橫向壟斷協(xié)議的反壟斷規(guī)制政策

1、收稿日期:2010-08-06作者簡介:閻桂芳(1963-,女,山西臨猗人,副教授,博士研究生,從事憲法學(xué)、行政法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。橫向壟斷協(xié)議的反壟斷規(guī)制政策閻桂芳1,2(1.武漢理工大學(xué),武漢430072;2.山西省政法管理干部學(xué)院,太原030012摘要:禁止壟斷協(xié)議是各國反壟斷法的重點(diǎn)內(nèi)容,已成為世界各國反壟斷法的三大支柱內(nèi)容之一。從分析橫向壟斷協(xié)議的概念入手,借鑒美國、歐共體等國外對(duì)橫向壟斷協(xié)議規(guī)制政策及實(shí)踐,針對(duì)我國橫向壟斷協(xié)議規(guī)制政策的現(xiàn)狀,提出了完善我國橫向壟斷協(xié)議規(guī)制制度的建議,為維護(hù)公平的市場競爭秩序有著很重要的意義。關(guān)鍵詞:壟斷;橫向壟斷協(xié)議;反壟斷規(guī)制中圖分類號(hào):D922

2、.591文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(201027-0149-03禁止壟斷協(xié)議是各國反壟斷法的重點(diǎn)內(nèi)容,已成為世界各國反壟斷法的三大支柱內(nèi)容之一。壟斷協(xié)議,理論上又稱為限制競爭協(xié)議或聯(lián)合限制競爭行為。在一些國家和地區(qū)的立法中,其稱謂亦不相同。美國謝爾曼中將其表述為“聯(lián)合”、“共謀”;歐共體直接稱之為“限制競爭協(xié)議”;德國反對(duì)限制競爭法中采用的是“卡特爾”的概念;日本稱其為“不正當(dāng)交易限制”;我國臺(tái)灣地區(qū)公平交易法稱其為“聯(lián)合行為”。還有的國家稱之為“共同行為”、“協(xié)議”等等。盡管壟斷協(xié)議在各國表述不同,但不論其有無書面形式,其核心是共謀。我國反壟斷法在第13條規(guī)定:“本法所稱壟

3、斷協(xié)議,是指排除、限制競爭的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為?！眽艛鄥f(xié)議的目的往往是固定價(jià)格、限制產(chǎn)量、分割市場等,在客觀上會(huì)產(chǎn)生排除、限制競爭的效果。壟斷協(xié)議可按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類,從參與主體之間的相互關(guān)系來看,它可以分為橫向壟斷協(xié)議和縱向壟斷協(xié)議。以下主要圍繞橫向壟斷協(xié)議的有關(guān)內(nèi)容,通過各國關(guān)于橫向壟斷協(xié)議規(guī)制政策及實(shí)踐的展開,分析我國橫向壟斷協(xié)議規(guī)制政策的現(xiàn)狀,并提出完善我國橫向壟斷協(xié)議規(guī)制制度的建議。一、對(duì)橫向壟斷協(xié)議概念的分析橫向壟斷協(xié)議對(duì)競爭的限制是直接的,對(duì)消費(fèi)者利益的損害尤為嚴(yán)重,是各國反壟斷法規(guī)制的重點(diǎn)。各國立法或者實(shí)踐對(duì)橫向壟斷協(xié)議的稱謂并不相同。例如美國反托拉斯法以及相關(guān)實(shí)踐

4、活動(dòng)中一般將橫向壟斷協(xié)議稱為“聯(lián)合行為”或者“協(xié)作行為”;德國反對(duì)限制競爭法一般稱為卡特爾,我國臺(tái)灣地區(qū)公平交易法稱之為“聯(lián)合行為”,而“不正當(dāng)交易限制”主要指的是日本禁止壟斷法中的橫向壟斷協(xié)議。盡管各國對(duì)橫向壟斷協(xié)議有不同的稱謂,但在本質(zhì)上相同,都是指兩個(gè)或兩個(gè)以上生產(chǎn)或銷售同一類型產(chǎn)品,或提供向一類服務(wù)而具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者,通過協(xié)議、決定或其他協(xié)同方式而實(shí)施的排除、限制競爭的行為1。橫向壟斷協(xié)議具有以下特征:首先,橫向壟斷協(xié)議一般采用合同、協(xié)議、決定或者其他類似的方式,其次,與其他壟斷行為相比,橫向壟斷協(xié)議的當(dāng)事人是處于統(tǒng)一經(jīng)營層次的同業(yè)經(jīng)營者,相互之間存在著現(xiàn)實(shí)的競爭關(guān)系。目前,各國在

