結(jié)建人防工程權(quán)屬的界定

1、結(jié)建人防工程權(quán)屬的界定結(jié)建人防工程是指結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下 室。關(guān)于結(jié)建人防工程的權(quán)屬，有以下三種主要觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)是“開(kāi)發(fā)商所有說(shuō)”。理由有三：一是根據(jù)防空法 第5條規(guī)定的“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”原則、建設(shè)部城市地下空間開(kāi)發(fā) 利用管理規(guī)定確立的“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)維護(hù)”原則， 開(kāi)發(fā)商直接投資建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合人防工程，開(kāi)發(fā)商理所當(dāng)然享有其所有 權(quán)、使用權(quán)及收益權(quán)。二是建設(shè)部商品房銷售面積計(jì)算及公用建筑 面積分?jǐn)傄?guī)則第9條明確規(guī)定作為人防工程的地下室不計(jì)入公用建 筑面積。三是部分省、市以地方性法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性法律文件 的形式明確規(guī)定平戰(zhàn)結(jié)合人防工程歸投資建設(shè)者所有，如：湖

2、南、廈 門、河北、蘇州、上海等地。因此，作為平戰(zhàn)結(jié)合人防工程的地下室 所有權(quán)由開(kāi)發(fā)商享有，并有權(quán)依法對(duì)外出售結(jié)建人防工程。第二種觀點(diǎn)是“業(yè)主所有說(shuō)”。理由是：盡管開(kāi)發(fā)商是平戰(zhàn)結(jié)合 人防工程的原始投資者，但作為人防工程的地下室造價(jià)納入開(kāi)發(fā)總成 本，因而開(kāi)發(fā)商將房屋賣出后便不再是投資者，業(yè)主因取得房屋所有 權(quán)及相關(guān)公共配套設(shè)施的共有權(quán)而成為投資者。物權(quán)法施行后，全國(guó)各地暫無(wú)以地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性法律文件的形式明確平戰(zhàn) 結(jié)合人防工程歸業(yè)主共有的規(guī)定。第三種觀點(diǎn)是“國(guó)家所有說(shuō)”。理由是：1998年3月19日，國(guó) 家人民防空辦公室、國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局頒布的 人民防空國(guó)有資產(chǎn) 管理規(guī)定第2條規(guī)定“人防

3、國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)防資產(chǎn)組成部分”；第12 條規(guī)定“人防國(guó)有資產(chǎn)按實(shí)務(wù)形態(tài)劃分：（一）各類已建人防工程、在 建人防工程（包括口部管理房和偽裝房）；結(jié)合城市新建小區(qū)和危房改 造修建，交由人防主管部門負(fù)責(zé)管理的防空地下室及其內(nèi)部設(shè)備”，中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于加強(qiáng)人民防空工作的決定第 25條規(guī)定“人民防空工程建設(shè)項(xiàng)目（包括配套設(shè)施及附屬工程）屬國(guó)防 工程和社會(huì)公益性建設(shè)項(xiàng)目，按照國(guó)家規(guī)定享受優(yōu)惠政策等”；物權(quán) 法第52條規(guī)定“國(guó)防資產(chǎn)屬于國(guó)家所有”，因此，作為國(guó)防資產(chǎn)的 平戰(zhàn)結(jié)合人防工程所有權(quán)應(yīng)歸屬于國(guó)家所有。同時(shí)，部分地方城市亦明確規(guī)定平戰(zhàn)結(jié)合人防工程歸國(guó)家所有。筆者認(rèn)為，結(jié)建人防工程宜通過(guò)立法

4、確定為小區(qū)全體業(yè)主共有。首先，結(jié)建人防工程不宜界定為開(kāi)發(fā)商所有。理由如下：其一， 開(kāi)發(fā)商享有結(jié)建人防工程所有權(quán)沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)。目前，調(diào)整人 防工程的法律、法規(guī)主要有 防空法、城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理 規(guī)定，以上法律、法規(guī)均未規(guī)定結(jié)建人防工程所有權(quán)的問(wèn)題，只是 規(guī)定了平、戰(zhàn)管理、結(jié)合使用的關(guān)系問(wèn)題。且根據(jù)立法法第 8條 規(guī)定，上述防空法、城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定均不具有規(guī)范民事基本制度的資格。其二，結(jié)建人防工程的建設(shè)費(fèi)用已由業(yè)主 分?jǐn)?。?guó)家計(jì)委、財(cái)政部、國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)、建設(shè)部關(guān)于規(guī)范 防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的規(guī)定規(guī)定：“防空地下室建設(shè)所需的資金， 納入建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃。建設(shè)費(fèi)用據(jù)實(shí)列入

