立法質(zhì)量及相關(guān)問(wèn)題的思考

1、立法質(zhì)量及相關(guān)問(wèn)題的思考    黨的十五大和十六大提出要提高立法質(zhì)量，主要為解決兩個(gè)層面的問(wèn)題，一是法律的內(nèi)容必須準(zhǔn)確地反映客觀的實(shí)際，使法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系同我們的客觀實(shí)際相一致，使我們制定的法律符合社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，解決法律是不是好法、良法的問(wèn)題；二是怎么才能保證我們制定的法律能達(dá)到好法、良法的要求，解決立法機(jī)制和立法程序的問(wèn)題。當(dāng)代中國(guó)的立法近年來(lái)在數(shù)量上明顯呈膨脹趨勢(shì)，片面追求立法的數(shù)量而忽視立法的質(zhì)量和效益堪稱中國(guó)立法的一大通病。立法機(jī)關(guān)提供的法律屬于特殊的“公共產(chǎn)品”，這種“公共產(chǎn)品”的質(zhì)量如何將直接影響到每一位公民的切身利益，同時(shí)也將關(guān)乎社會(huì)

2、的安寧乃至國(guó)家的興衰。因而，在立法這個(gè)極其特殊的 “生產(chǎn)”領(lǐng)域，尤其需要淡化“數(shù)量”意識(shí)，格外強(qiáng)調(diào)和注重立法的“質(zhì)量”意識(shí)，盡可能避免或者最大限度地減少立法上的“劣質(zhì)產(chǎn)品”。下面就目前立法質(zhì)量及與質(zhì)量相關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題闡述如下。1、讓人民群眾讀懂法律?，F(xiàn)在老百姓對(duì)法律越來(lái)越看不懂，只有律師才能明白，明說(shuō)我們的法律還不能用更通俗的語(yǔ)言讓一般的老百姓讀懂、掌握和理解。這個(gè)問(wèn)題在二十多年前，我們國(guó)家法制建設(shè)剛剛起步的時(shí)候，全國(guó)人大常委會(huì)就已經(jīng)明確提出來(lái)了我們的法律要有中國(guó)的特色，不能夠像西方國(guó)家那樣只有“訟棍”才搞得懂，要讓人民群眾能夠讀得懂。但是由于我們現(xiàn)在法律覆蓋的面越來(lái)越廣，也就是說(shuō)要使社會(huì)各個(gè)方

3、面都納入法制軌道，使各方面的工作都做到有法可依，那么領(lǐng)域越寬、法律的內(nèi)容越復(fù)雜，特別是有些領(lǐng)域是非常專業(yè)的領(lǐng)域，而對(duì)這些領(lǐng)域的法律恐怕就需要比較專業(yè)的人士才能讀得懂，而這些領(lǐng)域都是有特別專業(yè)的一些術(shù)語(yǔ)和概念的，而用通常的語(yǔ)言往往不能很準(zhǔn)確地表達(dá)它的法律概念和法律關(guān)系，所以不可避免有些法律一般人讀起來(lái)感覺(jué)到比較難讀懂，比如說(shuō)像專利法，就是比較難讀的一部法律，還比如說(shuō)涉及到一些專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的像標(biāo)準(zhǔn)化法、計(jì)量法等等，因?yàn)閷?duì)一般人來(lái)說(shuō)，這些非常專業(yè)的技術(shù)領(lǐng)域本來(lái)就比較陌生，而法律又非常抽象和概括，所以這樣的法律往往一般人可能就很難讀懂了。但是要保證立法質(zhì)量就必須使我們制定的法律讓老百姓能夠讀懂，能夠掌

4、握。經(jīng)過(guò)20多年的努力，中國(guó)已經(jīng)制定了相當(dāng)數(shù)量的法律法規(guī)，社會(huì)生活基本做到了有法可依。但提高立法質(zhì)量已成為當(dāng)前立法工作的主要矛盾。這不僅是指新制定的法律要提高質(zhì)量，而且現(xiàn)有的法律也要通過(guò)修改，使其更加完善。2、開(kāi)門(mén)立法，公開(kāi)納諫。立法應(yīng)當(dāng)充分吸納和體現(xiàn)民意，而不能照官意畫(huà)瓢。法律這種“公共產(chǎn)品”理應(yīng)具有廣泛的民主性和公意代表性，否則就可能蛻變?yōu)榉?wù)于少數(shù)利益集團(tuán)的“私人產(chǎn)品”。要吸納民意，就應(yīng)當(dāng)實(shí)行開(kāi)門(mén)立法，建立立法聽(tīng)證制度，通過(guò)媒體公布法律法規(guī)草案，廣泛征求包括利益相關(guān)人在內(nèi)的社會(huì)各界的意見(jiàn)。用句中國(guó)式的政治話語(yǔ)講，就是立法要堅(jiān)持“走群眾路線”。實(shí)踐證明，充分吸納民意的立法可以為法律的順利實(shí)

