融資機(jī)制不夠通暢，使得資金的流向得不到合理利用。結(jié)合山東省的現(xiàn)狀分析土地財政的正負(fù)面效應(yīng)，為土地財政轉(zhuǎn)型提供相關(guān)對策建議。經(jīng)過了深入的調(diào)查和研究，發(fā)現(xiàn)了山東土地財政城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)生的種種變遷，從多個視角來分析出各級土地財政中存在的問題，并提出完善山東省城市化進(jìn)程中土地財政問題的一些建議。首先一個就是推進(jìn)土地的管理由“政府主導(dǎo)”向“

8、市場主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，這也是根本的所在，不能完全依靠政府，要發(fā)揮市場的作用，其次就是完善地方稅體系，通過政策的實施和落實來實現(xiàn)地方財力來源的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，多渠道的拓寬儲備資金的來源，并且將資金用到實處。當(dāng)然還要健全地方官員的考核和任免機(jī)制，提高官員的辦事能力和效率，除此之外就是健全財力與事權(quán)相匹配的、動態(tài)優(yōu)化縱向財力分配制度促進(jìn)土地轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)兩會“建設(shè)幸福山東”的核心任務(wù)。關(guān)鍵詞：土地財政；政府主導(dǎo)；市場作用；存在問題；完善建議 目 錄一、山東省土地財政的現(xiàn)狀分析1（一）土地財政現(xiàn)象1（二）土地財政的研究2（三）現(xiàn)行土地管理制度的弊端2（四）山東省土地財政的現(xiàn)狀3（五）山東省土地財政與北京、廣州、浙

9、江的比較4二、山東省土地財政存在的問題8（一）事權(quán)與財權(quán)不匹配8（二）征地制度缺陷9（三）政治與經(jīng)濟(jì)激勵10（四）土地融資機(jī)制不夠通暢10（五）山東土地財政效應(yīng)分析11三、山東省有效解決“土地財政”問題的對策11（一）推進(jìn)土地資本化由“政府主導(dǎo)”向“市場主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變11（二）完善地方稅體系，實現(xiàn)地方財力來源的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型12（三）健全地方官員的考核和任免機(jī)制13（四）健全財力與事權(quán)相匹配的、動態(tài)優(yōu)化縱向財力分配制度15參考文獻(xiàn)17山東省土地財政問題研究深入的研究土地財政和地方經(jīng)濟(jì)這兩者之間的關(guān)系，這對于我國的城市的土地結(jié)構(gòu)和土地的政策有了一定的了解，而且就是對于現(xiàn)在所實施的一些制度的改革也非常的有利

10、，在這樣的基礎(chǔ)上不斷完善相應(yīng)的政策的同時還能保證城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，本文的研究從山東省開始入手，對于山東省城鎮(zhèn)化活過程中現(xiàn)在的土地財產(chǎn)中的一些問題進(jìn)行研究，并分析出相應(yīng)的對策有一定的現(xiàn)實意義。當(dāng)然，財政政策實施過程中的因素也存在著有利的和不利的方面，不斷的發(fā)揚其中的有利的因素并且再從土地財政實施過程中的一些不合理的地方進(jìn)行進(jìn)一步的解析，找出問題所在，剖析土地財政實施中所產(chǎn)生的各種風(fēng)險的同時，通過分析導(dǎo)致土地財政產(chǎn)生的原因來理解財政和山東省的經(jīng)濟(jì)的問題，并且提供相應(yīng)的參考的意見。一、山東省土地財政的現(xiàn)狀分析（一）土地財政現(xiàn)象土地財政現(xiàn)象關(guān)系到地方財政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的安全與穩(wěn)定性，我們不難發(fā)現(xiàn)，對于

11、土地的稅收的收入財政收入都是作為財政收入的一部分來源的，土地財政上的收入可以說是政府推動和實施相關(guān)政策和推動整個地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ), 在以前，政府或許可以通過相關(guān)的土地資本的活動來或者稅收資源，但是經(jīng)過那么多年的以地生財?shù)牡缆分?，現(xiàn)在所擁有的耕地的資源越發(fā)顯得稀少了，特別是對于城市中的土地來說，價格是一年高過一年，房地產(chǎn)價格的不斷上升，其中很大一步分原因就是土地價格不斷的上漲所導(dǎo)致的，因此政府想要利用土地的資源來推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)這樣的土地財政并不是非常的樂觀。而從另一方面來講的話，土地財政收入容易受到宏觀調(diào)控政策和經(jīng)濟(jì)狀況影響, 宏觀調(diào)控也是政府來主導(dǎo)市場的一個重要的手段，政府通過對于財政政策以及

12、經(jīng)濟(jì)政策等來改善這樣的格局，而政府從中所獲得的財產(chǎn)中，其中很大一部分的收入是在財政預(yù)算之外的隱蔽性的收入，這樣收入往往很難用數(shù)據(jù)來說明，并且在財政中所占的比例也比較大。這部分收入也將導(dǎo)致財政收入的不穩(wěn)定同時也為財政支出的不穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ), 所以一般情況下對于土地收益對于地方財政的貢獻(xiàn)到底是有多大或者是起到了什么樣的作用是很難估量的，財政中的不確定的因素也有可能影響到宏觀經(jīng)濟(jì)運行的安全與可持續(xù)性。因此, 深入研究地方土地財政現(xiàn)象, 有益于認(rèn)識我國地方財政收入的不穩(wěn)定方面, 想要真正發(fā)揮政府在財政政策中的實際作用，在人們的眼中，政府的的角色可以分成兩種，一種是認(rèn)為政府是滿足居民利益需求的慈善機(jī)構(gòu)，