5、建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成本”。據(jù)此，在分?jǐn)偭私Y(jié)建人防工程建設(shè)費(fèi)用的業(yè)主、 已轉(zhuǎn)移了建造成本的開(kāi) 發(fā)商和并未投資且未實(shí)行征收的國(guó)家這三個(gè)可能的權(quán)利主體之間，最無(wú)資格主張權(quán)利歸屬的應(yīng)該是開(kāi)發(fā)商。 其三，從建設(shè)用地使用權(quán)的角 度分析，結(jié)建人防工程所附著的地下空間權(quán)不能脫離建設(shè)用地使用權(quán) 而獨(dú)立存在。物權(quán)法第135條規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能、第 136條規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)的作用范圍，即地下、地表和地面。在 業(yè)主已取得了小區(qū)的建設(shè)用地使用權(quán)、 已成為權(quán)利主體的前提下，如 果同時(shí)承認(rèn)開(kāi)發(fā)商保留地下車庫(kù)的產(chǎn)權(quán)， 等于承認(rèn)了地下空間權(quán)可以 與土地的使用權(quán)相分離。而此問(wèn)題在現(xiàn)有立法上是空白，在法理上也 解釋不通。因此

6、，在開(kāi)發(fā)商和全體業(yè)主之間，從建設(shè)用地使用權(quán)以及 空間權(quán)相依存的角度分析，宜得出地下車庫(kù)的產(chǎn)權(quán)應(yīng)屬于全體業(yè)主所 有的結(jié)論。其四，結(jié)建人防工程歸開(kāi)發(fā)商所有可能造成與業(yè)主共有權(quán) 在管理和維護(hù)上的沖突。開(kāi)發(fā)商如享有結(jié)建人防工程所有權(quán)時(shí)，必然 伴隨著該工程所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，而結(jié)建人防工程作為一種特殊設(shè)施， 根 據(jù)人民防空工程維護(hù)管理辦法、中央國(guó)家機(jī)關(guān)人民防空工程維護(hù) 管理實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，人民防空工程維護(hù)管理應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一要求、 分工負(fù)責(zé)、定期維護(hù)、保障使用等原則，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的日常檢查與維 護(hù)。所有權(quán)人的不斷流轉(zhuǎn)及相關(guān)責(zé)任人的不明極易產(chǎn)生結(jié)建人防工程管理職責(zé)上的疏漏，這與結(jié)建人防工程的功能相沖突。其次，結(jié)建人防

7、工程也不宜規(guī)定為國(guó)家所有。理由如下：其一， 國(guó)家規(guī)定修建結(jié)建人防工程的主要目的是人民防空而不是與民爭(zhēng)利。 國(guó)家人民防空關(guān)注的是結(jié)建人防工程的平時(shí)養(yǎng)護(hù)以及戰(zhàn)時(shí)防空功能 的發(fā)揮，至于界定為小區(qū)全體業(yè)主所有而不是國(guó)家所有，并不會(huì)與國(guó)家戰(zhàn)時(shí)的征用和人防工程功能的發(fā)揮相沖突。其二，防空法雖然要求開(kāi)發(fā)商建設(shè)人防工程交給人防辦管理，但并無(wú)國(guó)有化之特別規(guī) 定，而且，國(guó)有化是特殊歷史時(shí)期的特殊措施，政府即便根據(jù)嚴(yán)格的 程序?qū)嵤﹪?guó)有化，必須進(jìn)行充分有效的補(bǔ)償。況且，從防空法中 也無(wú)法解讀出國(guó)家通過(guò)國(guó)有化的方式將結(jié)建人防工程收歸國(guó)有的結(jié) 論。從買賣的角度分析，也不存在人防部門代表國(guó)家與開(kāi)發(fā)商或者其 他相關(guān)主體簽訂地