5、施清除某些潛在的障礙，可以在相當(dāng)程度上提升公眾對(duì)法治的期望和信心。以浙江寧波為例，今年全國(guó)人代會(huì)剛剛閉幕，寧波市人大常委會(huì)就開(kāi)始熱鬧起來(lái)了，許多市民持本人身份證來(lái)這里報(bào)名，申請(qǐng)旁聽(tīng)即將舉行的寧波市第十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議。記者打開(kāi)寧波人大網(wǎng)，從寧波市人大常委會(huì)辦公廳今年第1號(hào)公告中看到，本次會(huì)議除了審議市政府關(guān)于依靠科技進(jìn)步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變情況的報(bào)告，還將審議兩個(gè)百姓關(guān)注的條例。敞開(kāi)人大立法的大門(mén)，請(qǐng)市民旁聽(tīng)常委會(huì)會(huì)議，寧波已經(jīng)從不定期的探索走向了制度化。2003年6月，寧波市民王云華一直為窨井蓋、路燈、電纜等城市設(shè)施屢遭偷盜而焦慮。正巧，關(guān)于征求市人大常委會(huì)五年立法建議項(xiàng)目的通告在

6、媒體上發(fā)布了，通告公布了地方立法的指導(dǎo)思想和今后五年地方立法建議項(xiàng)目的內(nèi)容范圍，征求全市機(jī)關(guān)、團(tuán)體和廣大市民的意見(jiàn)、建議，并將有關(guān)的聯(lián)系地址、電話、傳真號(hào)碼以及電子郵件地址公諸于眾。王云華馬上致信寧波市人大常委會(huì)，建議出臺(tái)有關(guān)規(guī)范廢品回收行業(yè)管理的法規(guī)，堵住不法分子銷(xiāo)贓的渠道。有“事”找人大，寧波的老百姓這樣想，也像王云華這樣做。這“事”當(dāng)然不是小事瑣事，而是立法大事。為讓公民參與立法建議，享有地方立法權(quán)的寧波市人大常委會(huì)通過(guò)發(fā)布通告，問(wèn)計(jì)于民。通告如一石激起千重浪，一時(shí)間，市人大法制委辦公室電話鈴聲不斷。市民紛紛來(lái)電、來(lái)函，向工作人員陳述立法理由。一市民發(fā)來(lái)電子郵件說(shuō)，10年前頒布的寧波市服

7、裝洗染服務(wù)糾紛調(diào)解暫行辦法已不適應(yīng)實(shí)際需要，建議用立法形式對(duì)服裝洗染服務(wù)行業(yè)進(jìn)行規(guī)范。在一個(gè)多月的時(shí)間里，市民給人大提出的立法建議項(xiàng)目155件，凝聚了廣大市民和社會(huì)各界心血的寧波市五年立法項(xiàng)目庫(kù)正式建立。去年3月，寧波市人大常委會(huì)有關(guān)寧波市物業(yè)管理?xiàng)l例的起草工作正式啟動(dòng)。引人注目的是，這件地方性法規(guī)草案首次委托專家起草，一改以往該市法規(guī)草案起草工作基本上由政府部門(mén)“壟斷”的狀況。這是寧波市地方立法的一次全新嘗試。物業(yè)管理?xiàng)l例事關(guān)群眾利益，為了做到客觀公正，有效避免“立法為部門(mén)利益所謀”的傾向，常委會(huì)決定嘗試走“民間立法”的新路子委托專家起草。開(kāi)門(mén)立法，給百姓一部良法。如果說(shuō)，公民參與立項(xiàng)論證保

8、障了立法的民主性，那么在立法過(guò)程中舉行聽(tīng)證會(huì)則實(shí)現(xiàn)了立法的科學(xué)性。寧波市人大常委會(huì)立法聽(tīng)證規(guī)則明確規(guī)定：“涉及公民、法人和其他組織的重大權(quán)益”的法規(guī)和“存在較大爭(zhēng)議”的法規(guī)，須舉行聽(tīng)證會(huì)。去年，寧波市人大常委會(huì)舉辦了寧波市學(xué)校安全條例草案立法聽(tīng)證會(huì)，近50位參會(huì)者分別圍繞立法的必要性、法規(guī)適用范圍、學(xué)校安全制度和安全管理、事故責(zé)任認(rèn)定、事故處理等問(wèn)題陳述己見(jiàn)。許多市民對(duì)條例草案關(guān)于“學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生不承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)”的條款意見(jiàn)很大。在條例草案修改稿中增加了“學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照學(xué)生不同年齡的生理、心理以及教育特點(diǎn)，建立健全各項(xiàng)管理和保護(hù)學(xué)生的規(guī)章制度”等內(nèi)容。一次聽(tīng)證會(huì)不行，就來(lái)二次；聽(tīng)證會(huì)不僅在城里舉

