土地利用總體規(guī)劃實(shí)施過程中的困惑及對(duì)策

1、來自基層 From the Basic Level土地利用總體規(guī)劃(以下也簡稱“土地規(guī)劃”或“規(guī)劃”在編制的時(shí)候,沒有對(duì)規(guī)劃的實(shí)施能力給予足夠的重視;在實(shí)施的時(shí)候,由于規(guī)劃的約束性使人們?nèi)狈χ贫葎?chuàng)新的積極性。僅散布于法律法規(guī)、政策文件中的規(guī)劃實(shí)施規(guī)定則隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而不斷地演義。這些都是規(guī)劃實(shí)施效果不理想的主要原因之一。目前緊要地是規(guī)劃實(shí)施管理和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要規(guī)范和拓展,不能人言人殊,自由裁量。實(shí)務(wù)中,確實(shí)有一些困惑需要盡快解決。建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)使用土地,必須經(jīng)過規(guī)劃審查,規(guī)劃審查是審批使用土地的必經(jīng)程序。但在規(guī)劃審查過程中,有些問題卻如霧里看花,莫衷一是。圈內(nèi)與圈外這兩個(gè)詞中的“圈”到底指的是哪

2、個(gè)圈,目前業(yè)內(nèi)人士仍存在爭(zhēng)議。嚴(yán)格地講,圈內(nèi)就是指土地規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的土地;圈外則是指土地規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)外位于其它土地利用分區(qū)內(nèi)的土地,因此,圈內(nèi)與圈外的“圈”指的是城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)的邊界線即城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)與四周其它土地利用分區(qū)的分界線。圈內(nèi)與圈外的概念清晰明了,似乎實(shí)務(wù)中不應(yīng)該出現(xiàn)一宗地分不清到底位于圈內(nèi)還是圈外的問題。問題出在城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中還有一個(gè)“圈”,而這個(gè)“圈”大于土地規(guī)劃中的“圈”且建設(shè)規(guī)劃中的“圈”套著土地規(guī)劃中的“圈”,兩個(gè)圈不一致,這樣位于兩圈之間的土地其歸屬就出現(xiàn)了兩難的局面。為什么非得爭(zhēng)個(gè)圈內(nèi)

3、與圈外呢?其實(shí)質(zhì)性內(nèi)容是圈內(nèi)與圈外使用土地的審批權(quán)限不一樣。例如某省省會(huì)城市市郊的一塊農(nóng)用地,如果界定為圈內(nèi),土地規(guī)劃的修改及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn);如果界定為圈外,就可以規(guī)避國務(wù)院審批了。其實(shí)兩個(gè)圈實(shí)為一個(gè)圈,土地管理法第二十二條第二款規(guī)定:“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接,城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。”現(xiàn)行土地規(guī)劃也做了兩個(gè)規(guī)劃的銜接專題研究,認(rèn)真貫徹了土地管理法的銜接精神,但由于行政管理體制的分割,原本為一個(gè)圈的終究還是變成了兩個(gè)圈,且兩個(gè)圈都是合法的圈。在建設(shè)項(xiàng)目層次上可以隨便修改

4、土地規(guī)劃的假設(shè)條件下,為了貫徹土地基本國策,把這個(gè)圈界定為城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中的圈為妥。土地利用總體規(guī)劃的修改,須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn),因此在規(guī)劃管理中,準(zhǔn)確界定規(guī)劃修改屬于哪一級(jí)的規(guī)劃修改至關(guān)重要。土地管理法第二十一條第二款、第三款、第四款規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃,報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃,經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后,報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。本條第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃,逐級(jí)上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn);其中,鄉(xiāng)(鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以由省級(jí)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人