13、政府的作用就是要保證居民的基本需求，在提供各種服務(wù)的同時也要居民享受到政府政策所帶來的優(yōu)勢。而另一種認(rèn)為政府的行為只是用來追求收益最大化的功能體現(xiàn)，政府所執(zhí)行的方針的最終目的是贏得自己的最大利益。當(dāng)然這兩者存在著很大的區(qū)別，有著相對于偏頗的一面，并未能正確看待政府的實際上的作用，要客服這樣的錯誤的關(guān)鍵就要從政府的職能入手，利用政府和市場這兩種資源，不斷推動相關(guān)財稅制度改革以建立地方穩(wěn)定的稅收來源, 保障地方財政收入及經(jīng)濟(jì)運行的穩(wěn)定。（二）土地財政的研究對土地財政的深入研究有助于理解中央政府與地方政府的關(guān)系。我們要看到隨著土地制度的不斷的改革和完善，土地對于當(dāng)?shù)氐呢斦氖杖牒徒?jīng)濟(jì)的影響也在逐漸的

14、擴(kuò)大，其影響的范圍也在不斷的擴(kuò)展，我們可以將土地財政和政府的收入看作是一種因果的關(guān)系。土地財政能在一定程度上很好的刺激當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)的發(fā)展，換一種說法也可以說成是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)同時也是在支撐著地方土地財政。地方財政收入, 特別是地方預(yù)算外財政收入較高的依賴于土地出讓收入。地方的土地財政和地方的經(jīng)濟(jì)政策可以說是相互相互影響相互依存的，這也為當(dāng)?shù)貫橹醒胝贫ㄕ弑O(jiān)督管理地方政府行為提供依據(jù)。在中央政府與地方政府這兩者的對立和融合中，它們對土地出讓收入分配的是在不斷的博弈中前進(jìn)的, 我們可以看到中央政府作為政策制定者的無奈, 因為政策的制定和實施需要考慮到多個方面以及整合性的因素，要根據(jù)不同地方的不同的情

15、況來實施不同的政策，當(dāng)然在政策確立之后的實施過程中地方政府作為政策實施者的選擇性偏好也是比較嚴(yán)重的，他們看到的某一方面的政策或許只是對他們有利的部分，并不能全能的看到政策所帶來的利弊，他們并沒有做好對于改革所要做出的努力和事件。深入分析中央與地方間的關(guān)系, 可以為中央政府如何保證政策的落實提供思考，能夠加大中央和地方上的互利互助的關(guān)系，在地方的不斷發(fā)展中最終來促進(jìn)中央的發(fā)展和強大。（三）現(xiàn)行土地管理制度的弊端對土地財政的研究有助于解釋現(xiàn)行土地管理制度的弊端。這就要從最初的土地的征收開始說起了，土地的征收是國家為了公共的需要依法強制取得原土地權(quán)利人的土地權(quán)利, 并給予相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補償?shù)男姓袨?。這也

16、是我國現(xiàn)有的制度和現(xiàn)實情況所決定的，是我國的土地變成國有土地的唯一的一條途徑。在土地征用出讓過程中, 與失地農(nóng)民的補償相比, 地方政府獲得的收益是很大的, 這種反差迫使廣大人們的利益失去了保障的性質(zhì)，也讓政府在土地資產(chǎn)上成為了壟斷的性質(zhì)，這兩者之間的巨大差距逐漸變成了社會輿論關(guān)注的重點。為了保證社會公平以及維護(hù)公民權(quán)益, 為了維護(hù)廣大農(nóng)民的基本利益，政府有責(zé)任也必須完善土地收益分配，正真落實當(dāng)?shù)氐恼卟⑶移漤樌ＷC實施。因此對土地財政的研究可以深入理解地方政府財政收入對土地出讓收入的依賴, 從政府和人民兩個不同的角度來分析土地財政帶來的利弊，為政府合理分配管理使用土地收入提供依據(jù), 這也為完善

17、土地財政制度提供理論幫助。（四）山東省土地財政的現(xiàn)狀1.利用增量化“土地財政”籌集建設(shè)資金城市土地儲備資金的來源和資金運行所存在的風(fēng)險問題是城市土地實施工作的主要的財務(wù)問題。就現(xiàn)在的城市土地機(jī)構(gòu)的資金都都是依賴于銀行貸款的。因此，城市土地所需要的成本是很高的，如果在城市土地資源的存儲不恰當(dāng)?shù)脑?，那么就有可能會造成城市土地儲備資金陷入缺口的狀態(tài)，特別是對于一些中小城市的土地儲備機(jī)構(gòu)所面臨的資金運行風(fēng)險，結(jié)果可想而知。面對山東省土地財政中所遇到的種種困難，一方面要科學(xué)分析城市土地供給與需求的關(guān)系及其演變，另一方面也要重視對市場風(fēng)險、規(guī)劃風(fēng)險等種種風(fēng)險的分析，對于這些風(fēng)險做到及時的應(yīng)對政策和做好及時

18、的防御措施，建立完善風(fēng)險規(guī)避機(jī)制，更好的分散城市土地儲備中的風(fēng)險。建立我國城市土地儲備金作為一種可行的規(guī)避風(fēng)險的一種方式，起到了很好的作用。建立土地收購儲備專項資金其其中的一個辦法。就是政府從收購儲備土地出讓收益中按一定比例撥出一部分，專門用于土地收購儲各資金，這是作為一種暫時的辦法來實現(xiàn)的。發(fā)行土地債券作為另一種長遠(yuǎn)的辦法來實現(xiàn)，就是以收購儲各土地或政府指定范圍的土地作抵押，向社會發(fā)行債券，籌集資金。土地資產(chǎn)證券化、土地開發(fā)信托、項目融資、土地權(quán)益置換的籌資渠道。山東省土地財政中的問題要根據(jù)山東省的實際的政策和相對的實際情況的運行來進(jìn)行回答，在探討經(jīng)營城市與實施土地儲備制度的關(guān)系的基礎(chǔ)上，我

