我國地方立法技術(shù)在實(shí)際運(yùn)用中存在的問題及對策

1、我國地方立法技術(shù)在實(shí)際運(yùn)用中存在的問題及對策-法律我國地方立法技術(shù)在實(shí)際運(yùn)用中存在的問題及對策李進(jìn)章一、地方立法要重視立法技術(shù)的運(yùn)用所謂立法技術(shù)規(guī)范，通俗地說就是法律法規(guī)文字表達(dá)的規(guī)則和技巧，體現(xiàn)法律規(guī)范的形式要件，是在文字和文本形式上保證立法質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。立法是 一件專業(yè)性強(qiáng)，需要多方群體協(xié)同進(jìn)行的復(fù)雜勞動和集體行為，作為立法成果的法律規(guī)范都是集體智慧的結(jié)晶。因此，立法活動需要有備方共同遵循的文本格式 和行文規(guī)范，才能保證立法質(zhì)量。在長期的立法實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)和立法人員非常重視總結(jié)立法技術(shù)的運(yùn)用 和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。2009年10月和2011年2月，全國人大常委會法工委將立法 技術(shù)規(guī)范試行稿（一）

2、和（二）分別印發(fā)省級人大“供工作參考”。省級人大 在地方立法實(shí)踐中，也很重視總結(jié)探索自己的立法技術(shù)規(guī)范。 如2005年12月， 河北省第十屆人大常委會主任會議第六十八次會議通過了河北省地方立法技術(shù)規(guī)范，這對于提高地方立法質(zhì)量起到了十分重要的作用。毋庸諱言，在地方立法實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)和立法人員最為關(guān)注的還是在一 個時期內(nèi)地方應(yīng)當(dāng)立一些什么法， 這些法應(yīng)當(dāng)解決什么問題，而對如何科學(xué)運(yùn)用 立法技術(shù)手段提高立法質(zhì)量往往不夠重視或者容易忽視。殊不知立法技術(shù)規(guī)范的功能和作用，恰恰就在于它能夠提高地方立法質(zhì)量，使地方立法取得較高的效益。第一，地方立法機(jī)關(guān)可以運(yùn)用立法技術(shù)規(guī)范， 及時地把握立法時機(jī)，科學(xué) 的選

3、擇立法項(xiàng)目，把本行政區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會發(fā)展急需的立法項(xiàng)目及時 列入立法計(jì)劃或立法規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)立法決策與改革發(fā)展決策的緊密結(jié)合第二，地方立法機(jī)關(guān)可以運(yùn)用立法技術(shù)規(guī)范， 保證地方性法規(guī)的表現(xiàn)形式 同它的具體內(nèi)容相符合。形式和內(nèi)容是馬克思主義哲學(xué)的一對基本范疇，內(nèi)容決 定形式，形式服務(wù)內(nèi)容。第三，地方立法機(jī)關(guān)可以運(yùn)用立法技術(shù)規(guī)范，科學(xué)的構(gòu)造地方性法規(guī)草案， 使地方性法規(guī)草案的結(jié)構(gòu)布局，章節(jié)條款的設(shè)置，法律語言的表述，標(biāo)點(diǎn)符號的 運(yùn)用等恰到好處，從而達(dá)到提高立法質(zhì)量的目的。一、地方立法技術(shù)在運(yùn)用過程中存在的主要問題在我國地方立法中，存在的立法技術(shù)方面的問題主要有：（一）地方立法名稱不規(guī)范。所謂地方