9、行，還延伸到了鄉(xiāng)村。當(dāng)?shù)匾患颐襟w評(píng)述說(shuō)，這充分說(shuō)明了市人大常委會(huì)的立法理念在轉(zhuǎn)變，立法民主化和透明度在逐漸擴(kuò)大。在立法過(guò)程中，寧波市人大常委會(huì)十分重視人民群眾利益的保護(hù)，注意聽(tīng)取群眾的呼聲。市民的意見(jiàn)建議只要是合理的，都會(huì)被吸納，并寫(xiě)進(jìn)法規(guī)。寧波市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例草案對(duì)事故責(zé)任認(rèn)定模糊，市人大法制委根據(jù)群眾的意見(jiàn)，在條例中明確：“對(duì)發(fā)生燃?xì)馐鹿屎螅鹿守?zé)任人一時(shí)難以查清的，規(guī)定先由經(jīng)營(yíng)企業(yè)依法承擔(dān)損害責(zé)任?！比ツ暌詠?lái)，寧波市人大出臺(tái)了6部法規(guī)，清理了55部法規(guī)，件件聯(lián)著百姓生活。擔(dān)心雖然人民群眾發(fā)表了意見(jiàn)，但是在法律當(dāng)中或者在法規(guī)當(dāng)中不一定采納。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我想介紹一點(diǎn)情況，制定法律，特別是制定那

10、些與人民群眾切身利益密切相關(guān)的法律法規(guī)，必須要從人民群眾整體利益出發(fā)，處理好眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益和整體利益、不同利益主體之間的關(guān)系，怎么才能夠把這些方面的利益都能夠考慮進(jìn)去？在立法當(dāng)中比較恰當(dāng)?shù)刈鞒鲆?guī)定，往往光由政府機(jī)關(guān)，光從他們行政管理的角度是不夠的，所以一定要充分地聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。這些年在立法當(dāng)中有立法權(quán)的這些地方人大，包括全國(guó)人大，都注意采取各種方式，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，特別是直接聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)。所以在立法法當(dāng)中專門(mén)規(guī)定一個(gè)法律草案提交常委會(huì)審議以后，作為立法工作機(jī)構(gòu)要采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等多種形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，其中聽(tīng)證會(huì)就是一種重要的形式。另外，對(duì)一些重要的法律和

11、人民群眾直接關(guān)系的那樣的一些法律，還要采取在報(bào)紙上公布全民征求意見(jiàn)的這種方式，比如說(shuō)修改婚姻法的時(shí)候，比如修改合同法的時(shí)候，都采取了這種方式。一些地方在立法的時(shí)候，也在當(dāng)?shù)貓?bào)紙上公布法律草案，聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)證會(huì)和一般的座談會(huì)不完全一樣，座談會(huì)所提的意見(jiàn)往往有時(shí)候是個(gè)人的一些認(rèn)識(shí)，但是聽(tīng)證會(huì)就更正式，要求參加會(huì)議、出席聽(tīng)證的都必須有可靠的證據(jù)、依據(jù)，要提供真實(shí)準(zhǔn)確的情況，這樣才有利于立法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確地了解客觀實(shí)際。所以，應(yīng)該講如果按照這個(gè)嚴(yán)格的程序和要求進(jìn)行聽(tīng)證的話，就可以使立法機(jī)關(guān)更充分地了解實(shí)際情況，便于他們作出決策。但是有時(shí)候聽(tīng)證會(huì)沒(méi)有達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，效果可能就要差一些。即使在

