行政決策的科學(xué)化與民主化

1、一、行政決策的基本理論一、行政決策的基本理論（一）行政決策的內(nèi)涵（一）行政決策的內(nèi)涵“決策決策”這個(gè)詞從管理學(xué)和決策學(xué)角度理這個(gè)詞從管理學(xué)和決策學(xué)角度理解，是指社會(huì)組織的管理者為解決面臨的解，是指社會(huì)組織的管理者為解決面臨的問題，確定目標(biāo)，制定與選擇行動(dòng)方案的問題，確定目標(biāo)，制定與選擇行動(dòng)方案的活動(dòng)?；顒?dòng)。行政決策屬于管理決策的一種。它是指政行政決策屬于管理決策的一種。它是指政府行政機(jī)關(guān)在履行職能的過程中，通過府行政機(jī)關(guān)在履行職能的過程中，通過收收集信息，確定目標(biāo)、制定與選擇行動(dòng)方案集信息，確定目標(biāo)、制定與選擇行動(dòng)方案的活動(dòng)。的活動(dòng)。 決策主體的特定性 決策內(nèi)容的公共性決策過程的民主性 決策后

2、果的強(qiáng)制性 行政決策具有以下特點(diǎn)：行政決策具有以下特點(diǎn)：（二）行政決策體制（二）行政決策體制 行政決策實(shí)際上是一種注重分工與協(xié)作的管理活動(dòng)，不同的機(jī)構(gòu)和人員在決策過程中處于不同的地位，履行不同的職責(zé)，同時(shí)又互相協(xié)調(diào)和相互制約。不同行政決策機(jī)構(gòu)和人員的這種分工與協(xié)作關(guān)系就構(gòu)成了行政決策體制。行政決策權(quán)力在不同政府機(jī)構(gòu)和人員之間的配置以及相應(yīng)主體在決策中所具體承擔(dān)的職責(zé)就成為行政決策體制構(gòu)建的核心內(nèi)容。現(xiàn)代行政決策體制主要的構(gòu)成系統(tǒng)有如下三個(gè)： 1、行政決策中樞系統(tǒng)、行政決策中樞系統(tǒng) 在行政決策過程中，需要有特定的機(jī)構(gòu)和人員對(duì)決策的順利進(jìn)行承擔(dān)在行政決策過程中，需要有特定的機(jī)構(gòu)和人員對(duì)決策的順利進(jìn)

3、行承擔(dān)起組織、指揮和協(xié)調(diào)的職責(zé)確定決策的目標(biāo)和內(nèi)容，對(duì)最終的方案起組織、指揮和協(xié)調(diào)的職責(zé)確定決策的目標(biāo)和內(nèi)容，對(duì)最終的方案“拍拍板定案板定案”以及對(duì)決策的不良后果承擔(dān)責(zé)任，這些工作都主要通過行政決策以及對(duì)決策的不良后果承擔(dān)責(zé)任，這些工作都主要通過行政決策中樞系統(tǒng)來完成。行政決策中樞系統(tǒng)也稱行政決策中心或政府首腦機(jī)關(guān)。中樞系統(tǒng)來完成。行政決策中樞系統(tǒng)也稱行政決策中心或政府首腦機(jī)關(guān)。它是由具有行政決策權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)者組成該行政機(jī)關(guān)或行政部門最有權(quán)威它是由具有行政決策權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)者組成該行政機(jī)關(guān)或行政部門最有權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)核心處于最高領(lǐng)導(dǎo)、指揮地位，并承擔(dān)行政決策全部責(zé)任的系統(tǒng)。的領(lǐng)導(dǎo)核心處于最高領(lǐng)導(dǎo)、指

