高速公路路政管理中賠補(bǔ)償費(fèi)相關(guān)問(wèn)題辨析

1、高速公路路政管理中賠補(bǔ)償費(fèi)相關(guān)問(wèn)題辨析                 文/范金國(guó)    根據(jù)中華人民共和國(guó)公路法第85條第2款的規(guī)定，高速公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)高速公路路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償案件的調(diào)查處理，是法律賦予高速公路管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。高速公路路政管理機(jī)構(gòu)作為高速公路管理機(jī)構(gòu)中行使路政管理職責(zé)的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通過(guò)對(duì)造成路產(chǎn)損失的案件進(jìn)行立案、調(diào)查和處理（包括對(duì)賠補(bǔ)償費(fèi)的收?。?，也正是對(duì)高速公路經(jīng)營(yíng)者、管理者的權(quán)益的維

2、護(hù)，同時(shí)其科學(xué)的勘驗(yàn)調(diào)查行為，也是對(duì)高速公路使用者合法權(quán)益的維護(hù)。    現(xiàn)實(shí)中，路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償案件是高速公路路政管理機(jī)構(gòu)辦理的案件的主要組成部分，幾乎占所有案件80%以上。但是，由于對(duì)高速公路路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償費(fèi)的相關(guān)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清，導(dǎo)致高速公路路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償案件中出現(xiàn)系列問(wèn)題，影響了高速公路路政管理地位和交通行政執(zhí)法的權(quán)威。    一、關(guān)于高速公路路政管理中賠補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)性質(zhì)問(wèn)題    在造成高速公路損害后收取的高速公路路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)上，當(dāng)前存在兩種不同的觀點(diǎn)。    第

3、一種觀點(diǎn)是：收取的賠補(bǔ)償費(fèi)只能定位于民事賠償或補(bǔ)償。理由是：中華人民共和國(guó)公路法第85條明確規(guī)定，對(duì)公路造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。民事責(zé)任的承擔(dān)方式有很多種，如賠禮道歉、恢復(fù)原狀、返還財(cái)物、賠償損失等等。對(duì)造成公路損害的責(zé)任人所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任，與中華人民共和國(guó)民法通則第117條第2款“損壞國(guó)家的、集體的財(cái)產(chǎn)或者他人的財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者折價(jià)賠償”的規(guī)定是一致的。只有將路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償費(fèi)定位于民事賠償補(bǔ)償，才能保證該費(fèi)用實(shí)際用于彌補(bǔ)對(duì)公路路產(chǎn)損害的修復(fù)。雖然原交通部發(fā)布的兩個(gè)部門(mén)規(guī)章（路政管理規(guī)定及超限運(yùn)輸車(chē)輛行駛公路管理規(guī)定）都規(guī)定了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，且該收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)交通主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)

4、財(cái)政和物價(jià)部門(mén)制定，但是該收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)只是為了便利索賠，使路產(chǎn)損失索賠有一個(gè)參照，而不是絕對(duì)的只能按該收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行。事實(shí)上，對(duì)公路路產(chǎn)的損失，如果訴諸法律，其損失的認(rèn)定只能通過(guò)司法行政機(jī)關(guān)許可的司法鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定或評(píng)估等進(jìn)行確認(rèn)，該收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也確僅是個(gè)參考。    第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：收取的路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)是行政事業(yè)性收費(fèi)。    理由是：公路的所有權(quán)屬于國(guó)家，公路管理機(jī)構(gòu)收取的路產(chǎn)賠補(bǔ)償費(fèi)是代表國(guó)家進(jìn)行收取的，應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制執(zhí)行力。如果是民事收費(fèi)，公路管理機(jī)構(gòu)和違法性對(duì)人之間只是平等關(guān)系，不能體現(xiàn)路政執(zhí)法的行政管理地位。因此，應(yīng)當(dāng)由

5、省級(jí)交通、物價(jià)和財(cái)政主管部門(mén)制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)別省甚至直接明確該費(fèi)用為行政事業(yè)性收費(fèi)。如湖北省財(cái)政廳、湖北省物價(jià)局2002年10月24日下發(fā)了關(guān)于設(shè)立全省交通系統(tǒng)公路、橋梁路產(chǎn)賠償費(fèi)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的函（鄂財(cái)綜復(fù)字2004442號(hào)），該函明確規(guī)定：公路、橋梁路產(chǎn)賠償費(fèi)為行政事業(yè)性收費(fèi)，其收費(fèi)主體為各級(jí)人民政府交通主管部門(mén)。因此，在收取費(fèi)用的途徑上，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照行政事業(yè)性收費(fèi)程序進(jìn)行，如果當(dāng)事人拒絕繳納，可以由公路管理機(jī)構(gòu)直接申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。    筆者認(rèn)為：相對(duì)人損害公路，路產(chǎn)損失賠償是一種民事侵權(quán)行為，其賠償損失是基于其損害路產(chǎn)的行為侵害了公路管理者的所有