19、們可以借鑒其他地方的一些土地銀行的運作經(jīng)驗，由政府撥款的方式來建立專業(yè)性的關(guān)于土地資產(chǎn)的銀行，以金融運作的方式，參與土地的各項管理和經(jīng)營城市，在城市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃下，逐步形成土地管理、城市的經(jīng)營運作以及土地金融的各項的良性循環(huán)機(jī)制。2.“經(jīng)營城市”與投融資平臺盛行 我國實行改革開放政策,隨著財政、金融、投資等體制的重大改革,投資主體呈多元化。由于政府預(yù)算內(nèi)資金來源的銳減,重點建設(shè)項目資金短缺,政府籌措建設(shè)資金的來源渠道發(fā)生了很大的變化,山東省土地財政也從不同的方面得到了不同的發(fā)展，主要有以下四方面：首先通過增加稅收和依靠財政信用籌集資金。我國對基本建設(shè)投資全面實行財政預(yù)算內(nèi)撥款改貸款,并征

20、集“能源交通重點建設(shè)金”, 建立了國家基本建設(shè)基金, 之后開始征收“固定資產(chǎn)方向調(diào)節(jié)稅”。然后，通過債務(wù)融通資金。我國政府通過發(fā)行國庫券、財政債券、國家建設(shè)債券、國家重點建設(shè)債券、特種國債、保值公債、國家投資債券、基本建設(shè)債券和金融債券等十余種債券籌借資金。我國政府發(fā)行的國債主要是為了彌補財政赤字,之后則主要用于重點建設(shè)項目投資。再次,強化銀行指令性貸款。在財政預(yù)算內(nèi)籌資規(guī)模不斷收縮的情況下,通過銀行發(fā)放政策性貸款成為彌補我國建設(shè)資金短缺的重要渠道。最后,充分利用外資。根據(jù)“要適合國情,量力而行,講求實效,在堅持獨立自主和自力更生的基礎(chǔ)上,積極開展對外經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流”的方針指導(dǎo)下,我國積極

21、而慎重地開展了大規(guī)模的引進(jìn)外資工作。在生產(chǎn)資料公有制的社會制度下,國家參與和指導(dǎo)社會生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)職能不斷的呈現(xiàn)上升的趨勢,雖然國家投資在全社會固定資產(chǎn)投資總額的比例有所下降,但財政投資仍然占據(jù)了非常重要的主導(dǎo)地位,只有政府的投資范圍和投資方式發(fā)生了一點點的變化。在一定條件下,市場經(jīng)濟(jì)在運行中也存在著盲目性、自發(fā)性、短期性和微觀性等方面的局限性，這也是市場在資源配置中存在的一些缺陷，但是大部分情況下市場還是能實現(xiàn)對于資源的合理配置。但是,我國目前的市場經(jīng)濟(jì)還不完善,資金市場配置要素如果想要真正建立起來,還必須通過財政投資將資金引入到國民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié),用財政這樣的宏觀的作用來彌補“市場失效”。在過

22、去，堅持“獨立自主,自力更生”是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中遵循的方針,但是對于經(jīng)濟(jì)全球化的影響來講，在當(dāng)代復(fù)雜的世界政治斗爭形勢下,并且國際上還存在著霸權(quán)主義和強權(quán)政治,要維護(hù)自己的民族獨立就必須依靠自己的力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)。（五）山東省土地財政與北京、廣州、浙江的比較1.土地財政規(guī)模的比較我們研究北京市土地儲備中心歷年土地儲備計劃就可以發(fā)現(xiàn)08 年至13 年土地儲備中心總共完成了近20000 公頃的收儲工作，出讓了11800 公頃，出讓比例約60%。也就是說，北京市政府只用了60%的收儲土地就基本實現(xiàn)了資金平，儲備庫中有約8000 公頃收儲完成的土地和17000 公頃收儲過程中的土地都是土地出讓金之外的額外收

23、益，這些收益在北京市政府的預(yù)算執(zhí)行報告中沒有體現(xiàn)。當(dāng)然，上述這些土地并不是都儲備在土地儲備庫里，事實上收儲完成的土地資源有一部分已經(jīng)以劃撥的方式供應(yīng)到城市建設(shè)中，在近6年的土地供應(yīng)中，出讓方式供地只占土地供應(yīng)總量的40%左右，對于其余的大部分土地的管理其中有10%左右為劃撥、50%左右為以征代劃，劃撥的土地直接來自于儲備庫中，而以征代劃的土地不進(jìn)儲備庫，但其征地資金很大部分來自于土地出讓金，而最重要的正是這40%的土地交易收益支撐了其余60%的土地供給。這60%的劃撥和以征代劃方式供應(yīng)的土地基本都是公共財政負(fù)責(zé)的交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施、公租房、定向安置房等保障性住房，

24、以及中央單位、在京部隊的辦公用地?？梢哉f土地財政是北京市政府在土地資源配置上履行政府職責(zé)、提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)。賣地有沒有收益不能作為土地財政善或者惡評價的依據(jù)，如果賣地不掙錢那么就根本不會有土地交易。土地供應(yīng)速度過快,致使短期利益大的產(chǎn)業(yè)如房地產(chǎn)這樣的行業(yè)在城市生態(tài)位競爭中處于非常有利的地位。一方面, 在利潤的追求過程中中,短期利益大的行業(yè)會想辦法擠壓遠(yuǎn)期利潤大的行業(yè)形成, 這樣就會對公共服務(wù)中的一些設(shè)施、市政中的設(shè)施以及綠化用地等在城市中所占部分的比例將會越來越小, 就會造成城市空間結(jié)構(gòu)整體比例的失調(diào);另一方面, 對于短期利潤大的行業(yè)的投入是非常大的, 也給自身帶來了比較大的壓力, 特別是前

25、幾年的房地產(chǎn)熱, 也使樓房空置閑置變得非常的嚴(yán)重, 國家投資也就成為了一種嚴(yán)重的浪費, 嚴(yán)重影響了城市正常發(fā)展速度。簡單來說,也就是土地供應(yīng)速度過快, 從此削弱了政府宏觀調(diào)控能力,空間競爭處于無人管轄的狀態(tài), 城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)不均衡發(fā)展, 呈現(xiàn)不均質(zhì)性。近年廣州市區(qū)各區(qū)域之間互相滲透、但是卻相互混在，沒有任何的層次感。雖總體總體機(jī)構(gòu)還算是完美，但是內(nèi)在的各種要素之間并不能很好的融合,，存在著很大的差異性。部分原因是土地有償使用后,使得中心區(qū)土地的很大一部分的功能得不到好的落實以及大規(guī)模舊城改造使得很多的形式和工業(yè)出現(xiàn)外遷的現(xiàn)象, 但企業(yè)外遷后并沒形成相應(yīng)合理的生活配套設(shè)施, 居民仍然想著的是中