4、揮地位，并承擔(dān)行政決策全部責(zé)任的系統(tǒng)。中樞系統(tǒng)是行政決策體制的核心，其他構(gòu)成系統(tǒng)都是在中樞系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下中樞系統(tǒng)是行政決策體制的核心，其他構(gòu)成系統(tǒng)都是在中樞系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下活動(dòng)并為它服務(wù)?；顒?dòng)并為它服務(wù)。 行政決策中樞系統(tǒng)的主要任務(wù)行政決策中樞系統(tǒng)的主要任務(wù)(1)確定決策問題、目標(biāo)體系和研究課題策；(2)組織有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員擬定若干備選方案；(3)抉擇決策方案； (4)指揮檢查、監(jiān)督?jīng)Q策方案的實(shí)施和組織對(duì)某些決策方案進(jìn)行局部試點(diǎn) 。2、行政決策咨詢系統(tǒng)、行政決策咨詢系統(tǒng) 行政決策咨詢系統(tǒng)也稱思想庫(kù)、智囊團(tuán)、腦庫(kù)。它是指由多學(xué)科專家、學(xué)者組成的專門從事廣泛智力開發(fā)、協(xié)助決策中樞系統(tǒng)進(jìn)行正確決策的輔助性機(jī)

5、構(gòu)。 行政決策咨詢系統(tǒng)的任務(wù)行政決策咨詢系統(tǒng)的任務(wù) （1）分析研究與行政決策相關(guān)的行政信息并作出預(yù)測(cè)，為決策者提供很確充分的信息服務(wù)； （2）研究決策問題和決策環(huán)境，圍繞政策目標(biāo)為決策者提供對(duì)策思路，設(shè)計(jì)決策備選方案； （3）對(duì)決策備選方案進(jìn)行分析論證、比較評(píng)估，協(xié)助決策者進(jìn)行追蹤決策，提供其他信息咨詢服務(wù)。 咨詢系統(tǒng)主要是起一種參謀的作用。3、行政決策信息系統(tǒng)、行政決策信息系統(tǒng) 信息可以看作是行政決策的生命源，信息的多少和好壞最終會(huì)對(duì)行政決策質(zhì)量有著至關(guān)重要的影響，因面就需要有專門的機(jī)構(gòu)和人員來執(zhí)行決策信息的收集、分析、加工、儲(chǔ)存和傳遞的功能，這就構(gòu)成了行政決策信息系統(tǒng)。 行政決策信息系統(tǒng)的

6、功能行政決策信息系統(tǒng)的功能(1)確定行政信息需要，即了解行政決策需要什么內(nèi)容和形式的信息，誰需要，什么時(shí)候需要，由什么渠道傳遞，等等。(2)輸入信息。要開辟?gòu)V闊的信息渠道，多角度，全方位搜集信息，擴(kuò)充信息流。(3)信息加工。用科學(xué)方法將原始信息篩選、驗(yàn)證、分析、分類綱目，提煉摘要。經(jīng)過去粗取精，去偽存真，由此及彼，由表及里的加工過程，使信息具有可靠性、可用性。(4)信息輸出。運(yùn)用各種形式和工具，將加工后的信息按事先審查了解的利用者的需求，適時(shí)分送信息利用者。(5)貯存信息。迥過多種信息載體，貯存有用的信息。(6)對(duì)信息系統(tǒng)的管理。為保證信息系統(tǒng)持續(xù)正常地運(yùn)轉(zhuǎn)，要對(duì)組織機(jī)構(gòu)、人員、人一機(jī)系統(tǒng)等全

7、面協(xié)調(diào)管理 （三）行政決策的程序（三）行政決策的程序 1、發(fā)現(xiàn)問題，確定目標(biāo)。 2、初步設(shè)想，設(shè)計(jì)方案。 3、分析論證，比較選優(yōu)。 4、試點(diǎn)反饋，追蹤決策。 （四）行政決策模式（四）行政決策模式 （1）理性決策模式 （2）有限理性決策模式 （3）漸進(jìn)決策模式 （4）系統(tǒng)決策模式 （五）決策科學(xué)化與民主化（五）決策科學(xué)化與民主化 1、民主化 行政決策民主化就是指行政決策在制定的過程中要有廣泛的政治參與,要經(jīng)過論證、協(xié)商、審議和集體討論等民主程序,以保證決策的科學(xué)性和合理性。決策民主充分保持廣大公民的參與度，力求使決策的達(dá)成融入了人民的力量，以期達(dá)到?jīng)Q策體制符合民愿、決策目標(biāo)體現(xiàn)民情、決策方式考慮

