行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與預算管理模式的轉(zhuǎn)變

1、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與預算管理模式的轉(zhuǎn)變 摘要：本文較詳細地介紹了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題、并對存在的問題進行原因分析，進而提出行政事業(yè)性資產(chǎn)管理與預算管理改革的基本思路。 關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)，管理模式，轉(zhuǎn)變 一、行政事業(yè)性資產(chǎn)管理與預算管理的實踐分析 (一)行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理存在的問題 隨著各項資產(chǎn)管理改革措施的推進，一些長期以來存在的問題難以得到有效解決，日益成為制約資產(chǎn)管理改進的主要瓶頸。 一是在資產(chǎn)形成上，配置無序現(xiàn)象難以遏制。由于行政事業(yè)單位購置資金的使用支配權(quán)在各單位，資產(chǎn)的配置缺乏總量供給規(guī)劃和有效約束力的配置標準，導致行政事業(yè)單位在資產(chǎn)購置上存在隨意性乃至盲目性，

2、部分單位追求“高精尖”、“功能全”，不計成本不計效益，造成提前更新、重復購置和不適當配置現(xiàn)象普遍存在， 二是在資產(chǎn)使用上，效率低下問題依然突出。在傳統(tǒng)預算管理模式下，行政事業(yè)單位資金來源實行供給制，資產(chǎn)(金)使用的無償性和監(jiān)督、考評機制的缺乏，導致不少單位重錢輕物、重購輕管。資產(chǎn)購置后，沒有建立有效的監(jiān)管辦法。不少單位將供給資金購置的資產(chǎn)，視作單位自有資產(chǎn)，不愿也不服從資產(chǎn)管理部門的調(diào)配，而資產(chǎn)管理部門對此并無制約手段。這樣資產(chǎn)缺乏合理流動和調(diào)配，導致資產(chǎn)短缺和閑置、浪費現(xiàn)象并存，使用效益低下。這也是目前資產(chǎn)統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)管理長期難取得進展的重要因素。 三是資產(chǎn)處置上。資產(chǎn)及其收益流失情況時有發(fā)生。

3、行政事業(yè)單位資產(chǎn)為國家所有，行政事業(yè)單位只占有和使用權(quán)。但在實踐中，由于產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一管理機制難以建立，行政事業(yè)單位自行掌握，“單位占有、使用”實際成為“單位所有”，隨意將資產(chǎn)調(diào)撥、出租、轉(zhuǎn)讓、改變資產(chǎn)使用功能或違規(guī)處置的情況時有發(fā)生，導致了資產(chǎn)及其收益的流失。 (二)現(xiàn)行行政事業(yè)性資產(chǎn)管理存在問題的原因分析 行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理存在上述問題，其深層次的原 因在于現(xiàn)行行政事業(yè)性資產(chǎn)管理與預算管理制度安排的缺陷。 首先。從管理理念上看，存在資產(chǎn)管理與預算管理目標的差異。傳統(tǒng)的資產(chǎn)管理理念重點在于資產(chǎn)的后期管理和實物管理，對資產(chǎn)的前期配置、后期績效評價以及對資產(chǎn)的價值管理等重大問題長期缺乏研究，“保證

4、國有資產(chǎn)的完全完整，防止國有資產(chǎn)流失”是其最大的目標。而預算管理模式迄今為止仍是以投入控制為重點的傳統(tǒng)管理模式，以控制超支為管理重點。 其次，從管理體制上看，存在資產(chǎn)管理部門與財政部門職能配置脫節(jié)。受傳統(tǒng)管理理念的約束，資產(chǎn)管理部門與財政部門在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理上的職能界定不夠清晰，分工不夠明確。 再次，從管理機制上看，在資產(chǎn)形成、使用和處置各環(huán)節(jié)均存在資產(chǎn)管理與預算管理的脫節(jié)。一是在資產(chǎn)形成機制上，存在增量投入與存量調(diào)整的脫節(jié)。二是在資產(chǎn)使用上，存在資金投入與資產(chǎn)(金)使用績效考評的脫節(jié)。三是在資產(chǎn)處置上，存在資產(chǎn)管理與收入管理的脫節(jié)。 二、行政事業(yè)性資產(chǎn)管理與預算管理改革的基本思路 (