5、立法或執(zhí)法、司法實(shí)踐中往往依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不同的橫向壟斷協(xié)議進(jìn)行區(qū)分,并分別規(guī)定了相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)對(duì)措施。我國反壟斷法第14條,采取列舉的方式,將橫向壟斷協(xié)議分為五類:固定或變更價(jià)格、限制數(shù)量、劃分市場、限制創(chuàng)新、聯(lián)合抵制。此外,還有一個(gè)“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定的其他壟斷協(xié)議”的兜底規(guī)定以及禁止行業(yè)協(xié)會(huì)組織實(shí)施壟斷協(xié)議。二、各國關(guān)于橫向壟斷協(xié)議的規(guī)制政策及實(shí)踐(一美國壟斷橫向協(xié)議的規(guī)制政策及實(shí)踐美國關(guān)于橫向壟斷協(xié)議的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在謝爾曼法第1條之中,該條規(guī)定:“任何契約、托拉斯或其他形式的聯(lián)合、共謀,用來限制州際間或與外國之間的貿(mào)易或商業(yè),是非法的。任何人簽訂上述契約或從事上述聯(lián)合或共謀

6、,是嚴(yán)重犯罪?！笨梢?謝爾曼法只是對(duì)橫向壟斷協(xié)議作出原則性的規(guī)定。司法實(shí)踐中,美國法院逐漸發(fā)展出了本身F a X u e Y a n J i u 法學(xué)研究149Theory Research 學(xué)論理違法原則和合理原則,分別對(duì)不同類型的壟斷協(xié)議。概括來說,美國反壟斷法當(dāng)前追求的目標(biāo)是保護(hù)創(chuàng)新,提高效率,保護(hù)消費(fèi)者及推動(dòng)社會(huì)福利。在此目標(biāo)的指引下,美國對(duì)于橫向限制一部分適用本身違法原則,一部分適用合理原則;對(duì)于競爭者之間達(dá)成的固定價(jià)格或產(chǎn)量、操縱投標(biāo)的協(xié)議,或通過分配客戶、供應(yīng)商、地區(qū)或商業(yè)部門來分享或劃分市場的協(xié)議,適用本身違法原則。而沒有被質(zhì)疑為本身違法的協(xié)議,則根據(jù)合理原則進(jìn)行分析2。(二歐

7、共體橫向壟斷協(xié)議的規(guī)制政策及實(shí)踐歐共體對(duì)聯(lián)合限制競爭行為的實(shí)體規(guī)定主要是歐共體條約第81條,程序規(guī)定則體現(xiàn)在1/2003號(hào)條例之中。歐共體委員會(huì)和歐洲法院則在執(zhí)法和司法實(shí)踐活動(dòng)中通過判例和法律解釋使上述規(guī)定變得十分具體。需要注意的是,歐共體條約第81條并沒有對(duì)聯(lián)合限制競爭行為作出橫向和縱向的區(qū)分,但是,根據(jù)歐共體委員會(huì)和歐洲法院的執(zhí)法和司法實(shí)踐,第81條第1款禁止的限制競爭行為包括橫向壟斷協(xié)議、縱向壟斷協(xié)議以及一些涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的許可證協(xié)議,因此該條例規(guī)定同樣適用于橫向壟斷協(xié)議。而且,由于橫向壟斷協(xié)議對(duì)競爭的危害比較大,所以在執(zhí)法和司法實(shí)踐中受到嚴(yán)厲禁止,同時(shí)也形成了一系列具有代表性的案例。歐共