8、民力、決策過程尊重民意、決策結(jié)果順應(yīng)民心，最終實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。 以民主為宗旨,以政治為途徑,以追求決策的合法性為目的的研究取向則把民主體制作為出發(fā)點(diǎn),以決策的合法性為核心概念。合法性問題是民主政治的重要組成部分,它是對(duì)統(tǒng)治權(quán)力的認(rèn)可。政府的決策只有代表人民的利益,才能獲得人民的認(rèn)可。決策合法性的價(jià)值對(duì)于政府功能大大擴(kuò)張了的現(xiàn)代政府來說,是尤其重要的。 決策民主化是以尋求決策的合法性為目的的取向,緊緊抓住社會(huì)利益要求這個(gè)帶有根本意義的概念,以決策對(duì)利益要求的確認(rèn)、整合和實(shí)現(xiàn)的邏輯順序?yàn)榛A(chǔ),來構(gòu)建決策過程的框架。 決策民主化涉及到公民的政治參與問題。公民政治參與的擴(kuò)大不僅是政治現(xiàn)代

9、化的標(biāo)志,也是實(shí)現(xiàn)決策民主化的根本途徑。在這里,我們所說的政治參與,主要是指普通公民試圖影響政府的決策活動(dòng)。在現(xiàn)代社會(huì),從決策主體的角度來看,隨著政治文明的發(fā)展,不僅議會(huì)和其他的政府機(jī)構(gòu)有決策權(quán),非官方的組織、團(tuán)體和公民個(gè)人也都參與政策制定。政策制定主體的多元化是民主政治的產(chǎn)物,擴(kuò)大了公民政策參與的渠道,也是政策獲得合法性的基礎(chǔ)。那么決策的民主化是指在決策過程中怎樣更多的考慮民意、反映民意，落實(shí)民意的問題。2 2、科學(xué)化、科學(xué)化所謂行政決策的科學(xué)化是指運(yùn)用科學(xué)的理論、程序、方法和手段進(jìn)行決策,以求合理確定決策目標(biāo)、科學(xué)規(guī)劃和優(yōu)選方案,從而以最低的代價(jià)取得最好的效果。決策的科學(xué)化能夠保證政策的正

10、確性，尋求最佳的政策手段和最大值的政策結(jié)果。 以科學(xué)為宗旨、以分析為途徑、以追求決策的科學(xué)化為目的的取向,強(qiáng)調(diào)理性的作用,甚至認(rèn)為理性是唯一可靠的,把政策的合理性作為核心概念。這是一種理性主義的政策決策模式以“理性人”和“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為前提,強(qiáng)調(diào)人在政策決策中的主體作用,借用古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中利益最大化原則,把政策看作是在合理計(jì)算基礎(chǔ)上的一種選擇。 決策中的理性主義可以作這樣的描述，公共決策中存在著三種類型的合理化,即意向合理化、后果合理化和程序合理化。其中,“意向合理化”指的是人們?cè)跓o論做什么事情時(shí)總是力圖使收益一成本差值為最大“后果合理化”指的是在制定決策時(shí)成功地實(shí)現(xiàn)收益一成本差值最大化“程序合