8、下人防工程的買賣合同問(wèn)題。 所以，人防部門若取 得結(jié)建人防工程權(quán)屬，其法理依據(jù)肯定也不是買賣。所以，結(jié)建人防 工程歸國(guó)有缺乏權(quán)利來(lái)源。其三，結(jié)建人防工程依據(jù)“誰(shuí)投資、誰(shuí)所 有”的原則確定其權(quán)利歸屬，這既是經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，也是法律保障 私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的體現(xiàn)。正如上文分析，由于無(wú)法解釋國(guó)家所有的權(quán)利來(lái) 源問(wèn)題，界定為國(guó)家所有既違背基本的法律和生活邏輯又與我們執(zhí)政 為民的宗旨相悖。而確定為誰(shuí)投資、誰(shuí)所有，則彰顯了公平法理，又 明確了權(quán)屬、責(zé)任，杜絕了紛爭(zhēng)。再次，結(jié)建人防工程宜界定為小區(qū)全體業(yè)主共有主要理由有二一是，從結(jié)建人防工程的地價(jià)因素分析。我們知道，商品房開(kāi)發(fā)必須 履行完整的征地及國(guó)有土地使用權(quán)出讓

9、手續(xù)， 初始的土地出讓金顯然 是開(kāi)發(fā)商交付的，開(kāi)發(fā)商完成建設(shè)后通過(guò)銷售行為又將土地出讓金通 過(guò)商品房銷售價(jià)格或者面積公攤等直接或間接的方式轉(zhuǎn)嫁給了全體 業(yè)主，所以，歸根結(jié)底，全體業(yè)主應(yīng)該是土地出讓金的最終承擔(dān)者（當(dāng) 然也包含持有部分未售讓物業(yè)產(chǎn)權(quán)的開(kāi)發(fā)商本身）。這也是為什么對(duì) 那些屬于區(qū)分所有權(quán)范圍的公共場(chǎng)所沒(méi)有爭(zhēng)議地歸屬全體業(yè)主的原因。建設(shè)部商品房銷售面積計(jì)算及公用建筑面積分?jǐn)傄?guī)則第 9條 明確規(guī)定，作為人防工程的地下室（即本文討論的結(jié)建人防工程）不計(jì) 入公用建筑面積。即上述土地出讓金并不包含結(jié)建人防工程部分。 計(jì) 算容積率時(shí)，也不包含結(jié)建人防工程部分。換言之，對(duì)于地表以下的 結(jié)建人防工程，

10、國(guó)家實(shí)際上并沒(méi)有收取土地出讓金。 由于未付土地出 讓金，結(jié)建人防工程的嚴(yán)格意義上的房產(chǎn)權(quán)始終存在爭(zhēng)議，房屋測(cè)繪部門在進(jìn)行面積測(cè)繪時(shí)，并沒(méi)有將其面積列入公攤面積?？梢哉f(shuō)，這 是目前產(chǎn)生結(jié)建人防工程產(chǎn)生爭(zhēng)議的根本原因所在。因?yàn)闆](méi)有支付土 地出讓金，人防部門認(rèn)為這部分是國(guó)家所有，目的是為了實(shí)現(xiàn)人防用 途，因而，作為國(guó)家利益的代表，人防部門擁有結(jié)建人防工程的物權(quán)； 而開(kāi)發(fā)商認(rèn)為，既然整個(gè)建筑都由開(kāi)發(fā)商建設(shè)，而結(jié)建人防工程沒(méi)有 列入公攤面積，因而，當(dāng)然屬于開(kāi)發(fā)商所有；全體業(yè)主則認(rèn)為他們?cè)?購(gòu)買“上蓋”時(shí)已經(jīng)分?jǐn)偭巳考{入容積率的地價(jià)，至于地下停車場(chǎng) 部分是上蓋土地的附屬，沒(méi)有上蓋的地價(jià)款當(dāng)然也不可能有地

11、下停車 場(chǎng)的承載土地了，既然地下停車場(chǎng)不用計(jì)算地價(jià)，說(shuō)明地下停車場(chǎng)屬于地面建筑物不可分割的設(shè)施。由于我國(guó)對(duì)立體物權(quán)的研究尚未成 熟，在此情況下，與地表不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)匹配的地上或者地下建筑物仍然 難以逃脫“附著土地使用權(quán)”的一般規(guī)律。（少數(shù)與地表聯(lián)系并不緊密的地下、地上設(shè)施或者建筑物如地鐵、無(wú)上蓋的地下商場(chǎng)、礦井、 礦脈、高架橋、立交橋、過(guò)河橋梁、鐵軌、有軌電車的軌道等可以作 為該規(guī)律的例外）。所以，結(jié)建人防工程當(dāng)屬附著地表土地使用權(quán)范 疇之列。不收取土地出讓金的政策更表明結(jié)建人防工程的土地價(jià)值與 地表土地使用權(quán)密不可分。因此，從土地使用權(quán)上講，該結(jié)建人防工 程應(yīng)該屬于全體地表的全體業(yè)主。二是，從結(jié)