5、民政府批準(zhǔn)?！币虼?假如一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目引起的規(guī)劃修改屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的修改,在當(dāng)?shù)鼐涂梢垣@得批準(zhǔn);規(guī)劃修改一旦獲得批準(zhǔn),用地就符合土地規(guī)劃了,報(bào)批用地過程中就不會(huì)有什么大的土地政策障礙了。如果這個(gè)建設(shè)項(xiàng)目引起的規(guī)劃修改屬于人口在100萬以上的城市的土地利用總體規(guī)劃修改,那就麻煩了,必須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)?，F(xiàn)實(shí)中規(guī)劃修改級(jí)別的界定隨意性很大,只要不是國務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,都可以根據(jù)“工作需要”任意界定規(guī)劃修改級(jí)別,挑戰(zhàn)土地規(guī)劃修改的嚴(yán)肅性。我國土地規(guī)劃的精髓是開發(fā)控制,其標(biāo)志是四項(xiàng)約束性指標(biāo)新增建設(shè)用地量、建設(shè)占用耕地量、建設(shè)占用補(bǔ)充耕地量、基本農(nóng)田保護(hù)面積

6、,因此可以根據(jù)四項(xiàng)約束性指標(biāo)的變動(dòng)情況,準(zhǔn)確判斷規(guī)劃修改的級(jí)別,如一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目引起的四項(xiàng)約束性指標(biāo)的變動(dòng)是在某鄉(xiāng)(鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)范圍內(nèi)完成的(即某鄉(xiāng)(鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃的規(guī)劃控制指標(biāo)不變,則修改的是鄉(xiāng)(鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃;如一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目引起的四項(xiàng)約束性指標(biāo)的變動(dòng)是在某縣級(jí)行政區(qū)范圍內(nèi)完成的(即跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū),則修改的是縣級(jí)規(guī)劃,依次類推進(jìn)而得到規(guī)劃修改級(jí)別的定義:規(guī)劃修改的級(jí)別是指新增建設(shè)用地量、建設(shè)占用耕地量、建設(shè)占用補(bǔ)充耕地量、基本農(nóng)田保護(hù)面積四項(xiàng)約束性指標(biāo)的變動(dòng)所完成的那一級(jí)土地規(guī)劃。且遵循“圈內(nèi)優(yōu)先”的原則。土地管理法涉及土地利用總體規(guī)劃變動(dòng)的內(nèi)容均用“修改”一詞而沒有“調(diào)整”一說,但在規(guī)劃實(shí)施管理中不但出

7、現(xiàn)了“調(diào)整”一說,而且其使用頻率大大高于“修改”一詞。究其原因,可能源于國人在用詞上的嚴(yán)謹(jǐn),因?yàn)樾薷挠懈恼e(cuò)誤、缺點(diǎn)的意思,嚴(yán)重了,負(fù)面用詞;而調(diào)整有改變?cè)械那闆r,使適應(yīng)客觀環(huán)境和要求的意思,無所謂,正面用詞。且規(guī)劃方案的變動(dòng)畢竟不是各級(jí)政府公開提倡的事情但人們還是有強(qiáng)烈的變動(dòng)欲望,為了把事情辦成,“調(diào)整”還是比“修改”讓人聽起來順耳。國土資源部制訂的土地利用規(guī)劃實(shí)施管理工作若干意見(國土資發(fā)2000144號(hào)中“修改”和“調(diào)整”兩詞并用,也順應(yīng)了國人的心態(tài),其主要精神如下:在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的規(guī)劃審查工作中,對(duì)于單獨(dú)選址的建設(shè)項(xiàng)目,未列入土地規(guī)劃的,但符合土地管理法第26條規(guī)定的,根據(jù)批準(zhǔn)文件,及

8、時(shí)調(diào)整規(guī)劃,并將規(guī)劃調(diào)整方案與建設(shè)用地的有關(guān)報(bào)批資料一并報(bào)批;對(duì)未列入土地規(guī)劃的,也不符合土地管理法第26條規(guī)定圈內(nèi)與圈外修改的是哪一級(jí)規(guī)劃修改與調(diào)整規(guī)劃審查山東省棗莊市國土資源局市中分局楊樹凌32國土資源2007年4月號(hào)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施過程中的困惑及對(duì)策文 的但確需建設(shè)的項(xiàng)目,需先修改規(guī)劃,按規(guī)定程序報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后才能審批用地。對(duì)于分批次農(nóng)轉(zhuǎn)用,因特殊原因,小部分用地確需超出規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍的,可以對(duì)規(guī)劃作局部調(diào)整,并將規(guī)劃調(diào)整方案與建設(shè)用地的有關(guān)報(bào)批資料一并上報(bào);全部或大部分超出規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍的,須按法律規(guī)定修改規(guī)劃并報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后