4、性法規(guī)的名稱，通俗而言，即一部 法規(guī)的標(biāo)題或題目，它是地方性法規(guī)的重要組成部分， 一般由行政區(qū)域、調(diào)整對 象、法規(guī)類屬構(gòu)成，如河北省大氣污染防治條例，“河北省”為行政區(qū)域， “大氣污染”為調(diào)整對象，“條例”即為法規(guī)類屬。嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的立法名稱，既便于人們識別，也有利于立法者正確設(shè)定立法條 款。目前地方立法的名稱，主要存在兩大問題：第一個問題是名稱不能直觀地反 映法規(guī)的性質(zhì)和內(nèi)容，許多法規(guī)從名稱上看不出是執(zhí)行性的立法還是自主性的立 法。如前所述，地方立法主要是執(zhí)行性立法，還有一部分是自主性立法。但是， 大多數(shù)法規(guī)的性質(zhì)并不能從名稱上體現(xiàn)出來。 比照民族自治地方的自治條例和單 行條例，地方普通行政區(qū)域

5、內(nèi)的權(quán)力機(jī)關(guān)制定法規(guī)，自主性立法一般宜用條例， 非自主性的立法用“實(shí)施辦法”或“實(shí)施細(xì)則”為好。 至于有些執(zhí)行性法規(guī)涉及 的不止一個國家法律、法規(guī)，該怎樣命名的問題，要具體情況具體對待。如果制 定的依據(jù)是國家的法律，且又有結(jié)合本地實(shí)際的補(bǔ)充規(guī)定，也可以用“條例”作 為名稱，如（河北省義務(wù)教育實(shí)施條例是“根據(jù)中華人民共和國教育法中華人民共和國義務(wù)教育法 及其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際” 制定的。如果僅僅是“實(shí)施”性的，貝冋以以其中的主要法律根據(jù)來確定名稱， 用“實(shí)施辦法”或“實(shí)施細(xì)則”比較好。第二個主要問題是名稱不夠規(guī)范。如同為執(zhí)行性立法，有使用實(shí)施辦法或 實(shí)施細(xì)則的，也有使用條例的。

6、使用實(shí)施辦法或細(xì)則的，又有不同的格式，如有 的使用XX省（市）實(shí)施（中華人民共和國XX法）辦法，有的使用XX省（市）（中華人民共和國XX法）實(shí)施辦法。現(xiàn)在學(xué)術(shù)界多數(shù)認(rèn)為，“實(shí)施辦法”、“實(shí) 施細(xì)則”都是常用的法規(guī)名稱，是統(tǒng)一的整體，不能分開，這是有道理的。因?yàn)?實(shí)施x X法辦法和XX法實(shí)施辦法在語法結(jié)構(gòu)上是有區(qū)別的；實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則 作為行政法規(guī)和地方性法規(guī)的名稱， 已被普遍接受，在制定執(zhí)行性法規(guī)時，將要“實(shí)施”的法置于“實(shí)施”和“辦法”中間是不妥當(dāng)?shù)??？傊诮o法規(guī)確定名稱時，要充分考慮到它能否準(zhǔn)確地反映出該法規(guī)所 要調(diào)整和解決的主要問題；能否反映出它將要適用的范圍；能否反映出它的效力 等

7、級；要盡可能做到規(guī)范化、科學(xué)化，使人一目了然。（二）立法內(nèi)容上照搬照抄現(xiàn)象比較突出。 突出地方特色是地方立法的基 本要求之一，因此，地方立法的具體條款必須有針對性地解決地方的具體問題。 然而許多地方“不敢為天下先”，只是被動地跟著國家立法的精神走，或者走在 后面。有的地方甚至直接將上位法或者其他省市立法中的內(nèi)容和形式“改頭換 面”之后直接套用到本地立法條文中，在文本上大量照抄照搬和引用國家立法或 者其他省市立法內(nèi)容。這種地方立法重復(fù)中央立法、“小法”重復(fù)“大法”、“后 法”重復(fù)“前法”的現(xiàn)象，致使許多地方立法可能不適應(yīng)這一地方的特殊需要， 缺乏地方特色。（三）地方立法體例的內(nèi)部結(jié)構(gòu)貪大求全。地