26、心地帶, 從而使得郊區(qū)話遲于工業(yè)化的程度。就現(xiàn)在所有的農(nóng)地保護(hù)制度來說的話，中央既沒有對地方政府幾種利用農(nóng)地的這樣的行為行為進(jìn)行相應(yīng)的激勵，也沒有實施對地方政府加快農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程獲取巨大利潤的行為進(jìn)行的懲罰?？梢哉f發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，是可以增加地方政府官員的本質(zhì)收益的，其結(jié)果一定是中央政府對地方政府得不到有效的管理和掌握。而浙江的土地利用體制也正是在這種宏觀環(huán)境中形成和發(fā)展的，從短期效益來看，土地利用體制的“浙江模式”也并不是一種真正的理性的選擇結(jié)果，但從長期看，這一模式對于浙江土地的持續(xù)利用并沒有帶來實質(zhì)性的影響。2.土地出讓面積的比較北京由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)的要求越來越高，因此這樣的土地需求也

27、在不斷加大，從北京市20072010年土地供應(yīng)的中期計劃可以看出，土地的供應(yīng)總量在24 200 hm2以內(nèi)，年均6 000 hm2左右北京市總面積168萬km2，其中山區(qū)面積占61按照北京市土地利用總體規(guī)劃(20062020年)，北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模將控制在2 700 km2以內(nèi)，已占到總面積的161，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，用于市場供應(yīng)的土地十分有限土地利用應(yīng)保持相對的穩(wěn)定性，在對于土地利用的新的結(jié)構(gòu)中，也應(yīng)當(dāng)有著帶有傳統(tǒng)性的土地利用的價值成分城市的土地建設(shè)也要滿足作為人類文化發(fā)展的的需求的一種基本的保證，應(yīng)當(dāng)保留令人回味歷史的一些重要的景點和區(qū)域但是也由于規(guī)劃不到位、政府對城市的管理等多種因素的

28、影響，北京部分地區(qū)土地利用狀況處于不斷調(diào)整狀態(tài)此外，城中村改造涉及的土地產(chǎn)權(quán)變更、占用補償?shù)纫灿绊懙酵恋氐挠猛巨r(nóng)業(yè)可以說是北京經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要組成部分，也因此早就了很多的品質(zhì)性的產(chǎn)品，發(fā)揮了很重要的作用在城市化進(jìn)程中，我們可以看到不少的農(nóng)業(yè)土地逐漸變更為建設(shè)用地，農(nóng)用土地面積也在不斷的減少。廣州建成區(qū)面積每年持續(xù)增長,增幅100.1%109.8%不等,9年間增加面積89km2,比前9年(19811989年)增加面積43.3km2的變化幅度明顯增大,變化更加明顯,。這說明廣州城市空間形態(tài)總是以一定的形式在向外擴(kuò)展,并且擴(kuò)展范圍在最近的的幾年里的變化也是非常明顯的。城市空間形態(tài)其實是存在著一定的“虛

29、假膨脹”的。國家土地資產(chǎn)隨著時間的推移也在大量流失,當(dāng)然其中也出現(xiàn)了土地閑置之后的炒賣現(xiàn)象。這說明土地供應(yīng)量的增加并不代表空間形態(tài)也同時是在跟著增長的,如果違反了城市規(guī)模中的實際的規(guī)律的，如果盲目的增加對于土地的供應(yīng)也之會只會導(dǎo)致土地市場的混亂, 空間形態(tài)使得,城市內(nèi)部空間所存在一系列的生態(tài)位的競爭變得劇烈, 土地供應(yīng)發(fā)揮不了它的實際的作用。廣州土地供應(yīng)具有集中性和無節(jié)制性, 在某時間點上常達(dá)到迅速爆發(fā)。導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施、市政中的一些設(shè)施以及綠化用地在城市中所占部分逐漸的減少, 城市整理的格局也發(fā)生了很明顯的變化;而且就是短期利潤大的行業(yè)的大量投入, 大大削弱了政府各方面的能力,空間競爭處于非

30、常放任自由的狀態(tài), 城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)不均衡發(fā)展, 呈現(xiàn)不均質(zhì)性。人多地少，土地資源本來所擁有的條件就是先天不足。浙江省地處中國東南沿海、長江三角洲南邊，全省陸地面積1018萬km2，是全國面積較小的省份之一。就它的自然資源的豐度成都來說的話，浙江是一個“資源小省”，在“人均資源量指數(shù)”中，浙江人多地少的矛盾顯得尤其突出。違法用地現(xiàn)象沒有得到有效的禁止。由于人多地少，浙江土地供求中所存在的矛盾也比較突出，違法用地現(xiàn)象比較嚴(yán)重。可以說在在全國省(區(qū)、市)中排名第一。浙江農(nóng)地非農(nóng)化顯著快于人口城市化。3.對樓市價格影響的比較一般認(rèn)為土地財政推高了房價，當(dāng)政府退出了對集體土地交易的壟斷后、放棄了剪刀差

31、后地價會下降，但在存量規(guī)劃的背景下這個不會實現(xiàn)。在經(jīng)過那么多年的以地生財?shù)牡缆分螅F(xiàn)在所擁有的耕地的資源越發(fā)顯得稀少了，特別是對于城市中的土地來說，價格是一年高過一年，房地產(chǎn)價格的不斷上升，其中很大一步分原因就是土地價格不斷的上漲所導(dǎo)致的，因此政府想要利用土地的資源來推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)這樣的土地財政并不是非常的樂觀。由于城市土地缺少增量指標(biāo)，存量開發(fā)的比重越來越大，土地一級開發(fā)成本也越來越高，在政府收儲意愿降低的背景下，盡管給予了農(nóng)民集體和集體經(jīng)濟(jì)組織一定的交易自由，可能會向土地市場釋放出一些建設(shè)用地，但一方面其供給的土地受到用途管制的限制總量有限，另一方面其用地條件遠(yuǎn)不如經(jīng)過一級開發(fā)的土地條件