9、,才能審批用地。由此,土地規(guī)劃的變動(dòng)有兩種預(yù)測(cè)結(jié)果:屬于調(diào)整規(guī)劃的,原則上能夠預(yù)期可以獲得批準(zhǔn);屬于修改規(guī)劃的,由于不確定性大,無從預(yù)期可以不可以獲得批準(zhǔn)?？磥怼靶薷摹迸c“調(diào)整”還是有區(qū)別的,只是其實(shí)質(zhì)性意義不大,且在實(shí)務(wù)中極易造成負(fù)面影響,其表現(xiàn)有三:一是修改與調(diào)整很難把握,報(bào)件中用詞混淆,上面用修改下面用調(diào)整,即使通篇都用一個(gè)詞,也可能與144號(hào)文中的詞反義;二是修改與調(diào)整兩詞的理解產(chǎn)生歧義,與144號(hào)文不一致,如福建省國土資源廳發(fā)布的關(guān)于土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整與修改的若干意見(征求意見稿中關(guān)于規(guī)劃調(diào)整與修改的界定是這樣的:“涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模、建設(shè)占用耕地指標(biāo)、基本

10、農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)變動(dòng)的,系為規(guī)劃的修改;不涉及土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模、建設(shè)占用耕地指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)變動(dòng)的,系為規(guī)劃的局部調(diào)整。”三是土地規(guī)劃具有法律效力,擅自修改規(guī)劃要依法嚴(yán)肅查處,不知擅自調(diào)整規(guī)劃依法查處否。綜上所述,“修改”與“調(diào)整”還是回到土地管理法上來,統(tǒng)一使用“修改”為好。我國第一輪土地利用總體規(guī)劃(1986-2000于1987年開始編制,第二輪土地利用總體規(guī)劃(1997-2010于1998年開始編制,目前第三輪土地利用總體規(guī)劃(2005-2020正在緊鑼密鼓地進(jìn)行,從時(shí)間維度上,可以看出第一輪與第二輪之間有斷層,第二輪與第三輪之間有重疊,輪與輪之間并不是科學(xué)地?zé)o縫銜接。修

11、編即修訂編制,第二輪與第一輪可以說沒有任何關(guān)系,怎能說第二輪是修編呢?實(shí)質(zhì)應(yīng)為編制;第二輪規(guī)劃目標(biāo)提前實(shí)現(xiàn)了,說明第二輪規(guī)劃已經(jīng)壽終正寢,新的生命正在孕育,怎能說第三輪是修編呢?實(shí)質(zhì)也應(yīng)為編制。修編的用詞是不科學(xué)的。如果規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)還沒有實(shí)現(xiàn),現(xiàn)在根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及未來幾年的發(fā)展預(yù)測(cè),對(duì)規(guī)劃進(jìn)行全面校正,這才叫修編。土地規(guī)劃屬于中長期規(guī)劃,一輪規(guī)劃大約1520年,一般5年就要修編一次,經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于高速發(fā)展階段時(shí)更是如此,這也體現(xiàn)了土地規(guī)劃由目標(biāo)導(dǎo)向型向過程導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。土地利用計(jì)劃是實(shí)施土地規(guī)劃的重要工具。長期以來,土地利用計(jì)劃都是自上而下層層分解下達(dá);一部分是直接落實(shí)到本級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目

12、上,一部分往下一級(jí)分解下達(dá),到最末一級(jí)即縣(市、區(qū)級(jí)除落實(shí)本級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目外,剩余的指標(biāo)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的用地申請(qǐng)依次分配,用完為止。根據(jù)目前我國土地資源配置的市場(chǎng)化程度,土地利用計(jì)劃的分配應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制,陽光操作,公平競(jìng)爭(zhēng),最大限度地提高配置效率,把緊張的計(jì)劃指標(biāo)用在刀刃上。每年計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)后,可把計(jì)劃指標(biāo)分為劃撥和出讓兩部分,劃撥指標(biāo)主要用于本級(jí)重點(diǎn)公益項(xiàng)目,具體分配方案由專家組篩選;出讓指標(biāo)由政府?dāng)M定招拍掛方案(個(gè)別需要協(xié)議出讓的宗地應(yīng)單列并由專家組給出充足理由,這些都要在中國土地市場(chǎng)網(wǎng)及各省級(jí)國土部門網(wǎng)站發(fā)布,其進(jìn)度及調(diào)整情況也要按月更新,全方位動(dòng)態(tài)化接受公眾監(jiān)督。這樣也避免了要指標(biāo)找市長的現(xiàn)