12、聽(tīng)證會(huì)上各方面的意見(jiàn)都講的很充分，但是法律或者法規(guī)的規(guī)定還要受各種條件的制約，特別是我們國(guó)家現(xiàn)在還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在一些財(cái)力，還有其他的一些方面有些條件還不完全具備，所以有些意見(jiàn)可能很有道理，但是現(xiàn)實(shí)操作起來(lái)有困難，所以就有一個(gè)輕重緩急的問(wèn)題，有一個(gè)創(chuàng)造條件、逐步實(shí)行的問(wèn)題。好在法律不是一成不變的，要根據(jù)變化的情況和具備的條件可以進(jìn)行修改，所以有些意見(jiàn)在當(dāng)時(shí)情況下原則是對(duì)的，但條件不具備，而到條件具備的時(shí)候，就可寫(xiě)到法律里去了，這也是一種正常的情況。3、堅(jiān)決制止立法腐敗和立法為官。在立法上之所以出現(xiàn)“劣質(zhì)產(chǎn)品”，除了與立法技術(shù)或立法程序方面的缺陷有關(guān)外，還不能不歸咎于某些參與立法的利益集團(tuán)狹

13、隘的部門(mén)或地方利益保護(hù)主義觀念在作祟的緣故。借立法之機(jī)爭(zhēng)權(quán)奪利，以立法之名行謀私、侵權(quán)和壟斷之實(shí)，越權(quán)立法、違規(guī)立法，甚至以立法的形式縱容和庇護(hù)亂收費(fèi)、亂攤派、亂處罰等現(xiàn)象，隨意限制或剝奪公民的基本權(quán)利。因此 “立法腐敗”現(xiàn)象也應(yīng)該引起社會(huì)各界的廣泛重視和警惕?，F(xiàn)實(shí)中的不少法律長(zhǎng)官意志或行政管制色彩頗濃。以禁止燃放煙花爆竹的立法為例，近年來(lái)不少城市紛紛出臺(tái)了有關(guān)“禁放”的地方性法規(guī)或規(guī)章，在民間源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的節(jié)日風(fēng)俗一夜之間就銷(xiāo)聲匿跡了，違者輕則警告，重者罰款甚至拘留。然而，迄今已有個(gè)別城市在民意和輿論的壓力下被迫解禁，允許市民燃放煙花爆竹，不少城市也在重新反思這項(xiàng)禁令的可行性并在醞釀進(jìn)一步的修改

14、。實(shí)際上，多數(shù)實(shí)行“禁放”的城市在立法之初并未作科學(xué)的可行性論證，并未認(rèn)真探討用立法手段簡(jiǎn)單粗暴地取締或改造正常的民間習(xí)俗是否妥當(dāng)和正當(dāng)，并未充分聽(tīng)取社會(huì)各界不同的意見(jiàn)和呼聲，至少?zèng)]有充分體諒和考慮老百姓為此而付出的無(wú)法估量也無(wú)人問(wèn)津的心理代價(jià)。因而，這項(xiàng)禁令很難說(shuō)真正充分體現(xiàn)了公意，而更像是官意的化身，立法的真實(shí)動(dòng)機(jī)似乎主要是為了滿足政府有關(guān)部門(mén)行政管理的便利。立法既是利益的表達(dá)、協(xié)調(diào)和分配機(jī)制，同時(shí)也是人權(quán)的保障機(jī)制。在現(xiàn)代法治國(guó)家，人權(quán)的立法保障顯然是實(shí)現(xiàn)司法保障的基本前提和重要條件。因而，以人為本、尊重和保障人權(quán)是現(xiàn)代立法的題中應(yīng)有之義，也是立法的終極目標(biāo)所在。在我國(guó)，公民的基本權(quán)利受

15、憲法的保護(hù)，不能隨意限制和剝奪。從嚴(yán)格意義上講，凡涉及限制和剝奪公民政治權(quán)利、人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，原則上只能由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人大及其常委會(huì)以法律的形式設(shè)定，這是基本的憲政原理。令人不可思議的是，某些行政法規(guī)、地方性法規(guī)或規(guī)章以立法的方式隨意限制和剝奪公民的人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利，這類違憲現(xiàn)象其實(shí)并不鮮見(jiàn)。例如，某些地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的有關(guān)計(jì)劃生育的地方性法規(guī)（名之曰“計(jì)劃生育條例”），明文規(guī)定一對(duì)夫婦只能生一個(gè)孩子（特殊情況除外）。誠(chéng)然，計(jì)劃生育是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，問(wèn)題的關(guān)鍵是上述地方性立法表面上是在落實(shí)基本國(guó)策，實(shí)際上是以地方性法規(guī)的形式限制公民的生育權(quán)，而生育權(quán)顯然屬于公民的基本權(quán)利，在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)沒(méi)有特別授權(quán)的情況下，地方人大及其常委會(huì)無(wú)權(quán)擅自以地方性法規(guī)的形式限制公民的生育權(quán)。又如，某些地方性法規(guī)明確要求公民參加義務(wù)獻(xiàn)血，這種表面上頗具人道主義的立法顯然缺乏充分的憲法依據(jù)。生命健康權(quán)是每