我國破產(chǎn)法律制度現(xiàn)狀及改革的探討

1、我國破產(chǎn)法律制度現(xiàn)狀及改革的探討一、當(dāng)前適用破產(chǎn)法在實(shí)踐中的問題。破產(chǎn)法頒布時(shí)，鑒于當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的限制以及司法實(shí)踐的局限，我國1986年的破產(chǎn)法有明顯的誤區(qū)：破產(chǎn)法制定時(shí)理論上準(zhǔn)備不足，我國大陸學(xué)理與司法對(duì)破產(chǎn)法 的理論研究不夠深入，甚至可以說是陌生的。當(dāng)初立法的宗旨也不是以保護(hù)債權(quán)人利益為 重，而僅僅是為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制的改革 作為破產(chǎn)法宗旨，這從破產(chǎn)法適用對(duì)象為國有 企業(yè)可以看出；也可以從破產(chǎn)原因上看出，我國破產(chǎn)法對(duì)債務(wù)人雖然不能清償?shù)狡趥鶆?wù)， 但如果不是因?yàn)椤敖?jīng)營管理不善”并“造成嚴(yán)重虧損”的債務(wù)人不能申請(qǐng)，法院也不能宣告其破產(chǎn)。由此可見，破產(chǎn)法并不是為了保護(hù)債權(quán)人而設(shè)，只是為淘汰經(jīng)營不

2、善的企業(yè)。 正是因?yàn)檫@樣“破產(chǎn)熱”弓I起了大量的問題。一債權(quán)人受償比例低我國破產(chǎn)法第三十七條規(guī)定：“企業(yè)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)優(yōu)先撥付破產(chǎn)費(fèi)用后，按照下列順 序清償：一、破產(chǎn)企業(yè)所欠職工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用 ；二、破產(chǎn)企業(yè)所欠稅款；三、破產(chǎn)債 權(quán)”?？梢妭鶛?quán)人受償程序決定了債權(quán)人受償順序的末位性，更確切地說取決于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的范圍大小及這部分財(cái)產(chǎn)在具體分配過程如何變現(xiàn)。在破產(chǎn)實(shí)踐過程中，遇到的問題首先 是企業(yè)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的范圍存在著以下爭議。1. 國有企業(yè)的土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，是一律根據(jù)全民所有制工業(yè)企業(yè)法 的規(guī)定認(rèn)定土地使用權(quán)作為一種重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，屬于“國家授予其經(jīng)營管理的財(cái)產(chǎn)”，在 企業(yè)宣告破產(chǎn)時(shí)，與企業(yè)

3、經(jīng)營管理的其他財(cái)產(chǎn)一樣，屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。還是區(qū)別不同情況而定，對(duì)土地使用權(quán)是國家有償出讓的， 列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)；對(duì)土地使用權(quán)是由國家無償劃撥的， 則不按破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處理，由國家依取回權(quán)收回。我們知道企業(yè)被宣告破產(chǎn)后，最有效的資產(chǎn) 就是土地使用權(quán)，如果不把土地使用權(quán)列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，那么債權(quán)人的受償比率會(huì)大幅下降， 其利益得不到應(yīng)有的保護(hù)，在實(shí)踐中法院往往會(huì)考慮地方政府的因素，采用第二種方式將土地使用權(quán)由國家收回。再將使用權(quán)重新出讓，所得出讓金，先用于安置企業(yè)職工，以利 社會(huì)穩(wěn)定。2. 工會(huì)的財(cái)產(chǎn)是否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)工會(huì)是企業(yè)職工的自律性組織，其所擁有的財(cái)產(chǎn)嚴(yán)格來說雖然也屬企業(yè)財(cái)產(chǎn)，但因其 直接關(guān)系到職工的切身利