5、一)職能上合理分工 作為公共支出上不可或缺的鏈條，資產(chǎn)管理與預算管理缺一不可，要解決職能脫節(jié)問題，首先要從制度上確立資產(chǎn)管理部門與財政部門的機構(gòu)分設，進而明確二者的職能分工， (二)業(yè)務上有效結(jié)合 解決資產(chǎn)管理與預算管理在實踐中的脫節(jié)，必須實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預算管理在業(yè)務上有效結(jié)合。共同推動資產(chǎn)管理的整體水平、質(zhì)量和效率的提升。 三、資產(chǎn)管理與預算管理結(jié)合的資產(chǎn)管理新模式政策建議 (一)理順管理體制，合理職能配置 改革行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理，建立資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合的新型管理模式，按照資產(chǎn)管理與預算管理改革的基本思路，首先要合理能配置，從管理體制上明確資產(chǎn)管理部門與財政部門的分工與合作。要按行

6、政管理體制改革的要求，理順與明晰資產(chǎn)管理的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。即財政部門作為宏觀綜合部門，行使決策權(quán)，負責制定行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的宏觀政策法規(guī)，以及國有資產(chǎn)的預算審批、經(jīng)費支出和收益管理等工作，并從價值形態(tài)上對單位資產(chǎn)運行情況進行考核。國有資產(chǎn)管理部門作為執(zhí)行事務部門，行使執(zhí)行權(quán)，負責資產(chǎn)管理，按照既定的政策實施省直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的具體管理，包括資產(chǎn)預算審核、產(chǎn)權(quán)管理、資產(chǎn)購置、使用和處置等工作。從實物形態(tài)上確保國有資產(chǎn)的完全完整，促進國有資產(chǎn)的配置優(yōu)化、使用高效和處置規(guī)范。監(jiān)察、審計部門實施監(jiān)督，行使監(jiān)督權(quán)。 (二)健全管理機制，實現(xiàn)有效結(jié)合 建立資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合的新型管理

7、模式，還要在理順管理體制的基礎上，建立資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合的管理機制，從源頭上解決資產(chǎn)與預算管理脫節(jié)的弊端。其核心是要建立科學合理的行政事業(yè)性資產(chǎn)預算管理制度，從資產(chǎn)形成、使用和處置各個環(huán)節(jié)上建立結(jié)合點，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預算管理的有效結(jié)合。 在資產(chǎn)配置上，實行資金預算聯(lián)合會審的工作機制。即在建立行政事業(yè)性資產(chǎn)購置預算的基礎上，在資產(chǎn)預算安排中，增加資產(chǎn)管理部門審核的環(huán)節(jié)，改變資產(chǎn)管理部門在資產(chǎn)形成管理上的缺位，建立行政事業(yè)單位申報、資產(chǎn)管理部門審核、財政部門審批的工作流程。為提高配置效率，可推行集中預算。即房地產(chǎn)、車輛等重點資產(chǎn)的配置計劃，由資產(chǎn)管理部門提出，報經(jīng)財政部門審批后，資產(chǎn)管理部門

8、統(tǒng)一配置和監(jiān)管：大型專業(yè)儀器設備的配置計劃，由行業(yè)主管部門提出，經(jīng)資產(chǎn)管理部門審核后，報財政部門審批；一般辦公設備等資產(chǎn)配置計劃，由各單位依據(jù)資產(chǎn)配置標準提出。經(jīng)各主管部門審核后，報財政部門審批，并報資產(chǎn)管理部門備案。 在資產(chǎn)使用上，實行資產(chǎn)和資金使用績效考核相結(jié)合的工作機制。對資產(chǎn)和資金使用效率的考核，存在資產(chǎn)管理部門與財政部門的共同缺位，應由資產(chǎn)管理部門會同財政部門建立資產(chǎn)定性管理與定量管理相結(jié)合的績效考評制度，通過制定評價制度與指標體系。選擇科學、客觀、準確的評價方法，對資產(chǎn)管理水平、預算、成本、使用、效益情況進行客觀公正的評價，準確地考核和反映政府提供公共服務的成本和效率，并以此為依據(jù)

9、，調(diào)整資金供給和資產(chǎn)分布，促進資產(chǎn)占有使用單位合理利用資產(chǎn)，以節(jié)約財政資金，降低行政成本，實現(xiàn)資產(chǎn)與預算管理的過程控制。 在資產(chǎn)處置上，實行資產(chǎn)處置與收益統(tǒng)管相結(jié)合的工作機制。即要改變財政部門在資產(chǎn)處置管理上的缺位，將資產(chǎn)處置變現(xiàn)收入和各類“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)收益，一律納入財政預算管理，實行“收支兩條線”管理，完善資產(chǎn)的“出口控制”。鑒于目前不少地區(qū)已開始實行機關(guān)福利陽光化試點，而國有資產(chǎn)收益是重要來源，為確保國有資產(chǎn)收益的統(tǒng)一管理與實行福利相結(jié)合，對不同性質(zhì)的行政事業(yè)單位，可做如下分類管理：1，行政單位和參照公務員管理的事業(yè)單位屬于實行統(tǒng)一的福利的范圍，其資產(chǎn)收益應全額上繳：2，與財政部門有財政預