13、象發(fā)生?，F(xiàn)在的分配方式只體現(xiàn)了計(jì)劃指標(biāo)的數(shù)量屬性,用地?cái)?shù)量雖落實(shí)了,但用地布局卻失控了,新的分配方式就體現(xiàn)了空間屬性。其實(shí),計(jì)劃是規(guī)劃的分解,計(jì)劃與規(guī)劃之間的淵源關(guān)系決定了計(jì)劃還具有空間屬性,特別對(duì)于特殊時(shí)期規(guī)劃編制期間(這一期間現(xiàn)行規(guī)劃已實(shí)質(zhì)失效,新一輪規(guī)劃還沒有編制出來的計(jì)劃更有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。預(yù)審是規(guī)劃實(shí)施的行動(dòng)導(dǎo)向型政策工具,以求土地規(guī)劃中確定的目標(biāo)在擬定的時(shí)間和空間上實(shí)現(xiàn)。根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法的規(guī)定,預(yù)審只是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地而言的,而招拍掛用地在供地以前無法確定具體的建設(shè)項(xiàng)目,因此有人提出招拍掛用地不需要預(yù)審的觀點(diǎn)。假設(shè)這種觀點(diǎn)成立的話,根據(jù)目前的土地政策,經(jīng)營性用地、工業(yè)用

14、地全部招拍掛,其它用地有兩個(gè)以上意向用地者也可以招拍掛,這樣預(yù)審制度的適用范圍就大大縮小了。預(yù)審制度一旦進(jìn)入這種狀態(tài),國土部門與其它相關(guān)職能部門的交流平臺(tái)將關(guān)閉,以發(fā)改部門為核心的新型投資審批體系將崩潰。仔細(xì)分析招拍掛供地的特點(diǎn),預(yù)審可分為初級(jí)預(yù)審和二級(jí)預(yù)審,初級(jí)預(yù)審是針對(duì)招拍掛方案而言的;二級(jí)預(yù)審是針對(duì)招拍掛確認(rèn)的具體建設(shè)項(xiàng)目而言的,其介入時(shí)機(jī)為成交確認(rèn)書或中標(biāo)通知書發(fā)出后。曾培炎副總理說過,“不能只寄希望于多爭(zhēng)取一些用地指標(biāo),而要把主要精力放在節(jié)約和集約上,切實(shí)通過內(nèi)涵挖潛,提高利用效率,解決建設(shè)用地需求”。目前我國正處在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段,耕地保護(hù)的壓力很大,統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地難度很

15、大,國務(wù)院第149次常務(wù)會(huì)議暫緩批準(zhǔn)全國土地利用總體規(guī)劃綱要就是一個(gè)例證。那么解決規(guī)劃編制與實(shí)施難題的金鑰匙在哪里呢?那就是內(nèi)涵挖潛,因此內(nèi)涵挖潛是評(píng)價(jià)規(guī)劃編制好壞的一個(gè)關(guān)鍵性因素也是考量規(guī)劃實(shí)施效果的一個(gè)主要指標(biāo)?，F(xiàn)行規(guī)劃關(guān)于內(nèi)涵挖潛問題僅是停留在一種理念上,這也是規(guī)劃目標(biāo)提前實(shí)現(xiàn)的一個(gè)原因。規(guī)劃編制思路可歸納為兩種,一種是正向法,即先假定一個(gè)內(nèi)涵挖潛數(shù)量,再預(yù)測(cè)全社會(huì)建設(shè)用地需求量,需求量減去潛力量等于新增建設(shè)用地量;另一種是反向法,即根據(jù)上一級(jí)下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)作為新增建設(shè)用地量,再預(yù)測(cè)全社會(huì)建設(shè)用地需求量,需求量減去新增量等于潛力量。我國土地規(guī)劃編制的思路正是反向法,因此第三輪土地規(guī)劃編制時(shí),一定