11、理化”指的是在擁有足夠的信息并且運(yùn)氣不壞的條件下,建立一套能使收益一成本差值最大化的工作程序。用理性主義的政策分析方法研究政策制定過程形成了以提高政策質(zhì)量為目的的政策分析范式。 實(shí)現(xiàn)科學(xué)化與民主化的統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)科學(xué)化與民主化的統(tǒng)一 一般情況下，行政決策的民主性并不能兼容行政決策的科學(xué)性，而是在兩者之間存在著一種斥力，行政決策的民主化以失去決策的科學(xué)性為代價(jià)，或者是行政決策的科學(xué)化以失去決策的民主性為代價(jià)。但是二者也并不是處于魚和熊掌不可兼得的困境。通常情況下決策的核心在于科學(xué)化，決策的基礎(chǔ)在于民主化，二者在矛盾運(yùn)動(dòng)中達(dá)到能夠平衡和協(xié)調(diào)。 首先在決策的科學(xué)化上我們遵循以下原則（一）客觀性原則（二）信

12、息性原則（三）系統(tǒng)性原則（四）預(yù)測(cè)性原則（五）可行性原則（一）進(jìn)行調(diào)查研究，建立社情民意反映制度。（二）提高決策透明度，逐步公開重大決策過程。（三）建立健全決策的民主程序，保證決策層每個(gè)成員享有同等的發(fā)言權(quán)、決定權(quán)。（四）完善決策的議事規(guī)則和程序，杜絕隨意決策。（五）建立多層次、多科學(xué)的智囊團(tuán)，充分發(fā)揮專家和研究咨詢機(jī)構(gòu)的作用。在實(shí)現(xiàn)決策的民主化方面提高有效機(jī)制二、分析教材上的案例二、分析教材上的案例1（一）閱讀案例，自由討論（二）同學(xué)代表發(fā)言（三）講評(píng)和補(bǔ)充案例分析提示：案例分析提示： 本案例反映的是C市路橋年票定價(jià)決策過程中聽證會(huì)走過場(chǎng)的行政事件。因路橋收費(fèi)制度改革，需重新確定路橋收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

13、，這是一種行政決策行為。根據(jù)案例中的材料我們可以知道，這個(gè)決策行為的過程是：C市市政委員會(huì)提出方案召開聽證會(huì)，聽取市民的反映最后選擇方案，形式上這樣的決策程序符合決策民主化的要求。但是由于C市聽證會(huì)上民眾反映的意見決策機(jī)構(gòu)并沒有考慮，決策民主化只是流于形式，并沒有真正的實(shí)現(xiàn)。 聽證會(huì)起源于英美，是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。聽證會(huì)模擬司法審判，由意見相反的雙方互相辯論，其結(jié)果通常對(duì)最后的處理有拘束力。在國(guó)外凡是在行政聽證上提出的意見，決策者必須在最后裁決中作出回應(yīng)，否則相關(guān)行為可能因此而無效。聽證會(huì)的作用主要是在決策中充分考慮民意或利益相關(guān)者的意見，達(dá)到?jīng)Q策民主化的要求，使決

14、策盡量代表絕大多數(shù)人的利益。 聽證會(huì)的主要作用是充分聽取民意、改善與公眾的關(guān)系、促進(jìn)參與行政、促進(jìn)民主決策、監(jiān)督政府行為。 從本案例中我們路橋年票制的決策行為是C市市政管理委員會(huì)在自身分析的基礎(chǔ)上單方面提出了兩套年票制方案，并由媒體公布，公布之后引起了市民的強(qiáng)烈反映，市民發(fā)現(xiàn)這兩個(gè)方案收費(fèi)都偏高，難以接受，市民通過媒體反映無效而寄希望于之后召開的聽證會(huì)，沒想到聽證會(huì)上多數(shù)代表反對(duì)價(jià)格偏高的意見仍沒有得到考慮，聽證會(huì)完了的第二天政府就把他們預(yù)先制定的價(jià)格方案公布并宣布已獲得批準(zhǔn)和通過。顯然這個(gè)批準(zhǔn)和通過是政府內(nèi)部做出的，而民眾并沒有批準(zhǔn)和通過，聽證會(huì)上的反對(duì)意見決策者并沒有考慮也沒有作出回應(yīng)，對(duì)