8、方立法應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際需要， 能搞幾條搞幾條，能制定實(shí)施辦法的就不必制定條例，能搞規(guī)定的就不搞實(shí)施辦 法。但現(xiàn)實(shí)中，有的地方為構(gòu)筑本地區(qū)的法規(guī)體系， 制定地方性法規(guī)時刻意地去 搞“大而全”、“小而全”，動輒章節(jié)條款項(xiàng)，一應(yīng)俱全，總則、分則、附則齊 備，作為地方立法來說這是完全不必要的。 實(shí)際上，這不僅是對地方立法資源的 一種浪費(fèi)，而且還喪失了地方立法的特色，費(fèi)時費(fèi)力，影響法規(guī)的可操作性。（四）法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)不嚴(yán)密。法律規(guī)范是立法文本的最重要的組成 部分，它由條件、行為模式和法律后果等基本要素構(gòu)成，各個要素必須明確、齊備并且符合固有的搭配要求。但我國的地方立法在設(shè)置法律規(guī)范時， 還存在不少 問

9、題，主要是：一是要素不明確具體，條件設(shè)定不清晰，授權(quán)性和處罰性條款過 于原則。如有的地方性法規(guī)中規(guī)定“按有關(guān)法律規(guī)定追究責(zé)任”，“對情節(jié)嚴(yán)重的違法行為嚴(yán)肅處理”，這些條款并未明確“按什么法律”，追究“何種責(zé)任”； 什么情形構(gòu)成“情節(jié)嚴(yán)重”，如何“嚴(yán)肅處理”等規(guī)定。二是行為模式與法律后 果的配置失衡。在地方立法中，時常出現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)不對等、不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的 問題。三是基本要素不完整。如只有條件，行為模式，而沒有法律后果等。（五）地方立法用語不準(zhǔn)確不規(guī)范。立法語言除了具備語言文字的共同屬 性外，還有其特有的風(fēng)格和要求。不規(guī)范的立法用語既妨礙人們對法規(guī)的理解，又影響立法的嚴(yán)肅性。我國目前的地方立法文

10、本中，用語不規(guī)范的現(xiàn)象主要表現(xiàn) 在：一是用語不夠準(zhǔn)確。只有正確的立法語言，才能充分有效地表達(dá)立法者的觀 念和要求，清晰地向讀者傳遞鼓勵什么，禁止什么，不容有任何差錯和歧義。例 如，中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法（草案）第三十五條曾規(guī)定：“鼓勵和支 持生產(chǎn)者和相關(guān)企業(yè)采用和推廣木材節(jié)約和代用技術(shù)”有的專家提出，“采用”和“推廣”表示的是不同層次的關(guān)系， 他們之間不應(yīng)當(dāng)用“和”，而應(yīng)當(dāng)用“并”。國家法律尚且出現(xiàn)用語不準(zhǔn)確的情況， 地方立法中存在的這類問題就更 多了。二是詞語搭配前后矛盾，例如某省制定的實(shí)施中華人民共和國水法辦法 規(guī)定：“地區(qū)之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)本著互諒互讓、團(tuán)結(jié)協(xié)作的精神協(xié)商處 理。

11、”“協(xié)商處理”，是一種理智的法律行為，而“互諒互讓、團(tuán)結(jié)協(xié)作的精神” 則與法律的明辨是非功能相抵觸，并有語言渲染的成分，影響了立法表述的直接 性。三是隨意使用簡化詞，如在法律規(guī)范性文件中用“一府兩院”、“一票否決” 等簡化詞語，這樣可能引起歧義。四是使用日常用語、文件用語等代替法言法語， 如“以水養(yǎng)水”、“誰使用誰管理”等。五是用語模糊含混，如用“少量”、“大 量”表示數(shù)量；用“某些地區(qū)”、“部分地區(qū)”表示空間；用“一定時間”、“特 定時期”表示時間；用“正常情況”、“特殊情況”表示狀態(tài)等。六是概念重疊 使用，并列使用外延交叉的概念，如某省禁止賭博條例規(guī)定：“國家工作人 員以及基層干部參加賭博

