施工合同效力辨析

1、施工合同效力辨析我國的工程承發(fā)包業(yè)務(wù)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，很多都可以歸結(jié)到施工合同的訂立和履行問題上來，如違法招標(biāo)、違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包掛靠、結(jié)算爭議、工期爭議、拖欠款項(xiàng)等。其中關(guān)于施工合同訂立引發(fā)的合同效力爭議近年來尤其突出，并逐漸演變?yōu)榻ㄔO(shè)工程施工合同風(fēng)險(xiǎn)控制之基本。本文從施工合同效力問題出發(fā)，分享了筆者長期實(shí)踐和研究的心得。一、施工合同效力的理論理解合同效力直接影響到合同的適用以及工程建設(shè)活動(dòng)的開展，并影響到合同各方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的確定以及合同的法律后果，是施工合同的首要問題。根據(jù)合同法理論，合同效力狀態(tài)分為無效、可變更可撤銷以及效力待定。在此，我們討論的是施工合同糾紛中最為常見的無效認(rèn)定的問

2、題。施工合同效力認(rèn)定的最直接法律依據(jù)即為合同法第52條的規(guī)定，尤其是該條款中的第5項(xiàng)兜底條款中涉及的“違反法律或行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，直接將建設(shè)工程領(lǐng)域的眾多強(qiáng)制性法律規(guī)定納入了認(rèn)定合同無效的范疇。合同無效情形當(dāng)然還包括合同法第52條中的其他四種情形，即一方以欺詐脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；訂立合同的當(dāng)事人之間惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；以合法形式掩蓋非法目的；違反民法公序良俗原則，損害社會(huì)公共利益等情形。鑒于我國工程建設(shè)法律體系的立法宗旨和法律現(xiàn)狀，工程建設(shè)相關(guān)法律和行政法規(guī)中存在大量禁止性規(guī)定，如果違反這些禁止性規(guī)定均會(huì)被認(rèn)定為無效合同，則可能破壞商事合同磋商與履行過程

3、中的穩(wěn)定性，最終對(duì)市場經(jīng)濟(jì)中的誠信原則、效率原則產(chǎn)生直接的破壞。另一方面，維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性，適當(dāng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系亦屬于法律的多種價(jià)值體現(xiàn)，理應(yīng)得到維護(hù)。鑒于此，最高人民法院于2009年頒布了最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國合同法若干問題的解釋（二），該解釋第12條規(guī)定，合同法第52條第5項(xiàng)規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。同年，最高人民法院頒布的關(guān)于審理民商事合同糾紛案件的指導(dǎo)意見中對(duì)效力性強(qiáng)制性規(guī)定與管理性強(qiáng)制性規(guī)定的區(qū)別進(jìn)行了解釋，如果強(qiáng)制性規(guī)范規(guī)制的是合同行為本身，即只要該合同行為發(fā)生即絕對(duì)地?fù)p害國家利益或者社會(huì)公共利益的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。另一方面，如果強(qiáng)制性規(guī)

4、定規(guī)制的是當(dāng)事人的“市場準(zhǔn)入”資格而非某種類型的合同行為，或者規(guī)制的是某種合同的履行行為而非某種合同行為，人民法院對(duì)于此類合同效力的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)慎重把握。從最高人民法院的兩個(gè)文件理解應(yīng)該可以得出結(jié)論，當(dāng)涉及合同效力問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉持慎重原則，當(dāng)然如何理解所謂“絕對(duì)地?fù)p害國家利益或社會(huì)公共利益”本身就具有相當(dāng)?shù)闹饔^因素，正當(dāng)適用需要有相當(dāng)?shù)男袠I(yè)理解和法律理解?？梢缘贸龅牧硪粋€(gè)結(jié)論為，對(duì)于法律規(guī)范和行政法規(guī)中明確規(guī)定為效力性規(guī)定的條文，應(yīng)當(dāng)可以理解為效力性強(qiáng)制性規(guī)定，一旦違反，人民法院則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該條款或合同無效。對(duì)于法律規(guī)范中沒有明確指明效力的強(qiáng)制性規(guī)定，則需要?jiǎng)佑梅ü僮杂尚淖C，對(duì)具體條文作出認(rèn)定，不