32、好，所以有效供給實際上會減少，在供需關(guān)系不發(fā)生大的變化的條件下，供給減少會導(dǎo)致價格上升而非下降。同時，由于農(nóng)民集體對集體建設(shè)用地的議價能力加強，開發(fā)單位要進(jìn)行一個區(qū)域的用地開發(fā)，其協(xié)商談判的交易成本要高于政府包辦一級開發(fā)根據(jù)統(tǒng)一的征地補償標(biāo)準(zhǔn)一起征地的交易成本，所以在其他條件不變的情況下無論是土地成本還是土地的交易成本都看不到顯著降低的理由。二、山東省土地財政存在的問題（一）事權(quán)與財權(quán)不匹配鑒于土地管理的中央一地方委托代理關(guān)系, 中國土地征收制度中, 中央政府國務(wù)院和省級人民政府掌握土地征收審批權(quán),自從土地征收制度開始來看，一開始不斷的強調(diào)社會的公平性，但是在土地制度中所涉及的利益分配非常的廣

33、泛，而且就是這些規(guī)定和實際的操作還存在著很大的差距，而且在實際的土地征收過程的實際操作則是市、縣級地方政府行為，地方政府依然掌控著土地征收中的實際的權(quán)利。土地征收制度具有較強的公共性和強制性, 這決定了政府的征收權(quán)需要嚴(yán)格限定,如果政府在這個時候不嚴(yán)格的操作，如果放任自由不但人民的權(quán)利得不到保障更是讓政府的壟斷擴(kuò)大，否則極易成為被過度使用的政府權(quán)利，也是人民和政府糾紛的根源。政府與土地財政之間的這種限定在我國的中央和地方上的限定恰恰缺失, 使得地方政府自由裁量權(quán)過大, 濫用土地征收權(quán)利為地方經(jīng)濟(jì)和財政謀利。1.通過分稅使財權(quán)層層上收分稅制只對中央和省級財政的收入劃分作了規(guī)定，對省以下的收入劃分

34、則由省政府決定，在中央分稅的示范下，從中央到省、市級政府都有提高財政資金集中度的強力沖動。2.地方政府支出責(zé)任過大，事權(quán)層層下移分稅制改革可以說是一種進(jìn)步但是也存在著很多的缺陷，只是明確了中央與省之間的財政收入關(guān)系，對于各級政府之間的事權(quán)劃分卻沒有加以明確規(guī)范，這樣長此下去，中央和地方的事權(quán)和財權(quán)很容易混為一談，也使得若干事權(quán)從中央向地方政府有的甚至是向基層政府出現(xiàn)層層下移的現(xiàn)象。地方政府不僅需要承擔(dān)重大性的建設(shè)支出還有滿足配套資金得到到位，其中還要要包括各種的非公益性事業(yè)單位的各種非公益性支出以及行政性支出，在實際的實施過程中還要承擔(dān)由于國有企業(yè)甚至是對于一般的公共部門進(jìn)行改革所需要花費的各

35、種社會保障性支出，以及各種企業(yè)中因為政策不到位而導(dǎo)致的虧損補貼和價格補貼等，綜合各項因素可以看出，地方財政支出在整個國家財政支出的比重呈現(xiàn)著逐步上升的趨勢。3.在財權(quán)上收、事權(quán)下放的過程中并沒有伴隨著足夠的財政轉(zhuǎn)移支付分稅制導(dǎo)致地方財政收支出現(xiàn)了比較大的差距，使地方政府的財政收支出現(xiàn)了嚴(yán)重的比例失衡，地方政府作為具有獨立利益的單位主體，都會有著追求最大化的預(yù)算和最大化的自身利益的強烈動機(jī)，在不能從財政體制內(nèi)取得收入緩解財政資金不足的情況下，地方政府只有通過體制外財政活動獲得為地方政府所掌控相比，地方政府更傾向于能主動獲取收入以增加可支配收入。從山東省的地方政府來看，當(dāng)?shù)氐恼畬τ谕恋厥袌龅呢?zé)任

36、意識是非常淺的，一方面，地方的政府對于土地市場的干預(yù)是非常多的，但是利益都是對于政府這方面而言的，在對土地的使用上會隨意的定價，隨意的壓低土地的價格或者是通過各種途徑減少了土地中的收益。這樣的做法不但沒有保證人民的利益，而且就是對于土地市場的建立也是非常不利的，將土地的價值變得非常的隱性化，這樣的情況還可還導(dǎo)致了大量的尋租的現(xiàn)象。而在另一方面而言，政府對于土地的管理不多的情況下，政府對于土地市場提供的服務(wù)也變得很少，這樣的服務(wù)不能滿足市場的基本運作，對于市場的資源配置也將缺乏良好的外部的環(huán)境條件。政府所提供的信息和實際中的信息存在著不對稱的現(xiàn)象，特別是地價或者是建設(shè)用地的計劃以及政府本應(yīng)實施的

37、服務(wù)水平低下的情況下，這都會對土地的市場造成不利的影響。在政府實施政策的一方面，行政人員的效率和水平的低下也是造成其人們和政府糾紛的原因之一，很多情況下政府結(jié)構(gòu)中的官員的素質(zhì)并沒有達(dá)到相應(yīng)的水平，部門與部門之間往往會出現(xiàn)相會推諉相互扯皮的現(xiàn)象，人員與人員之間往往攀比的是更多的利益，并沒有將自己的權(quán)利更大的使用到這樣的為人民造福祉這樣的事情上來。因此，對于政府中的人員的素質(zhì)也是需要進(jìn)行不斷的改進(jìn)和完善的。（二）征地制度缺陷土地資源的市場化配置較低。劃撥是非市場的土地計劃配置方式，協(xié)議出讓實質(zhì)是雙邊壟斷式的市場。山東省土地有償出讓中，大量土地以較低的價格出讓，并沒有符合合理的市場化的需求，這樣不但