15、決策也沒有約束力。 聽證會(huì)的功能沒有發(fā)揮出來，流于形式，走過場(chǎng)而已。 聽證會(huì)本身的反映民意，體現(xiàn)決策民主等功能并沒有發(fā)揮出來。因此聽證會(huì)在這里也就成了人們常說的“漲價(jià)會(huì)”。不僅沒有為政策獲得合法性，反而削弱了政府的合法性。因?yàn)楣娬J(rèn)為他們受到了政府的欺騙和愚弄。 失去了民眾對(duì)政府的信任，這樣的后果恐怕比沒有解決這個(gè)路橋收費(fèi)問題更加嚴(yán)重，比起愚弄欺騙人民的政府而言民眾更能容忍無所作為的政府。 通過本案例我們可以看出我國(guó)行政決策中的實(shí)現(xiàn)民主化的任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。行政決策不能體現(xiàn)和考慮民眾的要求，一些體現(xiàn)決策民主的途徑流于形式，這必勢(shì)會(huì)影響決策的質(zhì)量，也會(huì)影響政府政策的合法性。 解決的根本途徑當(dāng)然是政

16、府要盡量的聽取民意，按大多數(shù)人的要求決策和辦事。總的來說是要求整個(gè)政治和行政決策體制的改革。小的方面比如完善聽證會(huì)制度，嚴(yán)格執(zhí)行聽證會(huì)的要求等并建立相應(yīng)的懲罰制度和法律，等等。作 業(yè) 2001年初，臺(tái)資企業(yè)華利財(cái)務(wù)有限公司和富能控股有限公司共同向廈門市提出在海滄經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)80萬噸/年P(guān)X項(xiàng)目。該開發(fā)區(qū)設(shè)立于1990年，定位為化工產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，當(dāng)時(shí)為吸引臺(tái)商王永慶投資開發(fā)，劃定了大約20平方公里的面積，后因故未成，該開發(fā)區(qū)僅有翔鷺化纖等少部分化工企業(yè)進(jìn)駐，化工業(yè)未形成規(guī)模。 2000年前后，海滄成為廈門地產(chǎn)的新熱點(diǎn)，通過樓盤開發(fā)，已經(jīng)形成具有一定規(guī)模的居民區(qū)。 PX項(xiàng)目落戶海滄，從立項(xiàng)、環(huán)境評(píng)

17、估到用地各方面手續(xù)都合法。2007年3月兩會(huì)期間，以國(guó)家科學(xué)院院士趙玉芬教授為代表的105個(gè)政協(xié)委員齊聲呼吁，聯(lián)名簽署了“關(guān)于廈門海滄PX項(xiàng)目遷址建議的議案”，指出PX化工項(xiàng)目對(duì)于附近環(huán)境具有很大污染性。該提案成為當(dāng)年政協(xié)的頭號(hào)重點(diǎn)議案，一經(jīng)媒體披露，立刻引來廈門人的關(guān)注，尤其是在廈門海滄“未來海岸”樓盤買了房子的業(yè)主。市民們通過網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)傳遞消息，一時(shí)出現(xiàn)極大的社會(huì)恐慌。 廈門市政府很快做出了反應(yīng)。2007年5月28日，廈門市環(huán)保局局長(zhǎng)用答記者問的形式在廈門日?qǐng)?bào)上解答了關(guān)于PX項(xiàng)目的環(huán)保問題。次日，負(fù)責(zé)PX項(xiàng)目的騰龍芳烴(廈門)有限公司總經(jīng)理林英宗博士同樣以答記者問的形式在廈門晚報(bào)發(fā)表長(zhǎng)文，解釋了PX工廠的一些科學(xué)問題。5月30日，廈門市常務(wù)副市長(zhǎng)丁國(guó)炎召開了一個(gè)非常簡(jiǎn)短的新聞發(fā)布會(huì)，正式宣布緩建PX項(xiàng)目。但是，政府的一系