12、建人防工程的工程成本 投入分析。開(kāi)發(fā)商將其建造費(fèi)用攤?cè)氲戒N售成本中，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn) 來(lái)看就是，結(jié)建人防工程的建筑投資者實(shí)質(zhì)上就成了業(yè)主，那么，業(yè) 主當(dāng)然享有結(jié)建人防工程的所有權(quán)。同理，如果情況相反，則應(yīng)歸屬 于開(kāi)發(fā)商所有。四、對(duì)本文所涉案例的實(shí)證分析1 .結(jié)建人防工程中的車位能否有償轉(zhuǎn)讓在現(xiàn)有的立法背景下，可以確定開(kāi)發(fā)商不可能是結(jié)建人防工程的 所有權(quán)人，在該客體的所有權(quán)系空白的前提下， 開(kāi)發(fā)商應(yīng)該不能出售 該客體。但是，實(shí)際的情形是地方立法在某些方面進(jìn)行突破，地下車 位的訴訟也不斷地涌入司法領(lǐng)域從而無(wú)形中為該領(lǐng)域的將來(lái)立法積累了素材。據(jù)筆者了解，開(kāi)發(fā)商通常是在經(jīng)過(guò)人防部門審批并交納人 防使用費(fèi)

13、用后將該結(jié)建人防工程中的車位出售給業(yè)主。這種出售行為的效力認(rèn)定在司法實(shí)踐中也是有差異的。有認(rèn)定為買賣協(xié)議無(wú)效的， 有從專有使用權(quán)或空間權(quán)的角度認(rèn)定為有效的。至于能否辦理權(quán)屬證 書(shū)，據(jù)筆者咨詢某市房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)部門的同志，得到的答復(fù)是暫緩辦理。結(jié)合案例一，在不明晰所有權(quán)且未征得所有權(quán)人同意的情況下， 開(kāi)發(fā) 商不得自行出售地下人防工程的所有權(quán)。但是物權(quán)法第 241條規(guī) 定，基于合同關(guān)系等產(chǎn)生的占有，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)的使用、收益、 違約責(zé)任等，首先按照合同約定處理。按該條文所體現(xiàn)原則，物的歸 屬與物的利用是可以分離，物的所有權(quán)人之外的其他權(quán)利人可取得對(duì) 物占有、使用的權(quán)利。具體到本案，開(kāi)發(fā)商雖非訴爭(zhēng)標(biāo)的的

14、所有權(quán)人， 但仍可以合法取得對(duì)結(jié)建人防工程占有、 使用的權(quán)利。在不影響防空 效能的條件下，人防工程經(jīng)人防主管部門同意可以開(kāi)發(fā)利用， 而出售、 出租車位就是最常用的方式。本案中，訴爭(zhēng)人防工程于 2007年報(bào)某 市人防工程質(zhì)量監(jiān)督站備案，注明平時(shí)用途為停車，可認(rèn)為開(kāi)發(fā)商已 合法取得對(duì)人防工程占有、使用的權(quán)利。防空法第5條規(guī)定，“人 民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有”。由于本案中開(kāi)發(fā)商未將人防工程建造成本攤?cè)脘N售成本， 所以，開(kāi)發(fā)商是訴爭(zhēng) 標(biāo)的的投資人。在其取得了人防工程開(kāi)發(fā)利用許可的前提下， 可以簽 約方式轉(zhuǎn)讓訴爭(zhēng)結(jié)建人防工程內(nèi)劃分的車位專用權(quán)。關(guān)于車位專用權(quán) 的期限問(wèn)題，由于合同

15、沒(méi)有約定、立法沒(méi)有規(guī)定，只能是空白。對(duì)購(gòu) 買相關(guān)設(shè)施協(xié)議協(xié)議名稱中出現(xiàn)的“購(gòu)買”二字，筆者認(rèn)為，訴爭(zhēng)的地下車位不能辦理單獨(dú)的權(quán)屬證書(shū)， 理由同上。購(gòu)房者只能取得專 屬使用權(quán)，故該協(xié)議是名為買賣實(shí)為轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的合同，開(kāi)發(fā)商一次 性收取的價(jià)款是地下車位使用期間的全部使用費(fèi)。協(xié)議約定，只有小區(qū)商品房購(gòu)買者可購(gòu)車庫(kù)、車位，故協(xié)議雖未約定使用期限，但可推 定應(yīng)與商品房相同。商品房所有權(quán)無(wú)期限，相應(yīng)的土地使用權(quán)有期限， 故地下車庫(kù)、車位的使用期限應(yīng)與相應(yīng)商品房土地使用權(quán)期限相同。該案留下了幾個(gè)亟待解決的問(wèn)題， 如：建設(shè)用地使用權(quán)和空間權(quán) 的關(guān)系問(wèn)題、空間權(quán)作為一個(gè)三維的立體空間及其八維界址問(wèn)題、空間權(quán)的登