38、不能實現(xiàn)土地資產(chǎn)的最大效益，而且也使得市場配置土地資源的效率大大降低。山東土地價格的市場機(jī)制還沒有完全形成，價格機(jī)制還不能很好的發(fā)揮它的作用，大量土地通過出讓方式進(jìn)入市場，并不能起到有效的作用。一些地區(qū)土地二級市場不夠活躍。土地二級市場是一級市場的延續(xù)對盤活存量土地，繁榮土地市場，優(yōu)化土地資源的配置有重要的作用。而我國“土地財政”取得財政收入的主要方法是通過操作增量的土地的來獲得，主要是兩個方面的方式：一個是通過招、拍、掛等方式收取土地出讓金；另一個是地方政府通過土地進(jìn)行來進(jìn)行各種商業(yè)性質(zhì)的活動，比如說是招商引資，這樣的方法來獲得企業(yè)進(jìn)入后的稅收，結(jié)合了我國地方政府官員政績考核、晉升與GDP

39、增長這樣的情況來看，地方政府也就變成了一個地區(qū)性壟斷企業(yè)，而現(xiàn)行的“土地財政”能夠最大化地方政府的短期財政利益。因此，我國的土地財政雖然從長遠(yuǎn)發(fā)展來看很難進(jìn)行持續(xù)的發(fā)展，但這樣的制度或者說是政策使得地方官員的短期利益得到了有效的保障因此很難以對現(xiàn)行土地財政制度進(jìn)行改革。（三）政治與經(jīng)濟(jì)激勵我國制定了較為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但中央政府對于合理利用土地資源的計劃管理模式中也存在一些不恰當(dāng)?shù)牡胤?，首先一個就是沒能有效協(xié)調(diào)建設(shè)用地計劃配置與地方土地實際需求的矛盾，被認(rèn)為過多的剛性，而缺乏了彈性的空間，存在一定的障礙。但是這些矛盾中最為更為重要是，地方政府對于土地做出的各種各樣的的違法違規(guī)現(xiàn)象，并未有因

40、為這些強制性的土地利用計劃和強制推行的農(nóng)地保護(hù)措施得到有效阻止。而且就現(xiàn)在的農(nóng)地保護(hù)制度來說，中央既沒有采取一些激勵措施來對地方政府節(jié)約農(nóng)地的行為進(jìn)行相應(yīng)的鼓勵，也沒有采取懲罰措施對地方政府利用土地資源來獲取巨大利益的行為進(jìn)行處罰，但同時對當(dāng)?shù)卣园l(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，卻可以增加地方政府官員的收益，其結(jié)果必然是導(dǎo)致中央政府無力約束、掌控地方政府過度推進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程的行為。而山東省的土地利用體制也正是在這種宏觀環(huán)境中形成和發(fā)展的，從短期效益角度來看，土地利用體制也未嘗不是在當(dāng)前環(huán)境下的“理性”選擇，但從長期收益角度來看，這一現(xiàn)行土地利用模式反而會制約山東省土地的可持續(xù)性利用。（四）土地融資機(jī)制不夠

41、通暢1.土地供應(yīng)并不代表著空間的實際增長, 違反城市發(fā)展規(guī)律的土地供應(yīng)只是獨立于城市發(fā)展系統(tǒng)外的無相關(guān)性變量;在對于土地的融資和利用上要充分考慮到土地的空間作用的大小，不斷擴(kuò)大土地資源空間的效果。2.土地供應(yīng)的區(qū)位結(jié)構(gòu)極大影響了城市空間發(fā)展的方向, 但其只是一個必要條件,城市想要進(jìn)一步的發(fā)展就要不斷的促進(jìn)自身空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級，通過多種不同的渠道來解決土地財政的融資的問題;3.城市空間的發(fā)展在很大程度上決定于土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)中基礎(chǔ)設(shè)施所占的比例,土地融資的渠道不夠暢通其中很重要的一點就是缺乏有保障的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于基礎(chǔ)設(shè)施的實施和建設(shè)是非常有限的，有了良好的保障才能夠拓寬融資的各種渠道;4.城

42、市建設(shè)相對于土地供應(yīng)存在著一定的落后的元素, 調(diào)控能力也并不是很好。在這樣的情況之下,山東土地供應(yīng)有自己的特征, 它們總在促進(jìn)城市空間形態(tài)中上下不停的搖擺, 存在著很大的問題。在真正掌握這些問題的基礎(chǔ)上然后理清土地融資渠道，使得土地的使用更加符合空間結(jié)果的設(shè)計并且能夠合理的得到利用。（五）山東土地財政效應(yīng)分析城市土地的運營主體行為，實質(zhì)是接受政府的委托，實施公共管理的具體職能。公共管理理論認(rèn)為，公共管理是指社會各個公共部門以政府為核心，整合社會的各種力量，廣泛運用政治、法律、管理、經(jīng)濟(jì)等宏觀調(diào)控手段的方法，強化政府的治理能力，提高政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，最終得以實現(xiàn)實現(xiàn)全體社會成員的公共福利和

43、公共利益的目的。公共管理主要包括了公共行政和公共實物這兩個部分，并且具有以下性質(zhì)：著重于強調(diào)政府、企業(yè)、公民社會的互動以及共同承擔(dān)在處理社會及經(jīng)濟(jì)問題中所產(chǎn)生的各種責(zé)任；強調(diào)價值的多元化；強調(diào)政府行政過程中以績效的方式來評判重要性：既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法；以滿足、達(dá)到公共的福利和公共利益為最終的行為目標(biāo)。公共管理并不能完全與“政府管理”所畫等號，而代表著一種的治理的新方式。對于傳統(tǒng)意義上的公共行政而言，主要強調(diào)的是政府行政或政府管理，而在公共管理的過程中主要管理者，不一定完全是政府，各種社會公共部門：私人部門、非營利部門以及非政府組織等都可以是公共管理的一個重要實施部門。它