6、權(quán)或公路經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生的，公路經(jīng)營(yíng)者、管理者在公路受到損害時(shí)，有權(quán)要求侵權(quán)人恢復(fù)原狀或者賠償損失，這種基于公路這一“物”的物權(quán)受到損害的侵權(quán)責(zé)任，應(yīng)適用民事程序，所以中華人民共和國(guó)公路法第85條第1款規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。根據(jù)民法通則的規(guī)定，民事責(zé)任包含賠禮道歉、停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失等。因此，對(duì)公路路產(chǎn)損失收取的賠（補(bǔ)）償費(fèi)的性質(zhì)是承擔(dān)民事責(zé)任的一種方式。    現(xiàn)實(shí)中，公共設(shè)施（公路）所發(fā)生的賠償責(zé)任包括他人對(duì)公共設(shè)施的損害和公共設(shè)施對(duì)他人造成的損害適用的均是民事程序，民法通則和最高人民法院關(guān)于人身?yè)p害賠償?shù)乃痉ń忉尲按罅康纳媛放欣浞终f(shuō)明了這一點(diǎn)。

7、路產(chǎn)損失賠償在路政管理機(jī)構(gòu)按程序進(jìn)行索賠無(wú)果的情形下，只能通過(guò)民事訴訟的方式解決，公路管理機(jī)構(gòu)制作送達(dá)的賠補(bǔ)償通知書(shū)并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院不會(huì)受理，而是會(huì)告知另行提起民事訴訟來(lái)解決。    湖北省財(cái)政廳、湖北省物價(jià)局文件雖然規(guī)定路產(chǎn)損失賠償費(fèi)是行政事業(yè)性收費(fèi)，但是，中華人民共和國(guó)行政訴訟法第52條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。第53條規(guī)定，人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大

8、的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。顯然，作為省級(jí)人民政府下屬的部門(mén)下發(fā)的文件，在司法審查中，不能作為審理的依據(jù)?，F(xiàn)實(shí)中，該文件也并不能作為路產(chǎn)賠補(bǔ)償費(fèi)用為行政事業(yè)性收費(fèi)的證據(jù)。    二、關(guān)于對(duì)高速公路造成損害后收取公路賠償費(fèi)的程序問(wèn)題    當(dāng)前工作實(shí)踐中，對(duì)高速公路造成損害后，收取公路賠償費(fèi)的程序有三種：第一種方式：按路政管理規(guī)定的程序進(jìn)行辦理。    路政管理規(guī)定規(guī)定，公民、法人或者其他組織造成路產(chǎn)損壞的，應(yīng)向公路管理機(jī)構(gòu)繳納路產(chǎn)損壞賠(補(bǔ))償費(fèi)。該規(guī)定對(duì)收取公路賠補(bǔ)償費(fèi)的程

9、序作出了具體的規(guī)定，這里不再贅述。    按照第一種方式處理，存在的問(wèn)題是：如果當(dāng)事人不履行賠補(bǔ)償通知書(shū)上確定的繳費(fèi)義務(wù)，高速公路管理機(jī)構(gòu)并不能依賠補(bǔ)償通知書(shū)這一文書(shū)上載明的“依法強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”等告知事項(xiàng)去落實(shí)，“依法強(qiáng)制執(zhí)行”事實(shí)上無(wú)法可依，“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”事實(shí)上會(huì)遭到人民法院不予受理。    第二種方式：按民事訴訟程序進(jìn)行處理。    在當(dāng)事人不履行賠償義務(wù)時(shí)，高速公路經(jīng)營(yíng)管理者或高速公路管理機(jī)構(gòu)可及時(shí)向人民法院提起侵權(quán)民事訴訟，以使路產(chǎn)損失得到及時(shí)挽回。 