4、益往往難以變現(xiàn)、無法成為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。3. 職工集資款在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)如何處理職工集資有以下二種情況：(1)為了解決企業(yè)流動(dòng)資金不足職工自愿集資，以共度難關(guān);(2)變相給職工謀福利采取集資款分紅加高利率的方式。嚴(yán)格從法律角度來講，以上二種集資都屬借貸性質(zhì)，應(yīng)按一般債權(quán)債務(wù)關(guān)系處理，職工作為債權(quán)人參與破產(chǎn)分配，但現(xiàn) 實(shí)中為了安定團(tuán)結(jié)，一般都是采取先從企業(yè)財(cái)產(chǎn)中扣去職工集資款后再來分配破產(chǎn)債權(quán)。其次，是企業(yè)財(cái)產(chǎn)中的實(shí)物或固定資產(chǎn)部分變現(xiàn)損失太高。企業(yè)的設(shè)備并不是一個(gè)債權(quán)人能分得，要多人拆分，無形中就減損了設(shè)備的價(jià)值，加之有些設(shè)備是與基礎(chǔ)設(shè)施固定 連接，拆離地基本身就已是一種破壞也是影響其價(jià)值的一個(gè)因素，如

5、果整體拍賣，又多一 層拍賣傭金的支出，加之我國目前拍賣行的規(guī)章制度不健全，存在竟拍人串通壓價(jià)竟標(biāo)的現(xiàn)象。還有一些地方政府針對(duì)國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)以低價(jià)向第三人處置，以此作為對(duì)接收安置破產(chǎn)企業(yè)職工的單位的優(yōu)惠措施，這樣職工是安穩(wěn)了，但債權(quán)人的利益卻遭到侵害，法律的公正性受到侵犯。以上的做法都嚴(yán)重?fù)p害了債權(quán)人的利益。二職工安排難職工的安置問題，可以說是困擾企業(yè)破產(chǎn)法的主要問題。 這一問題更主要的影響面是 針對(duì)國有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)的職工， 這包括企業(yè)中的固定工和以國家干部身份由國家分 配進(jìn)入這些企業(yè)的職工；這些人曾經(jīng)為企業(yè)的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，而企業(yè)破產(chǎn)后，資產(chǎn)所剩 無幾，加之我國目前社會(huì)保障制度尚不完善，職

6、工難免會(huì)鬧事，特別是一些中年人大半輩 子在企業(yè)干著日復(fù)一日的工作，不注重更新知識(shí)，如今又要面臨重新?lián)駱I(yè)時(shí)才發(fā)現(xiàn)社會(huì)上 適合他們的工作實(shí)在是太少了。 于是一方面是失業(yè)的壓力，另一方面又是為人父母責(zé)任上 的壓力，社會(huì)不穩(wěn)定因素就慢慢產(chǎn)生了。一些符合破產(chǎn)條件而應(yīng)當(dāng)被宣告破產(chǎn)的企業(yè)，因 為無法解決職工安置而難以開始破產(chǎn)程序。 于是企業(yè)就越發(fā)陷入難以維持的地步， 對(duì)其他 債權(quán)人又產(chǎn)生連環(huán)拖累，即三角債的關(guān)系。三破產(chǎn)費(fèi)用過高破產(chǎn)費(fèi)用是企業(yè)在辦理破產(chǎn)期間所必需支出的費(fèi)用。包括訴訟費(fèi)（按普通經(jīng)濟(jì)案件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)減半收取最高不得超過10萬元）、律師費(fèi)（通常按標(biāo)的1%0-3%收?。徲?jì)評(píng)估費(fèi) 以及留守人員的工資開銷

7、等都屬于破產(chǎn)費(fèi)用，甚至企業(yè)在對(duì)外清收應(yīng)收帳款時(shí)發(fā)生的費(fèi)用 也納入破產(chǎn)費(fèi)用優(yōu)先撥付（俗稱追債費(fèi)用），項(xiàng)目繁多的費(fèi)用，除法院交納的訴訟費(fèi)有一個(gè) 基本標(biāo)準(zhǔn)外，其他的像律師費(fèi)、審計(jì)評(píng)估費(fèi)及追償費(fèi)用等都具有較大的協(xié)商性、可變性2000年某某制藥廠在申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)，企業(yè)包括破辦公桌椅、存貨在內(nèi)總資產(chǎn)不過一百多萬 元，卻要面對(duì)近1個(gè)億的債務(wù)，在交納法院及律師、審計(jì)評(píng)估費(fèi)各 10萬元人民幣后，只 留下少部分貨幣，其余的資產(chǎn)都是應(yīng)收款及過期的存貨。在追收對(duì)外的應(yīng)收款時(shí)，更是令 債權(quán)人哭笑不得；該制藥廠在廣東、海南等地有六、七拾萬元的貨款未收，破產(chǎn)清算組派 出人前往催收，歷時(shí)近半個(gè)月，光差旅費(fèi)就花去近數(shù)萬元，到頭來收