44、的核心內(nèi)容是治理，即有眾多行動者共同組成的一個關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而在這眾多行動者互相之間則是保持合作伙伴關(guān)系。由于我國的基本國情與特殊情況，城市土地儲備制度的具體執(zhí)行，一般都是由國土資源管理局下設(shè)的運營機(jī)構(gòu)來進(jìn)行具體運營操作。三、山東省有效解決“土地財政”問題的對策（一）推進(jìn)土地資本化由“政府主導(dǎo)”向“市場主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變合理的政績考核體制和行政干部選拔制度，消除地方政府對土地財政的過分依賴，減少對土地市場過多的行政干預(yù)加快土地市場的信息化管理，通過網(wǎng)絡(luò)這樣的新的媒介向社會公開公布土地市場的管理工作制度和程序，并且得到人民的有效監(jiān)督，公開出讓方式的使用范圍，更好更全面的公開土地交易最后的結(jié)果，加快建立社會聽

45、證制，合理有效的配置資源，不造成浪費，公開組織社會聽證，不斷提高政府的決策的透明度和民主化，對于暗箱操作者進(jìn)行相應(yīng)的取締。對土地資源市場化配置進(jìn)行更新。進(jìn)一步擴(kuò)大市場配置的范圍，有效控制用地的結(jié)構(gòu)。對于一些除涉及到國家安全和保密的用地，其他的各個部分都應(yīng)該進(jìn)入到土地市場這樣的結(jié)構(gòu)中，并且讓國家規(guī)定好出讓的種種方式。城市各種建設(shè)用地比如說是經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地應(yīng)該更大范圍地通過市場公開出讓。在公開出讓時應(yīng)堅持公平公正原則，要讓每個競買人都享受到均等的競爭機(jī)會，對競買人的資格要進(jìn)行嚴(yán)格審查，不能因為私人的原因來故意抬高或降低門檻。還應(yīng)出臺明確的招拍掛條件，如規(guī)定與項目相應(yīng)的行業(yè)條件下限、投

46、資強度等；完善土地供應(yīng)信息公示制度，讓有競買意向的企業(yè)有足夠的時間準(zhǔn)備，以最大的程度來吸引競爭。最后還應(yīng)該加大對此的宣傳力度，將出讓地塊的投資前景以及優(yōu)勢和出讓程序等內(nèi)容進(jìn)行正確的引導(dǎo)和宣傳，讓購買者促進(jìn)對出讓土地有所了解。政府與一般的資產(chǎn)所有者不同，政府的國有土地資產(chǎn)管理部門它具有超經(jīng)濟(jì)的行政權(quán)威，它的職能是在通過參與、委托的管理方式最后來對國有土地資產(chǎn)活動進(jìn)行管理。從資產(chǎn)經(jīng)營的角度看，它對國有土地資產(chǎn)的具有宏觀配置的職能，可以通過宏觀經(jīng)營政策的制定和宏觀調(diào)節(jié)手段來對國有土地資產(chǎn)進(jìn)行相應(yīng)的優(yōu)化和配置，這樣就能有效的兼具商業(yè)經(jīng)營目標(biāo)和公共利益目標(biāo)這兩者。（二）完善地方稅體系，實現(xiàn)地方財力來源的

47、平穩(wěn)轉(zhuǎn)型影響地方政府通過土地獲利多少的因素主要有以下三方面第一, 中國城市土地制度所確認(rèn)的對于中央一地方政府的關(guān)系實際上是具有一定的代理關(guān)系的, 地方政府實際上掌握了城市土地權(quán)利的, 但是這樣的關(guān)系又受中央政府的各種相關(guān)政策不同影響。包括了好了影響同時也有不好的影響。第二, 與土地相關(guān)的財政稅收制度, 財政收入的主要來源之一就是土地相關(guān)稅收。第三, 土地市場和房地產(chǎn)市場的發(fā)達(dá)程度也將在不同的層面直接影響到土地、房地產(chǎn)價格以及供需關(guān)系等。從本文研究目的和意義可以看出, 深入探討制度與政策對地方土地收益的影響及其對地方財政、經(jīng)濟(jì)的影響, 1.從我過的土地政策和分稅制財政上我們可以看出：(1)土地財

48、政和我國分稅制財政體制之間存在相互依存相互作用的關(guān)系。分稅制財政體制引發(fā)了我國土地財政，而土地財政又使地方政府得以取得很多的預(yù)算外收入，地方短期財政利益也將實現(xiàn)最大化，這樣對我國對分稅制財政體制的改革與完善對造成很大的影響，甚至是延后相應(yīng)的政策。( 2) 在分稅制逐漸得到改革后，我國中央財政在整個財政收入中的比例有了明顯的提高，但是這樣的情況下的地方財力增長相對來說確實比較落后，而事權(quán)卻在不斷的擴(kuò)大，地方財政想要達(dá)到平衡的狀態(tài)只有依靠土地轉(zhuǎn)讓收入來得以維持。( 3) 從土地性財政收入與地方財政支出缺口、土地性財政收入在地方本級財政支出中的占比的實證分析我們不難發(fā)現(xiàn)分稅制財政體制對土地財政的作用

49、是非常大的。一個是地方財政支出的不斷增加，也就是事權(quán)的不斷擴(kuò)大促使地方政府通過對土地的進(jìn)行相應(yīng)的操作來取得收入，用這樣的辦法來滿足支出中的增長的需要，解決財政收支中的不平衡狀態(tài)。另一個就是，我國現(xiàn)行的稅收制度，我國的地方稅收體系還是不完善的，收入來源結(jié)構(gòu)也并不合理，都會加強地方政府對土地財政的造成過多的依賴。2.轉(zhuǎn)變政府的職能，加強政府對于各方面的引導(dǎo)：（1) 首先一個就是要不斷的轉(zhuǎn)變政府的職能，切實把政府變成服務(wù)型的政府。( 2) 健全公共財政體制，將財權(quán)與事權(quán)很好的劃分開來，使事權(quán)與財力可以相互融合互相匹配。同時還要深化和完善相應(yīng)的財政體制改革，對財力較弱的地方政府進(jìn)行合理的的財力補助。(