10、算關(guān)系的事業(yè)單位，按部門預算統(tǒng)籌安排的要求，其資產(chǎn)收益可按比例上繳：3，與財政部門沒有經(jīng)費預算關(guān)系的自收自支和企業(yè)化管理事業(yè)單位，根據(jù)占有國有資產(chǎn)情況和年度收支結(jié)余，其資產(chǎn)收益實行結(jié)余上繳。 (三)完善制度配套，推進科學管理 建立資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合的新型管理模式，還需要建立健全以下制度和措施，加快推進資產(chǎn)管理與預算管理的改革進程。 一是健全資產(chǎn)基礎性工作管理制度。建立清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)臺賬是行政事業(yè)性資產(chǎn)管理重要內(nèi)容，也是貫穿于資產(chǎn)管理全過程的基礎性工作。在行政事業(yè)單位中，必須定期和不定期地做好清產(chǎn)核資工作，全面了解行政事業(yè)單位資產(chǎn)的情況。建立規(guī)范化的產(chǎn)權(quán)登記與國有資產(chǎn)臺賬制度，為

11、做好行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的各項工作提供全面、高效的支持。 二是建立和完善事業(yè)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。在開展資產(chǎn)清查的基礎上，做好資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合的基礎數(shù)據(jù)收集整理工作。建立健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，為資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合提供技術(shù)支撐。 三是制定統(tǒng)一的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)配置標準。由于缺乏對行政事業(yè)單位人均占有資產(chǎn)合理性的研究和界定，資產(chǎn)配置少有可參照的量化標準，客觀造成資產(chǎn)配置控制上的困難。因此。資產(chǎn)管理部門應在摸清各部門資產(chǎn)占用情況的基礎上，會同財政部門，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)財力情況，建立健全各類資產(chǎn)配備標準及費用定額，并逐步更新和完善，使資產(chǎn)配置納入規(guī)范化、科學化的管理

12、軌道。 四是建立以政府采購制度為主的資產(chǎn)購建方式。行政事業(yè)性購置資產(chǎn)的資金來源為財政資金，政府采購和國庫集中支付制度是提高公共支出效率的有效制度，因此，行政事業(yè)性資產(chǎn)購置活動應全部納入政府采購。這樣不僅能降低資產(chǎn)形成成本，節(jié)約政府財力，提高資產(chǎn)配置效率。而且能實現(xiàn)資產(chǎn)形成的源頭控制，全面掌握資產(chǎn)采購信息，為實施資產(chǎn)的全過程管理打下堅實的基礎。 五是建立資產(chǎn)調(diào)劑制度。行政事業(yè)單位長期閑置不能有效利用的固定資產(chǎn)和超過編制定額的固定資產(chǎn)，應本著物盡其用的原則進行處置或調(diào)劑，建立行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)調(diào)劑制度。對各行政事業(yè)單位需要新購建的資產(chǎn)，首先從現(xiàn)有資產(chǎn)中調(diào)劑。同時，可以運用拍賣、聯(lián)營、租賃等形式實現(xiàn)資產(chǎn)的流動，采取激勵與懲罰相結(jié)合，鼓勵和促進資產(chǎn)占用單位及時清理閑置資產(chǎn)，并由國有資產(chǎn)管理部門根據(jù)不同單位的資產(chǎn)狀況和使用要求進行無償調(diào)撥、重新配置、最大限度提高資產(chǎn)的使用效率，節(jié)約財政支出。 六是建立多種形式的資產(chǎn)管理經(jīng)濟責任制度和目標管理制度。行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用過程的管理是一項十分具體、復雜的工作，需要高度的責任感和大量具體細致的工作。為此，必須探索多種形式、多層次的資產(chǎn)管理責任制。如“一把手”資產(chǎn)管理責任制，行政事業(yè)單位內(nèi)部各級管理人員和使用人員責任制，通過資產(chǎn)管理責任書明確和落實責任制，對高效履行職責的責任人進行獎勵，對未能履行職責的責任人進行懲罰是強化行政事業(yè)單位資產(chǎn)管