5、能一概而論。二、施工合同效力存在的問題根據(jù)筆者多年來對(duì)施工合同糾紛爭議的實(shí)踐與觀察，就國內(nèi)施工合同效力存在的主要問題分析如下：1.違反招標(biāo)投標(biāo)法的效力性強(qiáng)制性規(guī)定導(dǎo)致合同無效問題在招標(biāo)投標(biāo)法（簡稱“標(biāo)法”）和招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例（簡稱“實(shí)施條例”）中，均對(duì)有關(guān)違法招標(biāo)投標(biāo)的活動(dòng)作出了若干關(guān)于無效情形的列舉，如： 【標(biāo)法第50條】 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違反本法規(guī)定，泄露應(yīng)當(dāng)保密的與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)的情況和資料的，或者與招標(biāo)人、投標(biāo)人串通損害國家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益的前款所列行為影響中標(biāo)結(jié)果的，中標(biāo)無效。 【標(biāo)法第52條】 依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)人向他人透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名

6、稱、數(shù)量或者可能影響公平競爭的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況的，或者泄露標(biāo)底的前款所列行為影響中標(biāo)結(jié)果的，中標(biāo)無效。 【標(biāo)法第53條】投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的，投標(biāo)人以向招標(biāo)人或者評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員行賄的手段謀取中標(biāo)的，中標(biāo)無效 【標(biāo)法第54條】投標(biāo)人以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)的，中標(biāo)無效 【標(biāo)法第55條】依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人違反本法規(guī)定，與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判的前款所列行為影響中標(biāo)結(jié)果的，中標(biāo)無效。 【標(biāo)法第57條】招標(biāo)人在評(píng)標(biāo)委員會(huì)依法推薦的中標(biāo)候選人以外確定中標(biāo)人的，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目在所有投標(biāo)被評(píng)標(biāo)委員會(huì)否決后自行確定中標(biāo)

7、人的，中標(biāo)無效。 【實(shí)施條例第82條】依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)違反招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定，對(duì)中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響，且不能采取補(bǔ)救措施予以糾正的，招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)無效，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)或者評(píng)標(biāo)。 其他相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的情形。前述法律條款中明確使用了“招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)無效”的字眼，因此理應(yīng)構(gòu)成效力性強(qiáng)制性規(guī)定，同時(shí)，中標(biāo)無效或招標(biāo)無效或投標(biāo)無效，則必然產(chǎn)生相應(yīng)中標(biāo)合同無效的后果。實(shí)際上，標(biāo)法中的強(qiáng)制性規(guī)定比較多，并非一旦違反就一概均會(huì)被認(rèn)定為無效。比如違反了標(biāo)法第9條規(guī)定，不具備招標(biāo)條件即進(jìn)行了招標(biāo)活動(dòng)，即資金或資金來源沒有達(dá)到法定要求即開展了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，則未必導(dǎo)致中標(biāo)合同無效的

8、法律后果，關(guān)鍵在于該種違法行為對(duì)于訂立施工合同產(chǎn)生的影響是否一定損害國家利益或社會(huì)公共利益。筆者認(rèn)為，除非存在欺詐等其他法定情形，如果合同當(dāng)事人雙方均認(rèn)為可以接受，損害的是合同一方權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)利益，是否對(duì)該種利益予以處分應(yīng)當(dāng)取決于當(dāng)事人的態(tài)度和意思自治，并非以認(rèn)定合同無效為最佳法律解決途徑，故原則上不認(rèn)定為合同無效。再如，標(biāo)法第41條規(guī)定，中標(biāo)人的投標(biāo)文件能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低即可，但是中標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外。其中“關(guān)于低于成本的投標(biāo)不能成為中標(biāo)人”是標(biāo)法的強(qiáng)制性規(guī)定，但是如何判斷低于成本，低于成本的幅度應(yīng)該為多少屬于違法，這些問題在法律規(guī)范中均沒有明確