50、 3) 增加地方政府的稅收自主權(quán)。將地方政府作為一個獨立的主體來看待，讓地方政府有自己的權(quán)利和實施的政策來按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況，有針對性地征收各種稅費，從各方面更好的提高地方財政能力，從而改變這種財權(quán)和事權(quán)不對稱的狀況。( 4) 完善地方稅收體系。積極探索財產(chǎn)稅的實施和落實，讓地方政府能夠真正從土地的經(jīng)濟(jì)中獲得比較有保障的稅收，而不是通過對土地的不斷增加的操作來獲取收益。( 5) 打破政府壟斷土地一級市場的格局，改變地方政府作為土地經(jīng)營者這樣的一種角色。（三）健全地方官員的考核和任免機(jī)制近些年來中央政府在完善官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)時，不僅強調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要，而且更加重視公共服務(wù)， 因此政績考核

51、指標(biāo)中不僅包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)， 還包含公共服務(wù)類指標(biāo)。官員政績考核指標(biāo)中一類是經(jīng)濟(jì)增長和工業(yè)化水平指標(biāo)， 選用人均GDP 增長率反映經(jīng)濟(jì)增長情況和第二產(chǎn)業(yè)占GDP 比重衡量工業(yè)化水平；另一類是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)指標(biāo)，選擇城市道路建設(shè)和公共交通、環(huán)境、教育、醫(yī)療衛(wèi)生四大類指標(biāo)。城市道路建設(shè)采用城市人均道路鋪裝面積，公共交通選取城市每萬人具有的公共電汽車數(shù)量, 城市環(huán)境指標(biāo)選取城市綠地面積,本地教育發(fā)展程度采用每萬人擁有的教師人數(shù) 和學(xué)校數(shù)量,城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)選取每萬人擁有的病床數(shù)、每萬人擁有的醫(yī)生數(shù)和該地區(qū)醫(yī)院數(shù)量。地方公共服務(wù)不僅包含改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境， 也包括向居民提供基本的教育和醫(yī)療

52、衛(wèi)生服務(wù)。土地出讓收入與政府公共服務(wù)表明：土地出讓收入僅僅與城市人均道路鋪裝面積和建成區(qū)綠地面積增長率存在1%的顯著正向關(guān)系， 而與城市每萬人擁有的公共電汽車數(shù)量不存在顯著關(guān)系； 與居民生活緊密相關(guān)的教育和醫(yī)療公共服務(wù)回歸中， 土地出讓收入增長率不僅對轄區(qū)內(nèi)每萬人擁有的教師和醫(yī)生人數(shù)增長率的回歸系數(shù)為負(fù)，而且對教育和醫(yī)療服務(wù)硬件設(shè)施的學(xué)校數(shù)量、病床數(shù)和醫(yī)院數(shù)量的回歸系數(shù)也都在1%的水平下顯著為負(fù)。政府預(yù)算內(nèi)支出的增長僅僅與每萬人教師、醫(yī)生人數(shù)和病床數(shù)的增長之間存在正向關(guān)系； 城市建成區(qū)面積的擴(kuò)大、人口聚集、城鎮(zhèn)化水平和房地產(chǎn)市場的發(fā)展一定程度上帶來了城市道路設(shè)施、交通和城市環(huán)境的改善，而對教育

53、和醫(yī)療衛(wèi)生的硬件設(shè)施的提升作用不大。政績指標(biāo)的檢驗結(jié)果可以看出： 掌握土地資源的地方政府通過土地直接出讓的確帶來了經(jīng)濟(jì)增長和工業(yè)化水平的提高，但是土地出讓收入并沒有顯著提升公共服務(wù)水平， 所提升的也僅僅是對政績考核起到立竿見影效果的公共服務(wù)內(nèi)容， 通過這種“短平快”的發(fā)展模式，本屆官員滿足政績考核指標(biāo)，能實現(xiàn)職務(wù)晉升。以此同時，在政府預(yù)算內(nèi)支出對城市道路設(shè)施、交通、學(xué)校和醫(yī)院硬件設(shè)施建設(shè)這些真正關(guān)系到居民切身利益的公共服務(wù)投入顯得“力不從心”時，土地財政也沒有在改善其硬件設(shè)施和提升城市軟實力方面做出貢獻(xiàn)。因此，土地出讓收入僅僅是在“經(jīng)營城市”理念驅(qū)動下，地方官員大興土木，建設(shè)形象工程實現(xiàn)政績考

54、核指標(biāo)的一種“內(nèi)在”沖動。土地財政雖然是地方政府的一種“無奈”選擇，我們可以看到中央政府作為政策制定者的無奈, 因為政策的制定和實施需要考慮到多個方面以及整合性的因素，要根據(jù)不同地方的不同的情況來實施不同的政策，當(dāng)然在政策確立之后的實施過程中地方政府作為政策實施者的選擇性偏好也是比較嚴(yán)重的，他們看到的某一方面的政策或許只是對他們有利的部分，并不能全能的看到政策所帶來的利弊，他們并沒有做好對于改革所要做出的努力和事件。但更多的是地方官員一種內(nèi)在“沖動”行為。要改變這種“無奈”選擇的同時抑制“沖動”行為就要“標(biāo)本兼治”。治“標(biāo)”：首先，改變地方財權(quán)和事權(quán)不匹配的財稅分配體制， 明確中央和地方政府支出責(zé)任，政府在政策的實施中占據(jù)了主導(dǎo)的地位，但是在對于政府的實際的執(zhí)行力中卻是要和整個市場一起運行的，不能僅僅依賴政府就能將這樣的事情處理好，在發(fā)揮政府作用的同時也需要發(fā)揮市場的作用，來減輕地方政府支出負(fù)擔(dān)；同時中央政府制定相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，統(tǒng)籌兼顧，使財政轉(zhuǎn)移支付和稅收返還成為財政分權(quán)的平衡器