8、體條約第81條第1款的規(guī)定,構(gòu)成歐共體條約上的橫向壟斷協(xié)議,一般要滿足以下幾個(gè)條件:一是協(xié)議必須具有限制競爭的目的或者后果;二是協(xié)議妨礙了成員國之間的貿(mào)易;三是協(xié)議競爭的后果必須達(dá)到比較“顯著”的程度3。同時(shí),與謝爾曼法不同的是,第1款還具體列舉了一系列限制競爭行為。歐共體條約除了作出上述一般性的規(guī)定外,還列舉了若干應(yīng)予禁止的限制競爭協(xié)議。三、我國橫向壟斷協(xié)議規(guī)制政策的現(xiàn)狀及完善(一我國橫向壟斷協(xié)議規(guī)制政策的現(xiàn)狀由于橫向壟斷協(xié)議對(duì)競爭損害最為直接和嚴(yán)重,妨礙市場規(guī)律的發(fā)揮,并且最終損害消費(fèi)者的利益,所以,各國反壟斷法對(duì)橫向壟斷協(xié)議都采取了嚴(yán)厲的禁止態(tài)度。我國已于2008年8月1日起實(shí)行的中華人

9、民共和國反壟斷法明確了對(duì)橫向壟斷協(xié)議的規(guī)制。我國在反壟斷法通過之前,立法中沒有對(duì)壟斷協(xié)議的專門規(guī)定,在法律層面上,價(jià)格法第14條規(guī)定中涉及到價(jià)格壟斷行為,這是對(duì)固定或者變更價(jià)格壟斷協(xié)議的簡單規(guī)定。我國的反不正當(dāng)競爭法、招標(biāo)投標(biāo)法對(duì)串通招投標(biāo)的行為進(jìn)行了規(guī)定,這也可以看做是廣義上的壟斷協(xié)議。在規(guī)章層面,主要是國家發(fā)展改革委員會(huì)于2003年頒布了制止價(jià)格壟斷行為暫行規(guī)定,該規(guī)定將“相互串通的價(jià)格壟斷”作為規(guī)制對(duì)象之一。此外,對(duì)于壟斷協(xié)議,國務(wù)院及其部委的相關(guān)意見、通知、批復(fù)之中,也有所涉及。總的來說,存在形式比較分散、凌亂,相關(guān)規(guī)定散見于各種不同類型和層次的法律、法規(guī)中,沒有形成禁止壟斷協(xié)議的完整

10、的制度體系;內(nèi)容比較單一,主要是對(duì)價(jià)格聯(lián)合和串通招投標(biāo)進(jìn)行規(guī)定,其他壟斷協(xié)議幾乎沒有涉及到。2007年我國頒布了反壟斷法,改變了現(xiàn)行壟斷立法分散的現(xiàn)狀,將“壟斷協(xié)議”專章規(guī)定,內(nèi)容比較豐富,已經(jīng)包括了我國現(xiàn)實(shí)生活中可能出現(xiàn)的所有壟斷協(xié)議。首先,明確了壟斷協(xié)議的概念和范圍。我國反壟斷法在第13條規(guī)定了其概念。立法上明確禁止的壟斷協(xié)議主要有兩大類:橫向壟斷協(xié)議和縱向壟斷協(xié)議。第16條也明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)不得組織本行業(yè)的經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議行為。其次,規(guī)定了橫向壟斷協(xié)議的適用原則。根據(jù)橫向壟斷協(xié)議對(duì)市場競爭的限制程度,對(duì)其采取兩種認(rèn)定規(guī)則:本身違法原則、合理原則。我國的反壟斷法在第15條對(duì)適用合理原則的