8、到的貨款僅一萬元。 以至最后召開債權(quán)人會(huì)議時(shí)，各債權(quán)人寧可要一元錢的存貨，也不要千元債權(quán)。此次破產(chǎn) 費(fèi)用總計(jì)四十萬元，占破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的 40%左右。四假破產(chǎn)時(shí)有發(fā)生借破產(chǎn)之機(jī)逃避債務(wù)的現(xiàn)象在企業(yè)破產(chǎn)中較常見，國際上通認(rèn)的惡意破產(chǎn)包括債務(wù)人以惡意申請(qǐng)破產(chǎn)方式逃避債務(wù)和債權(quán)人以毀損債務(wù)人商譽(yù)為目的惡意提出破產(chǎn)申請(qǐng)兩種 情況。我國目前這兩種惡意破產(chǎn)情形并存，尤以第一種情形為甚。我國設(shè)定企業(yè)破產(chǎn)還債 制度的本意是對(duì)因經(jīng)營管理不善的企業(yè)在其資不抵債時(shí)用其全部資產(chǎn)來償還債務(wù)并終結(jié) 其存在的一種制度，但現(xiàn)實(shí)中卻有一些企業(yè)鉆破產(chǎn)法還不完善的空子，私自轉(zhuǎn)移資產(chǎn)或在 申請(qǐng)破產(chǎn)還債前非合理價(jià)格處置變現(xiàn)資產(chǎn)，然后用于安置

9、職工，或采用所謂“大船擱淺， 船板逃生”的方式，先剝離有效資產(chǎn)，留下空殼企業(yè)申請(qǐng)破產(chǎn)，以至于到法院審理時(shí)，企 業(yè)已沒有資產(chǎn)，只好根據(jù)破產(chǎn)法關(guān)于“企業(yè)的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足以優(yōu)先撥付破產(chǎn)費(fèi)用的應(yīng)終結(jié) 破產(chǎn)程序”的相關(guān)規(guī)定，不召開債權(quán)人會(huì)議，只是進(jìn)行登報(bào)公告終結(jié)破產(chǎn)程序。債權(quán)人連 提異議的權(quán)利都沒有。某市人民法院就曾發(fā)現(xiàn)其轄區(qū)一集體企業(yè)在短短的半年時(shí)間里將 80%勺資產(chǎn)變成了應(yīng)收款后向法院申請(qǐng)破產(chǎn)還債，經(jīng)審查，其應(yīng)收款的單位根本查找不到，原資產(chǎn)又通過產(chǎn)成品外銷變?yōu)榱?，遂根?jù)破產(chǎn)法司法解釋14條之規(guī)定認(rèn)定該企業(yè)是一種惡意逃債的行為，駁回其破產(chǎn)還債的申請(qǐng)，又例如：1996年湖南寧遠(yuǎn)縣法院作出的破產(chǎn)裁定書，裁定

10、該縣水泥二廠等 6家特困企業(yè)破產(chǎn)，以便銀行“掛帳停息”。二、我國破產(chǎn)法律制度的改革和完善。前面談到的企業(yè)破產(chǎn)實(shí)踐中所出現(xiàn)的 4個(gè)問題，其原因是我國破產(chǎn)法律制度還不夠完 善，主要體現(xiàn)在：1. 破產(chǎn)法本身及適用對(duì)象沒有統(tǒng)一，全民所有制企業(yè)有破產(chǎn)法（試行）比較具體的法律規(guī)范來規(guī)范破產(chǎn)行為，而對(duì)于大量的外商投資企業(yè)、集體企業(yè)和私營企業(yè)、合伙企業(yè)僅能適用民訴法的有關(guān)章節(jié)條款，兩者雖在原則上相近，但是，在適用范圍、 破產(chǎn)原因、破產(chǎn)申請(qǐng)權(quán)等諸多方面存在顯著差別， 對(duì)債權(quán)人及債務(wù)人的利益也無法得到統(tǒng) 一保護(hù)，這種不統(tǒng)一破壞了司法的權(quán)威和公信力；2. 因大多數(shù)企業(yè)申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)都已實(shí)際停產(chǎn)多年沒有資產(chǎn)，對(duì)外應(yīng)收款很