10、0;  按照第二種方式處理，存在的問(wèn)題是：民事訴訟對(duì)證據(jù)要求嚴(yán)格；審理期限漫長(zhǎng)（簡(jiǎn)易程序的審限也要3個(gè)月）；由于侵權(quán)車(chē)輛大多為外地過(guò)路車(chē)輛，在調(diào)查侵權(quán)人詳細(xì)信息、送達(dá)相關(guān)訴訟文書(shū)、執(zhí)行生效民事判決上面，成本均相對(duì)較高，訴訟成本高于路產(chǎn)損失價(jià)值的情況很多見(jiàn)，高速公路經(jīng)營(yíng)管理者可能就放棄了路產(chǎn)損失的索賠，路政管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查取證等相關(guān)行為沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上保護(hù)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者的合法權(quán)益，使路政管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)威受到損害。    第三種方式：按行政處理程序進(jìn)行處理。    即依據(jù)2008年12月剛修訂的中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l

11、例第32條的規(guī)定，責(zé)令恢復(fù)原狀或責(zé)令賠償損失，這里，責(zé)令恢復(fù)原狀和責(zé)令賠償損失行政命令，是具體行政行為，在相對(duì)人不履行該行政命令時(shí)，可直接申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，該具體行政行為具有可執(zhí)行力，人民法院應(yīng)當(dāng)予以受理。    按照第三種方式處理，存在的問(wèn)題是：現(xiàn)有的賦予通過(guò)行政手段解決民事賠償?shù)男姓ㄒ?guī)中，規(guī)定的“責(zé)令恢復(fù)原狀或責(zé)令賠償損失”的前提是：“違反本條例規(guī)定的”。也就是說(shuō)，違法行為造成路產(chǎn)損失的，才可以使用該行政手段。如超限車(chē)輛擅自行駛公路對(duì)公路造成損害，可以依據(jù)該條例的規(guī)定運(yùn)用行政手段解決。但是，發(fā)生在高速公路上的路產(chǎn)損失案件，大多是因交通事故引起，相對(duì)人并未

12、違反中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例的相關(guān)規(guī)定，對(duì)非因違法行為引起的路產(chǎn)損失，則不能使用該行政手段。    筆者認(rèn)為，路政管理機(jī)構(gòu)在處理路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照第一種方式規(guī)定的程序進(jìn)行，如果不按此種方式進(jìn)行，則路政管理行為可能會(huì)因程序不到位而被上級(jí)或其他相關(guān)部門(mén)追責(zé)，但是在該種方式不能解決賠補(bǔ)償費(fèi)追繳到位的情況下，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知高速公路經(jīng)營(yíng)管理者采取民事途徑解決，同時(shí)應(yīng)當(dāng)為高速公路經(jīng)營(yíng)管理者通過(guò)民事途徑解決所須相關(guān)證據(jù)及當(dāng)事人信息等提供方便。在法律和行政法規(guī)沒(méi)有授權(quán)公路管理機(jī)構(gòu)相關(guān)行政手段來(lái)解決所有路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償情況下，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定或修改地方性法規(guī)，授權(quán)公路管理機(jī)構(gòu)

13、對(duì)所有路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償問(wèn)題的“責(zé)令賠償損失”的行政命令權(quán)，以快速解決路產(chǎn)損失賠償問(wèn)題。    三、高速公路賠補(bǔ)償案件調(diào)查取證及結(jié)案的問(wèn)題    追索公路路產(chǎn)損失民事訴訟案由為財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛。我國(guó)民事訴訟實(shí)行的是“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的制度，原告向人民法院起訴或者被告提出反訴，應(yīng)當(dāng)附有符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。當(dāng)事人對(duì)自己提出的訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)或者反駁對(duì)方訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)有責(zé)任提供證據(jù)加以證明。沒(méi)有證據(jù)或者證據(jù)不足以證明當(dāng)事人的事實(shí)主張的，由負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人承擔(dān)不利后果。    作為保護(hù)路產(chǎn)、維

14、護(hù)路權(quán)的高速公路路政管理機(jī)構(gòu)，要正確維護(hù)好高速公路經(jīng)營(yíng)者、管理者和使用者的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)客觀公正調(diào)查收集路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償案件相關(guān)證據(jù)材料。因此，在交通事故等致使高速公路路產(chǎn)損害后果發(fā)生后，高速公路管理機(jī)構(gòu)一定要圍繞公路路產(chǎn)損害的后果（損失數(shù)額）、因果關(guān)系和肇事車(chē)輛作為當(dāng)事人的基本情況，做好詳盡的調(diào)查取證工作。要注意做當(dāng)事人、證人等聯(lián)系人的電話號(hào)碼、聯(lián)系地址等相關(guān)信息記錄，便于聯(lián)系當(dāng)事人進(jìn)行路產(chǎn)損失索賠。要全面調(diào)查收集車(chē)輛登記車(chē)主和駕駛員信息、保險(xiǎn)單證信息、甚至貨物托運(yùn)人、運(yùn)輸合同等證據(jù)，方便索賠：如對(duì)車(chē)輛行駛證、駕駛員駕駛證或身份證等進(jìn)行復(fù)印或者拍照后打印出來(lái)；或到公安交警部門(mén)查驗(yàn)、核實(shí)、調(diào)取車(chē)