11、橫向壟斷協(xié)議的具體類型作了規(guī)定。該法第46條第1款、第2款的規(guī)定,體現(xiàn)了赦免制度的基本精神。第46條、49條對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的法律責(zé)任作了規(guī)定。同時(shí)第50條規(guī)定:“經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為給他人造成損失的,依法承擔(dān)民事責(zé)任。”(二完善我國橫向壟斷協(xié)議規(guī)制制度的建議第一,建議在反壟斷法的基礎(chǔ)上,設(shè)置一個(gè)專門的、獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),在具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置上、管轄范圍劃分上發(fā)揮其應(yīng)有的職能,更好地為市場的公平競爭保駕護(hù)航。各國關(guān)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置采取不同的模式。在機(jī)構(gòu)的數(shù)量上,有的國家由一個(gè)機(jī)關(guān)作為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),如日本的公正交易委員會(huì)。有的則以兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)作為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),如美國的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司

12、法部的反托拉斯局。在機(jī)構(gòu)的性質(zhì)上,有的國家的反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)是純行政機(jī)關(guān),如德國的卡特爾局、英國的公平貿(mào)易辦公室。有的國家的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有準(zhǔn)司法性,如美國的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、日本的公正交易委員會(huì),它們除享有一般的行政權(quán)限外,還享有準(zhǔn)司法權(quán)和準(zhǔn)立法權(quán),其裁決案件的程序大體相同于法院。上述國外反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的做法,被有的學(xué)者概括為“有專門的機(jī)構(gòu)而無固定模式”3。盡管外國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置采用了不同的模式,但專業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性是各國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)普遍具有的特色。我國反壟斷法在第9條和第10條對(duì)反壟斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置作出了規(guī)定。根據(jù)這一制度設(shè)計(jì),盡管國務(wù)院成立反壟斷委員會(huì),但它并非是負(fù)責(zé)具體反壟斷

13、案件調(diào)查、處理的執(zhí)150法機(jī)構(gòu),而只是負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作的“務(wù)虛”機(jī)構(gòu),真正負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法的是國務(wù)院確定的執(zhí)法機(jī)構(gòu)4。根據(jù)反壟斷法相關(guān)條款及國務(wù)院有關(guān)部門的解釋,在反壟斷執(zhí)法初期,商務(wù)部、國家工商總局和國家發(fā)展改革委員會(huì)三家機(jī)構(gòu)分頭執(zhí)法已成定局。這說明,反壟斷法將會(huì)維持現(xiàn)有幾家機(jī)構(gòu)分頭執(zhí)法的局面。多家政府機(jī)構(gòu)分頭執(zhí)法毫無疑問地會(huì)影響反壟斷法的效力和權(quán)威,也易產(chǎn)生權(quán)責(zé)不分相互推諉的情形。筆者認(rèn)為:為了更好地為市場的公平競爭保駕護(hù)航,我國必須建立一個(gè)專門的獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置上,按照反壟斷法的規(guī)定,這個(gè)機(jī)構(gòu)有中央和省、自治區(qū)、直轄區(qū)兩級(jí)。為保證其獨(dú)立性,這樣的機(jī)構(gòu)不受

14、地方政府領(lǐng)導(dǎo),其經(jīng)費(fèi)和人事關(guān)系也完全由中央反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一掌握。在具體的管轄范圍劃分上,省級(jí)反壟斷法機(jī)構(gòu)只處理本行政區(qū)劃內(nèi)的壟斷案件,中央的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)管轄跨省、自治區(qū)和直轄市的壟斷案件及在全國范圍內(nèi)有重大影響的案件。當(dāng)事人不服省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)裁決的,可以向中央反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)審。當(dāng)然,按照現(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)司法對(duì)行政的監(jiān)督制約的原則,當(dāng)事人對(duì)中央反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出的裁決和由其復(fù)審作出的裁決不服的,可以按照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟,尋求司法救濟(jì)。第二,確立橫向壟斷協(xié)議豁免程序制度,有利于我國企業(yè)之間開展各種有益的合作?？ㄌ貭柣砻庵贫扔址Q卡特爾適用除外制度,是指國家基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)