9、的規(guī)定，需要具體問題具體分析，不能一概而論為中標(biāo)無效。2.違反建筑法和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定導(dǎo)致合同無效的問題如違法發(fā)包、違法轉(zhuǎn)包、借用資質(zhì)及違法分包等情形。該類規(guī)定直接影響到了法律的強(qiáng)制性規(guī)定的適用。關(guān)于違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包和違法分包，在建筑法、招標(biāo)投標(biāo)法、合同法以及相關(guān)行政法規(guī)中均有明確規(guī)定，但是法律規(guī)范并未直接列舉具體適用的情形。最高人民法院2004年頒布最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋后，經(jīng)常出現(xiàn)關(guān)于如何認(rèn)定違法發(fā)包、違法轉(zhuǎn)包和違法分包的認(rèn)定爭議，建設(shè)行政主管部門也在行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)很多認(rèn)定的模糊地帶。經(jīng)過課題研究，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部建市（2014）118號(hào)文建筑工

10、程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理辦法(試行)中對(duì)如何認(rèn)定違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、掛靠等具體情形進(jìn)行了進(jìn)一步的明確。盡管該文件在建筑法頒布的15年后才出臺(tái)，但是其將產(chǎn)生直接的法律影響。該文件第5條中關(guān)于違法發(fā)包的情形包括：建設(shè)單位將工程發(fā)包給不具有相應(yīng)資質(zhì)或安全生產(chǎn)許可的施工單位的；未履行法定發(fā)包程序，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)未招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)直接發(fā)包未申請(qǐng)或申請(qǐng)未核準(zhǔn)的；建設(shè)單位設(shè)置不合理的招投標(biāo)條件，限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人的；建設(shè)單位將一個(gè)單位工程的施工分解成若干部分發(fā)包給不同的施工總承包或?qū)I(yè)承包單位的等等。在該文件中還有關(guān)于轉(zhuǎn)包、掛靠、違法分包情形的認(rèn)定，在此就不再一一列舉?；诖?，未來的

11、施工合同訂立和履行中發(fā)生前述文件中規(guī)定的情形，則極有可能被認(rèn)定為違法行為，結(jié)合2004最高院的施工合同司法解釋第1條的規(guī)定，相應(yīng)的施工合同將被認(rèn)定為無效的可能性也較大。3.違反工程建設(shè)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定導(dǎo)致合同效力問題根據(jù)我國建筑法、標(biāo)準(zhǔn)化法、招標(biāo)投標(biāo)法以及行政法規(guī)的規(guī)定，工程建設(shè)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)屬于必須執(zhí)行的強(qiáng)制性規(guī)定，一旦違反，則涉及工程質(zhì)量安全的百年大計(jì)，當(dāng)然會(huì)涉及國家利益或社會(huì)公共利益的維護(hù)，故對(duì)于違反的法律后果給予合同無效認(rèn)定無可厚非。如約定的材料質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低于國家標(biāo)準(zhǔn)、約定的施工檢驗(yàn)違反國家標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定、不經(jīng)過檢驗(yàn)即使用等。如建筑法第59條規(guī)定，建筑施工企業(yè)必須按照工程設(shè)計(jì)要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

12、和合同的約定，對(duì)建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備進(jìn)行檢驗(yàn)，不合格的不得使用。再如標(biāo)準(zhǔn)化法第14條規(guī)定，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，必須執(zhí)行。諸如此類的規(guī)定在行政法規(guī)中也有很多。在眾多判例中，對(duì)于出現(xiàn)前述違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)約定的合同將被認(rèn)定為無效合同或無效合同條款的處理，即反映了這種法律原則的要求。應(yīng)該說，該類型的合同效力問題認(rèn)定通常沒有太多爭議。4.其他違法行為導(dǎo)致的合同效力問題除了前述的三種類型合同效力問題外，還有一些爭議比較大的情形，如違反了不正當(dāng)競爭法、價(jià)格法以及違反了非工程建設(shè)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的行為，也有可能會(huì)引發(fā)合同或合同條款的效力爭議問題。如某機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)，最高投標(biāo)限價(jià)為150萬元，投標(biāo)人投標(biāo)價(jià)為20萬元，評(píng)標(biāo)