15、輛登記、交強(qiáng)險(xiǎn)保險(xiǎn)情況；到公安戶籍部門(mén)核實(shí)、調(diào)取駕駛員或者個(gè)人車(chē)主的身份情況等。這些證據(jù)材料都是為通過(guò)訴訟途徑進(jìn)行索賠的必要證據(jù)，只有充分做好訴訟解決的準(zhǔn)備工作，增加路產(chǎn)索賠能力，才能確保路產(chǎn)損失能得到最大限度的挽回。    如通過(guò)路政管理行政手段不能順利處理路產(chǎn)索賠事宜，可按民事侵權(quán)法律關(guān)系，將承保車(chē)輛交強(qiáng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司及凡在行駛公路中有過(guò)錯(cuò)的且過(guò)錯(cuò)與公路損害后果有因果關(guān)系的單位、個(gè)人，訴至人民法院，必要的時(shí)候申請(qǐng)人民法院對(duì)車(chē)輛或侵權(quán)人其他財(cái)物采取訴訟保全措施，也將有利于路產(chǎn)損失賠償問(wèn)題的解決。在結(jié)案問(wèn)題上，公路管理機(jī)構(gòu)通過(guò)行政手段處理完畢，即可結(jié)案。如果使用的是

16、責(zé)令賠償，則可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院的相關(guān)文書(shū)即可作為結(jié)案憑證。如果使用的是賠補(bǔ)償通知書(shū)，且相對(duì)人拒不接受處理的，則可對(duì)公路經(jīng)營(yíng)管理者進(jìn)行書(shū)面通知，通知其采取司法途徑，向侵權(quán)人提起民事訴訟的方式解決，也可予以結(jié)案。    特別要引起重視的是，高速公路路政管理機(jī)構(gòu)必須全面調(diào)查收集證據(jù)，才能更好維護(hù)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者的合法權(quán)益。否則，對(duì)于路產(chǎn)損失后果通過(guò)司法鑒定機(jī)構(gòu)鑒定，其他侵權(quán)要件的證據(jù)也完全可通過(guò)公安交警部門(mén)的事故材料進(jìn)行取證，那么高速公路路政管理機(jī)構(gòu)的保護(hù)路產(chǎn)職責(zé)及其執(zhí)法地位就完全可能被邊緣化。    四、關(guān)于高速公路路產(chǎn)

17、損失賠補(bǔ)償費(fèi)用的歸屬問(wèn)題    路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償費(fèi)用的性質(zhì)，根據(jù)公路法的相關(guān)條款規(guī)定，其性質(zhì)等同于恢復(fù)原狀。如果能夠恢復(fù)原狀，則在理論上等同于未給公路未造成損失，則不用再交納任何賠補(bǔ)償費(fèi)。因此，判斷路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償費(fèi)歸誰(shuí)所有，必須看是誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)損害的路產(chǎn)的修復(fù)。    對(duì)路產(chǎn)的修復(fù)，顯然屬于高速公路經(jīng)營(yíng)管理者的法定的養(yǎng)護(hù)職責(zé)中的內(nèi)容。因此，無(wú)論是高速公路經(jīng)營(yíng)管理者直接收取賠補(bǔ)償費(fèi)，還是高速公路路政管理機(jī)構(gòu)收取的賠補(bǔ)償費(fèi)，該費(fèi)用應(yīng)當(dāng)歸屬高速公路經(jīng)營(yíng)管理者所有。    如：江蘇省路政機(jī)構(gòu)收取的路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償費(fèi)，除了按省交通運(yùn)輸廳和高速公路經(jīng)營(yíng)管理者的約定，提取部分費(fèi)用外，全部返還公路經(jīng)營(yíng)管理者。浙江省高速公路路政機(jī)構(gòu)收取的路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償費(fèi)，除財(cái)政物價(jià)相關(guān)部門(mén)扣留相關(guān)費(fèi)用外，全部返還公路經(jīng)營(yíng)管理者，路政機(jī)構(gòu)一分錢(qián)不截留。    向高速公路管理機(jī)構(gòu)交納路產(chǎn)損失賠補(bǔ)償費(fèi)，并不表示高速公路管理機(jī)