15、發(fā)展和公共利益的考慮,允許特定卡特爾的存在,即對(duì)某些特定卡特爾反壟斷法不予追究的法律制度?？ㄌ貭栠m用除外制度是各國卡特爾規(guī)制制度的重要組成部分,目前,歐共體、德國、日本、美國等國家和地區(qū)均在反壟斷立法中規(guī)定了卡特爾適用除外制度。各國反壟斷法除了對(duì)卡特爾適用除外的實(shí)質(zhì)條件作出規(guī)定外,還對(duì)卡特爾適用除外的程序加以規(guī)定。從國外反壟斷法實(shí)踐看,卡特爾適用除外程序主要有兩種模式,即事先核準(zhǔn)與事后審查相結(jié)合的模式和事后審查主導(dǎo)模式。前者是指企業(yè)達(dá)成和實(shí)施某些特定的卡特爾,必須事先向反斷壟主管機(jī)關(guān)提出申請(qǐng),在獲得核準(zhǔn)后即可豁免適用卡特爾禁令。歐共體、德國、日本等國家和地區(qū)采用這種模式。后者是美國采用的模式。

16、筆者認(rèn)為,事先核準(zhǔn)與事后審查相結(jié)合的模式更適合我國。事先核準(zhǔn)與事后審查相結(jié)合模式能使卡特爾適用除外具有更大的確定性和可預(yù)見性,有利于我國企業(yè)之間開展各種有益的合作。同時(shí),事先核準(zhǔn)與事后審查相結(jié)合模式能夠充分發(fā)揮我國反壟斷主管機(jī)關(guān)和有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)的能動(dòng)作用,有利于協(xié)調(diào)競爭政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。筆者建議,我國反壟斷法應(yīng)當(dāng)確定卡特爾適用除外程序制度。這方面可以借鑒德國的分類申請(qǐng)核準(zhǔn)制度,建立自愿申報(bào)與強(qiáng)制申報(bào)相結(jié)合的制度。對(duì)于那些對(duì)相關(guān)市場競爭影響較小的卡特爾實(shí)行自愿申報(bào),而對(duì)于那些對(duì)相關(guān)市場競爭影響較大的卡特爾實(shí)行強(qiáng)制申報(bào)。第三,規(guī)定橫向壟斷協(xié)議的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。我國反壟斷法第46條規(guī)定了具體的法律責(zé)

17、任,但沒有規(guī)定參與橫向壟斷協(xié)議的經(jīng)營者或責(zé)任人承擔(dān)刑事責(zé)任。關(guān)于民事責(zé)任,第50條規(guī)定:“經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為,給他人造成損失的,依法承擔(dān)民事責(zé)任?！惫P者認(rèn)為,橫向壟斷協(xié)議是一種典型的排除、限制競爭的行為,這種行為違反經(jīng)濟(jì)法的規(guī)定,侵害了整體經(jīng)濟(jì)利益。具體來說,侵權(quán)行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)懲罰性損害賠償責(zé)任。懲罰性損害賠償是經(jīng)濟(jì)法的一種具體法律責(zé)任形式,是指侵權(quán)行為人惡意實(shí)施該行為,或?qū)π袨橛兄卮筮^失時(shí),以對(duì)行為人實(shí)施懲罰和追求一般抑制效果為目的,法院在判令行為人支付通常賠償金的同時(shí),還可以判令行為人支付高于受害人實(shí)際損失的賠償金5。在反壟斷法中適用懲罰性賠償,不但能夠讓非法經(jīng)營者返還非法所得,使資源在市場中得到重新的合理配置,而且可以通過巨額的賠償金來達(dá)到懲戒非法經(jīng)營者的目的,使其不敢甚至不能再次實(shí)施壟斷行為。第四,實(shí)行對(duì)橫向壟斷協(xié)議的雙罰制綜觀反壟斷法法律責(zé)任一章,對(duì)壟斷違法行為的個(gè)人責(zé)任適用范圍極其有限,僅在第51條、第52條和第54條分別規(guī)定了具有管理公共事務(wù)職能的組織,其直接責(zé)任人員的責(zé)任、妨礙反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的個(gè)人責(zé)任、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作人員的責(zé)任。因此,對(duì)橫向壟斷協(xié)議行為,僅由經(jīng)營者承擔(dān)行政責(zé)任是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,應(yīng)該實(shí)行雙罰制,確立參與橫向壟斷協(xié)議活動(dòng)的自然人責(zé)任。這樣,加上第