12、或者支持賭博的”，將“國家工作人員”與“基層 干部”并列，概念內(nèi)涵重疊。七是文字冗長，內(nèi)容繁瑣。例如，某省關(guān)于開展 全民義務(wù)植樹運(yùn)動的實(shí)施細(xì)則規(guī)定：“開展全民義務(wù)植樹運(yùn)動，植樹造林，綠 化祖國是我國的一項(xiàng)重要國策，是建設(shè)社會主義，造福子孫后代的偉大事 業(yè)”，從其語言風(fēng)格看，很難說是法律條文。此外，地方立法語言還存在邏 輯不通，動賓搭配不當(dāng)?shù)日Z法和表述錯誤及標(biāo)點(diǎn)符號使用錯誤等情形。三、提高地方立法技術(shù)運(yùn)用的對策面對上述地方立法技術(shù)在運(yùn)用中存在的諸多問題， 應(yīng)當(dāng)如何加以克服，正 確解決呢？筆者以為應(yīng)當(dāng)采取如下幾條具體措施：（一）以科學(xué)嚴(yán)肅的態(tài)度重視地方立法技術(shù)的運(yùn)用。地方立法技術(shù)是立法 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的

13、積累和總結(jié)。因此，制定一部好的地方性法規(guī)，必須掌握科學(xué)的立法 技術(shù)。只有掌握了地方立法技術(shù)，才能把握立法活動中帶有規(guī)律性的東西， 更好 地通過立法記載和反映客觀實(shí)際情況， 提高立法水平。首先，要高度重視地方立 法技術(shù)的理論研究，總結(jié)古今中外立法實(shí)踐的成熟做法， 并結(jié)合現(xiàn)代社會發(fā)展的 立法技術(shù)規(guī)范，以指導(dǎo)我國的地方立法實(shí)踐。其次，我國地方立法機(jī)關(guān)及立法人 員，要強(qiáng)化對立法技術(shù)重要性的認(rèn)識， 加強(qiáng)對立法技術(shù)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，在地方立 法工作中自覺運(yùn)用和不斷完善立法技術(shù)規(guī)范。（二）優(yōu)化地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府法制機(jī)構(gòu)的組成人員結(jié)構(gòu)。通過公務(wù)員招錄或遴選等途徑，把那些法律、經(jīng)濟(jì)、中文等有關(guān)方面的優(yōu)秀人才

14、吸收 到立法工作機(jī)構(gòu)中來。（三）注意發(fā)揮專家學(xué)者在立法過程中的作用。 現(xiàn)代立法是極具專業(yè)性和 技術(shù)性的活動。吸收專家學(xué)者，特別是法律和語言文字方面的專家學(xué)者參與立法， 更有利于提升地方立法技術(shù)水平。（四）加強(qiáng)行政立法審查程序建設(shè)。相對于地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法程序而言， 地方行政立法程序顯得較為簡單而封閉，這不利于地方政府規(guī)章的立法技術(shù)水平 的提高。從一定意義上說，政府法制機(jī)構(gòu)是地方政府立法中進(jìn)行立法技術(shù)把關(guān)的 最重要的環(huán)節(jié)。因此，加強(qiáng)行政立法的審查程序尤為重要。 為此，在審查方式上， 應(yīng)把個人審查和集體審查結(jié)合起來；在審查環(huán)節(jié)上，應(yīng)明確其工作步驟和銜接辦 法，特別是關(guān)注爭議解決程序的科學(xué)設(shè)置。（五）制定統(tǒng)一的規(guī)范立法技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)。 許多國家和地區(qū)的立 法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，將科學(xué)化、系統(tǒng)化的立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性地運(yùn)用到立法過程中，對立法技術(shù)的統(tǒng)一和規(guī)范有著十分重要的意義。目前，我國中央立法、地方立法雖然已制定了立法技術(shù)規(guī)范，但這些規(guī)范存在先天不足：一是從省級立法技術(shù)規(guī) 范來看，一般都是由主任會議通過的，主任會議通過的法律規(guī)范性文件一股都是 內(nèi)部文件，僅對內(nèi)部有約