16、記等，期待我們進(jìn)行進(jìn)一步的研究。2 .結(jié)建人防工程地下車位的交付標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于車位的標(biāo)準(zhǔn)，狹義的法律層面還沒(méi)有規(guī)定。筆者所查到的均 是地方性或行業(yè)性規(guī)定。在庫(kù)址方面，地下車庫(kù)庫(kù)址宜結(jié)合城市人防 工程設(shè)施選擇，并與城市地下空間開(kāi)發(fā)相結(jié)合。車庫(kù)庫(kù)址，應(yīng)避開(kāi)地 質(zhì)斷層及可能產(chǎn)生滑坡等不良地質(zhì)地帶。 在車位劃分方面，要考慮到 汽車的轉(zhuǎn)彎半徑以及是后退式進(jìn)入駐車還是前進(jìn)時(shí)進(jìn)入等方式。車位通常是劃分為大、中、小車位，必須考慮車輛本身的尺寸加四周必須 的距離組成。這些技術(shù)性的標(biāo)準(zhǔn)是非專業(yè)性的購(gòu)房者甚至是銷售人員 都無(wú)從了解的。加之，雙方在售房合同或?qū)ｉT的車位合同中均沒(méi)有較 詳細(xì)的規(guī)定，導(dǎo)致車位的標(biāo)準(zhǔn)通常不明。關(guān)于

17、車位的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，合同少有規(guī)定，依據(jù)行業(yè)管理的現(xiàn)狀，宜定為竣工驗(yàn)收備案是較為合理的。 關(guān)于車位的產(chǎn)權(quán)登記問(wèn)題，由于大量的結(jié)建人防工程產(chǎn)權(quán)不明，所以, 無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)登記，而對(duì)于以車位報(bào)建的專門車位，也涉及到根據(jù)現(xiàn) 行的建筑測(cè)量規(guī)范和容積率計(jì)算的規(guī)范，地下車庫(kù)是不計(jì)算容積率和 不分?jǐn)傂^(qū)土地使用權(quán)的，這就造成房地一致原則下，國(guó)土使用權(quán)證 登記和車位登記的脫節(jié)。結(jié)合案例二，通常開(kāi)發(fā)商在出售車位時(shí)界定位層、序號(hào)、面積，但少有規(guī)定長(zhǎng)寬度的。本案中法院是以合同意思自治以及格式合同來(lái) 判定的，雖然對(duì)車位的買受人不公，但是，棘手的問(wèn)題不是存在于買 方和開(kāi)發(fā)商之間，而是存在于相鄰的兩個(gè)車位之間以及與登記發(fā)證的 協(xié)

18、調(diào)。司法的困境迫使法院只能選擇簡(jiǎn)單地依據(jù)合同規(guī)定而判決駁回 原告的訴訟請(qǐng)求。因?yàn)?，本案的審理無(wú)法觸及到案件的實(shí)質(zhì)。理由是: 首先，從訴訟關(guān)系主體上講，案例二涉及到要將相鄰車位的業(yè)主列為 第三人的問(wèn)題，因?yàn)橥跄车脑V求是要改變其車位的寬度， 而僅將開(kāi)發(fā) 商列為被告是無(wú)法滿足其訴求的。 其次，訴爭(zhēng)的車位是通過(guò)固定四鄰 界址（坐標(biāo)定位）來(lái)建檔并發(fā)證的。在測(cè)繪作為前置發(fā)證程序的情形 下，法院判決更改車位寬度即四鄰界址（坐標(biāo)定位）是一個(gè)專業(yè)問(wèn)題而 不是法律問(wèn)題。嚴(yán)格訴訟意義上，應(yīng)該引進(jìn)專家鑒定作為裁判的依據(jù)。 再次，判決更改車位的寬度還涉及到已發(fā)的兩份權(quán)屬證書(shū)的效力問(wèn) 題。雖然司法裁判是確定物權(quán)歸屬的最終依據(jù)， 但那是在