13、專家的意見認(rèn)為可以依據(jù)標(biāo)法第41條的規(guī)定認(rèn)定低于成本投標(biāo)，可以否決其投標(biāo)。實(shí)際上，基于該20萬元投標(biāo)價(jià)遠(yuǎn)低于成本，因此該案例中不存在如何認(rèn)定成本的問題，但是在該投標(biāo)活動(dòng)中，投標(biāo)人除了低于成本投標(biāo)違反招標(biāo)投標(biāo)法以外，還違反了反不正當(dāng)競爭法，破壞了正常的競爭秩序，當(dāng)然也可基于此點(diǎn)否決其投標(biāo)，即使中標(biāo)了，也可以該違法行為主張其中標(biāo)合同無效。另外值得一提的是，違反國標(biāo)建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范GB50500中的規(guī)定，是否可以導(dǎo)致合同無效的爭議問題。如比較典型的工程量清單漏項(xiàng)的后果承擔(dān)問題，建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范（GB50500-2013）第4.1.2條中明確規(guī)定“招標(biāo)工程量清單必須作為招標(biāo)文件的組

14、成部分，其準(zhǔn)確性和完整性由招標(biāo)人負(fù)責(zé)?！蓖瑫r(shí)在第8.1.1條中繼續(xù)規(guī)定，“工程量應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)工程現(xiàn)行國家計(jì)量規(guī)范規(guī)定的工程量計(jì)量規(guī)則計(jì)算?！钡?.2.1條規(guī)定，“工程量必須以承包人完成合同工程應(yīng)予計(jì)量的工程量確定”等等，眾多條文規(guī)定體現(xiàn)了一個(gè)思想，即工程量清單的漏項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由招標(biāo)人負(fù)責(zé)，且結(jié)算計(jì)量時(shí)采用法定計(jì)量原則。關(guān)于工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范的眾多規(guī)定，尤其前文中列舉的這些條文，均屬于建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范GB50500中的強(qiáng)制性條文，一旦在招標(biāo)文件或合同條款中以約定方式排除，是否可以依據(jù)計(jì)價(jià)規(guī)范認(rèn)定該合同條款無效呢？對(duì)此，業(yè)界專家形成了兩類觀點(diǎn)：一類專家認(rèn)為，作為屬于國標(biāo)的建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)

15、規(guī)范中的強(qiáng)制性條文，應(yīng)當(dāng)受到上位法建筑法、標(biāo)準(zhǔn)化法等的保護(hù)，則這些強(qiáng)制性條文也具有上位法的效力，如果實(shí)踐中一旦違反，則應(yīng)當(dāng)構(gòu)成無效條款。另一類專家認(rèn)為，根據(jù)最高院的司法解釋規(guī)定，該條文屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)定，實(shí)踐中合同當(dāng)事人雙方均明知該漏項(xiàng)，按照合同自由原則，應(yīng)屬有效合同條款。筆者認(rèn)為，首先招標(biāo)工程量清單當(dāng)然應(yīng)當(dāng)由招標(biāo)人負(fù)責(zé)，但是投標(biāo)人并非沒有任何其他義務(wù)，作為有經(jīng)驗(yàn)和工程資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，理應(yīng)在投標(biāo)過程中將存在的漏項(xiàng)告知招標(biāo)人，以便于招標(biāo)人及時(shí)糾正彌補(bǔ)。如果投標(biāo)人提出，招標(biāo)人堅(jiān)持不改，則意思也是明確不過的。通常情況下，招標(biāo)人會(huì)在招標(biāo)文件和合同條款中明確要求投標(biāo)人自行承擔(dān)相應(yīng)漏項(xiàng)的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，并視為已經(jīng)含在其他的單價(jià)或合價(jià)中。盡管該規(guī)定在實(shí)施過程中無法規(guī)避招標(biāo)人壓價(jià)，但是關(guān)于價(jià)格的市場競爭應(yīng)當(dāng)由合同雙方當(dāng)事人自行解決，一旦違反了，也未必絕對(duì)地影響國家利益或社會(huì)公共利益，因此不宜認(rèn)定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定，回歸到管理性強(qiáng)制性規(guī)定的定位更為準(zhǔn)確。當(dāng)然，投標(biāo)人也無法據(jù)此主張中標(biāo)合同無效，或者招標(biāo)無效。三、關(guān)于防范合同效力風(fēng)險(xiǎn)的建議首先，需要嚴(yán)格計(jì)劃和策劃招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)做好合同規(guī)劃工作，主要目的在于解決完善前期招標(biāo)審批核準(zhǔn)程序，避免造成應(yīng)當(dāng)招標(biāo)未招標(biāo)或其他違法招標(biāo)的行為。另外，還可以通過招標(biāo)策劃與合同規(guī)劃，解決投標(biāo)限制問題、招標(biāo)