11、多都已過訴訟時(shí)效。加之企業(yè)在發(fā)展時(shí)期的相關(guān)政策沒有確立起一個(gè)市場保障體系， 使職工下崗后不 僅得不到足夠的再就業(yè)資金而且崗位也無法安置。 所以在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，加強(qiáng)和完 善與之配套的市場保障體系；3假破產(chǎn)的出現(xiàn)直接損害了破產(chǎn)企業(yè)債權(quán)人的合法權(quán)益， 造成國有（集體）資產(chǎn)流失, 也損害了法律的尊嚴(yán)和政府的形象， 助長了企業(yè)之間賴債逃債之風(fēng)， 妨礙了優(yōu)勝劣汰競爭 機(jī)制作用的發(fā)揮，對(duì)建立社會(huì)主義現(xiàn)代化企業(yè)制度和維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序極為不利。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，我國應(yīng)制定一部統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、操作性強(qiáng)的破產(chǎn)法典。新制定的破產(chǎn)法，應(yīng)當(dāng)考慮我國國有企業(yè)比重大、人口眾多、社會(huì)保障體 系尚未成熟

12、的國情，以及符合國際慣例等因素。促使廣大企業(yè)經(jīng)營者及職工更加關(guān)心企業(yè)， 為促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立為指導(dǎo)思想，把優(yōu)勝劣汰、公正平等、保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的 合法權(quán)益作為基本原則，具體應(yīng)在現(xiàn)有破產(chǎn)法的基礎(chǔ)上對(duì)以下幾點(diǎn)進(jìn)行規(guī)范。1. 立法宗旨變化為：適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要?，F(xiàn)行破產(chǎn)法第1條規(guī)定：“為了適應(yīng)社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制 改革的需要，促進(jìn)全民所有制企業(yè)自主經(jīng)營，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和民主管理，改善經(jīng)營狀況， 提高經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人的合法權(quán)益，特制定本法”。由于現(xiàn)行破產(chǎn)法產(chǎn)生于 八十年代中期，不可避免地帶有鮮明的時(shí)代性和局限性。 因此新破產(chǎn)法應(yīng)刪去適應(yīng)社會(huì)主 義有計(jì)劃商品

13、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，可考慮將立法宗旨確定為：應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)行為、保護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì) 主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。2. 適用范圍的改革，面向所有企業(yè)。現(xiàn)行破產(chǎn)法適用范圍為國有企業(yè)，民訴法第 19章適用范圍為非國有企業(yè)法人。關(guān)于破產(chǎn)法適用范圍，目前主要有三種意見：(1)是破產(chǎn)法適用于中國境內(nèi)的所有企 業(yè)法人和自然人；(2)是破產(chǎn)法適用于中國境內(nèi)的所有企業(yè)法人， 不適用于自然人；(3)是破 產(chǎn)法適用于中國境內(nèi)的所有企業(yè)法人和依法核準(zhǔn)登記的非法人企業(yè)。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國實(shí)際，破產(chǎn)法適用范圍為中國境內(nèi)的所有企業(yè)法人和依法核準(zhǔn)登 記的非法人企業(yè)。破產(chǎn)法適

14、用于中國境內(nèi)的所有企業(yè)法人， 這是沒有什么疑義的。企業(yè)法人是依法定程 序設(shè)立、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，是具有一定權(quán)利和義務(wù) 的法人，應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。 但對(duì)于事關(guān)國計(jì)民生和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn) 定的特種行業(yè)的企業(yè)法人應(yīng)適用專門建立的債務(wù)特別清理辦法。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，許多非法人企業(yè)如私營企業(yè)、個(gè)人合伙、個(gè)體工商戶等在 經(jīng)濟(jì)主體中比重正在日益加大，因?yàn)榫範(fàn)幍瓤陀^原因?qū)е缕淦飘a(chǎn)事件越來越多，需要法律對(duì)其債務(wù)清償程序加以規(guī)范，以利于其在平等條件下與企業(yè)法人展開竟?fàn)帯Ｒ虼?，破產(chǎn)法 應(yīng)包括依法核準(zhǔn)的非法人企業(yè)。關(guān)于自然人能否破產(chǎn)在理論上是沒有問題的。但是，根據(jù)

15、我國國情，破產(chǎn)法不宜適用 自然人。理由有：(1)、我國缺乏個(gè)人經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)登記制度，無法知道個(gè)人有多少財(cái)產(chǎn)， 而破產(chǎn)首先要求被破產(chǎn)主體的財(cái)產(chǎn)清楚；(2)、自然人破產(chǎn)時(shí)，哪些財(cái)產(chǎn)屬于個(gè)人生活必需 品，不得用以清償債務(wù)，需作出科學(xué)界定，但由于各地生活水平的差異，很難加以規(guī)范；(3)、 可能導(dǎo)致快破產(chǎn)的自然人隱藏、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、逃避債務(wù)。1.破產(chǎn)程序制度的改革：創(chuàng)制簡易破產(chǎn)程序。簡易程序顯然是效率原則的體現(xiàn)，我國破產(chǎn)立法中有必要規(guī)定簡易程序。簡易程序應(yīng) 當(dāng)體現(xiàn)這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是審判組織的獨(dú)任制。普通的破產(chǎn)案件應(yīng)當(dāng)采用合議制，而簡單 破產(chǎn)案件則可采用獨(dú)任制。這同訴訟案件的審判組織建構(gòu)原理是一致的。二是通知方

16、式的簡便性。在簡易破產(chǎn)程序中，除諸如破產(chǎn)案件的受理、破產(chǎn)宣告、債權(quán)申報(bào)以及破產(chǎn)案件 的中止、終結(jié)等重大程序事項(xiàng)外，人民法院僅需向有關(guān)當(dāng)事人及程序關(guān)系人發(fā)出書面通知， 而無需如同普通破產(chǎn)案件那樣發(fā)出公告。三是行為期間的短暫性。比如人民法院審查、受理破產(chǎn)案件的期間、申報(bào)債權(quán)的期間、審理期間、整頓及和解期間等，均可相對(duì)普通破產(chǎn) 案件短暫。四是程序機(jī)構(gòu)的精簡性。在簡單的破產(chǎn)案件中，是否有必要組成債權(quán)人會(huì)議， 可由人民法院視情形斟酌決定，而不必像普通破產(chǎn)案件那樣當(dāng)然地組成債權(quán)人會(huì)議。人民法院決定不組建債權(quán)人會(huì)議的，應(yīng)當(dāng)指派或者選任債權(quán)人代表參加破產(chǎn)程序。 五是程序類 型之間的易轉(zhuǎn)型。簡單破產(chǎn)案件也同樣可

17、以適用清算、和解與重整程序。但人民法院審理 簡單的破產(chǎn)案件，可以靈活地適用破產(chǎn)程序中的三大分支程序。在清算程序中，人民法院 只要認(rèn)為有此必要，即可在當(dāng)事人的申請(qǐng)下隨時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)楹徒饣蛑卣绦?；在和解或重整程序中，也可以根?jù)實(shí)際需要轉(zhuǎn)變?yōu)榍逅愠绦颉４送?，在和解與重整程序相互之間也可以靈 活地轉(zhuǎn)變，而不必象普通破產(chǎn)案件那樣依嚴(yán)格的程序進(jìn)行。2、新修訂的破產(chǎn)法應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)中國特色，對(duì)國有企業(yè)要有特別規(guī)定。由于歷史原因和新舊體制交替時(shí)期的特殊性，國有企業(yè)特別是一些老國有企業(yè)實(shí)施破 產(chǎn)的難度較大，主要體現(xiàn)在職工安置和作為國有企業(yè)最大債權(quán)人的銀行對(duì)破產(chǎn)的承受能 力，來收回的死、呆帳，是否能夠控制在風(fēng)險(xiǎn)金的比例之內(nèi)。國有企業(yè)破產(chǎn)最大的債權(quán)人是銀行。據(jù)統(tǒng)計(jì)我國企業(yè)資金85%來自銀行貸款。安置職工是企業(yè)破產(chǎn)過程中最大的難題。新修訂的破產(chǎn)法可規(guī)定：在享受社保體系后仍無法得到居民生活平均標(biāo)準(zhǔn)的，可將國有企業(yè)依法取得的土地使用權(quán)以拍賣或招標(biāo) 方式為主依法轉(zhuǎn)讓、出讓金首先用于企業(yè)的職工安置，安置后剩余的部分與其他破產(chǎn)財(cái)產(chǎn) 統(tǒng)一列入破產(chǎn)財(cái)